公务员培训系列教材   吴江 主编

目录:

第一章 公务员通用能力/1

公务员通用能力概述/1

案例/7

案例1:法国公务员培训的做法和经验/7

案例2:中国社会和谐发展的四大矛盾/12

案例3:英国再分配调节措施向低收入者倾斜/17

案例4:海尔

——以业务流程再造为内容的组织创新/17

案例5:宝洁如何运用市场调研开拓全球市场

案例6:中西能否合璧

——西安杨森企业管理中的跨文化沟通/33

案例7:南宁市“城市应急联动中心”/39

案例8:权为民用

——人民公仆郑培民/42

第二章 公共行政

公共行政概述/47

案例/54

案例1:麻柳乡改革经验与服务型政府构建/54

案例2:湖北省乡镇改革与农村和谐社会建设/59

案例3:南京市“万人评议政府”绩效活动/64

案例4:中国政府人力资源开发管理/70

案例5:印度洋海啸之难/74

案例6:疯牛病危机/80

案例7:电子政务流程再造

——“全程办事代理制”的怀柔模式/85

案例8：江苏省市政公用事业公共服务新模式探索/90

案例9：广西五保村建设与政府管理职能调整/96

第三章 公共政策/103

公共政策概述/103

案例/110

案例1:深圳特区成立25年的成就及新形势下的历史使命/110

案例2:西安市建设社会主义新农村行动纲要(试行)(节选)/115

案例3:韩国“新村运动”、119

案例4：沈阳市铁西区改造振兴老工业基地的主要措施/124

案例5:年轻臂膀托起神六:中国航天完成人才代际跨越/129

案例6:美国大学生的就业状况/134

案例7:澳门回归五周年：“一国两制”成功付诸实践/139

第四章 公共经济/143

公共经济概述/143

案例/150

案例1:经济运行总体良好 宏观调控仍需加强

           ——2006年上半年宏观经济形势评价与分析/150

案例2:世界主要国家(地区)经济增长方式/155

案例3:韩国钢铁工业现状及环境保护政策/158

案例4:让公共财政阳光更多地照耀到广大农村

          ——访财政部部长金人庆/162

案例5:税制改革缘何依旧步履蹒跚/166

案例6:公务车市场悄然变局/171

案例7:2006年:国资管理体制改革关键年/174

案例8:国企改革关键年/174

案例9:加快增长方式转变  促进外贸可持续发展/184

第五章 依法行政/189

依法行政概述/189

案例

案例1:XX市人大成立特定问题调查委员会/196

案例2:夫妻看黄碟事件与住宅不受侵犯案/200

案例3: XX市人民政府会议纪要被诉案/203

案例4:马某诉XX市XX区环保局环境保护行政许可案/209

案例5:张某等诉乡政府不履行婚姻登记法定职责案/212

案例6:某实业有限公司不服XX市城市管理行政执法局行政处罚案/215

案例7:王某不服某市劳动局变更养老金申请行政复议案/220

案例8: XX市公安局XX分局悬挂横幅行为名誉侵权案/223

案例9:巴士车主要求确认警车违法并请求赔偿案/226

后记/229

中国人事出版社  2007年1月第1版

公务员培训系列教材  吴江 主编

目录：

第一部分 公务员通用能力/1

基础知识/1

(专题一)政治鉴别能力/9

(专题二)依法执政能力/20

(专题三)公共服务能力/23

(专题四)调查研究能力/30

(专题五)学习和创新能力/35

(专题六)沟通协调能力/41

(专题七)应对突发事件能力/45

(专题八)心理调适能力/52

第二部分 公共行政/57

基础知识/57

(专题一)行政改革与政府职能转变/63

(专题二)政府管理创新与构建和谐社会/70

(专题三)政府绩效考核/74

(专题四)政府人力资源管理/80

(专题五)危机管理/90

(专题六)政务信息化与电子政务/100

(专题七)公共服务与社会管理/106

(专题八)公共权利监督与防范腐败/111

第三部分 公共政策/119

基础知识/119

(专题一)改革开放政策/126

(专题二)建设社会主义新农村/130

(专题三)区域协调发展政策/139

(专题四)科教兴国战略和人才强国战略/148

(专题五)人口、就业、收入分配体制改革及社会保障体系/156

(专题六)民族、宗教政策/164

(专题七)外交政策与祖国统一/168

第四部分 公共经济/175

基础知识/175

(专题一)完善社会主义市场经济体制/180

(专题二)可持续发展政策/190

(专题三)财政体制/198

(专题四)税收体制/203

(专题五)政府采购/208

(专题六)完善国有资产管理体系,深化国有企业改革/213

(专题七)涉外经济/220

第五部分 依法行政/227

基础知识/227

(专题一)邓小平民主法制理论/235

(专题二)全面推进依法行政/239

(专题三)宪法/245

(专题四)行政法律规范的制定与使用/251

(专题五)行政处罚制度/255

(专题六)行政复议制度/262

(专题七)行政诉讼制度/267

(专题八)国家赔偿制度/271

(专题九)行政监察制度/276

后记/281

中国人事出版社出版  2007年1月第1版

公务员培训系列教材    吴江 主编

目录:

前言/1

绪论 公务员通用能力:全面提升素质/1

第一节  公务员通用能力基础知识/2

第二节  提高公务员通用能力的途径与方法/13

第一章  政治鉴别能力:点亮指路明灯/24

第一节 公务员政治鉴别能力基础知识/25

第二节 公务员提高政治鉴别能力的途径和方法/29

第二章  依法行政能力:树立法治标杆/49

第一节 公务员依法行政能力基础知识/50

第二节 公务员提高依法行政能力的途径与方法/59

第三章  公共服务能力:炼就新型角色/70

第一节 公务员公共服务能力基础知识/72

第二节 公务员提高公共服务能力的途径和方法/78

第四章  调查研究能力:争取发言权利/93

第一节 公务员调查研究能力基础知识/94

第二节 公务员提高调查研究能力的途径与方法/102

第五章 学习能力:完善自我修为/118

第一节 公务员学习与学习能力基础知识/140

第二节 公务员提高学习能力的途径与方法/145

第六章 沟通协调能力:搭建和谐新桥/139

第一节 公务员沟通协调能力基础知识/140

第二节 公务员提高沟通协调能力的途径和方法/164

第七章 创新能力:增强前进动机/160

第一节 公务员创新能力基础知识/184

第二节 公务员提高创新能力的途径和方法/193

第八章 应对突发事件能力:信步疾风骤雨/183

第一节 公务员应对突发事件能力基础知识/184

第三节 公务员提高应对突发事件能力的途径和方法/193

第九章 心理调适能力:塑造健康人格/206

第一节 公务员心理调适能力基础知识/207

第二节 公务员提高心理调适能力的途径与方法/212

附录:《公务员通用能力大讲堂》VCD简介/229

中国人事出版社  2007年1月第1版

——中国人事科学研究院院长吴江教授访谈录

编者按：

    2007年2月1日，《电子政务》杂志社社长刘培一、编辑部主任宋文好、记者张建辉一行5人，采访了中国人事科学研究院院长吴江教授。中国人事科学研究院主要进行人事管理、人才开发、公共管理的理论与实践研究，为国家行政管理和人事管理决策提供信息调研、理论论证和技术咨询服务，开展人事人才和公共行政研究领域的国际合作和学术交流活动。采访期间，吴江教授围绕着电子政务这一主题，从电子政务与政府管理创新、电子政务建设中的“信息官”制度、电子政务运行机制、电子政务绩效评估、电子政务理论基础等方面，系统阐述了他的主要观点。吴江毕业于南开大学中文系，又曾专修行政管理和政治学，并分获硕士和博士学位。长期以来，吴江致力于领导科学、公共管理以及人事政策方面的研究教学和高层决策咨询等工作。作为一名学者，他耕耘勤奋，成果丰硕，近几年主持了国家软科学基金重点项目《未来十年中国电子政府的发展与对策研究》和《优化电子政务的运行机制和管理模式研究》、国家社会科学基金重点项目《我国加入WTO与政府治理模式研究》、国家自然科学基金项目《财政支出项目的绩效考评改革及其对科学基金管理影响的研究》等一系列重大课题；领衔编撰了20余部专著，其中电子政务领域的著作有：《电子政务知识读本》《电子政务应用指南》《电子政务案例分析》《电子政务教程》《电子政务理论与实践》等。

一、电子政务与政府管理创新

    1．发展电子政务要以政府管理创新为动力

    电子政务对推进政府体制改革、建立服务型政府会产生什么样的作用?政府改革应该如何在与电子政务的互动当中促进电子政务的发展7目前电子政务建设暴露出需求拉动不足的问题．其根源在于政府管理创新不够，对信息社会发展的趋势把握以及回应不够及时，表

现为政府创造不了需求，处于被动适应状态。发展电子政务归根到底是政府对信息社会发展的创造性回应，是政府管理创新的必然结果。政府创新的步伐迈得越大，电子政务发展的路子就越宽，两者呈正相关。

    近十多年来．正是西方国家政府掀起的“新公共管理”运动，催生了电子政务的迅猛发展，各国政府相继以电子政务乌手段，从技术层面找到了解决政府规模与行政资源失配，政府绩效与公众需求脱节这两个困境问题的方案。我国行政体制改革面临的问题．说到底也

是如何利用好有限的公共资源，为全社会有效地提供公共产品与公共服务．以满足全体社会成员的公共需求。为此．2002年，“十六大”报告中要求政府行政改革要大力发展电子政务，降低行政成本．推进公共服务。然而我们至今还缺少完整的、能够与政府管理创新相呼应的电子政务发展规划．在政府行政改革的总体思路上同样也缺少运用电子政务技术手段的方法创新。

    发展电子政务，不单纯是推进政府信息化，它必须是着眼于促进和服务于政府行政体制改革，这里面的关键是要解决三个认识上的问题。

    第一个问题是政府职能与行政效率的关系。小平同志早在上个世纪八十年代初就提出我们政府管了很多管不好也管不了的事情。他阐明了职能与效率的辩证关系，政府职能过宽，必然影响效率．滋生官僚主义。经过二十多年的政府改革，政府职能的确有了很大的转变．发挥市场配置资源的作用日益明显．实践证明，市场经济的效率是政府不能比的。但是政府应该提供的公共产品和公共服务的效率，仍然没有解决。精简机构．压缩编制，小政府模式，在推进政企分开，简政放权的同时也一定程度削弱了政府的公共管理和公共服务的能力，减员并没增效，因为市场对此是失灵的。一个不争的事实，就是经济越发展，社会越进步，民众就越被动员起来．公共事务就越繁多，政府面对的挑战也自然就越多，也就越要大幅度提高政府的行政能力和效率：反过来．政府公共管理的效率越高．经济就越发展．社会就越进步，公众的需求和期望也会随之增大，这是一个永无止境的供求关系。那种试图让市场替代政府作用．幻想经济发展了，政府的责任和规模就会越来越小，管理的事务就会越来越少．能力就可以越来越弱，是形而上的想法。有些同志到发达国家考察．印象总是他们的政府没管那么多的事，其实没看到他们在社会管理和公共服务领域投入的精力和财力比我们更多，否则怎么会有那么高的行政成本7职能与效率的关系，其实质就是“做正确的事和把事情做正确”。现在的问题是传统的管理方式、组织形态、技术手段已经无法应对日益增长的公共事务和公众需求，而电子政务正是提高政府效率的有效手段，能够以更高效率替代政府的部分岗位和机构．为大规模、多元化的公共服务提供了可能性。美国在推进电子政务的第一个阶段就大量精简了政府的办公机构，在不减少政府管理和服务范围的前提下精简了机构。

    第二个问题是机构分工与行政效率的关系。长期以来机构改革中的主要思路就是职权划分．传统的行政管理有一个假设，就是专业职能分工越细越好，这个思路的逻辑起点就是效率来自于分工。每次机构改革的出发点都落在责权明确．减少扯皮，所以就会越分越细，越分越具体，生怕职能交叉，这是一种静态的管理者思维。事实上，任何公共事务的解决，都是由事物的内在联系决定的．而不是由外部管理的权限决定的。漠视社会事务和公众需求的复杂性、变化性、多元性，固守“在其位即可谋其政、守其土即可尽其责”的思维定势．是阻碍政府创新的最大顽症，在200 3年抗击非典的公共危机中就表现得非常充分。信息化社会把人们已经习惯的时空概念打破了，今天的世界是一个有机整体，所有的事务、所有的人之间都存在着特有的联系和矛盾，任何一个部门都不可能独立管好一件事情，一定要依赖众多部门的合作才能做好。政府的能力来自于能否善于整合资源，能否增强部门之间、资源之间的依赖性、粘合性，打造一个无缝隙的政府。社会朝着不确定性、复杂性、多元化的方向发展，要按照这样一种变化规律来改造我们的政府机构。电子政务恰恰发挥的是一种点与点之间、每一个节点之间相互联系的共享、协同作用。

    第三个问题是集中管理与行政效率的关系。集中统一出效率是计划经济的管理模式，我们很习惯用这一种方式发展事业，现在电子政务顶层设计的思路很多是集权思路，要求全国统一模式，甚至用搞运动的办法掀起电子政务浪潮。电子政务的先决条件是经济基础和教育

基础，是解决数字鸿沟的问题。不同地区都会产生符合本地经济社会发展阶段的特定需求，因此，各级各地政府就要根据服务对象和服务需求的多元化特点，发展有本地特点的电子政务，总的方向不应是集权化而是分散化管理。网络化的技术手段，提供了便捷的沟通渠道，

但不应该成为集权化管理的前提和理由。法国电子政务的模式相对来说更有借鉴意义。法国是个集权国家，但其电子政务不集权。法国电子政务发展的思路有两条：第一，在各地方建设电子政务，首先要做到政府资源共享i第二．按照社会的需要多样化发展。

    因此，一定要有这样的思路：电子政务最终要创造出一种分散化、分权化管理的模式。这种分散化、分权化的管理模式要多样化。民众的需求是多样化、多元化的，管理模式必须与其相适应；最终电子政务是为个体化服务的，所以电子政务的多样化应该是个方向。

    2．发展电子政务的根本目的是满足社会需求

    现在仍然混淆着政务信息化和电子政务的概念，认为电子政务就是政务信息化的升级．从办公自动化再往上升级就变成了电子政务，办公自动化搞好了就能自动演变成完备的电子政务，或者说把政府职能搬上网．电子政务就算搞好了。按照这个逻辑，就是说办公自动化程度越高电子政务就越完备，反过来说．电子政务最后实现的结果就是把整个政府搬到网上去．这是很难做到的，也是不需要的。政府的很多工作是不能完全实现网络化的。实施电子政务的初衷不是完全用信息技术改造政府，什么功能都用工具理性来解释，对于政府来说是行不通的。

    电子政务问世以后，有人就认为，政府是完全可以标准化的，是可以格式化的；政府管理的科学化就是要解决标准化、定量化、程序化的问题．智能化的政府才是一个理想的政府．即“傻瓜型”政府。这是一种误解，工业时代造就了一个严格等级的金字塔一一科层制

政府，最终的命运是官僚主义百病丛生；信息时代是否要构建一个网络技术官僚体系一一网络制政府。电子政务最大的含义不在于它的技术化，也就是说“电子政务”的关键不在如何”电子”而在如何“政务”；更准确讲．电子政务不是政府的需求，而是信息社会推动的结果，是公众对政府管理和服务的新需求，它的难点就在于按照谁的需求做设计。电子政务最大的价值取向恰恰不在于它的技术理性和组织理性，而在于它的社会理性和个人理性。从各国的实践来看，对于电子政务的最大呼声在于公众的广泛参与。因为在互联网上，公众需要知情，知情之后人们就想参与，参与之后更进一步就想监督，就想分享公共治理的成果。所以让老百姓知情、参与、监督和选择，这是电子政务最根本的含义。

    电子政务发展的基本方向与我们政府所提的口号是一样的，就是建设服务型政府，考虑如何更好地为公众服务，对公众负责，更好地提供公共产品，更好地接受人民的监督。200 1年，胡锦涛总书记在国家信息化领导小组第一次会议上就曾经指出：“对广大群众迫切需要

解决的、经济社会发展中的瓶颈问题，如有可能通过采用计算机技术推动其解决，我们就应该下功夫切实加以推动。”总书记的这段讲话为我们指明了新时期发展电子政务的基本指导思想，即电子政务发展的根本在于服务广大人民群众．这是有中国特色电子政务发展道路的根本性特征。因此我们应该深入探讨经济发展中的瓶颈问题究竟是什么，市场监管当中存在什么问题，公众最需要什么；然后围绕这些问题，再考虑政府有什么资源，量力而行地发展电子政务。

    当今社会要求政府透明、规范．以便公众知情、监督。透明的基本条件就是推进政务公开。网络条件下的电子政务从根本上来说，是解决政府和社会互动，以避免封闭运作的问题。电子政务能够激发、动员大众的参与感．民众由此可以看清政府，可以监督政府，可以

把知情权要回来，知情之后又能行使自己对政府的监督权。为此就要制定政府信息资源的目录．即信息公开的目录体系。制定这个体系的出发点就是信息资源能公开的一定要公开。从另外一个角度来理解这个问题，老百姓通过这个途径享有知情权、监督权，当然监督并不

等于干预政府的管理，而是在政府管理者做得不到位或者做错时，有一种途径对他们的管理工作进行纠错。

二．电子政务建设中的“信息官”制度

    1．国外“信息官”制度剖析

    “信息官”制度是西方国家在信息化建设过程中逐步建立起来的．和我们政府中的信息技术队伍是两个完全不同的概念。”信息官”的产生远远不是一个技术要素，而在于协调和共享资源，包括信息资源、行政资源等。“信息官”代表政府的一个整体．作为公务员队伍中独具特性的一部分，其本身又是一个共享资源，他们从事资源共享的职能任务。

    “信息官“不应是部门化的。比如在法国的一个省．设有一名政府的“首席信息官”，由省长助理担任．协调各部门信息官队伍。这支信息官队伍分散在各个部门，一半时间在各部门工作，一半时间在本部门工作。“信息官”的主要任务是与社会互动，成为联系社会与政府的桥梁。他们一方面要与社会的需求相联系．要了解社会对政府的需求以及每个政府部门的需求：另一方面，在了解需求的过程中进行资源的规划整合．通过网络平台使得政府各部门形成一个整体，政府和社会也有机地形成一个整体。在这样的一个框架下，“信息官”的作用发挥得越好，电子政务就越能顺利地推进。“信息官”在决策和执行之间起着很好的沟通作用：他们既能了解执行中的问题．并反馈到决策中去；同时又是民众与政府之间联系的纽带．公众和政府之间的桥梁；另外，还是部门和政府联系的桥梁。如此看来，对”信息官”的要求很高。

    2．我国推行“信息官”制度的基础

    长期以来，我国的公务员管理一直存有这样的问题．就是在政府机关里的专业技术人员不受重视，但又不可或缺。西方文官制度的实质就是专业制度，英国从建立文官制度起就有科学官员。设立这个制度的目的就是要把政府的工作人员专业化，专业到具体的职位上去，为政务官提供决策的专业支持。我国现在的公务员管理问题是延续了多年的干部身份管理制度引起的，现在说的干部身份只是将“干部”和工人、农民、军人有所区别，而模糊了“干部”内部的专业分工。政府机构里从事技术工作的人在技术岗位上没有为他们设计晋升路径．技术岗位甚至没有职称，造成了技术岗位的人都要去竞争行政职位。

    我国已经颁布了《公务员法》，明确设有专业技术类的公务员，这一改革就可以提高公务员队伍的专业技术程度，在决策中发挥专家的作用。技术类人员．也具备相当的行政地位．技术类的最高级别是首席专家，相当于行政首长级。

    “信息官”是伴随着信息化浪潮而诞生的公务员专业技术队伍的新成员，其组成和管理机制与其他专业具有相通性。我国电子政务建设的决策和执行机制是较为明确的，但从管理格局上看．从中央到地方则各有不同。应完善电子政务管理机制，试行集电子政务规划、

建设、管理、研究等职能干一体的首席信息官制度．并建立相应的信息官管理体制。

  3．“信息官”的理想状态

    目前，我们的信息官主体还放在政府。从长远来看，“信息官”不能仅仅局限于政府内，“信息官”应该分布在各类公共事业部门。事业单位也应该有“信息官”，事业单位的信息官一方面要保持与社会的联系．另一方面要保持与政府的联系。“信息官”这支队伍要形成自己的体制，打破政务、商务、社区管理的界限，实现虚拟组织形态的电子治理。这种虚拟化的组织形态恰恰不在于明确界定谁是什么，它强调的是共性特征．这种形态下的“信息官”的作用就大了。

    “信息官”可能产生在政府、社区，也可能产生在企业、事业单位，这几种角色在信息官队伍中都应该有，而且是一体的，只不过每个人的侧重点不同。比如在企业中设立的信息官的作用很大，因为企业要开展电子商务．要与政府打交道。来自不同方面的信息官的区别仅仅是反映了不同层面上的不同需求而已，大家聚集到一起，是为了整合资源，对于推动社会发展进步起到很重要的作用。来自政府的“信息官”将来的工作模式可能是先在政府干一段时间，然后到企业干一段时间，再到社区干一段时间；而来自社区、企业、事业单位的信息官可能也会轮流到其他地方工作，这是一种最理想的状态。

    同样，政府部门的信息官不一定局限于在一处工作，可能要负责几个部委。同类的业务可以划归一个组，不可分到部门。在工作过程中，人员不固定在一个点，可以经常互换。比如与财经相关的财政、税收、国有资产管理等部门，可以建立一支信息队伍：涉及到法律法规的．可以建立一支信息队伍；围绕着“四库”(注：人口．法人单位，空间地理和自然资源．宏观经济)也可以来构建一支信息队伍。按照这样一种设想，在将来的社会生活当中，这样的一支“信息官”队伍有其特殊的地位．他们利用信息技术手段，整合所有的社会资源，强化社会管理。

    准确地说，应该把“信息官”定位在提供公益性服务和公共服务产品的特殊群体、独立的事业法人。可以把这种独立的法人协会化，成立一种行业协会。今后它的发展方向，应该成为一种独立的行业．应该是既存在于政府，又存在于事业单位、社区的三角互动的行业。

   4．“信息官”队伍的建设

    如何建立并稳定信息官队伍，美国的做法值得借鉴。人才要流动才不至于知识老化，要创造机制，吸引人才并最大限度发挥其作用。

    美国前总统克林顿卸任前，曾给美国联邦行政科学院下达一项研究课题，要求研究政府的信息官队伍，目的就是怎样留住并吸引他们真正能够在电子政务中发挥作用。课题组在调查研究的基础上提出了一个思路，建议在管理体制、待遇、公务员身份上以及与硅谷、知名大学等的科学家们相互间的人才交流方面，政府应建立一个信息官绿色通道。这个绿色通道是指：政府信息官只要把工作合同履行完毕，就可以不受部门限制，随时来随时走，可以到大学教书、硅谷挣钱。另外在待遇方面，从事信息技术工作的信息官的工资比同级公务员高50％一1 00％。正因为有随来随走的绿色通道带来的人才交叉和交流，以及待遇方面的政策导向．几年之后美国的信息官队伍得到加强而不是弱化。

    所以，现在我们应该在这方面做些整体战略性研究，包括信息官的人才流失问题，留住了的还有知识老化问题，如何通过人才的交叉、交流让我们的信息官队伍真正活跃起来．怎样吸引大学里一批批新的学者加入这支队伍。这些都属于这项研究的范围。我们国家目前

还没有创造公务员流动的机制和条件。像美国政府信息官那样的人才流动，与平常的人才流动相比较，其节奏要快得多。这一点值得调研和总结．信息官的流动率应该保持在什么程度．应该将此作为一个课题认真予以研究。

三、电子政务运行机制

    1．电子政务的宏观管理

    前几年讨论比较多的就是电子政务整体框架设计，最顶层的就是从国家层面进行设计。这些年形成的“信息孤岛”、“烟囱林立”现象．就是缺乏统一规划的产物。在各个部门竞相申报电子政务建设项目时，谁强势谁就能把项目立起来。最后带来的后果有技术的因素，也有国家电子政务整个运行管理体制的因素．它们都带来了很多负面的影响。具体到细节上来说，这些工程当时没有统筹规划设计，没有遵循统一的标准规范．最底层的数据格式都不能很好地予以统一。

    现在的”金字工程”，这十几个”金”是个问题，电子政务是否应该这么做呢7这么下去用不了多少年就能到1 O O”金”，再这样做下去就又会导致部门化。我们用单个项目的办法来建设电子政务．实际上等于在分割资源。本来是一个好好的蛋糕．结果被分割得七零八落。“金字工程”的目标并不一致，没有一个基于国家信息化战略框架的共同目标。像“金税”的出发点就是为了解决增值税的问题，已经搞了一期和二期工程，这个目的达到了，以后是否还是要按照部门的角度去做呢7对此应该重新设计，重新考虑。

    2．信息化管理机构设置

    目前各部委对于信息技术队伍是从辅助性办公的角度来定位的，一般最早在办公厅下面设立一个机构．做一些资料收集、技术支持等的辅助性工作。随着职能的逐步扩大，以这支队伍为班底成立了信息中心，随后在机构设置上也就被划出去而成为事业单位编制。各信

息中心在成为事业单位之后，基本上都在考虑做什么软件产品能在社会上好销售，对电子政务也就逐步漠视了，其具体做法在很大程度上游离于本部门的职能之外。设立信息中心的本意是希望有一个专门机构能强化信息化工作．然而”强化”的结果反而使其市场化，它要与社会上的信息技术公司合作和竞争才能生存。很多信息中心在和信息技术公司联手做一些软件产品．在全社会范围做市场化竞争。这样一来．信息化管理的路子就走偏了。开发产品，走市场化竞争，本来是信息中心的弱势；而另一方面，政府有大量的电子政务建设需要做，

但信息中心的支持能力不足，如此．电子政务建设就形成了一个怪圈。

    这是由于电子政务建设的管理体制存在问题：不同的部门都在管，谁也不负全部责任。因此．应该结合”信息官”的管理制度．优化电子政务建设的管理体制，从政府改革这个角度来考虑信息化管理机构的设置和信息官队伍的建设。

    3．需要强化政府信息主管部门的权威性

电子政务建设的组织协调工作本身是一个复杂的问题，要做好国家与地方之间、上下级部门之间、不同部门之间的统一协调．需要诸如技术、管理、制度等多种手段和方法的综利用；需要有一个强有力的机构来负责整体规划、监督执行、资源分配，包括队伍建设、标准设立等方面工作。但目前我国政府信息主管部门缺乏这种有权威的协调管理功能，不能很好地实现信息资源的有效整合。有些国家为了提高信息化管理部门的权威性，设立了总理信息化办公室；有些国家为了统筹信息化建设，专门成立了一个政府部门。因此我国在加强相关理论研究的基础上，也应该适时在实践领域探索建立有效的政府信息化建设的统筹协调机制。

四、电子政务绩效评估

    1．绩效评估的出发点

    电子政务的绩效评估是目前的热门话题。评估也是政府管理中的一个需求：电子政务项目建设的投入，以及投入之后有什么效果，对此公众需要知情；政府的主管部门也需要适时掌控。

    在目前的电子政务评估中．指标评估法是一个较为推崇的工具，但指标评估只是手段之一，电子政务的评估不能完全依赖指标。完全依赖数字化的指标．既不能控制，也无法预期。其实更应该注重过程的评估，由于资源有限、资金有限，过程评估主要是强化电子政务建

设过程中，能不能用最小的成本产生最大的效益。

    现时的绩效评估出发点往往忽视成本控制。所谓控制成本过程，就在于怎么优选．比如说选定项目的优先排序应该是第一指标．每一级政府或部门建设电子政务，其选择的项目是不是最优．能不能做出优先排序以确保有限的资金能发挥最大的作用。这种指标就是评价

电子政务的总体规划是否做到合理安排，也就是事前评估。

    目前我国电子政务绩效评估还不完全具备条件，问题不在于想不想评估或者评什么．而在于有没有评估的队伍、评估的技术以及适合电子政务的评估方法。评估的队伍，评估的方法，评估前的准备，有什么评估的外部环境，谁在支持

我们的评估，这些都是亟待解决的问题。

    2．必须与问责制相结合

    对电子政务的建设进行了绩效评估后由哪个部门负责约束，是否有相应的问责机制，也是设计评估体系时要考虑的重点。为此必须建立问责机制，包括通过立法途径，明确责任主体，权责一致．事权财权人权明确。每个项目都要资质认证，让有资质的队伍去干，对信息官进行问责．没有问责的评估，其意义不大。每审批一个项目，从各级人大就应该对这一级政府建立问责制，要追究这一级政府对该项目的责任。

    3．需要公众参与

    如果电子政务的绩效评估，不能引起社会的广泛关注和广泛参与，这种评估也是没有意义的。电子政务就是花纳税人的钱来提供公共服务的，社会不参与，公众不关注则与其初衷相背离。所以说评估的主要目的之一，在于引起社会的广泛关注，让社会知道政府的电子政务建设到了什么程度，有什么好处，起了什么作用。这样有利于大家的关注、支持和监督．最后真正的电子政务才能形成，它产生于民众之间，产生于民众的支持拥护之上。

五．电子政务理论基础

    1．电子政务研究应立足于治理理论

    自20世纪70年代以来．西方发生的社会、经济和管理危机，推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。以“治理”为代表的新理论范式提出了多元的、自组织的、合作的的公共治理模式。

    目前我国的电子政务基础理论研究尚未步入正轨，我们的基础理论仍然是技术优先，仍然是以信息技术作为电子政务的基础。电子政务实际上是自然科学与社会科学的交叉学科么在学科交叉当中的理论基础是什么7要研究今天的电子治理理论，而治理理论和电子技术能够结合起来，这是我们今天发展电子政务的理论基础。治理理论强调的就是互动、资源共享．强调全社会的参与。正因为治理理论的兴起、实践以及对实践的指导．才有了西方的电子政务兴起和迅速发展。

    有观点认为电子政务的理论基础是公共选择理论．吴院长不大认同这个观点。作为公共管理的两大理论，公共选择理论和治理理论的最大差别是：公共选择理论的基本前提是效率，效率选择。公共选择理论是从经济理论移植过来的．用经济人的现象来解释公共现象。那么，换句话说．每个人都在使自己的利益最大化，如果每个人、每个部门都在使用经济的规则、最大化的规则解释我们今天的政务管理和电子政务，那么电子政务就会仍然停留在一种项目建设上，它的作用远远发挥不了。

    2．电子政务研究方法论

    研究任何问题都讲求方法论。自然科学和社会科学的研究方法有很大区别，现在电子政务本身独立的研究方法还没有形成。研究的方法是什么7研究的范式是什么7研究方法和方法论问题还没有得到解决。信息资源不同于任何其他资源，比如说它不存在稀缺性问题、地

区性问题。自然科学比较强调实验，强调实证性。研究电子政务，完全用实证性的方法不行。大家都知道，电子政务是需求导向．是把信息资源提供给社会，为公众提供服务，为民众提供一种参与权和一种知情权。对此是没办法进行实证研究的，这更需要一种伦理的解决方法，甚至很多是非理性的研究方法。这么多年来社会科学进行了不少实证性研究，然而最后出来的真正实证性的成果却非常少，最后都是一些不伦不类的实证。如果电子政务研究不考虑其伦理性、价值取向问题、非理性问题，而完全靠实证的研究方法，那么它最终导致的就是技术化倾向，这样电子政务只能走技术化道路。

来源：《电子政务》出版社   2007年第3期

——评《政府绩效》 

吴  江 

    说到政府管理的重要性,所有的官员都会滔滔不绝地讲出一番道理，但如果联系到具体的绩效产出或政策产品，恐怕谁也难以拿出实证来说明是什么管理要素、在什么时间、什么地点、在多大程度上发挥了什么作用。由美国三位著名的公共管理学者帕特里夏·英格拉姆、菲利普·乔伊斯和艾美·内德尔·多纳克合著的论著《政府绩效——管理至关重要》，用科学实证的研究方法揭开了管理与绩效的神秘面纱，这是近几年有关研究政府绩效论著中最有科学价值的、也最有实践意义的一部专著。早在十年前，这三位作者曾领导了一个轰动美国联邦政府和地方政府的“政府绩效研究项目”（简称：GPP），该项目历行6年，对美国联邦机构、州政府和一些较大的市镇政府的公共管理能力展开了评估。其成果包括了一些被广为熟知的有关管理制度和总体管理能力的评估结果，这些结果包含了相关政府本质特征的详细质量信息。这本书则对整个项目进行了全面报告，其中涉及到项目的理念、设计和方法，公开了数量可观的项目成果，并对项目的研究意义和应用前景进行了探索。

    1997年，我曾到马克斯维尔学院专门拜访了帕特里夏·英格拉姆教授。在交流中我谈到了我1995年承担的一个研究项目《中国市县政府领导班子实绩考核指标体系》，以及在部分地区试点的情况。她很有兴趣地问我，在中国,进行绩效评估的为什么是领导班子？你们认为领导班子的管理能力和政府绩效的内在联系是什么？管理能力是如何影响政府绩效产出的？说实话，我们的研究并没有认真思考过产生绩效的能力因素及标准究竟是什么，这也是长期困扰我的一个现实问题——是否以胜败论英雄？而她领导的绩效研究却独辟蹊径，抓住了绩效评估最本质却往往被忽视的问题——绩效管理能力。在以后几次的交流中，她反复强调有效的管理是政府总体绩效的基本保证；管理如何发挥作用以及何时发挥作用；政府的管理者及其管理制度、管理方法和运作情况如何影响着组织的绩效表现；积极影响和负面影响都有哪些要素，这些都应该成为未来分析绩效和理论研究的重点。

    在连续六年的项目研究以及对美国有关联邦机构和各级政府的评估实践中，英格拉姆教授领导的项目研究归纳出了一套管理能力的具体构成要素，对政府应如何整合这些构成要素从而优化自己的管理能力进行了明确说明，并用这套清晰的管理能力与要素模式来表述政府绩效评估，给出了一个清晰而又令人信服的美国政府管理能力现状的总结。与所有研究和推动政府绩效评估的模式不同的是，他们并没有研究政府绩效本身的标准而是把管理能力作为其关注的核心。这样做的目的是制定并应用那些能够准确反映联邦政府、州政府和地方政府管理能力的评测指标，从而更清楚地阐明管理的作用。能够做到这一点并非易事，显然该书加深了我们对政府绩效和公共管理中的关键性因素的理解。

    该书所表述的管理“能力”是指政府统筹、发展、指导和控制其财政、人力、物力和信息资源的内在能力。从本质上讲，就是政府在适当的地点和适当的时间利用适当资源的能力。因此，能力取决于管理者和制度的质量：拥有得力管理人员和完善管理制度的政府和机构具备很高的能力，有可能取得更好的绩效；反之则不可能。政府的能力受四种重要手段驱动：政府管理制度的特点、领导重视的程度和特点、不同管理体制间的兼容性和融合度、政府采用结果管理的程度，同时，还受到政府外部环境的影响。因此，确定管理能力的评估标准，主要有五个方面：一是管理制度的评估，二是领导作用的评估，三是体制间整合协调的评估，四是绩效结果的评估，五是管理环境评估。通过对这五个方面的评估，促使政府管理进行最大程度的改变：（1）政府要不断明确自己的目标及使命；（2）在追求目标的过程中，政府的管理会更加符合实际需要，具有灵活性；（3）管理要素与绩效相联系时，预期的行动是有价值的；（4）为了实现更有效的绩效，新的领导权威需要来自于机构内外的力量和支持。

    研读这本专著，使我们从科学实证的逻辑结构层面理解了“管理至关重要”的公共管理理念，也更深刻地理解了对政府绩效的期望值要与政府真正的行为能力相一致，而且必须要创建这种能力。政府及其公务员都必须努力创建并维持一个有益于管理绩效的能力环境。（作者系中国人事科学研究院院长）

来源：《中国人事报》2007年3月26日

■科学衡量绩效，是选拔任用和管理监督领导干部的基础与前提。用什么样的指标考核绩效，用什么样的标准衡量绩效，干部就会相应以什么样的态度来对待绩效。

■领导绩效的本质就是对组织绩效所承担的集体责任和个人责任，或者说是集体贡献和个人贡献。相对组织绩效来说，领导绩效是手段，是为组织绩效服务的。

■绩效考评系统的核心是考核指标体系和评价标准。建立领导绩效考评指标体系，是一个评价事与评价人，评价组织与评价个人有机结合的综合评价系统。

    领导绩效是指各级党政领导班子和领导干部，依据执政党确立的奋斗纲领和目标，在履行宪法赋予的国家职能和行使公共权力过程中的业绩和效果。科学衡量绩效，是选拔任用和管理监督领导干部的基础与前提。用什么样的指标考核绩效，用什么样的标准衡量绩效，干部就会相应以什么样的态度来对待绩效。领导绩效考评制度直接影响着干部的政绩观。因此，建立科学的领导绩效考评制度，是深化干部人事制度改革的一项重要而紧迫的任务。

    领导绩效考评的内涵和目标

    领导绩效考评是指考评机构对领导干部绩效表现的考核与评价活动。其内涵是对领导干部在组织群众实现本地区、本部门既定的规划和目标过程中，所进行的投入、产出、结果以及由它们所反映出的效率、效力、经济、公平、质量等维度设置绩效指标和标准，并在日常的干部管理和考核工作中围绕绩效指标收集有关领导活动趋向于既定目标的进展情况的信息，从而通过与绩效标准的比较，确定领导及其组织的绩效表现情况，进而对其绩效进行评定和划分等级。

    由于领导集体或领导者在一个组织中处于法人地位，他们在组织中的行为表现就不是个人的行为表现，而是代表组织的行为表现，他们要对组织的绩效负全责。因此，领导绩效的本质就是对组织绩效所承担的集体责任和个人责任，或者说是集体贡献和个人贡献。相对组织绩效来说，领导绩效是手段，是为组织绩效服务的。因此，领导绩效考评既包括对组织的考评，也包括对领导班子和领导个人的考评，既包括对履行经济发展和社会管理职能的绩效考评，也包括对党政机关内部管理的绩效考评。

    领导绩效考评既是管理组织的重要手段，又是管理干部的有效工具，其目的既要推动各部门工作高效运转，又要大力培养选拔优秀人才。领导绩效考评的目标设定，应考虑三个维度，一是发展战略目标，二是管理效率目标，三是人才开发目标。发展战略目标一般是指按照国家制定的社会和经济发展五年规划，各项事业发展战略，如可持续发展战略、科教兴国战略、小城市发展战略、人才开发战略的总体要求，各级党政领导机关根据自己的职能范围，制定的五年发展规划及目标。发展战略目标是统揽领导绩效的总目标，管理效率和人才开发是服从发展战略的具体绩效目标，这三个目标不是并列的关系。但是一些干部把绩效考评的目标单纯地设定在干部的晋升去留上，创造绩效就是为了追求提拔的价值取向，想方设法用所谓的“绩效”，为个人捞取好处。这些现象，严重侵害了群众利益，损害了党的形象，必须引起我们的高度重视。选拔优秀人才不是最终目的，它是落实发展战略，满足社会公共需求的资源条件。所以，我们必须始终把发展战略目标放在绩效考评的首位，离开了这个总目标，其他两个目标都会误导干部创造绩效的价值取向。管理效率目标是指通过绩效考评，推动和促进党政机关内部建立健全工作责任机制，优化组织结构，提高工作效率，降低行政成本，克服官僚主义，改进工作作风的问题。人才开发目标是指通过绩效考评，对领导干部的德才表现做出公正的评价，给予合理的奖励和报酬，发现优秀领导人才，做出更有针对性的培训计划，以及科学配置、合理交流人才资源。

    领导绩效考评的原则

    设计领导绩效考评体系，应是一个能够反映公共管理多元目标的价值标准体系，而不是传统的单一“效率取向”。因此，须遵循以下四个原则：

    价值导向原则——领导的绩效反映的不是一般的管理效率，而是反映了对较高价值的管理效益的追求。一定的绩效总是与一定的价值目标相联系的，绩效的本质是实现组织目标的产出，是表明达到组织目标的成功度，因此，领导干部创造绩效的过程，就是追求组织目标的过程。遵循价值导向原则，就要求我们设计考评指标体系必须把着眼点放在现阶段社会发展正面临和所要解决的主要社会矛盾上，而不是面面俱到，事无巨细。社会主要矛盾不同，社会发展的整体价值取向就不同，评估领导绩效的指标体系也就不同。党的十六大确立的执政为民思想和以人为本的科学发展观，表达了执政党和广大人民群众的基本社会价值取向，这一社会价值取向对绩效考评指标体系的确定起着决定性作用，指标体系的设计必须从总体上反映中央提出的坚持科学发展观和坚持“五个统筹”的原则。

    合法性原则——党和国家机关的工作绩效，是管理主体依据宪法和行政法规赋予的国家职能和公共权力，依法执政的结果。它主要体现在两个方面，一是机关在履行公共管理职能中所产生的工作效率和工作成果，它主要表现为行政投入和行政产出的关系；二是机关所提供的公共产品和公共服务所产生的社会效益和社会影响，它主要表现为公共供给与公共需求的关系。担负领导职务的高中级公务员在这两个方面都负有重要的政治责任和法律责任。领导绩效的所有表现应该都看作是有法可依和依法授权的组织作为，绝不是一种个人的随意作为，也不是像企业那样可以自负盈亏的市场行为。

    职能依据原则——在社会主义市场经济条件下,我国政府正逐步从过去“无所不能”向“有限责任”转变，更多地强调向社会提供公共服务，满足社会的公共需求。强调政府在市场经济中要做到有所为有所不为，主要通过政策服务等手段进行宏观调控，简化行政审批，强化宏观管理职能，弱化微观管理职能，将该由社会组织行使的职能转交给社会组织，使市场和政府各自处在一个适当的位置。我们在设计绩效考评指标体系时，要充分考虑转变政府职能的要求，把握好绩效的标准问题，主要指标必须是创造履行党政领导职能的绩效，而不能把全社会各种组织特别是需要企业和市场发挥作用的项目和指标，再全部背在自己身上。

    领导的职能有层级的差别，也有专业分工的不同，这样就形成了纵向的中央政府和各级地方政府，横向的政府中的各个部门等管理部门。因此，管理主体不同，即公共服务供给者不同，意味着他们所管理的公共事务的性质、内容和方式就不同。他们的绩效目标、进行绩效评估时所划分的评估项目也不同。绩效目标和评估项目不同就会有不同的评估标准。

    公众满意原则——社会公众的满意度是指社会公众和社会组织对政府所提供的公共服务和公共产品，以及党政领导干部的公务活动的相对满意程度。领导活动是否相对地满足了社会公众的需求是领导绩效考评的一个重要依据，也是设计指标体系必须遵循的准则。社会公众满意度在设计指标体系中主要体现在两个方面：一是党政机关和领导干部的工作，能否满足广大公众的利益需求，其程度总是相对的。这种满足的程度可划分为满意、比较满意、不满意等。同时，处于不同满意度层次上的社会公众的人数也是相对的。二是领导活动过程中如何对待和处理群众反映强烈的社会问题。这个问题与社会公众的满意度也密切相关。领导是否建立了与社会公众之间进行信息交流与沟通的渠道和机制、是否及时解答和处理社会公众反映的问题，这都应作为考评指标体系的重要系数。因为，领导绩效考评的过程就是通过评定与划分绩效的不同等级，来改善和回应社会公众对领导干部有效监督和批评的过程，也是提高领导效率、能力、服务质量和公共责任的过程。

    领导绩效考评的指标体系和评价标准

    绩效考评系统的核心是考核指标体系和评价标准。一个设计良好的绩效考评指标体系是全面正确衡量党政领导机关和领导干部工作的尺度，它将清楚地表达领导工作的目的和目标，定义提供的产出和结果，并指定这些产出和结果所期望的质量等级。

    建立领导绩效考评指标体系，是一个评价事与评价人，评价组织与评价个人有机结合的综合评价系统。组织绩效考评是以组织承担的管理职能和目标任务为基本依据，领导绩效考评则以任期内的目标责任为基本依据，这两者之间既有联系又有区别，从绩效目标来说是一致的，组织目标就是领导目标，这与一般个人绩效目标是不同的。但考评组织绩效的目的是促进组织效益的最大化，而考评领导绩效的目的是促进领导效益的最大化。组织绩效关注的是组织履行法定职能的表现，要求组织行为的理性化、合法化与规范化，行为规范，运转协调是组织效率的保障。领导绩效则更加关注领导者的理性行为和主观能动作用，强调领导干部的创造性活动，以解放思想，开拓创新，带领群众实现既定目标为导向。同时，领导绩效考评的主体不同，指标设定也有很大差异。所以领导绩效相比组织绩效更富有弹性特点和应变特点。因此，设计考评指标体系既要考虑领导履行组织职能的基本考评指标，又要有鼓励领导变革创新的动态考评指标；既要有规范领导的通用性考评指标，也要有反映领导角色差异的特殊性考评指标；既要有任免机关和业务主管部门规定的任期考核指标，也要有管理和服务对象的满意度指标；既要有定性考评指标，也要有定量考评指标。综合以上各种因素，我们认为领导绩效考评指标设计应以通用性指标为基础，以管理职能为依据，以服务社会和服务群众为导向，具体可分为领导作用指标与领导效益指标两大类。

    领导作用指标是指领导集体和个人为促进组织绩效、实现组织目标所投入的管理要素。具体包括领导能力、战略与规划、人力资源管理、发展协调公共关系、管理创新五项指标。领导效益指标是指领导作用对组织绩效所产生的影响及结果。具体包括群众满意度、社会贡献度、主要绩效的成果、公共支出效果、组织发展的效果五项指标。这个指标体系，可视为一个通用管理考评指标体系，重点强调的是管理绩效和服务绩效，通过领导作用的有效发挥，使组织目标顺利实现，并取得良好的组织效益。在各项标准中，根据组织的不同职能，可设定具体的二级指标，每项指标可视不同要求予以量化，但并不要求都必须量化，关键是指标描述的清晰化，质量标准的具体化。（作者为中国人事科学研究院院长、研究员）

来源：《中国人事报》2007年3月30日

当前，在各级政府人事部门的指导下，建立和完善人才公共服务体系，大力推进人才公共服务业的发展，不仅是加快推进人才强国战略的重要途径，也是加强政府公共服务职能的改革措施。政府之所以必须承担起公共服务的职责，是因为只有政府才能代表和维护公共利益，才能满足公民的公共需求。由此可以得出：公共利益是人才公共服务的唯一价值追求和价值准则。理解这一准则，首先要明确什么是政府的公共服务职能。

公共服务其内涵有三层意思：一是政府只能在公共领域发挥职能作用，是公共代理人角色，为所有公众提供平等的公共服务；二是政府的责任是维护和增进公共利益，确保公共利益公平分配，以及公共利益不受到侵蚀；三是政府及其所属机构提供的服务产品，必须是和公共利益相关的非排他性和非竞争性产品，不能有盈利和自利行为。按照这一界定我们对人才公共服务的内涵也可以给出一个合理的定义：即政府人才管理部门及其所属人才服务机构，为保障公共利益在人才资源配置中的支配地位，维护人才的合法权益，促进人才的健康成长和全面发展，并根据人才的公共需求所提供必要的公共服务。

把公共利益作为我们建立人才公共服务体系的根本出发点和价值准则，对于统一认识转变观念，进一步解放思想，深化人事制度改革，大力发展人才公共服务业，具有重要的理论指导意义。

首先，明确政府的角色和责任。公共服务职能为什么长期缺位？政府该管的事为什么没有管好？一是观念问题，二是投入问题。长期以来，各级政府主要精力在抓经济建设，主要投入在国有企业和基本建设项目，而对于关系到广大群众切身利益的民生问题，诸如就业、教育、医疗、住房、交通、社会保障等公共服务关注不够，出现了“一条腿长，一条腿短”的角色错位缺位现象。而依靠市场为什么不能解决这些问题呢？经济发展了，老百姓有了钱，为什么反而上不起学，看不起病，住不起房，就不了业，养不了老呢？问题就在于公共利益被市场行为侵蚀了！当社会成员都在市场竞争环境下求生存时，有谁站出来维护公共利益呢?谁来唤醒我们的“心灵工程师”、“白衣天使”、“护花园丁”？只有政府才能承担起维护公共利益的责任，这也是公民信任政府公务员的唯一理由。比如大学生就业难的问题，对于个体来说是个市场选择问题，对于整体来说则是就业政策问题，政府必须承担这个责任，人才公共服务的首要职责就是促进就业，创造就业是公共利益的追求。因此，维护公共利益是政府首要的也是最重要的责任。

其次，理顺政府与市场的关系。发展人才服务业，完善人才资源配置体系，应该大力发挥市场配置资源的基础作用，促进政府的职能进一步转变，实现政企分开。现在有句话，说凡是市场能做的，政府都不要干预，凡是市场不能做或不愿做的，政府来做。听起来蛮有道理，但是很难操作。我们常说市场是利益驱动，无利不起早。那么，政府为什么无利要起早呢？纳税人花钱为什么容忍政府去做无利之事？其实，政府也是“利益驱动”，所不同的是公共利益的驱动，两个不同的利益导向，并不是完全对立的，它同时可以满足社会成员的不同利益需求。但政府总是在寻求公共利益的需求在那里？并以此界定和市场的分工与关系调整。人才公共服务与市场服务的关系，只能用公共利益的需求来调整和界定。

第三，找准人才公共服务机构的定位。目前政府所属人才服务机构的地位很尴尬，单位性质、职能作用、服务方式，越搞越不明确，脚踩两只船，哪边有利就朝哪边靠。问题的症结在于人才公共服务事业，运用何种资源，谁来买单？能否买得起？买不起怎么办?长期以来，政府部门在履行公共服务职能方面，采取管办不分的方式，弊端很多，致使服务机构行政化、服务人员干部化，服务方式机关化，经费投入自主化。目前事业单位分类改革的难点，在于政事关系、事企关系理不顺，公共服务的监管主体和执行主体存在错位和越位问题。政府与人才公共服务机构是裁判和运动员的关系，本不该错位越位，一个监管角色，一个执行角色。问题出在大前提上，这就是必须认同和遵守一个游戏规则，这就是运用公共资源维护和增进公共利益。而目前的游戏规则并不一致，政府这个裁判吹的是公共利益规则的哨，但不愿意为公共利益买单，或买不起这个单。而人才服务机构踢的是市场交易规则的球，政府的哨叫不停、罚不下这个运动员。

政事分开原则不能照搬政企分开原则，政事关系不是政府与市场的关系，公共服务事业光靠政府做不了，推向市场也不行。政事关系是有合有分的关系，不能只讲分，不讲合。在公共服务的资源利用上是整合关系，在服务职能的责任上是分工关系，目的是公共资源的效益最大化。既然是有合有分关系，运行基本规则就要保持一致。人才服务机构不能搞两套游戏规则，只能选择其中一个，公共利益和自身利益不可能同时产生效益最大化。当然，维护公共利益，也不能不计成本，不讲质量。所以提高公共支出的有效性，加强公共服务的绩效考核，降低公共服务成本，提高服务人员素质，加强政府监管力度，搞活服务运行机制，才是根本出路。（作者系中国人事科学研究院院长、研究员）

来源：《中国人事报》2007年10月26日总第1166期

——事业单位的行政级别该不该取消 

　　主持人本报记者 朱亚勤

　　出场嘉宾 

　　吴  江 中国人事科学研究院院长 研究员

  “我个人认为，事业单位是不是能够取消行政级别，取决于事业单位与政府的职能联系和法律关系。也就是说，要根据事业单位行使权力的性质而区别对待。”

　　苏海南 劳动和社会保障部劳动工    资研究所所长  研究员

    “事业单位取消行政级别的改革将有一个过程。现在配备的干部本身有级别，最近几年内，可以对其个人按原有行政级别来安排。但是对于单位来说，则可以取消行政级别。”

　　高小平 中国行政管理学会副会长    兼秘书长  研究员

  “绩效评估是对公共服务加强监管的有效手段。如果公共资源被内部人不当地分配了，绩效肯定会受影响。”

　　沈荣华 上海公共行政与人力资源    研究所名誉所长  研究员

    “政事分开不能完全照搬政企分开，必须在改革的实践中，探索一条政事分开的事业单位人事制度改革新路。”

编者按

    9月21日，本报《特别关注》版推出了《激赏之中有质疑——深圳事业单位改革引发争议》的报道，5位专家学者应邀对深圳市推出的一系列颇具新意的改革方案进行了前瞻和探讨。广大读者对该报道反响热烈。

    应读者要求，今天本报记者再度邀请了4位对事业单位改革颇有研究的专家，就此次深圳事业单位改革涉及的若干核心问题进行了更深层次的对话，希望能对基层事业单位改革的操作者或关心此项工作的读者有所启示。所载观点不代表本报意见。

焦点一：事业单位的行政级别该不该取消

    背景：1996年，《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》中就已明确提出，要“遵循政事分开的方向，逐步取消事业单位机构的行政级别”。然而，由于各种原因，这一改革方向在以后的事业单位改革中并没有很好地贯彻落实。相反，有些部门（如高等院校等），还强化了事业单位的行政级别。

    主持人：欢迎4位嘉宾的到来。前不久，深圳市在事业单位改革方案中提出，“取消现有事业单位的行政级别，在现有干部管理权限维持不变的基础上，全面推行职位职级管理制度”。这一提法刚一公布，就引起了社会各界的广泛关注。在大家看来，事业单位的行政级别能否取消？

    沈荣华：政事不分的“行政主导型”事业体制，使“官本位”趋势愈演愈烈，严重制约了我国事业单位的发展，影响了优秀青年专家长期从事科研工作的机制和动力。因此，我是积极赞成取消事业单位行政级别的，是这项改革的极力支持者、鼓吹者。

    然而，取消事业单位行政级别，是一项十分复杂的系统工程，任务十分艰巨，必须按照十七大的要求，从中国的国情出发，合理借鉴国外公共服务部门的成功经验，全面推行职位职级管理等制度，并做好必要的改革保障工作，体现改革的过渡性，把改革的力度和社会的可承受度有机结合起来，平稳有序地推进中国的事业单位改革。

    苏海南：我们搞社会主义市场经济体制，不论是企业也好，还是事业单位也好，都不应该搞行政级别。行政级别与事业单位的贡献大小并无直接联系，对事业单位将来的可持续发展也没有正向帮助。取消行政级别，是事业单位改革的方向。行政执法类的事业单位，以后应纳入到公务员队伍中去。非行政执法类的其他事业单位，都应该取消行政级别。

    行政级别是我们中国的特色，干部的安排、阅读文件的范围等，都和行政级别挂钩。因此，取消行政级别的改革将有一个过程。首先，事业单位应该淡化行政级别；其次，具备条件的，就取消行政级别。现在配备的干部本身有级别，最近几年内，可以对其个人按原有行政级别来安排。但是对于单位来说，则可以取消行政级别。

    吴  江：事业单位的行政级别是政事不分的产物，也是长期形成的干部管理体制决定的。推进事业单位改革一个重要目的是政事分开，这就要求解决“一切以行政级别划线”的弊端，但不等于简单地取消所有事业单位的行政级别。我个人认为，事业单位是不是能够取消行政级别，取决于事业单位与政府的职能联系和法律关系。也就是说，要根据事业单位行使权力的性质而区别对待。就整体来说，多数直接从事公共服务的事业单位，不具有强制性的公共权力，比如学校、医院和文艺单位等等，可以独立成为社会法人组织，与政府不存在隶属关系，对这样的事业单位来说，有行政级别弊大于利。

  　反之，一些干部培训机构、履行监督职能的技术部门以及直接为政策服务的研究机构、宣传机构，如党校、证监会、新华社、社科院等，它们是在政府授权之下履行国家的公共职能，所以不能简单地取消其行政级别。这些机构如果取消行政级别，就无法正常履行正常职能。

  　所谓的行政级别，就意味着在每一个公共组织层级上对国家承担不同的责任和义务，掌握不同的公共资源，履行不同的职能和权力。我们相当一部分事业单位实际是党政机关的辅助性机构，工作性质本身就决定了其行政隶属关系。所以，不能一概而论取消行政级别。

    高小平：事业单位改革的总体思路，应该是分类改革。取消行政级别与否，也应该分类来研究这个问题。

    在目前界定的三类事业单位中，承担政府转移的部分行政职能、公益性很强、提供公共服务的事业单位，这部分还应保留行政级别。有了行政级别，可以便于管理和开展工作。

    还有一类，准市场化程度比较高的，有一部分市场活动范围的，半公益性的事业单位，可以逐步取消行政级别，但要有一个过渡期。比如国务院各部委直属的报社、出版社、文化类单位，也包括高校等既有公共服务的因素，同时有产业化因素的事业单位。

    第三类，是纯市场化的、按照企业管理方式运行的、可以进入市场的事业单位，如会计事务所、各类认证机构等，这些就可以取消行政级别，工资待遇按照一定的规定执行。不过，还可以保留单项的政治待遇，比如看文件、出席会议等。另外，对这些单位的领导干部，取消行政级别应该有年龄界限，应该是“老人老办法，新人新办法”。那些接近退休的，最好还是保留行政级别；那些年轻的，就可以完全市场化。

焦点二：“以事定费”是否可行

    背景：长期以来,国家和各级政府对事业单位的拨款,基本上是按事业单位的在编人员安排工资福利和公用经费，即“按人头拨款”。这样做的结果是造成事业单位人员不断膨胀,“人浮于事、效率低下”，成为人们对于事业单位的指责焦点。

    主持人：从按人头拨款到实行“以事定费”，深圳此次对事业单位的财政供养方式作出根本改变。那么，“以事定费”在我国的事业单位中是否可行？

    沈荣华：对提供公共服务的事业单位，实行由编制等部门界定单位承担符合公共财政承担的职能和事项，由财政“以事定费”，这是一大创造。它是解决我国事业单位长期以来机构臃肿、效率低下、财政负担加重的根本办法。

    1990年代，我在上海一项事业单位改革的研究课题中，就提出改革事业单位经费管理方式，从“拨款制”转向“项目制”。项目制实际就是以项目定经费，不是按照人头定经费。“以事定费”关键要建立一个“以事定费”的评估机构，这个机构最好是专业化、社会化的，光靠编制、财政部门是不够的。

    吴  江：我认为，实行“以事定费”首先要有两个前提。一是公共财政能否有实力购买全部公共事业产品。二是对事业单位中人力资本的价值能否给予科学评估衡量。事实上，政府能够支付的，只能是最基本的公共服务产品，绝大多数的公共产品和公共服务需要运用社会资源和市场机制才能实现，如大学教育、科研院所、医院、新闻出版、演艺团体等提供的公共服务，完全“以事定费”是行不通的。

  “以事定费”实际是政府的“外包制”，这从经济和效率角度是合理的。但不是所有事业单位都能够适合这种作法。对“以事定费”要有科学合理的界定，否则就会导致逻辑错误，即“事比人重要，事值钱人不值钱”，这不符合以人为本的管理思想。要看到事业单位的广大专业技术人员和管理人员，仍然以公共利益为价值取向，以公共职责为最高使命，以全心全意为人民服务，为国家无私奉献为最终归属，他们的积极性、创造性和聪明才智，绝不是拿金钱能够计算出来的。结论是一律实行“以事定费”，一是政府买不起所有服务，二是金钱买不起“人心”。

    苏海南：“以事定费”这种改革的探索，从大方向上看是对的。目前，纯公益型和准公益型事业单位可以探索走“以事定费”这条路。经营开发类事业单位，就让它直接进入市场，转制为企业。在具体探索实施“以事定费”时，为了正确处理改革发展和稳定的关系，可以有两类选择。

    一类是对少数人员构成素质高、历史包袱少的事业单位，可以探索一步到位“以事定费”。另一类是对大多数公益型和准公益型事业单位，可采取两种途径分步改革：一种途径是按人来界定，走“老人老办法，新人新制度”的路子。对那些能力弱、年龄大、无法适应“以事定费”改革的人员，仍然按人头拨款由财政养起来，但以后这部分人头费不会多涨；而对那些有能力适应改革带来的冲击和挑战的人员，则按照市场机制“以事定费”，让“新人”发挥他们的能力，作出更大的贡献，获得比“老人”更多的报酬，当然，“新人”同时也面临较大的风险。

    另外一种途径是新老办法结合并用。对公益性事业单位，政府这些年给的经费也不多，既有的经费可以继续拨，但以后不再增加，采取一步封死的做法。这些事业单位额外需要经费，就去揽“以事定费”的活，由政府提出项目，你完成任务，获得收入。这实际上是对经费缺口实行“以事定费”。

    国外没有事业单位，也基本没有给事业单位定编制的概念。政府一般都是按“事”的工作量大小或“事”的数量质量来确定费用，对前者如公共图书馆、博物院等，即按其工作量等定人定经费；对后者如科研项目、公共设施设计等，即按完成该项目需投入的人力、智力等确定价格，向社会招标购买。经过许多年的运作，国外在这方面已形成比较规范的做法。

焦点三：法人治理结构如何确保公共服务方向

    背景：法人治理结构又称为公司治理，是现代企业制度中最重要的组织架构。公司作为法人，也就是作为由法律赋予了人格的团体人、实体人，需要有相适应的组织体制和管理机构，使之具有决策能力、管理能力，行使权利，承担责任。这种体制和机构被称之为公司法人治理结构。作为我国四种法人之一，事业单位目前基本上很少实行法人治理结构。

    主持人：事业单位运用的是国有资产。请问，实行法人治理结构，事业单位如何避免公共利益与个体利益的冲突，并确保其公共利益方向？

    吴  江：实行法人治理结构有重大的进步意义，即政府放权，使事业单位拥有更大的自主权。但是实行法人治理结构，必然存在公共利益与事业单位个体利益的矛盾。要能够有效地解决这一矛盾，我认为根本出路在于建立民主管理和民主监督机制。代表公共利益的组织要防止内部人控制。要让我们每个病人、每个家长、每个学生，都能够来监管我们的医院和学校。法人治理结构是一种通过社会形成的自我约束体制，要靠社会公共服务对象对事业单位形成刚性的约束力。

  　内部人控制是将来公共事业单位的隐患。它最大的一个问题是不能把公共利益摆在最重要的位置。当政府直接管的时候，他的游戏规则和政府是一样的。当政府放权了，政事分开了，它把游戏规则就有可能变成谋取集团利益最大化了。

  　所以说，政府的市场监管不能缺位，要保证公共服务组织、公益事业单位仍然把公共利益作为主导。从这方面来说，法人治理结构关键在于领导人的选拔和监督制度，比如要面向社会公开选拔领导人员，有的事业单位就得由上级组织任命领导人员；有些法人治理结构就需要社会产生独立董事。

    高小平：首先，事业单位要有明确的章程，并且其章程的制定应在政府的指导下，广泛听取社会服务对象和事业单位内部职工的意见；其次，事业单位的主要负责人应该是上级委派的，或者是有政府代表参与的；第三，要加强监督，并实施有效的监管。通过审计、纪律检查、行政监察等方式，建立保持一种经常性的监督机制。第四，建立科学的绩效评估制度。绩效评估是对公共服务加强监管的有效手段。如果公共资源被内部人不当地分配了，绩效肯定会受影响。

    沈荣华：事业单位建立法人治理结构以后，如何确保事业单位的公共服务方向，实际上提出了一个事业单位治理结构的动力机制问题。在事业单位中，由于真正的出资人是国家，坐在理事会、管理层、监事会中的成员并非是出资人本身，而是由出资人（国家）通过一定的法定程序聘用的各类管理人员，他们都可能对事业单位的法人资产不负责任，从而造成事业单位的效率低下，公共服务没有加强，群众满意度没有提高。因此，要保证事业单位法人治理结构有效运作，必须加强动力机制。这个动力机制，就是要在党管干部的原则下，在事业单位中建立国家出资人代表的选用、激励、考核机制，以保证事业单位法人治理机制的有效性。

    苏海南：这个跟把握国有企业经营方向类似。国有企业也有法人治理结构，但并不影响到国家有关政策和目标的实现。

    要使国有事业单位确保公共服务方向，有几个渠道：一是政府作为国有资产的管理部门，要对事业单位的发展目标和方向提出明确的要求；二是事业单位法人治理结构的理事会成员和行政执行人，需要由政府挑选和任命；第三，如果事业单位对国有资产的运用，偏离了公共利益方向，国家可以抽走国有资产。今后，还应该发展一些非国有事业单位，让民间人士、资本也参与公共事业的建设。

焦点四：政事分开能否效仿政企分开

    背景：目前，我国的事业单位正面临着“政事分开”的最艰难过程。党的十七大报告指出，要推进事业单位人事制度改革，加快推进政事分开。

    主持人：政事分开，是事业单位管理体制改革的基本原则。政事分开能否仿效政企分开，二者有何不同？

    沈荣华：实行政事分开，是推进事业单位改革的主要标志。那么，事业单位的法人治理结构与企业公司法人结构两者有什么联系，区别是什么。我想，事业单位要建立法人治理结构的原因与公司建立法人治理结构的原因是相同的，都是由于委托——代理关系。建立事业单位法人治理结构就是要让事业单位独立、合法、有效、合理地支配自己依法获得的法人财产，并承担相应的责任。从这一点看，事业单位与公司是相同的。

    但是，事业单位法人与公司法人有本质上的区别：一是事业单位是国有资本投入，而公司是多元投资主体投入；二是事业单位以社会效益为主，兼顾经济效益，而公司追求的主要是经济效益；三是事业单位工作人员由国家财政资金供养，而公司人员由公司有偿聘用。所以，事业单位的法人治理结构绝不是企业的“股东”模式，应当是当今的“共同治理模式”（决策机构、执行机构，监督机构）。因此，政事分开不能完全照搬政企分开，必须在改革的实践中，探索一条政事分开的事业单位人事制度改革新路。

    高小平：政企分开遵循的是市场经济的基本规律和原则，其实质是根据市场经济发展的要求，政府负责营造公平、公正的发展环境，而企业是市场经济的主体，二者的职能完全不同。

    而政事分开遵循的是公共管理的运行规律和政治发展的规律。政府和事业单位有一个共同的地方，即他们都是提供公共服务的，而且是为市场经济主体服务，本身都不是市场经济的主体。

    所以说，政事分开是有行政权力的机构，和没有行政权力而履行公共服务职能的机构两者之间的关系，是权力运作方式的调整和对权力运行的规范化。政府和事业单位都提供公共服务，政府是运用行政权力提供公共服务，事业单位是运用非行政权力的国家资源提供公共服务。

    苏海南：政企分开和政事分开，二者有相同点，也有不同点，主要是涉及的领域不同，它们的功效和目的也不同。

    政企分开是政府不直接去运作经济建设领域的事情，以便于把经济方面的发展和政府权力切割开，避免行政权力对企业和市场运作造成不该有的干扰，从而影响市场机制发挥基础性作用；同时也便于政府不当运动员，只当裁判员，从宏观角度行使经济调节、市场监管等主要职能，从而保证经济建设的正常运行。

政事分开，主要是指社会建设和文化建设领域。政府不直接做文化建设、社会建设的具体事项，将其交事业单位去做，政府只管文化建设、社会建设的宏观规划、制定规则等事情，也是只当裁判员，不当运动员，以利于社会建设和文化建设的运作符合市场经济的规律。所以，政事分开可以借鉴政企分开的经验，但必须有自己的特点。

来源：《中国人事报》2007年11月2日总第1169期

    在新的历史起点上，十七大首次将人才强国战略写入党的全国代表大会报告和党章，这是新时期推进人才强国战略的重要机遇，凸显了人才强国战略在实现科学发展中的基础地位和关键作用。

    但是，推进人才强国战略仍然面临着诸多挑战，主要是:我国经济社会发展急需的高层次和高技能人才严重短缺，人才队伍素质特别是创新能力有待进一步提高，党政干部队伍的领导能力和领导水平亟待提高；结构性矛盾比较突出，人才在区域、城乡、产业间分布不甚合理；人才工作的政策措施和法律法规不够系统配套，人才工作体制尚不完善，与市场经济体制相适应的人才工作运行机制有待进一步健全；人才开发投入不足，政府、用人单位、个人和社会等多元化的投入机制亟待建立。

    这是新时期推进人才强国战略的重要背景。从政府人事部门的角度，需要树立大人事观念，以改革创新精神加快推进人才强国战略。

    树立以人为本的科学理念，努力实现人才的全面发展。科学发展，主要是指社会和人自身的发展问题。从这个意义上说，人才强国战略不仅是科学发展的基础和保证，也是科学发展本身的一项重要内容，实现科学发展与实施人才强国战略高度一致。

    以人为本，在贯彻落实科学发展观上就要实现全面协调可持续发展，克服长期以来的“见物不见人”的落后思维。以人为本，在经济发展上就要努力建设一支懂经营、善管理的企业经营管理人才队伍，培养造就一大批世界一流科学家和科技领军人才，提高自主创新能力，建设创新型国家。以人为本，在政治建设上就要大力提高党政干部人才队伍综合素质，提高各级党政干部发展社会主义民主政治的能力。以人为本，在推进文化建设和社会建设上就要注重专业技术人才队伍建设，提高公共服务能力。以人为本，在建设社会主义新农村上就要确实重视和培养一大批农村实用人才和技能人才。

    实现“又好又快”的经济发展新模式，关键在于提升人才资源质量。又好又快的发展需要以知识创新、科技创新、产业创新不断加速为基础和保障。人才的数量和质量已成为发展的关键因素，这进一步证明了人才资源是第一资源。

    因此，又好又快地建设中国特色社会主义，要求人才从量的扩大进入质的提升，要求能培养和开发成为强国资源的人才。全面协调可持续发展，人才强国战略要从规模宏大、结构合理、素质较高转变为素质较高、结构合理、规模宏大的排序，形成质量优先的人才资源开发新观念。

    坚持统筹兼顾的根本方法，加快优化人才队伍结构。当前，人才资源开发，已经从单项人才资源开发发展到需要系统开发和统筹兼顾，需要对不同地区之间、不同行业之间、不同部门之间、不同所有制之间的人才资源开发进行综合协调和统筹兼顾。

    因此，人才强国战略的实施要紧紧扣住方方面面的人才要求，适应全面建设小康社会的总体部署，要加速调整人才队伍结构，采取有力措施，促进人才在城乡、区域、产业、行业和不同所有制之间的合理分布、促进人才的能级结构、年龄结构、专业结构等方面的合理配置。

    以建设人才资源强国为目标，不断加大对人才资本的投入。当前，我国各类人才总数近8000万，但还远不是人力资源强国。人才资源占人力资源比例不足10%，高层次人才占人才资源总量的比例不到10%。要转化成人力资源强国，就必须使人力资源变成人力资本，变成更多的人才资源。

    因此，加大人力资本投入刻不容缓。要在政策导向上确立人力资本优先发展原则，加大人力资本投资，加大人才培养的投入，优先发展教育，尤其是基础教育。要尽快提高人力资本投资和人才培养的比重。

    健全各种生产要素按贡献参与分配的制度，让广大人才尽快进入中等收入者行列。生产要素尤其是技术和管理等要素按贡献参与分配的制度化，是人才强国战略的重要举措，这些要素主要体现那些劳动付出更多特别是掌握复杂劳动技能的人才，那些掌握一定的资本和先进技术、先进管理经验的人才身上。广大人才以技术与管理入股方式及其按贡献参与分配的机制应该制度化、法律化，这也是逐步形成合理的中等收入者占多数的收入分配格局的客观要求。

    因此，要健全各类人才参与收入分配的制度，使广大人才尽快、逐步进入中等收入者行列，这样，他们创造的社会财富也会大量增加，社会的稳定性也会进一步增强。

摘自：《瞭望新闻周刊》

效率与公平，是两个永恒的经济主题。两者是矛盾冲突的， 有时难以兼顾；并且要有所侧重，尤其是在不同的历史时期；但从另一侧面看，它们又是相辅相成、和谐统一的，有所偏颇，会影响整体的经济发展目标。

目前的中国社会，越来越意识到这一点，不仅强调GDP 增长，把蛋糕做大；而且开始重视公平问题，考虑如何把每块蛋糕切准、分好。

中共六中全会上提出，把形成合理有序的收入分配格局作为构建社会主义和谐社会的目标之一，并把完善收入分配制度、规范收入分配秩序作为一项重大的制度建设任务。

“跷跷板”的两端

从历史传统看，祖祖辈辈挣扎在贫困线上的民众“不患寡而患不均”，不均就等于不公，不公就要闹革命。因此，平均就意味着平等。马克思的“各尽所能，按劳分配”原则，在新中国成立后，变成了人人都可以分享的“大锅饭”原则，老百姓普遍认可和适应了这种平均主义的分配制度。

这种分配制度伴随着计划经济体制，劳动者可以不按劳取酬，可以不凭能力择岗，只须凭借国家认定的不同身份，终身领取报酬。然而，这种平均主义最终导致了最大的分配不公，最严重地伤害了广大劳动者的积极性。

改革开放以后，随着市场经济体制的确立，竞争机制发挥了作用，允许先富政策成为导向，市场利益主体开始多元化发展，分配方式也以多种方式并存。市场这只无形的手，在短短的二十年里，不仅拉动了中国经济飞速地增长，也极大地激发了数以亿计的社会成员追求自身利益最大化的热情与能量。

但是，不完善的市场分配机制并没有让全体社会成员共享改革开放的利益成果，不合理的差距造成了贫富两极的分化现象，城乡之间、区域之间、行业之间和部分社会成员之间的收入差距呈现出明显拉大的趋势。

据统计，目前中国内地城镇居民家庭人均可支配收入最高的四个省市上海、北京、浙江、广东，比最低的四个省区新疆、青海、甘肃、宁夏高7000—10000 元左右，比2000 年的差距翻了一番；我国城镇中最高最低20%收入户收入之比为5.7倍， 比2000 年的3.6 倍扩大了58％；城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入之比为3.22 ∶ 1, 与2000 年2.46∶ 1 相比呈继续扩大趋势。

从“大锅饭”到两极分化，一个分配不公走向了另一个分配不公。在许多方面，并且是两种分配不公现象并存。科学解决分配不公问题，已成为关系国家发展和社会稳定的刻不容缓的大事。

机会、权利公平应先行

公平分配的核心和精髓是让全体社会成员享有平等的分配权利和分配机会，这样才能保证分配起点、分配过程和分配结果的公平。事实上，基于个人能力和公平竞争导致收入差距并不是社会争议的焦点，并不会激起人们的仇富心理——只要富人是靠合法的劳动致富。真正可怕的在于分配机会和分配权利的不平等，因为机会和权利的不公平更容易使人产生掠夺感，这种掠夺感在贫富差距拉大的时候往往表现得更为清晰和沉重。

不平等的分配机会、不均衡的国有资源收益参与分配，导致分配起点的不公平；不完善的市场经济条件下各项改革措施不到位，导致分配过程的不公平。而正是这些分配起点、分配过程的不公平，以及社会保障的不均衡和再分配的逆向调节，才导致目前收入分配结果的不公平。

分配机会的不平等主要表现在：一是由于人们占有公共资源的不均衡，身份、权力、公共资源、地域等非分配要素进入分配领域，少数单位和个人利用公权、动用公共财力、依靠特许经营获得垄断利润，导致国家利益行业化，行业利益单位化，单位利益部门化，部门利益个人化。垄断是市场经济的大敌，也是分配起点不公的魁首。二是受教育机会、就业机会、享受公共产品机会的不平等，也直接导致分配的不公平。例如“三农”（即农业、农村、农民）问题，其根本原因在于我国农村农业的产业化程度低，缺乏现代化的产业组织。

因此，要缩小收入差距，必须在市场经济中创建一个公平竞争的环境，必然要求国家开放所有的行业部门，让所有的市场主体都有可能获得公平竞争和公平分配的机会。其中，最重要的就是把腐败治住，使垄断行业实现市场化。分配权利的公平，主要是指社会成员依法应享有的参与分配的权和利，让各种生产要素能够依据其价值和贡献在市场上实现其价格的权利。目前，劳资关系呈现出资强劳弱的态势。客观上，由于双方占有资源不同，劳资关系天然地就具有资强劳弱的特征，不同的生产要素，在经济运行中所处的位置大不相同，所起的作用必然不同，那么利益分配上的差距肯定是天壤之别。在我国劳动力供大于求的大背景下，相当一部分企业工时长、工资低、社会保障缺位，拖欠工资更成为顽症，劳资关系的天平严重倾斜，利益失衡导致的劳资冲突频繁发生。

在机关事业单位，分配权利的不公平主要表现在：同工不同酬、劳动力价格偏离价值、部门公共资源掌控者自我分配权力过大等。劳动者应该享有等量劳动获取等量报酬的平等权利，但机关事业单位中存在的相同职务或职称同城不同待遇，部分经营性事业单位甚至还存在着“临时工干、正式工看，待遇却相差一半”的现象。

因此，必须注重为全体社会成员创造一个拥有公平竞争和公平分配机会的“初始条件”：一是均衡受教育机会和就业机会，这是脱贫和缩小收入差距的根本出路；二是打破垄断，尽可能让各行业公平竞争；三是明晰生产要素的产权属性，杜绝非分配要素进入分配领域；四是着力解决劳动力市场分割问题，打破劳动力流动壁垒，为缩小社会成员之间收入差距创造“初始条件”；五是要加强政府宏观调控手段，规范分配秩序。

建立利益均衡机制是关键

市场经济绝不是一个可以独立存在的制度。就市场经济比较完善的国家看，一个好的市场经济需要种种政治、社会的制度安排和它配套，这些配套制度安排所解决的基本问题，就是调整分配关系，实现利益均衡的问题。

建立利益均衡机制应该是以公平利益导向下的市场均衡机制为主体，以政府直接均衡机制和社会均衡机制为补充，建立效率与公平并举的利益共同体，这一利益均衡机制包含了三个重要的组成部分，即：市场均衡机制、政府直接均衡机制、社会均衡机制。

公平利益导向下的市场均衡机制是指在政府间接调节下市场发挥基础性作用的一种利益均衡方式，其主要表现形式是竞争。市场经济条件下建立的市场均衡机制既要强调市场均衡的基础性作用，又要加强公平的利益“诱导”。这种公平利益导向下的市场均衡机制，应该是我国社会主义市场经济利益均衡机制的主体。

政府直接均衡机制是指政府根据市场经济宏观调控目标的要求采取各种手段，直接影响和改变各种利益关系、利益结构和全社会利益总格局的一种综合调控机制。

当前，政府主要应加强两种调控手段，一是社会基本保障。长期以来，政府将养老、医疗等重大社会保障项目作为体制改革和收入分配制度的配套措施，没有从全社会的角度通盘考虑社会各阶层的社会安全网络，致使社会保障待遇在不同人群差异太大，行业、部门、身份决定了基本保障的不同，成为制度性的社会不公，甚至出现二次分配加大一次分配差距的逆向调节。

二是税收调控，这是对个人收入差距“抑高保低”的重要财政手段。但是，目前个人所得税中，高收入者的贡献率并不高，反而使工薪阶层成了纳税主体。再分配的逆向调节，不仅对扩大中等收入者比重极为不利，而且成为扩大收入差距的潜在因素。

社会均衡机制是指社会运用其所独具的社会道德、伦理、价值观念和行为准则，组织和动员全社会的资源对社会的利益结构和分配关系进行调节的能力和机制。主要包括营利机构、非营利机构( 宗教组织、民间团体等) 和居民个人，他们通过无偿地向受援居民提供实物或货币形式的援助，会使受援居民收入增加，我们对这种机制称为三次分配。调节收入差距要充分发挥第三种力量的调节作用。

来源：《机遇》2007年第1期总经五期

今年的两会高度关注了“上学难、就业难、看病难、住房难、食品安全”等民生问题，全面诠释了构建和谐社会的重要意义与伟大任务。这些关系国计民生的热点难点问题再次昭示了政府改革与创新的任重道远。

     “上学难”关系国家百年大计

　　所谓的“上学难、上学贵”，主要是指基础教育阶段普遍存在的择校风和高额收费，以及高等教育的市场化改革而造成的众多贫困大学生无力上学的问题。在改革开放进行了二十多年之后，国家的经济实力大幅增长，老百姓的生活水平显著提高，教育机会极大增加的情况下，反而出现了“上学难、上学贵”的问题，确实需要我们认真反思。

　　焦点一：基础教育的择校风愈演愈烈。虽然说这是市场机制的一种选择，但是择校热直接扭曲了教育这一公民最基本权利的公平性。而农村居民和城镇困难群众是“上学难、上学贵”问题最突出、最集中的群体，也是最大的受害群体。择校费问题在全国普遍存在，且有愈演愈烈之势，以北京地区为例，明文规定了公办高中择校费为1 ?3 万，而中小学之间的择校费更是居高不下，一般的首期择校赞助费1 ?5 万不等。此外，每年还需另外再交一定的择校费，6 年小学下来十几万元的择校费仍属于正常的范围。目前公开报道过的统计数据是，以2002年为例，北京市近800 所中学就有200 多所在靠招择校生增收，年择校费超过10 亿元；小学的择校价码也不示弱，海淀、西城、东城三区，稍有名气的小学择校标价已升至5 万元以上。

　　焦点二：高等教育和高中阶段教育的学费加剧了“上学难、上学贵”问题。全国政协委员孙继业提出，平均每个大学生4年花费需4 万多元。而2006 年全国农村居民人均收入只有2936元，也就是说，一个农民辛辛苦苦13 年的收入，才能供得起一名大学生。目前，我国高等教育日常运行成本每年每生约1.4万元左右，实际上学生分摊比例达44%，而国外通常在15% 左右，以致造成了260 多万贫困大学生群体占在校大学生比例高达20%的不正常现象。

　　其实，教育是最基本的公共服务，尤其是基础教育领域。上学难，上学贵的问题，主要源于政府在公共服务领域中的教育供给缺失和管理的缺位。在1993 年发布《中国教育改革和发展纲要》时提出，国家财政性教育经费的支出到上世纪末占GDP的比例应达到4%，而现在还没有实现，低于世界各国5.1% 的平均水平，甚至低于发展中国家4.1% 的平均水平。联合国教科文组织《世界教育报告》1998 年统计表明：中国是用占世界1.18%的教育经费培养占世界18.45% 的学生，基础教育的投入则更少。此外，择校风与高等教育市场化的问题更是凸显了政府管理水平问题。

　　“就业难”攀高国民痛苦指数

　　痛苦指数是用来衡量一国经济困难程度的指标，等于一国消费者物价年增率与年失业率之和。当前的就业难问题直接升高了我国的国民痛苦指数。今年3 月15 日，国家统计局局长谢伏瞻在接受《中国信息报》采访时表示，具有城镇居民身份的下岗失业人员、部分高校毕业生以及城镇适龄的新的就业大军，总量仍在1500 万人以上，这部分人口的就业压力仍然难以在短期内得以缓解。

　　焦点一：新增城镇适龄大军和下岗失业人员双向夹击就业市场。据测算，今后几年，中国城镇每年新增劳动力1000 万人，另外还有1400万下岗失业人员，这个规模将延续8到10年。而且，现行经济增长模式的一个趋势是经济增长对就业拉动作用明显减弱，这种趋势对于我国的就业难问题无疑是雪上加霜。

　　焦点二：随着高等教育规模的不断扩大，高校毕业生人数急剧增长，就业形势日益严峻。据统计，2000 年至2005 年，我国高校毕业生人数分别为107 万、117 万、145 万、212 万、280 万、338 万，2006 年各类高校毕业生人数高达413万，是5 年前的3倍多。2007 年全国普通高校毕业生将达到495 万，比2006 年增加82 万。而且大学生就业率近3 年来一直徘徊在70% 左右，这一数字表明大学毕业生客观上已经成为中国城镇就业的主要目标群体，大学生就业难已经成为一个客观事实。

　　焦点三：农民工“农村包围城市”，就业问题难上加难。当前农民工进城务工的体制性障碍在减少，进城打工的农民会更多，到2003 年底，农民工的数量已超过9700 万, 目前，我国农民工人数已达1.5 亿，而且，这个数目正在逐步增加。

　　其实，就业难体现的不仅是就业供需矛盾问题，农村基层地区缺乏人才与广大高校毕业生就业无路双向矛盾凸显了问题的复杂性，也说明了我们未能有效地调整教育体制、专业结构和突出能力培养，妨碍了大学生就业能力的提升状况；此外，再次表征了社会保障制度的不完善，近年来一直出现的所谓公务员报考热等问题，其实从一个侧面反映了社会对于社会保障的一种需求。就业是民生之本，就业与社会保障都是政府公共服务不可推卸的责任领域。

　　“住房难”拖住“安得广厦千万间”梦想

　　当前我国的住房难问题已牵动了亿万人民的神经，住房问题不容忽视。

　　焦点一：房价居高不下，上涨趋势难以抑制。据国家统计局资料统计显示，2006 年全国70 个大中城市房屋销售价格同比上涨5.5%。但是在诸多发达地方，房价上涨速度远远超过这个数。北京、深圳是房价上涨最快的城市，2006 年12 月份房价涨幅分别达到10.4% 和10.0%。而且，这两个城市的二手房价格涨幅也分别达到10.3% 和11.4%。与此同时，国家政策在控制房价问题上却一直收效甚微，房价居高不下。2006 年北京在售项目共有865 个，销售总面积达到2287 万平米，销售总额则达到2001 亿元人民币，平均销售价格为8792 元/ 平米。而2005 年销售均价为7543 元/ 平米，2006 年比上一年销售均价上涨了16.7%。在销售前20 名的楼盘中，只有5 个项目的销售均价低于7000元/ 平米，而其他销售前10 名的项目均价都在14000 元/ 平米以上。

　　焦点二：全国房价收入比远远超过国际警戒线。联合国人居中心的上限是3 ∶ 1，世界银行的上限是5 ∶ 1，按照国家经验标准，合理的城镇房价与家庭年收入比在2.6 ∶ 1 左右，而如今中国的城镇房价与家庭年收入比平均高达7.6 ∶ 1，有的地方甚至超过10 ∶ 1。在我国许多房地产热点城市，房价收入比甚至已超过了12 ∶ 1。

　　其实，住房难问题主要反映了政府的两点责任缺失，一是政府的不当政绩观及其在限制地产商凭借垄断索要高价的不到位；二是政府没有切实承担起建设提供廉租房、经济适用房之责，让商品房市场成为多数人在追逐的少量的商品，房价难以真正下来。

　　“看病难”为伊消得人憔悴

　　中国社会科学院社会学所、社科文献出版社共同发布的社会蓝皮书《2007 年：中国社会形势分析与预测》指出，我国城乡居民认为“看病难、看病贵”是最突出的社会问题。

　　焦点一：看病难、看病贵让广大人民难堪其重。2005 年爆发的哈尔滨550 万元天价医药费事件，把看病难与看病贵的问题凸显到了极致。虽经中纪委、国务院纠风办查证，患者翁文辉住院82 天，医院共收取住院费138.9 万元，通过自立项目、分解项目、超标准收费、重复收费等手段，多收医疗费用20.7万余元。但是报告对于医药费方面却无详细说明，或许，高额的医药费实在是难以陈述。2006 年4 月南京市副市长陈家宝曾举了自己的切身经历为例，“现在都在喊看病贵，为什么药价到老百姓手里就翻了几番！拿我自己来说，几年前在镇江看个感冒就花了四千多！”尤其对于农民和贫困人群，看病贵问题更是难以承受。有关资料显示，在经济收入还不高的农村，农民面对疾病，80% 以上人的态度是“实在不行才往医院抬”。“救护

　　车一响，一头猪白养”、“脱贫三五年，一病回从前”、“做个阑尾炎，白耕一年田”……几句俗语很好地印证了这个问题。

　　焦点二：看病难问题诸根交织复杂。卫生部公布看病贵有6 大原因，其中，药价虚高是突出问题，药价虽已经17 次降价，但老百姓并未感到实惠。一旦限定价格，厂家就对该药停产，然后老药翻新。2004 年，中国药监局受理了10009 种新药申请，而美国FDA 仅受理了148 种。

　　看病难，其实主要是到大医院看病难，而这些大医院则主要都是公立医院。“现在公立医院存在的最大问题就是它的运行机制。”其实，目前公立医院的公益性质普遍减弱，而造成这种状况，“既有财政问题，又有管理方面的问题”。扩大医疗保障体系是解决看病难问题的重要环节，但仅扩大医疗保障体系是不够的，医疗保障制度和医院规范管理机制缺一不可，必须同步进行。

　　食品安全，全民打响保“胃”战

　　人以食为天，食品安全是天大的事，关系到广大人民群众的身体健康和生命安全。然而2006 年的食品安全警钟一次次无情地敲响。其实，老百姓在给食品安全投下“否决票”的同时，也给有关政府部门投下了“否决票”。如果连吃的问题都解决不好，百姓怎么能安居乐业，我们的社会怎么能谈得上和谐！一个服务型的政府应尽快拿出有力措施改善食品安全状况。本期杂志还有对食品安全详述的文章，这个话题点到为止。

　　众难考验政府，解铃仍需系铃人

　　当前，中国的人均GDP 已经达到1600 美元，按照国际经验，正属于公共需求高速增长的关键时期。而当前政府的治理理念及其管理方式亟待进一步转变和调整过来。

　　令人振奋的是，温家宝总理早在2003 年首次提出了建设服务型政府的理念，2005 年政府工作报告中进一步提出要“努力建设服务型政府，寓管理于服务之中，更好地为基层，为企业和社会公众服务，提高行政效率和服务水平”。这一理念充分表达了政府管理职能的要义，即如何以人为本，如何为社会和公民提供优质的基础性的公共服务。

　　今年的《政府工作报告》明确了这五大民生举措：解决上学难，教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。在普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校建立健全国家奖学金、助学金制度。进一步落实国家助学贷款政策，使困难家庭的学生能够上得起大学、接受职业教育。解决住房难，要特别关心和帮助解决低收入家庭住房问题。加大财税等政策支持，建立健全廉租房制度。改进和规范经济适用房制度。加强房价监管和调控，抑制房地产价格过快上涨，保持合理的价格水平。解决看病难，积极推行新型农村合作医疗制度。加快建设以社区为基础的新型城市卫生服务体系。启动以大病统筹为的城镇居民基本医疗保险试点，政府对困难群众给予必要的资助。解决就业难，实施有利于促进就业的财政、税收和金融政策，积极支持自主创业和自谋职业。重点做好下岗失业和关闭破产企业人员再就业工作，积极帮助" 零就业家庭" 和就业困难人员就业，加强高校毕业生就业指导和服务，推进退役军人安置改革。发展和谐劳动关系，保障劳动者合法权益。解决食品安全，大力开展食品安全专项整治，全面整顿药品市场秩序，保障人民群众饮食和用药安全。

公共管理是一项权力，更是一项责任，而这种权力是以为公民服务为导向的，运用得当，则政府、社会、公众俱得益。一句话，解决众难问题，根本出路在于推进政府的改革与创新，履行两会代表的责任和使命，赢得人民的广大支持，共同构建一个促进社会和谐的服务型政府。

来源：《机遇》2007年第2期总第六期

    在一个虚拟的网络社会中，安全问题成为谁也不能回避的事实。

　　建立适应网络经济发展以信任为核心元素的伦理文化环境，已成为推进新经济发展的当务之急。

　　自上世纪90 年代起，互联网在中国的发展已呈星火燎原之势，正以无可遏制、日进千里的速度向前发展，并深深地融入到人类的生活、学习和工作之中。

互联网是一个巨大的开放信息传递系统，超越了民族和国家界限，各种不同的文化类型、意识形态、宗教信仰、价值观念等在网络中传播、碰撞、交融，网络的瞬时性、互动性推动着人际交往的变革、社会的前进。而网络在给人类带来种种便利的同时，也带来了种种危机，这些危机极大地冲击着现行的经济社会发展秩序。这些危机又呈山雨欲来风满楼之势，强烈呼唤着人类必须直面网络危机。

　　虚拟网络社会规则潜藏人类社会进化危机

　　在成都某高校一个网名叫“Badrandy”的三年级学生那里，记者了解到这样一张作息时间表：

　　13：00，起床，吃中饭；14：00，去网吧玩网络游戏；17：00，晚饭在网吧叫外卖；通宵练级，第二天早上9：00 回宿舍休息……

　　这位大学生把几乎所有的空余时间都拿来打游戏，并开始拒绝参加同学聚会和活动。大约两个月之后，他发现自己思维跟不上同学的节奏，脑子里想的都是游戏里发生的事，遇到事情会首先用游戏中的规则来考虑。他开始感到不适应现实生活，陷入了深深的焦虑之中。目前，有不少年轻人像这位大学生一样，长时间沉迷于网络游戏后，发现自己身心俱疲，出现了这样或那样的问题。

　　据统计，在我国，网络游戏玩家人数已达700 万至1000万之众，其中相当一部分玩家是20 岁左右的年轻人。网络游戏成瘾引起的社会问题已经出现。2007 年2 月17 日，湖北汉口天大粮油市场一名16 岁少年沉迷网络游戏，竟半夜持刀砍伤母亲，抢走8000 元钱；3 月8 日，湖南沅江一名14 岁少年因为网络游戏入魔产生幻觉，从4 楼跌落身亡……

　　网络的虚拟性破坏了现行社会发展的轨迹。随着全球网络的普及，人们在网络上交流时，人的言谈举止都被转换成二进制的语言，人的音容笑貌以数字化字符方式在屏幕上传播，人成了数码化的存在。Internet 改变了人际交往的方式，使人与人之间的交流变成了人与机器之间的交流，人与人之间的感情交流越来越少，群体纽带越来越松弛，最终导致群体意识淡薄和各种群体结构松散。未来社会家庭观念淡薄，邻里形同路人，同事关系简单，传统意义上的社会面临退化的危机。

　　同时，从人类进化角度看，全球信息网络的建立使对人类进化起重要作用的隔离、迁徙、人种混杂等因素的作用消失。网络的发展使人的进化朝反方向发展：人类由于工作和生活对电脑的依赖，身体出现退化；由于不同国家、不同民族、不同地域之间的学术交流、文化交流以及其他交往都越来越多地依靠各种先进的信息传播媒介，从事间接交往，不同人种的混杂现象越来越少，人类将进入永久隔离状态，这将导致人类人种质量退化，最终可能出现人类危机。

　　“黄、赌、毒”网站泛滥引爆网络伦理危机

　　“互联网上要啥有啥”，这话不假。但现在的问题是，你不要的东西也强行入侵，让人防不胜防。“有一天，我在网上浏览新闻，突然跳出一个东西。我想可能又是骚扰的广告，就点了对话框上的小‘叉子’要关上它。哪知这个‘叉子’不是关闭而是打开，一个无比恶心的画面缓慢地出现……我不想甚至不敢看下去，赶紧要关时却半天找不到关闭的标志，那丑恶就在你眼前晃着……这种淫秽色情内容常常就是这样长驱直入地来诱惑人的。”北京某中学朱老师说起自己这段“经历”，至今还心有余悸。“逃脱”后，她总是感到后怕：“这幸亏是大人碰上的，要是换了学生，他们本来没想要看，可那些坏东西像强盗一样不请自来，还没成年的他们保不准就会看‘新鲜’，结果就不好说了。”

　　只要接触互联网，就会很容易地受到色情网站的骚扰，这是很多网民切身的体会。最新数据显示，我国互联网上网人数已经达到1．44 亿，其中18 岁以下的未成年人超过2000 万。而据统计，目前互联网上的色情网站超过3．7 亿个，每天约有两万张色情照片进入互联网。青少年网民正在遭受色情网站上不良信息的侵蚀。来自公安部的统计显示，截至目前，全国公安机关已清理、删除境内互联网上淫秽色情信息3 万余条，关闭淫秽色情网站和栏目1450 余个，对380 余起案件线索立案侦查，侦破网络淫秽色情案件近30 起。

　　互联网络易造成整个社会道德人格的缺失，引发社会的伦理危机。传统社会在一定意义上是一个“熟人社会”，在这一“熟人社会”里，依靠熟人的监督，道德意识较为强烈，道德行为也较为严谨。然而，由于他们的合道德行为常常是做给他人，特别是可能对自己有影响的人“看”的，自律意识较差，所以一旦“进入”反正没有人认识“我”的互联网这个“自由时空”的界域，那条由熟人的目光、舆论和感情筑成的防线便很容易崩溃。另外，“网络社会”比传统社会更少人干预、过问，更难以管理和控制，很容易造成社会群体道德人格的缺失。

　　互联网所容纳的信息生产者数量极其庞大，信息的产生已无法由法律加以有效的控制，而且法律的控制还处于自身提倡言论自由却又控制言论自由的两难境地之中。这样，就更增加了无意自律的消息生产者向社会大众倾泻反伦理的色情、暴力内容。社会在信息消费中无法在完全自主的情形下认知事物和判断是非，道德的判断力因此下降甚至丧失。

　　网络病毒、垃圾邮件等点燃网络生态危机

　　泛滥成灾的病毒让网民们切齿痛恨却又无可奈何，而黑色病毒产业链的形成，更加剧了人们对这个已经变得不安全的网络世界的恐慌。不得不提到的是，那只憨态可掬烧着香的熊猫，从2006 年底到2007 年2 月短短4 个月的时间里，席卷全国超过1000 万个人及企业用户，造成高达亿元的直接及间接经济损失，也让人们彻底认识到网络病毒的厉害。据“熊猫烧香”病毒的制作者李俊交代，他于2006 年10 月16 日编写了“熊猫烧香”病毒，然后以自己和由他人代卖的方式，先后在网上以每个病毒500 元至1000 元的价格出售。在总计不到一个月的时间里，李俊将病毒销售给了120 余人，非法牟利十多万元。而经病毒购买者进一步传播，迅速出现了数百个变种，不断入侵个人电脑、感染门户网站，从而对互联网用户安全造成了严重威胁。专家分析，此次案件中被逮捕的6 个人，在整个“黑色产业链”中分别参与了制作、贩卖、交易、传播、使用等环节，而且每个环节都收益不菲。据知情人士介绍，现在的病毒产业链最明显的途径是：木马病毒编写者→专业盗号人员→销售渠道→最终玩家。

　　“网络生态危机”是指由于人们对网络的滥用、误用，污染网络环境，使网络生态失调，危及网络安全，严重影响网络的运行。由于网络在建立之初就只强调连接的便利而对网络安全没有足够重视，这就给网络本身的安全带来了隐患。在一个虚拟的网络社会中，安全问题成为谁也不能回避的事实。一项研究显示，近八成网民认为有必要对网络安全加强管制。虽然网络病毒早已成为网民深恶痛绝的网络公害之一，但是这次“熊猫烧香”的泛滥，才真正使众多的网民领略了它的厉害，“熊猫烧香”也成为众多电脑用户谈之色变的词汇。最重要的是，这场病毒与反病毒的战争，暴露了我们网络安全体系的脆弱，敲响了网络安全的警钟，更凸显了当前整个网络生态危机的严峻性。

　　网络电子交易模式诱发网络信任危机

　　曾几何时，“电子商务，商机无限”的“公益广告”充斥各种媒体。互联网的确给新经济带来了无限希望，但无限商机并没有像人们想象的那样如期而至。个中原因，与网络缺乏普遍的信任密切相关。我们不妨将这种网络信任的“虚位”和困境称为“网络信任危机”。

　　互联网发展的总趋势是从大众回归小众，个人化和个性化的服务将是标榜的重点。但如果把信用卡资料输入电脑，万一这些资料被别人盗用了怎么办？所以网络交易安全问题被视为互联网商业发展的一道瓶颈。此外，个人的资料、存款、经历都记载在政府、金融机构，但黑客到处横行，网络的安全一旦发生问题，很难担保不会发生难以弥补的金融风暴和社会灾害。网络在给我们带来便利和乐趣的同时，也正给全人类带来新的烦恼。当传统经济中的信任体系尚待完善，人与人之间的信任危机尚未解决的情况下，将传统经济与以“虚拟性”著称的互联网结合起来，必然会使原本就不结实的信任体系和信任机制变得更加飘浮不定，让人无所适从。在这种环境下，推进电子商务的发展注定要遭受更多的磨难。因此，建立适应网络经济发展以信任为核心元素的伦理文化环境，已成为推进新经济发展的当务之急。

　　网络发展呼唤新的社会规则体系

　　网络是把双刃剑，我们既不能因为它的积极方面而放任不管，也不能因为它的消极方面而因噎废食。但是网络给现行的社会秩序带来的根本性变化是不可回避的趋势，这就需要我们正视这种高强度冲击的危机，积极构建新的网络社会秩序。

　　一方面，我们要尽快建立新的网络社会秩序，健全有关法律机制，出台有关法规，采取有效措施，最大可能地防止利用网络进行犯罪或传播不健康信息的行为和现象，积极占领网络阵地，建立一批有质量、有层次、有特色，能够吸引人的网站，加大宣传力度，使人认识到互联网的负面影响，从而有效地减少和避免互联网对人类的伤害，使其最大程度地发挥积极作用。

另一方面，要加强技术体系的构建。随着网络经济和网络社会时代的到来，网络安全对企业和个人、对整个社会都越来越显重要，“魔高一尺，道高一丈”，只有加强技术能力建设，提高网民防范意识和技术手段，狠狠打击网络犯罪行为，加快形成依法监管、行业自律、社会监督、规范有序的互联网信息传播秩序，才能切实维护网络的信息安全。

来源：《机遇》2007年第3期总第七期

 ——解析山西黑砖窑事件引发的信任危机 

7月29日，由北京语言大学、国家语言资源监测与研究中心平面媒体分中心、中国新闻技术工作者联合会、中国中文信息学会联合发布的“2007年春夏季中国主流报纸十大流行语”在京公布，此次“十大流行语”是基于15家主流报纸今年1月1日至6月30日的全部流行语的材料，经过计算机辅助提取，进行动态加工分析而得到的。其中，“黑砖窑”竟成为现代“十大流行语”，并且超越了香港回归十周年、牙防组、印花税上调和基民等流行语，位居综合类十大流行语的第二位。由此看出山西“黑砖窑”问题极大地引起了全国人民的关注与愤慨，严重损害了政府的公信力，引发了政府的信任危机，也再次严峻地考验了我们整个政府的治理理念与行政根基。“黑砖窑”问题的回顾和反思不容回避……

严打：挽救“公信力”刻不容缓

2007年6月7日，“黑砖窑虐工”事件的曝光，让九百六十万平方公里的和谐大地上顷刻之间不安起来，现代人难以相信，在中华民族寻根问祖的“大槐树下”竟会演出了一幕令人发指的“黑奴”活剧!。捉拿凶犯，“救救孩子”！牵动着亿万人的良知，人们把目光聚焦在各级政府的作为上。一场解救被拐骗的民工和童工的专项行动，一场挽救政府公信力的战斗打响了！

6月13日，山西洪洞县黑砖窑大案惊动中央领导，当天，中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长、中华全国总工会主席王兆国亲笔做出批示。中华全国总工会书记处书记、纪检组长张鸣起一行来到洪洞，对黑砖场一案的查处进行督促、调查。

6月15日， 胡锦涛、温家宝、吴官正、李长春等中央领导同志都作了重要批示。山西省委书记张宝顺批示：要认真贯彻中央领导同志的重要批示，对此事要高度重视，要从保护农民工和未成年人合法权益，维护社会稳定的高度，坚决打击违反劳动法的黑窑主，解救被拐骗的民工和童工。在山西全面开展“打击黑窑主，解救拐骗民工”专项行动。山西省省长于幼军要求：全省各地和省直有关部门要继续加大工作力度，全面排查企业用工情况，严肃查处违法用工行为，坚决依法打击拐骗民工、侵害民工合法权益的犯罪分子，迅速解救被拐骗民工。

同日，公安部发出B级通缉令，悬赏2万元在全国范围内通缉包工头衡庭汉。下午5时，山西开展打击非法用工、解救被拐农民工专项行动部署。同日，河南、山西已迅速解救出被强制劳动的农民工和未成年人共379人。

6月16日，由劳动和社会保障部党组副书记、副部长孙宝树为组长带领公安部、全国总工会等部门领导组成的国务院工作组来到临汾市，看望慰问被临汾警方从黑砖窑解救出来的农民工，并向他们送上慰问金。

6月20日上午，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，听取山西黑砖窑事件调查处理初步情况的汇报。会议听取了劳动保障部、公安部、全国总工会联合调查组关于山西黑砖窑事件调查处理初步情况的汇报，山西省长于幼军代表省政府作了检查。劳动保障部汇报了下一步工作安排意见

6月22日，国家三部委调查组和山西省政府联合召开了新闻通气会，会上，于幼军再次代表山西省政府向国务院和全省人民做检讨，并向受到伤害的农民工和家属道歉。

6月23日，一些群众在网上发布信息，希望帮助寻找其打工亲人的下落，引起了中央领导和山西省委、省政府的高度重视。温家宝总理和国务院有关领导指示尽快彻查。山西省委书记张宝顺批示，要坚决贯彻总理指示，认真查处，对涉嫌违法犯罪分子依法从快作出处理。山西省省长于幼军要求当地公安部门立即与发帖子的投诉网民联系，并循线索认真查找网上所反映的失散亲人。山西省公安厅连夜作出部署，在省、各市主要媒体及网站上发布接受省内外群众投诉、举报和要求帮助寻找亲人的公告，并指挥组织各级公安部门立即展开行动，认真彻查，全力解救，平安送返。凡对群众举报投诉不认真受理，推诿扯皮，压案不查，配合不力，或对被解救人员不负责任，导致其下落不明的，一经查实，要严肃追究有关领导和直接责任人的责任。

6月24日下午，全国人大常委会组成人员在分组审议劳动合同法草案时，强烈抨击山西“黑砖窑”事件，并提出要尽快通过劳动合同法，通过法律和其他相关法律的实施，切实保护劳动者的合法权益，严防类似事件的发生。

7月16日中共山西省纪律检查委员会、山西省监察委员会在山西太原举行新闻发布会，通报“黑砖窑”事件涉及党员干部公职人员失职渎职的处理情况。所查处的案件共涉及两个市、八个县，即临汾市的洪洞县、乡宁县、襄汾县、运城市的芮城县、临漪县、新绛县、万荣县、容济市，共对95名党员干部、公职人员给予党纪政纪处分。其中涉及县处级领导干部18人，乡科级干部40人，一般党员干部37人，给予党政纪处分的95人中，开除党籍3人，留党查看7人，撤销党员职务7人，党内严重警告28人，党内警告5人，行政开除公职2人，撤职24人，其中包括撤销人事资格和党员职务，降级19人，记大过15人，记过14人，警告1人。

7月31日，山西省临汾市和运城市的5家人民法院，依法对一批涉“黑砖窑”案件公开宣判，共有18案31名被告被判有罪。这是今年“黑砖窑”事件发生以来，山西省司法系统第二批公开宣判的案件，当地一批渎职公务人员被从严惩处。

显然，事件曝光后，从中央领导到地方各级政府迅速作出的一系列挽救措施，先是给“黑砖窑”事件定性，随后安置获救窑工、严厉打击犯罪，健全相关机制等等，可谓上下一心，进展神速。又如，包工头衡庭汉从6月17日在湖北十堰落网，到7月17日被宣布判处无期徒刑，中间仅花了30天时间。任何一起备受国人瞩目的刑事案件，如果在30天内走完拘留、逮捕、起诉到开庭的全部程序，也都可算得上神速。可见各级政府确实想用一场快审快结的高效刑事审判，尽快终结洪洞“黑窑案”掀起的沸沸扬扬、诸多是非，极力修复已严重受损的政府公信力、挽救已岌岌可危的公众信任，力图维护一个负责任的政府形象。

 质疑：侵蚀“公信力”非一日之寒

案件曝光后，各方质疑，那些被虐待的民工度日如年，为何当地政府和警方发现得这么晚？

劳动部门对合法用工负有法定的监察职责，有权对使用童工、强迫职工劳动等非法用工行为进行处罚。这些黑砖窑长期把这些未成年的孩子当奴隶、牲口一样对待，强迫他们劳动，劳动部门为何长期不给予查处？还有当地公安机关，这些黑砖窑已明显涉嫌犯罪，为何一直不予打击？显然，当地政府并非不知黑砖窑的存在，也不是不知黑砖窑的累累罪行，只是在地方利益观念驱使下，对黑砖窑严重违法用工行为“睁一只眼闭一只眼”罢了。

河南电视台都市频道记者付振中先后三次赴山西采访，见证了这群父亲们成功解救40余名落难孩子的经过。付振中称在解救过程中，面对的最大阻力是当地执法部门不配合，甚至还执法犯法。他讲述了在山西永济市解救平顶山少年朱广辉的个案，“让我们意想不到的是，朱广辉是从一个窑厂解救后，又被当地劳动监察部门倒卖到另一个黑窑厂的，并且一个姓冯的劳动监察队员还把朱广辉被解救时补发的300元工钱装进了自己的腰包”。

大河论坛上的《罪恶的“黑人”之路！孩子被卖山西黑砖窑400位父亲泣血呼救》的帖子，说“令我们心寒的是，乡派出所不仅置之不理，还百般阻挠刁难我们带走已经解救出来的孩子，而且在窑主对我们进行威胁恐吓也坐视不管。”后来经过努力，上一级公安机关所对乡派出所进行敦促，乡派出所终于表态：“孩子是在河南丢失的，强制用工的窑主也是河南人，你们应该回河南报案，只要你们河南警方出面，我们会全力配合。”

事实上，在全省范围内，预兆早已出现。就在风暴爆发前的5月底，山西省公安厅接到了举报材料，称运城和晋城有强迫劳动的情况，公安厅常务副厅长李连琪曾在5月28日批示信访和刑侦部门进行查处。运城警方随后从6月5日到11日，组织了一个星期的打击行动。山西方面总结说，上述行动因种种原因并没有被及时公开。此后的排查也证明，“黑砖窑”的大量存在已是事实，恶性例子的爆发只是时间问题，如果当时山西方面主动揭露这些打击中发现的问题并表明态度，舆论或许未必如此被动。在此事件引起全国关注之后，山西当地领导干部只是说：“是我们平日工作做得不细，是我们失察。”

做过广东省宣传部部长的山西省省长于幼军在6月26日的全省电视电话会议上曾严辞指责本省有关部门对这些打击的行为没能及时公开报道，“没有敏锐把握网络、媒体的舆论动向，丧失了舆论的主动权”。

反思：人民“信任”方可载舟

山西黑砖窑非法用工事件，在国内外产生强烈的舆论震荡，自案件曝光后，包括《南方周末》、《中国青年报》在内的全国各大媒体纷纷给予关注，报道被网络广泛转载。就连比较注意克制的媒体，在了解了这一可谓“惊天大案”之后，都难以抑制地使用了“丧心病狂”、“令人发指”、“惨绝人寰”、“罄竹难书”一类的在当今社会的新闻环境下不常使用的词汇。网上的言辞更是异常激烈，一方面，不少网民震撼于法治社会下，这种近乎不可思议的事实，将心比心、感同身受，对被虐的孩子和家长们毫无保留地一掬同情之泪，另一方面，对制造这种太阳下的罪恶的窑主、打手以及各类帮凶们，痛恨的心情溢于言表，什么样的极端词汇似乎都无以准确表现这种心情。京剧“苏三起解”里的一句“洪洞县里无好人”的台词，重新成为流行语。由此可见，洪洞县、山西省乃至整个中国地方政府和中央政府的形象因这一事件而严重受损，政府的公信力岌岌可危。

一个政府公信力的好坏，关系到政策执行的难易程度、社会稳定程度以及社会公众对政府的认同度。政府形象与信任危机的出现重则威胁到政府的执政基础和政权的稳定性,轻则影响到社会公众对政府的满意度和政府职能的履行。由黑砖窑非法用工事件而产生的地方政府形象危机与信任危机，已经严重危及政府的公信力，如果处理不当，这一危机有进一步演化、弥漫和扩大之忧，由此而产生的后果，可以想象。

因此，对于黑砖窑事件的反思，不应该随着事件的官方宣告收场而骤止。权力的边界在哪里？制度对公民个人尊严与权利的尊重与关照如何得到确定保障？如何保证“黑”“恶”制造的悲剧不再重演？如何才能修复受到严重损害的政府形象？如何抹去事件给整个政府带来的公民信任危机问题？

孔子认为治国三条：兵强、粮足、信仰；孔子又提到，无兵、无粮不过饿死，而无信仰将导致没有信仰后的恐慌和国家崩溃。信仰就是人民对领导者提出的美好前景的信任和跟从。信仰就是人民对政府的信任，对政府的认同。试想，一个失信于民、玩忽职守的地方政府或政府部门，以何为自己赢回人民的信任，赢回政府存在的基础呢？

“公信力”执政党立足的根本，任何人都不能动摇和忽略这个根本。人们从这一事件中看到了党中央国务院为了维护群众利益所作的英明之举，为了力挽“公信力”所产生的榜样效应，亿万群众从内心真诚地感谢党中央，感谢人民领袖。胡锦涛总书记在今年的6.25重要讲话中再次告诫各级党政领导干部“要坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，多为群众办好事、办实事”。群众利益高于一切，维护群众利益是政府存在的合法基础，赢得人民的信任是政府有所作为的价值保障。要努力完善维护群众利益的各项制度，确保政府在执法过程中的积极作为，这些才是真正民生之福。相信在构建和谐社会的进程中不会再有第二个“黑砖窑”，冀希望各级政府和领导干部争做维护和挽救“公信力”的模范。

来源：《机遇》2007年第4期总第八期

——访事科学研究院院长吴江 朱红

吴江：中国人事科学研究院院长、党委书记，研究员、国家特殊津贴专家。

    兼职：国家行政学院教授、中国行政管理学会常务理事副秘书长、全国政策研究会副会长、中国领导科学学会副秘书长、中国机构编制研究会常务理事、中国人才研究会常务理事、北京大学政府管理学院兼职教授、人民大学公共管理学院兼职教授、复旦大学国际公共关系研究中心客座研究员、中央社会主义学院兼职教授、澳门国际公开大学兼职教授、瑞士经济与社会发展研究中心资深研究员。

    历任：中央组织部研究室副主任、党建读物出版社副总编辑、国家行政学院领导科学教研部主任、领导人员考试测评中心主任、电子政务中心主任、公共管理教研部主任、教务部主任、现任中国人事科学研究院院长。

    主要编著有著作有：《比较公务员制度》、《国际公务员管理制度与职位分类标准》、《中国共产党组织工作教程》、《中国政府机构五十年》、《可持续的城市发展与管理》、党政干部学习读本《领导科学概论》、《危机管理能力研究》等，近五年负责科研课题《未来1 O年我国电子政务发展趋势研究》(国家软科学课题2002年重点课题)、《中国电子政务管理模式研究》(国家软科学课题2004年重点课题)、《我国加入世贸组织与政府治理模式转变》(哲学社会科学基金2004年重点课题)、《中国干部人事制度改革研究》(哲学社会科学基金2005年重点委托课题)、《财政支出项目的绩效考评改革及其对科学基金管理的影响》(自然科学基金2004年委托项目)、《可持续的城市发展与管理研究》(2003年世界银行资助项目)等。

建筑业是我国的国民经济支柱产业之一，近年来，我国城市化进程不断加快，建筑行业蓬勃发展，建筑业的增加值已占到GDP的7，作为劳动密集型行业，建筑业的就业容量巨大．在解决人员就业，吸纳农村剩余劳动力方面有着其他行业无法比拟的优势，为经济发展和社会进步做出了重要贡献。

    随着行业的发展．建筑业的人才结构也不断发生着变化．从建国初期以工人为主，到改革开放以后转为以农民工为主．管理层和技术层人才比例不断增加．从业人员素质也不断提升。

    建筑业的人才构成呈金字塔状．管理层和技术层需要丰富的专业知识和实践经验．这部分人才数量少，占据金字塔的顶端：而施工作业层则绝大部分是没什么学历，来自农村的农民工，是金字塔的塔基。巨大的人才落差，能否成为整个行业前进的阻力？于这样的人才构成，建筑企业又应该怎样形成自己的企业文化，增强企业竞争力？着这些问题，记者采访了中国人事科学研究院院长吴江。

一、整体人才队伍的素质与数量缺口问题不容忽视

    谈到建筑业的人才问题．吴院长认为，我国建筑行业的人才危机已经迫在眉睫。建筑人才总量不足，特别是经营管理人才、高层次专业技术人才和高技能人才的匮乏是建筑行业的硬伤，这也直接导致了中国建筑企业在国际上的竞争能力不强，只能依靠低廉的劳动力价格和施工分包或劳务分包来承接工程。而这种竞争方式经不得一点风险，一旦遇到情况变化或天灾人祸．企业将遭受到巨大的经济损失。我国建筑业面临的人才危机问题主要有三个方面一是我国建筑队伍的整体素质问题．二是建筑人才资源的开发能力问题，三是建筑企业的管

理创新问题。

    其中．建筑队伍的整体素质问题主要又体现在三个方面：

    一是整体从业队伍素质较低。目前我国建筑行业从业人员总共3893万人，占全社会就业人员的7 3％．但是一线操作工人几乎全是农民．90％以上是高中以下，而且90％以上没有专门技能培训。其中，生产操作人员2725 42万人，持有资格证书和技能上岗证书的仅为7％。2004年建筑业全员劳动生产率仅相当于美国的十分之一、日本的七分之一。建筑业作为传统的劳动密集型产业，目前的增长方式仍然是依靠规模扩张和人力投入来实现的，仍属粗放型经营，既不符合科学发展观的要求．又难以维持自身的持续健康发展。

    二是专业技术人员队伍缺口较大，水平有待提高。目前我国建筑业专业技术人员是1 54 6万，占全行业就业人员的4％左右。整个专业技术队伍中高级职称约为4 10％，中级职称24 7％左右，初级职称则占到71 2％左右。在技术工人中，技师不足1％．高级技师不到0.3％，高技能人才奇缺。此外．大中型建筑行业从事技术开发工作的技术人才还不到建筑产业高层次人才总数的2％．发达国家比我国高5倍-6倍。

    三是经营管理队伍急需增加。目前建筑行业的经营管理队伍194 .63万．占全行业就业人员的5％左右。在21世纪国际化竞争日益激烈的背景下．管理的水平很大程度上决定着企业的竞争水平，这是我国建筑行业必须高度重视的问题。

    由上可知，建筑行业的专业技术人才队伍和经营管理人才队伍总数占建筑行业总体从业人员的比例约为9％．这远远低于全国各行业1 8％的平均水平。这就意味着要达到全国的平均水平，必须实现专业技术人才队伍和经营管理人才队伍必须翻番。根据测算实际需要至少是400万，缺口很大。

    人才队伍的这种现状直接造成了我国建筑产业技术进步在经济增长中的作用约为25％～30％．而发达国家为70％～80％。由于高层次专业技术人才和高技能人才的匮乏，造成我国建筑行业的科技含量与国际差距较大。早在八十年代，我国的建筑科技含量．也就是

建筑业科技进步在经济增长中的作用，就与发达国家有20％到25％的差距．到现在，这个比例不但没有缩小，反而在加大。当然．与自身相比，我们已经取得了很大进步．比如说引进先进的技术和设备，信息技术和新材料等。但是由于发达国家的建筑科技含量在不断增

加．因此差距仍然较大。

二、人力资本投入不足是建筑业发展的瓶颈问题

    说到建筑人才的匮乏问题．吴江认为，企业的人力资本是相对物资资本和自然资本的一种无形财富，在经济全球化的影响下，拥有人才和知识这种资本．是企业发展的最大资本。而建筑行业的人力资源投入不足是制约我国建筑行业发展的瓶颈问题。建筑业的管理人才和专业人才从培养、选拔到使用管理．还没有完全发挥市场配置人才的基础作用．甚至可以说．人才的投入和配置方面存在很大的盲目性和浪费现象。

    吴江说，均衡发展是一个城市能够持续健康发展的关键．包括三个方面．一是有形资本．物质资源：二是环境资本。自然资源．三是无形资本，人力资源。建筑行业人才资源的投入，实际上就是要解决一个专业化的问题，增加专业技术人才和经营管理人才。在城市发展过程中．凡是发展比较快的，经济比较发达的．很重要的一块就是在城市发展建设中运用的科技含量比较高．人才使用效益比较好。城市建设和经济发展不好的，一定是这两方面

比较落后的。

    目前．人力资本无论是投入还是产出．都存在一定问题。从投入来看，整体投入不足。在人才匮乏方面，人才的结构、总量，总体不足，缺口较大，不适应各方面的均衡发展。对于企业来说，高技能人才，经营管理人才缺口比较大。我国的建筑能耗巨大，用浪费大量的自然资源和资金资源来换取行业发展．这一点与目前提出的建设节约型社会背道而驰。国家已经提出要降低能耗20％，要靠科技手段，靠创新型知识、人才来实现。我们过去的增长方式存在着问题，是用能量增长能量．用较小的能量来增加较大的能量。现在要靠科技增长，实现上就是走了另外一条路．要靠人才，科技和知识．靠技术的投入和管理，把这方面的成

本降低下来。

    人才资源的市场配置应该说是一种人力资本投入机制，它的基础在于人才培养和选拔机制。我们目前的大部分人才，都是从院校中成批复制出来．担负培养教育人才责任的学校，则基本忽视了市场对人才的需求，无视市场规律，仍然几十年如一日地使用多年前的教材培养学生。教育资源本身就应该是市场配置的，按道理，应该是市场为教育部门提供需要信号，而我们的教育资源不是市场配置，所以就不可能培养造就出来市场需要的学生，现在从学校出来的学生一毕业就面临着严峻的职位竞争，很多企业不愿意招用应届毕业生，这就说明我们的教育机制存在着问题．培养了很多市场不需要人．造成了巨大教育资源和人才的浪费。这与教育部门不调整教学结构，只注重培养数量直接相关。其中最大的不合理恰恰源于我们的教育机制，这种配置是连锁反应的。

    因此，当一个行业人才出现问题的时候，并不一定是这个行业本身的问题，也许是社会现象在某一点上的集中体现。解决这个问题．往往需要全社会的联动。建筑行业的人才培养，首先要从改变教育部门的观念和机制抓起。

三、建筑业高层次科技人才安全问题应该引起高度重视

    吴江认为，我国建筑行业的企业必须高度重视人才的流失问题，否则企业的竞争力将无从谈起。

    我国的人世承诺中明确建筑业将允许外国企业在中国成立合资、合作企业，外资可在合资企业中占多数股权，并要承担一定比例的外资工程。从实际结果而言，在一段时期内，外资企业对我国建筑业的影响不会太大，然而建筑行业的危机却已经体现在人才上了。现在国有企业普遍存在人才安全普遍淡薄、用人机制不够灵活和完善、人才流失率过高等问题，而流失的人才除了去民营企业外．已出现了向有外资背景的公司流动的苗头，这将直接影响到中国建筑企业的国际竞争力。

    据有关资料透露．上海某国有大型建筑集团今年上半年共流失各类人才数百人，其中技术骨干占1 30多人．中高级紧缺人才占40多人。全国建筑企业有近60％的国有企业认为人力资源在“国退民进“的股份制改造中流失。我国建筑企业“国退民进”的速度正在加快，防范国有资产的流失为人们所重视，但国有企业积累的优秀专业人才的流失却被大多数人忽略。国企人才的流失还将进一步加大．民营企业正在逐步壮大，而他们发展到一定的阶段多数会走与国外大型跨国公司联姻的道路以追求更大的发。如果外资企业利用品牌和实力的优势与国内机制相对灵活的私营建筑企业合作，大量挖走国有建筑企业的优秀人才，我国建筑业的国际竞争力将大打折扣。

    因此，我国建筑业的企业应该实施积极的人才保护措施，考虑建立人才保护预瞽机制，以防范有外资背景的建筑公司对我们进行人才掠夺。人才高层次精神需要是实现其自我价值，我们要为他们提供合适的体制和制度环境，营造先进的、符合当今世界发展状况的规则和文化，提供公平、公正、舒心的工作环境。在这样的环境中．用人者尊重规则．敬畏制度，秉公论事．平等待人，这样就能够提升人才对国家、对行业、对单位有认同感、归属感，从而营造出使人才集中精力干事业的环境．在相当大的程度上满足人才最高层次的精神需要、实现自我价值。只有这样才能留住人心，人才安全问题才能得到根本解决。

四、国际化建筑人才的培养是走出国门的当务之急

    吴江认为，就当前我国建筑人才的培养质量来说．与适应国际竞争的要求还有一定的差距。

    首先，我国建筑行业的人才与市场对接不好．一方面是人才的匮乏．另一方面是教育部门在培养人才方面与市场脱节，教育内容严重滞后于社会。要改变这种状况，需要全社会启动这样一个机制，就是市场配置人力资源，这个配置应该是全面的．全方位的。人才的培养选拔使用过程从表面上看，是反映在学生上，实际上是反映在学校在培养人和学校本身的体制上。有什么样的教师出什么样的学生，有什么样的校长．出什么样的教师。想改变学生的学习结构，必须改变教师的教育内容和方式。我们现在的老师、校长都不是从市场上来的，不可能培养出市场需要的学生。很多教师一辈子都在学校里，不管市场需要什么，我就讲

这门知识，就讲这些内容。现在很多老师就是市场不需要的老师，市场不需要的学生，不可能培养出市场需要的学生，浪费了教育资源和人才资源。

    其次．就建设教育本身来说，我国从高等教育到中等职业教育都普遍存在滞后性．很多教材连国内现有的施工管理水平都跟不上，更别说跟上世界建筑业发展的水平，甚至有的学

校现在用的教材还是建设部十几年前颁布而现在已废除的标准。开放的中国需要我们培养人才的能力要和国际接轨，除了传授传统的基础知识外，还要让学生了解本专业世界上先进的理念、技术和方法．当前还特别需要让他们了解国际竞争的游戏规则。

    开放不仅意味着我们要引进来，同时也要走出去。我国对外工程承包工作多年来不断发展，但总体进展不快，同其他国家还有很大差距，其直接原因是我国建筑业中总体上外向型人才比较缺乏，能够适应对外承包工程的人才不多。我们要培养更多的外向型人才，以应对即将到来的国际竞争环境。

五、经营管理人才的跨行业跨地区交流是企业创新的必然要求

    吴江说，建筑行业的管理层人才流动性很小，非常不利于企业的创新和发展．这个问题影响到了建筑行业的整体水平。一般来说，流动性大的企业，人才往往比较均衡。建筑业的管理层流动性小，即使流动也不跨行业，而底层人员流动性比较大。“上面超稳定，下面走马灯”，这种现在尤其是在国企比较突出。高层管理适当做一些人才交流，会给企业带来意想不到的收获。

    吴江举了个例子：比如说IBM的郭士纳，原来是食品零售商，对IT技术可以说是一窍不通。他来到IBM后，发现管理层大部分是技术出身。而技术出身的人，考虑更多的是怎么样不断地更新技术，对销售并不十分重视。郭士纳上任以后，首先抓售后服务。用十年时间把IBM做大，今天的IBM售后服务是全世界一流的，靠服务拉动了经营的增长。郭士纳不研究具体项目，而是研究人，研究人的可替代系数。一个人的可替代系数越大．他的薪资就会越低，职位的稳定性越小；反之，在企业里无人可以替代的那个人，一定是薪资最高的。

他说，建筑行业人才的搞活．实际上就是不同观念，不同信息的交流和碰撞。21世纪的管理．是观念的管理．管理观念的革新。目前，企业都在推行标杆管理．很多新的管理理念，好的管理模式并没有行业界限．不同行业之间的企业可以很好的借鉴和引用，而这种新的管理观念不可能在一个单位上产生，也不一定在建筑行业产生，恰恰很多时候是在不同的行业产生，在不同的碰撞中产生。我们必须在跨行业中去学习管理。企业可以向政府学，政府可以向企业学．没必要非得向同行业学习，好的经营管理人才必须懂得如何学习和借鉴当今市场经济运行条件下各个行业中的标杆企业，学习他们的管理。

 因此．建筑行业必须要重视人才的流动与创新，要向管理要效益，管理已经成为资本和技术最好结合部的一个推动力量。推动经济全球化，靠的是什么？我们只说信息全球化，技术全球化，金融资本的全球化．实际上最重要的还是管理的全球化。建筑行业能够腾飞，靠的就是这个行业创新型的管理人才。

六、建筑业要努力建设以人为本的和谐企业

    吴江说，目前很多企业都在谈沟通，谈管理，谈文化建设，但是实际上．没有多少企业真正知道自己应该如何建设符合自身特点的企业文化，文化缺失现象比较严重。

    他说．过去企业的支撑和和支柱是企业文化．管理层和工人可以形成一个共同的理想和共识。现在我们处于社会转型时期．旧有的观念被打破，新的观念尚未完全形成．因此会出现一些价值观的混乱。社会教育资源配置的不均衡，也导致了城乡人员素质的差异。建筑企业在招收使用农民工时，招聘到的人员年龄达到了标准，但在整体素质和所受到的教育方面却远远没有达到相应的水平。这样，企业实际上就担负起了一部分社会责任，要对录用的员工进行再教育。企业文化的投入，实际上很大一部分是投入到人员的知识教育文化教育．提高员工的整体素质。要真正实现以人为本，要以一线的劳动者为本．如何使他们得到全面的发展。

七、人才管理的水平决定建筑企业的可持续发展

    吴江认为，在企业的规划中．要把对人才的管理放在企业价值创造的中心地位。在组织结构的设计中和实施中，始终要贯彻以人为本，要考虑企业全体职工的全面发展，而不仅仅是领导层的。要使各个层面的领导要重视人才工作。重视劳动力素质的全面提高，就是重视企业是真正价值，这样才能改变我们长期以来在建筑行业中的人才资源配置问题。

    应该健全人力资源的专门管理部门，这些部门的职能不是简单的招聘、发薪水，而是应该发挥人力资源的管理部门的组织建设。对于一个企业来说，人力资源的管理问题，应该是有热情懂专业的专门人才来发挥在建筑行业的作用。比如说工资分析师，薪酬分析，明确劳动力价格，以及怎么样来维护这种价格。绩效分析．不仅会设计岗位和职位的工作内容，还要让员工了解怎么样在自己的岗位上工作，什么事做得最好，为什么他是最好的。包括

整体人才资源的配置．从个体到整体的规划，哪些层次人才结构的比例是什么，用什么样的专业技术人才最适合，要把发现管理使用人才真正放在核心管理的位置上。

八、学习型企业，最基本的是要学会如何生存

    谈到建设学习型企业．吴江说．学习型组织不是让领导如何去学习，而是全组织去学习，企业全员去学习，建筑业必须重视自我学习型组织的建设。学习型组织的概念和含义也有不同。过去说的学习型组织，是学知识，实际上这是不对的。

    学习型组织，首先是要学会生存。企业的生存和发展是第一位的。学习的任何内容都要有利于企业的生存和发展．要让每一个员工在自己的岗位上学会生存。在这个岗位上的存在和在那个岗位上的生存是不一样的，要让每个员工都有这种生存的忧患意识，学会生存。学习型组织．企业要学会组织如何生存．员工要学会在岗位上如何生存。第二是学会学习。知识爆炸时代，不在于你掌握多少知识，而在于学会怎么学，学什么7学这些东西是否管用，是否能增加聪明才智。不能看见别人学什么自己就学什么，要根据自身需要。现在的学习也很浮躁．搞技术的学管理．搞管理的学政治，搞政治的又要做商人。这都是对自己没有把握的表现。自我实现是有限度的．要正确把握自己，凡是不能正确把握自己的人，实际上就

是不懂学习的人．不会学习的人。第三个就是学沟通，不仅是企业，任何一个组织．都可能产生不同的文化．不同的文化差异，就需要用沟通来解决。今天社会上沟通难，在一个组织内，沟通也难。没有共同理想，没有共同利益，就不会形成共识。所以，沟通就是我们今

天学习的管理最重要的一部分。没有互动．就不可能达到双赢。

    建筑行业面临着国内外的激烈竞争，面临着社会发展的新的多元要求，必须注重学习，注重自我提高。这是一个个性化社会．每一个人可能都是文化的某一个层面。所以必须用对方听得懂的语言，能够接受的方式来沟通。现代管理实际上是一些互动式管理，是一种

情景式管理。这种情景管理包含着方方面面，每一个人都是一个新的对象，一个新的情景。同样一个人在不同的时候，又是一个不同的情境。所以说，实际上今天这种应变能力很重要。企业的人力资源管理者怎样尽快看到人才的才干，怎样让人才尽快进入角色．如果没有效果沟通，根本无法实现。

今天我们谈学习型社会，企业怎么样变成学习型企业，学习型组织。怎么样学会竞争固然很重要．但是更重要的是如何了解自己。最可十白的事是企业危机四伏，而自己还没有发觉，建筑行业很大程度上就是如此。

来源：《建设人才》2007.4  总第25期

在目前形势下，我国要更好地实现政府信息化，促进电子政务建设的健康发展，亟须解决整体规划、资源共享、协同发展等一系列问题。综观各国政府信息化和电子政务发展的实践，建立首席信息官制度，是解决上述问题比较通行和成熟的做法。《中国电子政务发展报告NO.3》中指出，世界上已有一百多个国家和地区确立了政府首席信息官(Chief Information Officer，CIO)制度。

目前，我国已经具备建立政府首席信息官制度的良好基础：在政府信息化和电子政务管理领域，已经具有首席信息官制度萌芽或雏形;在我国的行政管理体制结构及人事人才管理制度体系中，具有建立首席信息官制度的构架模式和发展空间;我国企业界已经开始实行首席信息官制度J在我国电子政务领域也已经聚集了一批具有良好素质的管理者队伍。在我国建立政府首席信息官制度，不仅涉及到公共部门人力资源开发的制度创新，也涉及到现行行政体制和电子政务管理体制的变革，因此，在建设首席信息官制度的过程中，要坚持如下几个原则一是从我国电子政务发展的实际水平和发展的需要出发，切实解决电子政务实践中遇到的诸多现实问题并具有一定的未来适应性;二是充分考虑到我国的政治与行政传统，从我国现行的行政管理体制和公共部门人力资源开发的发展实际出发，在行政管理体制改革和公共部门人力资源开发制度改革的层面上进行系统考虑和整体谋划：三是要尊重政府首席信息官制度建设的一般规律，吸收借鉴国际上和其他领域首席信息官制度建设的经验教训。

一、政府首席信息宫的职责与能力要求

政府首席信息官制度建设的基础工作之一是明确政府首席信息官在政府中的职责定位，并在此基础上合理构建其素质能力框架。

1.政府首席信息宫的组织地位

电子政务是政府信息化的表现形式，党的十六大报告中明确提出我国电子政务建设的根本目的是：“提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”20O6年6月，温家宝总理在对全国电子政务工作座谈会的批示中又重申了这一思想：设，推进行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。"电子政务的这种功能定位，赋予了负责电子政务建设的政府官员(政府首席信息官及其领导下的政府信息主管部门)在政府序列中必须具有一定的权威性。因此，在经历"一把手"工程的政府信息化建设发展阶段之后，在今后的制度安排中，政府首席信息官不仅要具有特殊地位和身份，要参加政府信息化与电子政务的决策，同时还必须具有一定的资源配置权，确保电子政务建设和政府信息化取得良好效果。

2.政府首席信息宫的职责

政府首席信息官在政府信息化与电子政务的建设与发展过程中，承担多项职责，其中，有些职责具有核心地位。根据发达国家的经验和我国信息化与电子政务建设的实际状况，在政府信息化和电子政务发展过程中，我国的政府首席信息官必须承担起如下几项重要职责。

    (1)负责组织贯彻上级政府或部门的信息化与电子政务建设的方针、政策和法律、法规;组织制定国家或地区、本级政府或本部门的信息化和电子政务发展规划和实施计划;审核下级政府、本级政府各部门与各行业或本系统下级机构信息化与电子政务的发展规划和实施计划。

(2)组织制定政府信息化与电子政务建设的政策法规、规章制度和相关标准。

(3)负责组织、监管政府信息化与电子政务发展战略规划、计划的落实与实施。在同一级政府层次，这项职责主要包括：组织制定或审核政府信息化与电子政务建设项目方案;组织推动政府信息化和电子政务技术与产品的开发;组织推动并监管政府信息化与电子政务建设项目的实施;组织监管电子政务系统的运行与维护等。

(4)向上一级政府首席信息官汇报政府信息化与电子政务建设的进展情况，为其提供有关决策支持;指导或领导下一级首席信息官的业务工作。

(5)负责或参与制定首席信息官或下一级首席信息官的管理制度并组织落实。如负责安排本级政府所属部门或本系统(垂直管理部门)下级部门首席信息官的职位交流，参与其工作考核等。

(6)负责提升责任区域内的政府或部门甚至行业推进政府信息化、实施电子政务的能力，主要包括在对政府信息化推进能力与电子政务实施能力进行分析与评估的基础上，制定相应的改进计划，并推动改进计划的实施与落实。

(7)参与责任区域内的公共管理与服务的改革决策。

从我国现行的电子政务管理与实施机构的设置及其职能配置情况来看，上述职责很多都已经存在，并分别由政府和部门内部主管政府信息化和电子政务的有关领导行使。由此可见，我国建立政府首席信息官的职责体系时，难点不在于界定职责范围，而是如何保证这些职责得到有效行使与落实。

3.政府首席信息宫的能力与素质

政府首席信息官能否履行好职责的关键在于是否具备相应的素质和能力。总体来说，政府首席信息官应当是既懂管理又懂技术的高级复合型人才，并且管理能力比技术能力更为重要。具体而言，我国政府首席信息官主要应具备以下几方面的核心能力和素质。

(1)宏观管理与战略规划能力

作为政府信息化与电子政务决策的参与者，政府首席信息官必须具有把握全局的战略思维能力，真正承担起制定与实施政府信息化和电子政务建设政策法规和战略规划的职责。

(2)分析与判断能力

政府首席信息宫应保持良好的职业敏感度，在了解电子技术和信息管理知识技能的同时，把握发展动向;在熟悉公共管理与服务业务流程的同时，把握政府改革发展趋势;在领导政府信息化与电子政务建设实践的同时，把握政府信息化与电子政务发展脉络，为政府信息化与电子政务的理性发展提供保证。

(3)协调与沟通能力

由于政府信息化与电子政务建设要满足统一规划、资源整合、协同作业等方面的需求，政府首席信息官必须具备较强的沟通与协调能力：在组织内部要保持与政府信息化和电子政务决策层、建设者即各职能部门和|T工作团队等方面的良好沟通;在组织外部，要保持与电子政务的社会服务对象、政府信息化和电子政务项目合作对象的良好沟通。

(4)业务组织与管理能力

政府首席信息官应具备良好的业务组织与管理能力。一是确定政府信息化和电子政务建设的基本理念，组织设计政府信息化和电子政务基本流程与架构，努力实现电子与政务的良好匹配与融合、信息资源的有效整合与开发利用、电子政务管理与服务的协调统一；二是领导、指导(审核)或组织实施规范的项目管理；三是监管办公自动化与电子政务系统的运行与维护；四是提出政府信息化和电子政务发展的趋势分析与改革建议，并负责领导、指导和组织改革的具体实施。

需要强调指出的是，信息技术能力并不能成为政府首席信息官应具备的核心能力，而只是一项基本的能力和素质要求。另外，不同层级的政府和部门对其首席信息官的素质和能力要求有所不同。一般而言，越是高层政府和部门的首席信息宫，对其战略思维和协调统筹的能力要求就越高，而对基层政府和部门的首席信息官，则要求其项目管理的能力较强。

二、政府首席信息宫的管理制度

政府首席信息官管理制度是一个系统工程，涉及信息官的选拔任用、考核、培训、薪酬、退出等多项制度。建立这些管理制度，一方面可以借鉴参照发达国家政府首席信息宫的管理制度和企业的首席信息官制度，同时，也必须符合我国现行的人事人才管理制度的一般精神和原则，与现行的人事人才管理体系有相应的制度接口。

1.政府首席信息宫的选拔任用

与其他高级公务员相比，政府首席信息官的选拔任用主要应具有四个方面的特色。

(1)政府首席信息宫采用资格(资质)准入模式。制定各级政府首席信息官的执业资格标准，凡是坦任政府首席信息官的公务员应具有相应的专业技术职务或资格。作为一种过渡方式，在推行任职资格的初期，可采用经历替代方式。

(2)可采取竞争上岗和面向社会公开招聘的方式选拔政府首席信息官。下一个层级的政府首席信息官可以通过竞争上岗的方式参加上一层级的首席信息官的选拔，而企事业单位和其他社会组织的首席信息官或其他具有担任政府首席信息宫资格的人员则要通过公开选拔的方式竞争政府首席信息官职位。

(3)政府首席信息官应采用聘任制，实行合同管理。其任期、职责、权力义务、考核标准、薪酬待遇等都要通过聘任合同进行严格明确的约定。

(4)政府首席信息宫的选拔任用主体依从现行的政府人事管理制度。资格准入有利于保证政府首席信息官职位的专业化，公开招聘和合同管理有利于增加政府首席信息官管理的灵活性，保持该职位的基本活力。

2.政府首席信息宫的考核

我国政府首席信息官考核的维度可依据公务员考核的有关规定，即考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。工作实绩考核指标的确定应以岗位职责为依据，评估和评价标准应以履行岗位职责的质量和水平为基础。具体而言，对政府首席信息官的业绩考核要重点考虑以下几方面的情况。

(1)政府信息化和电子政务的政策法规建设以及发展战略(计划)制定的科学性、合理性、针对性等方面的情况。

(2)政府信息化和电子政务战略(计划)的执行情况，尤其是重大项目的建设与实施情况及其权威认证和认可情况。

(3)政府信息化和电子政务建设的效率与效能情况，尤其是建设项目的可操作性，提高行政效率和政府服务水平与质量、公众满意度的情况。

(4)责任区域内，政府信息化和电子政务管理者与建设者(特别是辖区内首席信息官)的素质提升情况。

(5)政府首席信息官的考核由选拔任用部门主持，职位交流部门参与。需要特别指出的是，政府首席信息官的绩效考核应与日渐成熟的电子政务绩效评估建立有机的联动关系。另外，对政府首席信息宫的考核可以分为平时考核与定期考核两种方式，平时考核可以主要通过首席信息官定期汇报、领导不定期检查、电子政务服务对象的满意度调查等方式进行;而定期考核在原则上是一年一次，主要是根据岗位职责设定的考核标准进行考核。

3.政府首席信息宫的培训

为了保证政府信息化和电子政务建设的专业化和高效能，政府首席信息官应建立有效的职业培训体系。

(1)培训的内容

选定培训内容的基本依据是政府首席信息宫的能力与素质构成，培训主要包括两个方面：一是通用知识与技能的更新，如了解信息通讯技术、公共管理的理论与实践的最新发展，电子政务理论与实践、管理理论与实践的最新发展；二是通用能力的提高，如宏观管理与战略规划、分析判断、沟通与协调等能力的锻炼和培养。

(2)培训的实施

培训的主要管理主体是公务员管理部门、政府信息管理部门、首席信息官自律组织等，其具体实施机构主要是有相应资质的高校、培训机构等。培训课程由政府首席信息官管理机构、公务员管理机构、首席信息官自律组织和培训实施机构等部门联合组织开发。

(3)培训的方式

培训可采取讲授式、研讨式、案例式、模拟式等多种形式灵活进行。

(4)培训的时间

培训时间可执行其他专业技术公务员培训时间的有关规定。

4.政府首席信息宫的薪酬

当前，首席信息官在企业和其他社会组织中属于稀缺性高级管理人才，其薪酬往往处于整个组织薪酬体系中的较高层级。政府首席信息官薪酬待遇的确定要综合考虑各种因素，其中重点要考虑如下几种因素：

(1)IT行业或其他领域的同等素质人员的薪酬;

(2)其他组织中首席信息宫的薪酬;

(3)同级别公务员的薪酬;

(4)政府首席信息宫的任用方式、工作职责等方面的情况以及其稀缺程度。

一般情况下，政府首席信息官的薪酬待遇要远远高出同级别的公务员。

5.政府首席信息宫的奖惩、退出与职业发展

政府首席信息官的奖惩，可参照我国《公务员法》的有关规定。例如，如果因个人原因不能履行岗位职责或没有达到绩效考核要求，聘任组织可视其具体情况采取减薪、解聘、赔偿一定程度的损失等惩戒措施;而对于履职较好者，可给予物质奖励、精神奖励或职业发展方面的奖励。

政府首席信息官的退出，以聘任合同为主要依据，合同期满，可以续聘也可以离职。续聘或离职除遵从有关法律法规外，主要是以实际工作需要和绩效考核结果为依据。需要注意的是，政府首席信息官的任期应保持一定的稳定性，不宜频繁更换，合同期限也不应太短。

就职业发展而言，政府首席信息宫可以通过公开应聘等方式担任政府部门的其他职位，也可以退出政府领域。

三、政府首席信息官的管理体制

建立高效协调的管理体制是政府首席信息官制度建设的一项重要内容，在制度建设过程中，我国政府首席信息官的管理体制应着力解决好以下几方面的问题。

1.政府首席信息宫的组织体系

我国应借鉴发达国家的经验，在逐步整合现有的电子政务建设与管理机构的基础上，建立统一的、层级分明的政府首席信息宫的组织架构，形成“一把手+首席信息宫”的电子政务管理模式，具体组织架构如图1所示。

其中，国家和省级信息化决策机构是国家和地方政府信息化建设的最高决策机构，分别负责制定国家和本省的政府信息化发展战略和相应标准、规范。各级信息化决策机构下设首席信息官办公室，主任由首席信息官担任。这个组织架构可实现政府信息化的整体化、系统化管理，能够有效避免各自为政的工作局面。

2.政府首席信息宫的责任关系

清晰而有序的责任关系是保证政府首席信息官管理体制高效运行的重要因素。政府首席信息官的责任关系应采取矩阵型结构。依据图1的组织体系构想，中央政府首席信息官直接对国家信息化决策机构首脑负责，向其汇报工作，接受其领导，参与国家政府信息化决策。省级政府首席信息官直接对省级信息化决策机构首脑负责，参与本级政府信息化决策。同时，上下级政府的首席信息官、上下级政府所属部门之间的首席信息官存在指导与被指导或领导与被领导关系。中央政府的首席信息官负责指导或领导、协调省级政府首席信息官的工作，负责领导中央各部委首席信息宫的工作;省级首席信息官负责指导或领导、协调本省内各市县首席信息官的工作，领导省直各委办局首席信息官的工作。同时，政府及其所属部门的首席信息官向本级政府或本部门的行政首长负责。下级政府的首席信息官要向上级政府的首席信息宫、下级政府部门的首席信息官要向上级部门的首席信息官汇报工作，执行或落实上级政府或上级部门制定的电子政务和信息化建设与发展的法律法规和战略规划。这样，以此类推，形成一套权责明确、运行有序的政府首席信息官管理体系。

3.政府首席信息宫的交流机制

政府首席信息官的交流不仅是促进电子政务协调发展的一个有效途径，也是保持和提高政府首席信息官素质与能力的重要手段。政府首席信息官的交流包括：政府首席信息宫与其他组织的首席信息官以及具有相应资格的人员之间的职位交流;政府内部首席信息官职位轮换以及在此基础上的工作交流，即上下级或同级政府首席信息官之间的交流两方面的内容。

(1)政府首席信息官的社会交流机制

政府首席信息官与企事业单位和其他组织的首席信息官之间应建立资格互认制度，实现职位交流，这种交流可通过公开招聘的途径以职位聘任的方式进行；政府首席信息官在聘用合同期满后，可自由选择其职业；具有政府首席信息官执业资格的人都可以参加政府首席信息官的公开选拔。

为了保证电子政务建设的先进性与高效能，政府首席信息官必须保持信息通讯技术领域、非政府组织机构之间的交流互动，因此，首席信息官的选拔任用必须具有高度的开放程度。

(2)政府首席信息富的职位轮换机制

职位轮换是实现资源共享、协同行政的有效措施。职位轮换主要有两种表现形式：一是在人事隶属关系不变的前提下，同一级政府各部门的首席信息官实行交互任职。各部门的首席信息官在一定时限内，在本部门工作一段时间，在其他部门工作一段时间，在本部门工作的时间要占三分之二以上。二是在垂直管理系统或部门，首席信息宫的职位轮换中遵从现行的职位轮换规定。首席信息官任职轮转的安排由本级政府或上级部门(在垂直管理系统)的首席信息官负责。

(3)政府首席信息宫的联席会议机制

上级政府首席信息官定期召开由所管辖区域内下一级政府首席信息官参加的联席会议。会议的主要内容是交流经验，讨论本地区电子政务建设的热点、难点问题，提出相应的决策建议，安排部署下一步本辖区电子政务发展的相关事宜。

(4)政府首席信息宫的委员会机制

由中央、省、市三级政府的首席信息官定期召开由各部门首席信息官参加的委员会议，交流各部门电子政务发展的有关情况，就共同面临的发展问题进行探讨，安排布置本级政府电子政务发展的相关事宜。

四、政府首席信息官制度建设配套措施

不论是在公务员管理体系中，还是在电子政务管理体系中，政府首席信息官制度都是一种崭新的制度设计。建立健全相应的基础制度和配套制度，是信息官制度得以有效发挥作用的重要条件。目前，除了要进一步健全专业技术类公务员、聘用制公务员的管理制度之外，还必须建立如下两个培训机制。

1.建立政府信息宫的学历培养体系

参照MBA和MPA的学历教育模式，在现行高等教育框架体系内，建立政府信息官的相应培养体系。学历培养体系构建的基本依据是电子政务管理者与服务者的素质要求。因此，此培养体系是电子政务工程师专业素质的基础培养框架。

2.建立电子政务工程师执业资格制

度实行执业资格认证是一种国际通行做法，如律师、医生、会计等都有相应的执业资格，它是保证和提高某一职业从业人员素质的有效途径。因此，我国在建立政府首席信息官制度的同时，也应为这一专业群体建立相应的执业资格制度，这种职业资格可称为电子政务工程师资格。凡是担任政府首席信息官者必须具有一定级别的电子政务工程师执业资格。

来源：《电子政务》2007年（4）

    近二十年来，政府绩效评估一直是现代政府管理的前沿课题，我国各级党委和政府在借鉴西方政府绩效评估的有益经验的基础上，也积极探索适合我国国情的政府绩效评估制度。从我国各种形式的绩效评估实践中，党委组织部对领导班子和领导干部的绩效考核是最为社会关注的一种形式。这与西方的单纯组织绩效评估有很大差异，主要原因是决定绩效的约束机制有所不同，西方国家强调管理主体与客体之间的法律合同关系和绩效预算制约，组织绩效的好坏是组织行为的结果。而我国更注重上下级之间的领导责任关系，强调“凭政绩用干部”的约束机制，“官位”是激励高绩效的实际动力。在我国现行管理体制下，组织绩效往往是领导者能力表现的结果，决定组织绩效的关键是领导班子和领导干部。因此，领导能力与组织绩效之间就产生了一种必然的因果关系。中央组织部在2006年下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，提出了一整套全面考核评价领导班子和领导干部的制度体系。为把组织绩效评价与领导个人绩效评价统一在一个评估制度框架内，本文试图探索一种基于能力建设的领导绩效考评制度。

    一、领导绩效考评的内涵

    领导绩效是指各级党政领导班子和领导干部，依据执政党确立的奋斗纲领和目标，在履行宪法赋予的国家职能和行使公共权力过程中的业绩和效果。领导绩效考评是指考评机构对领导干部绩效能力的考核与评价活动。其内涵是对领导干部在组织群众实现本地区、本部门既定的规划和目标过程中，所进行的投入、产出、结果以及由它们所反映出的效率、效力、经济、公平、质量等维度设置绩效指标和标准，并在日常的干部管理和考核工作中围绕绩效指标收集有关领导活动趋向于既定目标的进展情况的信息，从而通过与绩效标准的比较，确定领导及其组织的绩效表现情况，进而对其绩效进行评定和划分等级。

    由于领导集体或领导者在一个组织中处于法人地位，他们在组织的行为表现就不是个人的行为表现，而是代表组织的行为表现，他们要对组织的绩效负全责。因此，领导绩效的本质就是对组织绩效所承担的集体责任和个人责任，或者说是集体贡献和个人贡献。相对组织绩效来说领导绩效是手段，是为组织绩效目标服务的。“政府如果想让他们的公务员更绩效化或更结果化，就必须能够激发他们达到此目的，而且必须能够衡量这些结果。”因此，领导绩效考评既包括对组织的考评，也包括对领导班子和领导个人的考评；既包括了对履行经济发展和社会管理职能的绩效考评，也包括了对党政机关内部管理的绩效考评。

    领导绩效与政府绩效有内在联系，但也不能等同起来。领导绩效考评的本质是对领导集体绩效能力的科学考量，而非单纯地对组织绩效任务的客观评价。因为我们已经假设领导效能决定和影响组织绩效，有效的领导活动是政府总体绩效的基本保证。所以，领导如何在组织里发挥作用以及何时发挥作用，领导者及其管理制度、领导方式方法和运作情况如何影响着组织的绩效表现，是我们研究领导绩效考评制度的重点。笔者对领导绩效“能力”的理解就是指领导班子和领导成员在履行组织的法定职能中，统筹、发展和控制财政、人力、物力和信息资源的内在能力。旧。也就是领导集体在适当的地点和适当的时间利用适当资源的能力。这种绩效能力取决于领导者素质和管理制度的质量：那些拥有得力领导人员和完善管理制度的组织具备很高的绩效能力，并且有可能取得更好的组织绩效；反之，那些领导人员素质很差而且管理制度不健全的组织则绩效能力低下，而且不太可能取得良好的组织绩效。如果一个组织没有这种能力又不去创建这种能力，良好的组织绩效就会成为一句空话；同样，如果我们无法科学评估这种绩效能力，不能解释它与组织绩效之间是如何成为正相关或

负相关的，那么，评估政府绩效也会变得毫无意义，因为，“凭政绩用于部”的核心价值是“不断改善政绩”。

    二、建立领导绩效考评体系的原则

设计领导绩效考评体系，必须确立领导绩效是一个更加系统和综合的概念，该体系应是一个能够反映公共管理多元目标的价值标准体系，而不是传统的单一 “效率取向”。因此，须遵循以下四个原则：

1．价值导向原则

领导的绩效反映的不是一般的管理效率，而是反映了对较高价值的管理效益的追求。一定的绩效总是与一定的价值目标相联系的，绩效的本质是实现组织目标的产出，是表明达到组织目标的成功度，因此，领导干部创造绩效的过程，就是追求组织目标的过程。遵循价值导向原则，就要求我们设计考评指标体系必须把着眼点放在现阶段社会发展正面临和所要解决的主要社会矛盾上，而不是面面俱到，事无巨细。社会主要矛盾不同，社会发展的整体价值取向就不同，评估领导绩效的指标体系也就不同。党的十六大确立的执政为民思想和以人为本的科学发展观，表达了执政党和广大人民群众的基本社会价值取向，这一社会价值取向对绩效考评指标体系的确定起着决定性作用，指标体系的设计必须从总体上反映中央提出的坚持科学发展观和坚持“五个统筹”的原则。

    2．合法性原则

    党和国家机关的工作绩效，是管理主体依据宪法和行政法规赋予的国家职能和公共权力依法执政的结果。它主要体现在两个方面，一是机关在履行公共管理职能中所产生的工作效率和工作成果，它主要表现为行政投入和行政产出的关系；二是机关所提供的公共产品和公共服务所产生的社会效益和社会影响，它主要表现为公共供给与公共需求的关系。担负领导职务的高中级公务员在这两个方面都负有重要的政治责任和法律责任。领导绩效的所有表现应该都看作是有法可依和依法授权的组织作为，绝不是一种个人的随意作为，也不是像企业那样可以自负盈亏的市场行为。

    3．职能依据原则

    在社会主义市场经济条件下，我国政府正逐步从过去“无所不能”向“有限责任”转变，更多地强调向社会提供公共服务，满足社会的公共需求。强调政府在市场经济中要做到有所为有所不为，主要通过政策服务等手段进行宏观调控，简化行政审批，强化宏观管理职能，弱化微观管理职能，将该由卒十会组织行使的职能转交给社会组织，使市场和政府各自处在一个适当的位置。我们在设计绩效考评指标体系时要充分考虑转变政府职能的要求，把握好绩效的标准问题，主要指标必须是履行党政领导职能的绩效，而不能把全社会各种组织特别是需要企业和市场发挥作用的项目和指标，再全部背在自己身上。

    领导的职能有层级的差别，也有专业分丁的不同，这样就形成了纵向的中央政府和各级地方政府，横向的政府职能部门，如卫生部门、环境保护部门、教育部门等。因此，管理主体不同，即公共服务供给者不同，意味着它们所管理的公共事务的性质、内容和方式就不同。它们的绩效目标、进行绩效评估时所划分的评估项目也不同。绩效目标和评估项目不同就

会有不同的评估标准。

    4．公众满意原则

    领导活动是否相对地满足了社会公众的需求是领导绩效考评的一个重要依据，也是设计指标体系必须遵循的准则。社会公众满意度在设计指标体系中主要体现在两个方面：一是党政机关和领导干部的_T作，能否满足广大公众的利益需求，其程度总是相对的。这种满足的程度可划分为满意、比较满意、不满意等。同时，处于不同满足程度层次上的社会公众的

人数也是相对的。二是领导活动过程中如何对待和处理群众反映强烈的社会问题。这个问题与社会公众的满意度也密切相关。领导是否建立了与社会公众之间进行信息交流与沟通的渠道和机制、是否及时解答和处理社会公众反映的问题，这都应作为考评指标体系的重要系数。因为，领导绩效考评的过程就是通过评定与划分绩效的不同等级，来改善和回应社会公众对领导干部有效监督和批评的过程，也是提高领导效率、能力、服务质量和公共责任的过程。

    三、绩效考评的主体和机构

    领导绩效考评的主体从广义讲，是指凡依法对公职人员享有管理权、监督权、选举权、批评权、罢免权的组织和社会成员，都有权利对领导绩效进行考核与评价。从狭义上讲，绩效考评主体是特指领导干部的任命机关、主管机关和监督机关。本文主要从狭义角度分析考评主体和机构的作用。考评主体和机构常常因考评的目的、内容、形式的不同而确定。科学界定领导绩效考评主体，健全考评机构，是建立领导绩效考评体系的组织保障。

    1．干部任免机关的绩效考评

    干部任免机关对领导干部负有选拔和管理的责任，领导绩效考评既是干部管理的重要内容，又是干部选拔的主要依据。领导干部的任用形式和任免机关不同，绩效考评的方式也有所不同。选任制领导人员的绩效考评，分别由选举机构和管理机构负责。选举机构的绩效考评是代表民意，反映社会满意度的监督权利和民主形式，如许多省市人民代表大会常务委员会专门对政府、法院、检察院领导人员进行任期内的绩效述职和评议，并以投信任票方式确定绩效优劣程度，提出褒奖意见。目前我国各类公职领导人员的选举机构对选任人员绩效的考评重视还不够，代表的主体作用发挥不够，绩效考评的体系不健全，方法不科学，考评的效果不明显。干部管理部门的绩效考评，主要是为了换届选举，调整领导班子，推荐优秀人才，结合领导干部的全面考核进行的。考核绩效是更好地鉴别干部德才素质的主要手段，对干部创造绩效有着直接的激励和制约作用。委任制和聘任制领导干部的绩效考评，一般是由干部管理部门按照年度考核的规定、结合年终工作总结进行的。

    2．业务主管机关的绩效考评

    业务主管机关是指领导干部直接向其负责、接受其领导的工作上级，既有按业务管理建立的领导关系，也有按属地管理建立的领导关系。业务主管机关的绩效考评，以对组织绩效的考评为主，一般不直接对领导个人绩效作出评价。对组织的绩效考评主要以业务职能为依据，建立相应的考核指标体系，并与年初下达计划、建立目标责任制、定期检查督导、年终

工作报告是结合在一起进行的，通常也称绩效管理系统。实行行政首长负责制的领导干部和实行委员会制的领导班子，都要对组织绩效全面负责，组织绩效好坏与领导责任直接相关，同时也直接影响干部选拔任用。因此，政府应尽快建立一套科学的组织绩效考评系统，领导绩效考评工作可以纳入组织绩效考评系统，作为其中一个子系统运行。由于多数领导干部具

有业务和属地这样双重管理体制关系，以及管事与管人的制度脱节问题，在组织绩效考评中也反映出目标的多重性、指标的差异性以及实施的协调性、考评的权威性不够等困难。

    3．监察审计机关的绩效监督

    监察审计机关是从行政监督的角度实行问责和审查绩效。纪检监察机关针对领导干部勤政廉政的绩效表现开展监察监督活动，目前我国许多地方推行的效能监察可以说是领导绩效考评的一种特殊形式。其主要特殊之处在于它的问题导向。这种问题导向既表现在效能监察的违纪违规方面，又表现在效能监察的工作方式和结果方面。就违纪违规方面而言，效能监察虽然涵盖效率、效果、质量等组织绩效的诸多方面，但侧重于查找领导和管理中存在的违纪违规问题。违纪违规问题导向，决定了效能监察采取立项检查、立案调查、受理投诉等方式开展工作。从结果利用的角度来看，效能监察体现了纪检监察机关作为行为主体的特征。在处理违纪、违规和低效等问题的同时，利用发送《监察建议书》、《监察通知书》等形式，

帮助监察对象完善规章制度，并监督检查制度和措施的贯彻落实。基于问题导向，效能监察必然选择中心工作、热点问题和问题比较多的领域和环节立项，覆盖面比较小，并非对领导绩效的系统全面的评价。

    审计部门针对机关的财务管理专项绩效进行审计，是机关财务绩效考评的一种形式。它以加强支出管理、提高财政资金使用的有效性为目标，对计划／项目资金的来源、支出的合理性、管理的规范性进行考评。对领导干部来说，主要是离任审计，对其任职期间资金来源、使用的合法性与合理性，进行检查评估。审计监督部门应建立健全领导绩效审计问责制度，通过对一系列绩效指标进行评价，跟踪资金流向，定期向社会发布绩效考评的相关信息，促使资金使用单位严格执行预算，加强对财政资金使用过程和效果的监管。同时，通过年终绩效审计，将部门的绩效计划执行情况向社会披露，从而提高财政资金使用及管理的透明度，敦促部门提高管理水平和资金使用效益。

    四、领导绩效考评的指标体系和评价标准

    绩效考评系统的核心是考核指标体系和评价标准。一个设计良好的绩效考评指标体系是全面正确衡量党政领导机关和领导干部工作的尺度，它将清楚地表达领导工作的目的和目标，定义提供的产出和结果，并指定这些产出和结果所期望的质量等级。

    建立领导绩效考评指标体系，是一个评价事与评价人、评价组织与评价个人有机结合的综合评价系统。组织绩效考评是以组织承担的管理职能和目标任务为基本依据，领导绩效考评则以任期内的目标责任为基本依据，这两者之间既有联系又有区别。从绩效目标来说是一致的，组织目标就是领导目标，这与一般个人绩效目标是不同的。但考评组织绩效的目的是促进组织效益的最大化，而考评领导绩效的目的是促进领导效益的最大化。组织绩效关注的是组织履行法定职能的表现，要求组织行为的理性化、合法化与规范化，行为规范和运转协调是组织效率的保障。领导绩效则更加关注领导者的理性行为和主观能动作用，强调领导干部的创造性活动，以解放思想、开拓创新、带领群众实现既定目标为导向。同时，领导绩效考评的主体不同，指标设定也有很大差异。所以领导绩效相比组织绩效更富有弹性特点和应变特点。因此，设计考评指标体系既要考虑领导履行组织职能的基本考评指标，又要有鼓励领导变革创新的动态考评指标；既要有规范领导的通用性考评指标，也要有反映领导角色差异的特殊性考评指标；既要有任免机关和业务主管部门规定的任期考核指标，也要有管理和服务对象的满意度指标；既要有定性考评指标，也要有定量考评指标。综合以上各种因素，我们认为领导绩效考评指标设计应以通用性指标为基础，以管理职能为依据，以服务社会和服务群众为导向。结合欧盟公共部门中绩效考评的通用评价模型(CAF)，本文把该考评指标分为领导作用指标与领导

结果指标两大类：

    1．领导作用指标

    领导作用指标是指领导集体和个人为促进组织绩效，实现组织目标所投入的管理要素。具体包括领导职能、战略与规划、人力资源管理、发展协调公共关系、管理创新五项指标。

    标准一：领导职能。指领导者如何明确组织发展方向，确定并积极实现组织的使命和远景目标，确立组织长远发展所需要的价值观，并能够根据实际需要不断完善和优化组织管理体系，以身作则，调动群众积极性，发展组织与社会各种相关组织的关系，为实现组织目标提供有力的资源保障，清除各种障碍。

    标准二：战略与规划。依据组织职能，能够透彻地了解社会和公众近期与长远的公共需求，明确社会发展战略，确立、审查、并贯彻组织的战略和规划，制定相关政策、计划和方案实现其使命和远景目标。

    标准三：人才资源管理。根据组织战略和规划，规划、管理、改善人力资源，培养开发各类人才的知识和全部潜力，通过对话和授权提高人才的参与度，并对此进行合理规划，以便支持组织的政策和战略及人员的有效运转。

    标准四：发展协调公共关系。为实现组织的使命，确立和设计组织在社会的良好形象，明确发展和维护重要的合作伙伴关系，以支持其政策和战略以及程序的有效运转；建立与社会组织及公民的沟通渠道，支持和动员社会的广泛参与和有效监督。

    标准五：管理创新。改善管理方式和管理手段，优化组织结构，重组业务流程，发展电子政务，降低行政成本，完善财务和预算管理，提高管理效益。

    2．领导结果指标

    领导结果指标是指领导作用对组织绩效所产生的影响及效果。具体包括群众满意度、社会贡献度、主要绩效的成果、公共支出效果、组织发展的效果五项指标。

    标准六：群众满意度。指组织在满足服务对象和群众的需求与期望方面取得的结果。如公众对组织绩效的总体满意水平，办事的友好和公正度，反映灵敏度和积极的行动，处理个别情形的灵活度和能力，政务公开，服务承诺的效果，给群众生活质量带来的影响等。

    标准七：社会贡献度。指组织在满足社会的整体需要和预期方面取得的结果以及所产生的影响。维护社会和谐所做出的努力贡献，对公共危机的应对和处置结果，组织活动是否对公民造成侵扰和损害，确保公民的生命财产的安全。对于群众的民主意识、维权行为和社会参与的支持度。

    标准八：主要绩效结果。指领导班子和领导成员在完成组织计划、任务，实现任期主要目标，以及满足的社会需求和社会发展方面取得的关键结果。如按职能提供公共产品和服务方面的实际效果，市场监管的能力，满足和平衡群众利益需求的能力，维护社会稳定的能力，依法行政的能力。

    标准九：公共支出效果。包括遵守预算的程度，财务目标完成度，满足和平衡财务利益的能力，有效使用运转资金的能力，财务审计和检查的频率和结果，精打细算并强调风险意识的财务管理措施等。

    标准十：组织与人员发展效果。改进与创新组织战略、组织结构、组织效能、思想作风方面的成绩，更好地使用信息技术，确定目前个人和组织在知识、技能和态度方面的能力状况，制定和宣传符合组织和个人需要的培训计划。正确处理组织内部的平等机会和待遇公正问题，发扬民主，支持公务员参与决策的程度，参与绩效改进活动的程度，协商和对话机制。

    上述指标体系，可视为一个通用管理考评指标体系，重点强调的是管理绩效和服务绩效，通过领导作用的有效发挥使组织目标顺利实现，并取得良好的组织效益。在各项标准中，根据组织的不同职能，可设定具体的二级指标，每项指标可视不同要求予以量化，但并不要求都必须量化，关键是指标描述的清晰化，质量标准的具体化。

    五、绩效考评的形式、程序和步骤

    领导绩效考评一般分为两种形式，即任期绩效考评和年度绩效考评。任期绩效考评主要是针对选任制领导干部的任期目标和责任，以及结合换届选举考察人选进行的考评工作；年度绩效考评主要是结合公务员年度考核，针对各级领导干部以绩效为重点的考评工作。以上两种形式在我国现行的干部考核制度中，并不是独立存在的绩效考评形式，而是与考核既

定的时间内干部的各方面表现结合在一起的。从建立和完善领导绩效考评制度的角度看，由于党政机关的绩效本质上是一种法定的责任绩效，其形式必然与干部的任期以及任期责任一致起来。因此，领导绩效考评应同组织绩效考评结合在一起进行，并且同干部的选拔考察，年度的全面考核相对分开，以保证绩效考评的公正客观，减少其他因素的干扰，真正做到评

价绩效只对事不对人，不因人的其他表现随意扩大或缩小绩效指标和评价标准。

    领导绩效考评主要是收集分析现实的投入信息、产出信息和评价信息的过程，而历史的信息只能做为参考，要确保这些信息的客观性、完整性和准确性，考评组织过程的公开化、程序化就至关重要。根据我国干部绩效考评的实践经验，以及借鉴国外的成功做法，领导绩效考评的基本程序和步骤，应考虑以下十个方面：

    1．成立考评组织。由干部主管机关牵头成立领导干部绩效考评组织，包括绩效考评专家组，委托社会专业调查评估机构，明确考评组织的权利和责任。

    2．提出绩效目标。领导干部上任后应在规定的时限内向任免机关和主管机关提交任期目标责任书，正职行政领导还应提交本地区或本部门的年度绩效计划和年度绩效预算。

    3．绩效风险评估。考评机构或委托专业机构依据绩效计划内容，对考评对象的绩效能力、绩效环境进行可行性评估和绩效风险评估，评估后双方充分沟通意见，明确绩效协议主要内容和责权利关系。

    4．确定绩效责任。经法定机构核准后，被考评人与主管领导签署一份绩效协议书，确立双方的绩效责任关系。

    5．制定与公布考评目标。考评机构依据年度绩效计划和年度绩效预算以及绩效协议内容，确定考评目标、重点内容、考评方式和方法。并在规定的时限内，通过媒体公布主要领导干部的任期目标和绩效计划，增强透明度，以利于社会监督。

    6．绩效检查。考评机构或委托专业机构对考评对象实行绩效过程信息跟踪，定期对考评对象的工作绩效情况，进行公开的实地检查了解，并收集群众的反馈意见，同时要与考评对象沟通意见，听取他们的困难和要求，必要时，对计划进行适时调整。预算部门应根据绩效计划和执行的情况，严格控制预算，确保资金的有效使用。

    7．年度考评和任期考评。。考评机构要向社会公布考评内容、对象、方法，并利用信息网络广泛收集相关评价信息。有关考评机构要依法组织社会范围的民主评议或满意度测评。有条件的应聘请有关专家进行专项绩效分析评估。

    8．考评等级的评定。领导绩效的等级评定应以组织绩效的等级为参照，并结合年度干部考核，综合平衡确定。

    9．考评结果使用。考评结果要与行政问责、奖励制度结合起来，并作为选拔使用和监督管理干部的基本依据。考评机构要对完成绩效目标的领导干部给与适当的物质和精神奖励，并引导媒体广泛宣传，树立先进典型。没有实现绩效目标的干部，要按行政问责制的规定，提出批评和相应的处罚。

    10．绩效总结。考评机构应责成被考评人认真总结完成绩效的成功经验，查摆不良绩效的原因和责任，并提出改进方案和措施，以正式文本形式报告考评机构和上级机关。

    总之，政府绩效评估作为一种管理理论和方法的创新，是伴随着各国政府行政改革的进程并在特定环境下不断发展完善的。目前这项活动在我国尚处在探索阶段，无论是理论研究还是实践积累都还不够成熟。笔者认为当前应着眼于实际应用和总结，探索多种模式的绩效评估体系，不断提高绩效评估的能力，在实践中逐步加以规范化和制度化。

来源：《中国行政管理》2007年第5期 总第263期

主持人:2003年12月，《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》的颁布，赋予了人才工作一个千载难逢的发展机遇，“人才工作迎来了发展的春天”也成为人们谈及人才工作时最常用的语句。与人才工作息息相关的人才学理论研究，在经历了28年前创始阶段的小高潮后，现今处于一种什么样的发展状态?作为一门独立学科，它具备什么样的特色?在人才工作的“春天”到来之际，人才理论研究应该如何跟上步伐，适应新形势的发展?

本刊邀请了中国人事科学研究院院长吴江，中国人才研究会副会长王通讯，华师范大学人才资源研究中心教授叶忠海以及南京理工大学经济学院企业管理系副教授马士斌来共同探讨。 

路漫漫其修远

主持人：谈及人才学理论研究，不得不回顾一下它的历史。在座的诸位都是人才理论研究者，对于人才学的诞生肯定不陌生。我们首先请叶老师给我们谈谈人才学是如何延生的。

叶忠海:人才学的诞生，说起来已经是28年前的事情了。1979年7月，贵州省科技情报所雷祯孝、蒲克两人撰写的《应建立一门“人才学”》一文，得到当时《人民教育》杂志社方玄初和总编室副主任王通讯的大力支持，在《人民教育》上发表。接着王通讯、雷祯孝两人连续在《人民教育》上发表了四篇人才论文，引起了社会很大的震动，其中《试论人才成功的内在因素》一文发表后，在全国引起了强力的反响和共鸣。由此，引发了全国对成才问题和创建人才学的高度关注和大讨论，人才学作为一门独立的现代学科在中国的社会科学园地破土而出。1992年人才学作为三级学科列入《学科分类与代码》。可以说，人才学是应运时代呼唤而生的新兴学科，时至今日，人才学取得了显著的成绩，开创了一条具有中国特色的人才和人才问题研究之路。

主持人:作为创始人才学的当事人之一，王会长，您如何看我国人才学理论研究的发展现状?

王通讯：确实像你说的，我国的人才工作迎来了千载难逢的发展机遇。但可惜的是，总体上看，目前我国人才学理论研究相对于人才工作的日益繁荣显得有些不太相称，缺少新的突破，这说明我国的人才学理论研究现在面临着一个升华发展的问题。

主持人:造成这种现状的原因是什么?

任何一门学科的兴起与发展都有它的自身的规律，强求是不行的。例如它所处的外在环境，包括科学发展水平等。如果就其中的某条原因来讲，可能跟我们的人事人才研究者队伍青黄不接的现状有关系。用一句很形象的话说，就是“长江后浪推前浪，前浪躺在沙滩上。”人才学创始阶段比较活跃的学者，由于年龄、身体等原因，在学术上已经不像20几年前那么活跃了。而现在的研究者，一是人数少，二是面对理论突破，还需要下大功夫。

主持人:马老师，您持什么样的观点?

马士斌:目前人才研究队伍组成呈多元化态势:从所在单位看，以高校为主，同时也有一些来自政府和企事业单位;从学科看，研究者学科背景非常庞杂，又以教育学、管理学、思想政治教育等学科相对较多，心理学也有一定比例;从年龄构成看，以老年和中年为主;从时间精力的投入程度看，相当一部分人都只是把人才学研究作为“副业”，这一点在中青年研究者身上表现得尤为明显。所以，人才研究者队伍从总体上看，确实像王会长所说，数量不大，专业性不强，后续乏人。人才理论研究要想取得新的突破，必须要克服研究队伍上存在的问题。

主持人:目前活跃在学术领域的研究者按照所属组织来看，大致可分为三类:高校的理论研究者;政府部门内部的研究者，如人事部门内部的研究室成员;还有就是各行业的研究者。三类研究人员各自的优势和局限是什么?

王通讯:高校理论研究者的理论素养较好，而且接触的新理论也比较多，这些研究者绝大部分都担任着授课的任务，因此教学相长、学术切磋的氛围会好一些，但对社会实践的指导性稍差;政府部门内部的研究者比较清楚政府的意志，在信息上有着优势，其研究成果容易为决策者参考;至于其他行业，他们的研究内容多是一般人才学的深化。领域比较狭窄，但对行业内部人才的成才规律会总结得比较好。这些领域做好了，也有利于推进整个人才学的发展。

三种研究力量各有利弊长短，所以需要大家互相沟通、互相交流、互为补充，只有这样，才能实现人才学的繁荣发展。

主持人:我们发现，现在的理论研究成果有两个不好的倾向，一是业内研究者的研究大多从资料到资料，没有一个理论上的提炼;另外一个就是外界的研究比较业余，基本功不是很系统和扎实。你们怎么看这种现象?

吴江:这两种倾向是学风浮躁的表现。人才学理论研究是一项崇高的科学事业，需要提倡严肃认真、求真务实的科学态度，提倡一丝不苟、精益求精、不断创新的科学精神。研究者应该培养乐于奉献人事人才研究的科学精神，应该对人才研究事业有非常深的热爱，要有追求真理、孜孜不倦、锲而不舍的精神，而不是将科学研究看成是自己可以升级、可以获奖、可以为个人谋取私利的一种手段。

王通讯:现在的商品社会助长了这种浮躁的学风。这是很多学科普遍存在的问题，但也是一个亟待解决的问题。一些研究者搞研究大多是即兴发挥，甚至有些研究者放弃了研究，这都是不可取的。搞研究需要冷静，需要冷思考。一些很有名的大家往往是通过很细微的别人不大注意的现象阐述出很深刻的理论问题，这就是冷静思考的效果。

主持人:不可否认的是，即使经历了人才学创始阶段的高潮阶段，人才学还未达到应有的地位，很多学术成果并没有达到“墙内开花墙外香”的境界，这又是为什么呢?

马士斌:我个人认为，人才学成果之所以未能获得像其他学科那样的重视，许多非常有价值的人才学研究成果，特别是人才规律和基本原理未能得到其他学科的广泛引用，主要有两个方面的原因:一是探讨这些规律、原理的研究方法科学性不够，缺少实证研究、实验研究等主流研究方法;二是发表这些成果时，论文或著作的写作规范化程度不够。包括对他人知识产权的尊重不够，具体说来，就是在很多情况下不做文献综述，不提出假设，从而把别人的研究成果和自己的研究成果、把前提和结论混在一起，造成他人引用的困难。当然，缺乏纯学术性的期刊作为阵地，以引导和规范人才学研究成果，也是一个比较重要的原因。

正确认识人才学学科定位

主持人:一个学科要想健康繁荣地发展，首要的一点就是，它的学科定位必须是非常明确清晰的。人才学究竟是一个纯学术性学科，还是一个应用性学科，还是两者兼而有之，众说纷纭。对人才学的学科定位，各位嘉宾有什么想法?

吴江:我认为，人才学研究的学科定位是政治性与知识性的结合。人才理论研究是为国家人才资源的有效利用和开发服务的，理论工作者的首要任务，就是一方面要为顺利决策和制定政策提供准确无误的信息，并为现代专业人员提供培训;另一方面要以各种组织机构作为基地进行研究并阐述其研究成果。人才研究要始终坚持为人事人才中心工作服务的方向，围绕国家的宏观认识政策性问题，组织开展重大理论创新性研究和战略研究，为国家的人事重大决策提供有力的理论支持和科学论证。要从火热的社会实践中提炼研究主题，围绕国家社会发展瓶颈的人才问题开展研究。

王通讯:我同意吴院长的观点。就人才学而言，“学”是人才学科的理论部分，“术”是服务社会发展的方法部分。二者是密不可分但又不可互相替代的。我认为，当前人才学学科理论应该有所创新，理论服务于人才工作实践的力度也应加强。

主持人:从人才学的研究对象和内容来看，它同人力资源管理学有着密切的联系，这两个学科有什么区别?

叶忠海:两门学科具有明显的区别。从学科类型看，人才学是综合型社会科学，人力资源管理学是应用型管理学科。从研究范围看，人才学的研究范围涉及宏观、中观到微观三个层面，既研究一个国家或地区的人才问题，又研究一个单位组织的人才问题人力资源管理学研究微观问题，主要研究企业人力资源管理问题。从学科构建看，人才学既研究基础理论问题，特别是人才规律问题，也研究应用问题，热别是人才的整体开发问题;人力资源管理学主要研究应用问题，从企业人力资源管理工作流程来建立学科框架。从研究内容和观点看，人才学有自己特有的概念和术语，有自己的原理和方法，有自己的特色和优势;而人力资源管理学的内容和观点是主要由西方国家引进的。从研究方法看，人才学运用综合方法，吸收多学科研究成果加以综合研究;人力资源管理学主要运用经济学的理论和方法，特别是劳动经济学和管理心理学的研究方法。

突破发展 任重而道远

主持人:前面的讨论中，提到了人才学理论研究面临着一个升华发展的问题。人才学理论研究应该如何走出目前这种低谷的状态?

王通讯:一是要鼓励创新。无论是老的研究人员还是新进研究人员，在学术上要保持活力，都要讲求创新。认为过去建立的理论框架牢不可破的观点是错误的，创新不仅是创新研究方法，在理论框架模式上也可以有所创新;二是要培养年轻人，不断壮大研究者队伍;三是要以实践带动理论的发展。要推动人才实践的发展，从而进一步从实践中获取理论的突破;四是要借鉴兄弟学科的发展经验。

值得注意的是，学科上的新的突破，新的发展，是不能强求的，有时需要等待。

叶忠海:人才学要实现突破发展，我总结了二十个字，就是“与时俱进，走出国门，开阔视野，传递薪火，繁荣著述”。

“与时俱进”，就是要深化人才学基本原理和规律的研究，发展和完善人才学理论体系;“走出国门”，即要正确处理“中国特色”和“国际化”的关系，在保持自己特色的同时，充分吸收国外人才资源管理理论之精华;“开阔视野”，就是要广泛吸收多学科的理论营养，引进技术，推动人才学的定量研究；“传递薪火”，就是要接续人才学研究人才链;“繁荣著述”，就是要坚固和发展人才学理论大厦。

主持人:一个学科的发展要想有所创新，无外乎是在研究内容、研究方法等方面上有所突破。人才学的升华发展，在研究内容上应有哪些突破点?

王通讯:我认为研究内容上有两个方面是可以努力的:

一是尝试建立人才生态学。用生态学的研究方法，用生态学的理论和视角来研究人才问题，我认为这很可能是人才学的一个突破点。事实上，经济学在这方面已经有成功的例子，比如企业生态学，就是学者们将企业发展与生态发展连在一起，来研究企业的生存之道。

另外一个，从实践的角度来讲，就是对社会工作人才的研究。我国的行政力量很强，从某种意义上讲，我国是“大政府、小社会”。我们应该挖掘和动员广泛的社会力量来促进社会和谐。但现在，到底什么样的人可以称得上是“社会工作人才”，社会工作人才的类型、人才与社会和谐的关系以及如何去开发社会工作人才等问题在理论上还没有得到解决。这个课题我们中国人才研究会已经列入研究的重点。

叶忠海:根据当今社会的发展，高技能人才的成长规律研究，社会主义市场经济体制和经济全球化所需要的专门人才的研究、人才法学研究、人才史学以及外国人才思想和制度的研究都可以更好地完善中国人才学的理论体系。

主持人:在研究方法上应该有哪些突破?

王通讯:人才学要引人定量研究。方法的进步能带动整个科学的进步。目前，西方学界已经开始在批判量化了，但我认为中国人才学尚未量化，我们则很需要引入定量研究的方法。人才评价、人才模型的建立需要精细化。没有量化，何谈精细?还有一点需要强调，就是要重视统计概率，社会现象与自然现象不一样，大概率就是规律。

吴江:我建议人才理论研究者要坚持科学性与经验性的结合。人才学是一门科学，必须理性地对待它，探寻其中的规律性。但同时必须看到，政策活动与一般的科学研究不同，并不具备科学的普遍性规律。理性思维并不能解决所有的政策问题，因此，人才研究者既要学会科学的研究方法，按照规范的“四阶段”程序来开展研究，即课题的系统化、确定研究计划和研究工具、资料的收集、结果的分析与阐述。同时也要学会经验式研究方法，要结合中国特色，构建实地调查、统计调查、定量分析、文献研究、历史分析的等多元分析方法体系。

马士斌:我有三个建议，一是建议盘点现有的人才学研究方法，找出人才学独特的研究方法;二是人才学研究者要高度重视研究方法的转型把可用于人才学研究的社会科学和自然科学的科学研究方法，特别是实证研究和实验研究方法引入人才学，尽量应用这些研究方法对人才问题进行研究，甚至对某些原理和人才规律进行重新研究;三、建议人才学研究会组织一次或几次人才学研究方法的专题研讨会，甚至举办几期研究方法培训班，以求在研究方法上有所突破。

主持人:理论研究与政策制定经常会出现“两张皮”的现象，人才学理论研究应该如何避免这种现象?

吴江:理论知识的创造和政策制定是两种不同的职能，科学知识的创造需要专家，而对决策者来说，这既不是他的职能，也不是他所能做到的，权力与知识往往无法集于一身，这就带来了理论知识输入到政策决策中去的困难。以问题为中心的决策活动，往往找不到能管用的理论和方法，而以学术为中心的知识理论，又难以从决策者的角度认识问题。这就是理论知识和政策实践长期处于“两张皮”的原因。因此，人才理论研究者要坚持人才研究内容的理论性与实践性的结合。

理论与实践结合的模式通常有三种:问题解决模式，即依据预先确定的问题进行研究;知识取向模式，将研究成果用于决策，并不全是因为有问题需要应对;互动模式，理论成果的应用只是复杂决策过程中的一部分，而且必须在一定的经验、政治洞察力、社会技术等实践要素基础上，才能有生命力。这就要求我们人才理论工作者有效关注现实问题，注重研究方法与政策问题内容的适用性，努力成为政策型学者。

主持人:对理论研究者而言，应该注意培养什么样的能力?

吴江:鉴于人才学科的定位必须坚持政治性和知识性的结合，相应的人才学理论研究者就必须具有两种特性:一方面他必须具备运用知识进行分析的能力;一方面他又必须具备政治上的技巧。也就是说，研究者要有运用人才学学术知识来认定公共社会问题，获得相关资料，进而对问题加以解释、说明并提出解决方案，完成科学决策的能力。

同时需要扩大自己的知识面，注意从相关学科，比如社会学、教育管理学以及经济学等学科中汲取营养丰富自己，还需要具备敏锐的政治感和判断力，积累丰富的政策经验。

王通讯:还有一点需要重申，就是一定要注意学术规范。人才学论文的写作需要规范化，尤其是年轻同志需要注意，做到了这点，研究成果才容易被承认，在学术上才能有地位。

马士斌:人才研究会在这方面应该充分发挥作用，提出规范学术成果发表的倡议，并提出人才学成果发表的基本范式。

主持人:好，谢谢各位嘉宾。我们期待着人才学理论研究的春天能早日到来。

来源：《中国人才》2007.(7)

    党的十七大首次将人才强国战略写入党章，报告明确提出:“更好实施科教兴国战略、人才强国战略、可持续发展战略，着力把握发展规律、创新发展理念、转变发展方式、破解发展难题，提高发展质量和效益，实现又好又快发展，为发展中国特色社会主义打下坚实基础。”这一论述凸显了人才强国战略在实现科学发展中的基础地位和关键作用，强化了政府人事部门的使命和责任。各级政府人事部门要牢固树立大人才观念，转变人才开发的理念和方式，以改革创新精神加快推进人才强国战略。

    树立以人为本的科学理念，努力实现人才的全面发展。党的十七大报告指出，科学发展观的核心是以人为本。“以人为本”回答了科学发展观的“为谁发展、靠谁发展、发展成果如何分配”的问题。科学发展，主要是指社会和人自身的发展问题。从这个意义上说，人才强国战略不仅是科学发展的基础和保证，也是科学发展本身的一项重要内容，实现科学发展与实施人才强国战略高度一致。要实现全面协调可持续发展，就要按照中国特色社会主义事业总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，需要打造一支懂经营、善管理的企业经营人才队伍，一支高素质的党政人才队伍，一支高水平的专业技术人才队伍，一大批农村实用人才和技能人才。因此，在新的历史时期，推进人才强国战略要深刻理解“以人为本”，在实现经济社会的全面发展的同时实现人的全面发展。这是科学发展的最终目标，也是实施人才强国战略的根本目的。

    实现“又好又快”的经济发展新模式，关键在于提升人才资源质量。党的十七大报告指出，科学发展观第一要义是发展，要促进国民经济“又好又快”的发展，关键在于转变经济发展方式。 “又好又快”的发展模式在处理数量与质量的关系上，强调质量优先兼顾数量。因此，人才的质量成为发展的关键因素，这就要求人才从量的扩大进入质的提升，人才强国战略要从规模宏大、结构合理、素质较高转变为素质较高、结构合理、规模宏大的排序，形成质量优先的人才资源开发新观念。

    坚持统筹兼顾的根本方法，加快优化人才队伍结构。十七大报告指出，科学发展观的根本方法是统筹兼顾。深入贯彻落实科学发展观，必须坚持统筹兼顾。当前，人才资源开发已经从单项人才资源开发发展到需要系统开发和统筹兼顾的阶段。因此，人才强国战略的实施要紧紧扣住方方面面的人才要求，适应全面建设小康社会的总体部署，要加速调整人才队伍结构，采取有力措施，促进人才在城乡、区域、产业、行业和不同所有制之间的合理分布、促进人才的能级结构、年龄结构、专业结构等方面的合理配置。

    以建设人才资源强国为目标，不断加大对人才资本的投入。十七大提出，优先发展教育，建设人力资源强国。人力资源不仅仅是发展的动力，更是我们发展的重要指标。当前，我国各类人才总数近8千万，科技人力资源总量达到3500万人，居世界第一位，形成了规模宏大的科技人才队伍，可以说，我国是人力资源大国，但还远不是人力资源强国。人才资源占人力资源比例不足10%，高层次人才占人才资源总量的比例不到10%，这种高层次人才紧缺的现状已经成为制约我国人才战略实施、制约经济发展的关键因素之一。我们必须要在政策导向上确立人力资本优先发展原则，加大人力资本投资，加大人才培养的投入，为促进经济社会又好又快发展提供人力和人才保障。

    十七大紧扣“发展这一党执政兴国的第一要务”，处处渗透着科学发展对于人才强国战略的迫切需求。我们要高度重视人才强国战略的基础地位，创新人才发展观念，转变人才发展方式，为贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会提供充分的人才资源保证。(作者系中国人事科学研究院院长)

    来源：《中国人才》2007年月总第297期

20世纪80年代中期以来,国外政府掀起了一轮“新公共管理”运动, 政府绩效评估是“新公共管理”运动的一项重要改革措施。

吴    江

英国、美国成为了公共组织绩效评估方面引导潮流的积极实践者。在英、美的带动与影响下,荷兰、澳大利亚、新西兰等国政府也积极地应用绩效管理与绩效评估方法对政府行为实行绩效监控。1990年代开始, 日本、韩国等亚洲国家进行了大刀阔斧的政府改革,分别先后引入类似政府绩效评估的“行政评价”、“制度评估”,以此来回应来自国内外的新的挑战。各国推进绩效评估的一个核心特点就是将绩效评估与政府改革、政府再造紧密结合起来。其特点概括起来主要有:

坚持以公民为中心,以公民满意为政府绩效的终极标准，评估过程有公民广泛参与。美国1993年戈尔报告所提出的改革四大原则里,其中第二项即为“顾客优先的原则”，这一原则由具体四个步骤来体现:倾听顾客的声音,让顾客来选择:使公共组织之间相互竞争；创造市场动力；利用市场机制解决问题。在1994年和1995年国家绩效评审委员会又出版了两份报告:《顾客至上:服务美国民众的标准》；《顾客至上:95年服务美国民众的标准》；英国在绩效示标设计上体现了外向特征和多样化的满意度调查，民间组织对政府部门进行独立评价和审视等。

建立新的责任机制。引导行政部门和官员从传统的对上负责,实际是对预算负责,对规则负责,转变为对绩效结果负责，对服务对象负责。从具体控制做什么，转为总体控制做什么的结果怎么样。各国政府在推进政府绩效评估中,都强化了新的责任机制。例如,在英国的历次行政改革方案中,l968年富尔顿报告强调责任管理就是要“使个人和单位

对已得到尽可能客观评价的绩效负责”；1991年的“财务管理新方案”中强调“权力和责任被尽可能授予中下级管理者,并使他们知道其应 达到的包括成本在内的一系列绩效目标,并对实现这些目标负责。”

在政府绩效评估中积极引入绩效预算。西方各国基本上已经建立了较为完善的政府支出绩效考评制度和体系,其手段是建立政府部门的绩效考评制度,其核心是优化公共资源的支出结构,提高使用效率和效益。例如,在经合组织成员国中,将绩效信息引入到预算文件中变得越来越普遍:72%的国家在他们的预算文件中包含了非财政绩效的数据；在44% 的国家中,这个数据可用于超过3个季度的程序中；在71%的国家中,尽管程序的涵盖有了广泛的改变,绩效数据还是包括了绩效目标；在65%的国 家中,这些结果包括在主要的预算文件中和/或年度财务报告文件中。

注重绩效评估制度保障的法制化与制度化。国外政府进行绩效评估时都首先进行相关的立法和制度建设,第一步,制定基本的法律,包括《预算法》、《行政法》、《公共服务部门法》、《公务员法》等。第二步,制定基本的绩效评估制度,包括确定战略规划、年度绩效计划、绩效报告制度、绩效评估制度、检查监督制度、评估结果使用、公开共享制度等。第三步,明确绩效评估管理责任,涉及部门包括预算财政部门、资金管理部门(国库)、资金使用者、评估主体、评估参与机构或个人。第四步,确定评估工作程序,这涉及绩效评估工作的准备、绩效评估设计、信息获取、评估分析、提交评估报告、评估信息反馈等阶段。第五步,确定评估指标和方法,即根据不同性质的政府管理工作分别确定不同的绩效评估方法和指标。第六步,明确其它保障条件,如经费、信息渠道等。目前许多国家先后都制定了有关法律法规,如美国的《政府绩效和结果法》,荷兰的《市政管理法》等,以法律的形式要求政府部门进行绩效评估,使政府绩效评估成为公共管理的一项基本制度。

世界范围的政府管理改革实践表明,他们的经验是具有一定普遍性的,不仅适用于发达国家、新兴的工业国家,而且也可以适用于发展中国家。(作者为人事部中国人事科学院院长)

来源：《小康》2007年第07期总第43期

建立和推行公务员制度，是党和国家的重大决策。党的十三大以来，历经二十年，我国公务员制度走过了从建立到完善的过程，有中国特色的公务员管理制度体系基本形成。各地各部门按照党中央、国务院的部署，自上而下认真组织实施，全面贯彻落实，取得了显著成绩。在制度建设和组织实施过程中，积累了丰富的经验。近日，记者就我国公务员制度建设的历程及取得的成就采访了中国人事科学研究院院长吴江。

我国公务员制度体系不断完善

从党的十三大和七届全国人大提出建立国家公务员制度，到党的十四大和八届全国人大提出尽快推行国家公务员制度，党的十五大和九届全国人大提出完善国家公务员制度，直至党的十六大提出“健全公务员制度”，这一系列举措充分说明了党和国家对公务员制度建设的重视程度，公务员制度也不断趋于完善。

1993年，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关推行公务员制度。同时，党的机关、人大、政协、民主党派、部分群团机关参照公务员制度实行管理。《条例》颁布后，结合推行国家公务员制度的实践，制定了与《条例》相配套的13个《暂行规定》、13个《实施办法》和相关的政策规定、实施细则。国务院各部门和地方根据实际情况，制定了一系列实施办法或实施细则。内容涵盖公务员职位分类、考试录用、考核、职务任免、奖励、工资、辞职辞退、申诉控告、培训、职务升降、任职回避和公务回避、职位轮换（轮岗）等方面，形成了以《条例》为主体的相对完整的法规体系，公务员管理的主要环节实现了有法可依。

“公务员制度体系的建立，有利于克服过去政府机关人事管理政策庞杂混乱、内容交错、层次不清、相互抵触等现象，使公务员管理逐步走上法治化、规范化和科学化的轨道。但是，以《条例》为核心的公务员制度体系仍然存在着立法层次较低、强制性和权威性不强、有些单项制度不够完善、制度执行还没有全面到位等问题，亟需进行公务员立法。”吴江强调。

公务员法研究起草工作从2000年8月启动，历时近五年，草案经过20余次修改。2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》。公务员法以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党管干部原则，依据宪法，结合干部人事制度建设的实践，以法律的形式明确了公务员管理方面的一系列重大问题，是我国50多年来干部人事管理方面第一部总章程性质的法律。

“公务员法的颁布实施，是我国社会主义民主与法制建设中的一件大事，在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义，标志着公务员管理进入法制化的新阶段，标志着中国特色公务员制度已经形成。”

吴江介绍说，公务员法在公务员暂行条例的基础上有了新的发展和创新，一是健全了干部人事管理机制。包括新陈代谢机制、竞争择优机制、权益保障机制和监督约束机制。二是调整了公务员的范围。

确定凡依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员都是公务员。与公务员暂行条例相比，公务员范围由行政机关工作人员扩大到中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关的工作人员。三是确立了分类管理原则。国家对公务员实行分类管理，按照职位的性质和特点，将公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等；按干部管理权限，将公务员分为领导成员和一般公务员；按任用方式，公务员职务实行选任制、委任制和聘任制。四是改革完善了职务级别制度。改革完善了已有的职务级别制度，使职务和级别的关系更加合理。改变了单一化的职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯。

扩大级别的功能，使得级别成为除了职务晋升之外公务员职业发展的重要台阶。五是对职位聘任制度作出了明确规定。实行聘任制可以满足机关对一部分专业性较强和辅助性职位人员的需求，有利于拓宽选人用人渠道，降低用人成本，增强公务员制度的活力。公务员法颁布后，制定了公务员法实施方案及其五个配套文件，颁布了党政机关公务员处分条例，出台了公务员考核规定。涉及公务员管理其他环节的配套法规建设也正抓紧开展。

公务员制度实施成效明显

公务员制度实施至今，正是我国承前启后、继往开来、迈进新世纪的重要历史时期，也是人事制度改革不断深化、人才队伍不断壮大、人事人才工作实现较快发展的时期。公务员制度的推行，对推进机关干部人事管理的科学化、民主化、制度化，优化干部队伍，促进机关的勤政廉政，增强机关的生机与活力，提高工作效能，起到了重要作用，取得了显著的成绩。

“简单说，公务员制度建设的主要成就可以概括为以下十点。”吴江介绍说，第一，分类管理的格局基本形成。打破了“国家干部”的概念过于笼统、缺乏科学分类的局面，对于形成党政机关、企业和事业单位各具特色的人事管理制度起到了促进作用。第二，公务员登记工作平稳顺利。目前，公务员登记工作基本完成，参照管理审批工作正在有序推进。第三，“凡进必考”机制基本建立。各级机关面向社会公开招考，打破了“统包统配”的用人方式。第四，考核机制运行良好。对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价，改变了“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象。第五，竞争上岗制度逐步推开。竞争上岗成为选拔人才的重要途径，打破了职务晋升中的“论资排辈”现象。第六，交流、回避制度成效明显。对领导岗位和“热点”职位有计划地轮岗，对公务员任职和执行公务实行回避制度，有利于加强对公务员的监督和培养。第七，干部队伍的“出口”保持畅通。公务员退休制度正常施行，辞职辞退制度得到较好地实施，革除了过去干部“能进不能出”的弊端。第八，培训工作经常化、制度化。培训成为开发公务员人才资源的重要途径，公务员的知识结构进一步优化，工作能力得到提升。第九，奖惩制度发挥有效作用。通过奖励和惩戒，促进了公务员队伍的勤政廉政建设。第十，公务员权利有了保障。通过实行申诉控告制度，维护了公务员合法权益，保障了公务员制度的健康运行。

吴江说，二十年的努力也为我国公务员制度建设积累了宝贵的经验。在公务员制度的建设和实施中，正确的理论方向、务实的精神和科学的方法保证了公务员制度建设的成效。

他说，公务员制度的建立和推行遵循了解放思想、实事求是、以人为本、科学发展、社会和谐等科学理念，既勇于改革不合时宜的人事制度，又从实际出发来建立健全各项管理制度。各级公务员主管部门用科学理念统一思想，研究解决推行工作中遇到的新情况、新问题，使制度建设保持了正确的方向。

“公务员制度的建立和推行，始终立足于我国特定的发展阶段、体制基础和制度背景，立足于巩固和加强党的领导，坚持四项基本原则，坚持党的干部路线、方针和政策。同时，根据全面建设小康社会的要求，继承和发扬我国的优良传统，吸收和借鉴国外的有益经验，使党管干部的原则，德才兼备、任人唯贤、群众公认的原则与公开、平等、竞争、择优，依法办事原则有机结合，从而使公务员制度植根于中国的政治文化之中，又具有生机和活力。”吴江说，公务员制度的推行中坚持了符合实际的方法，正确把握改革、发展、稳定的关系，在保持稳定的前提下，采取整体推进、突出重点、分步到位的方法，根据各项改革的难易程度和基础条件，针对人民群众关心的重点难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标，使推行工作有计划有节奏平稳地进行。

吴江强调，在推行公务员制度过程中，始终抓住全心全意为人民谋利益这一出发点和根本点。针对人民群众关心的热点和改革的难点问题，重点抓好考试录用、辞职辞退、竞争上岗、轮岗、开展做“人民满意的公务员”活动，强化公务员队伍的思想建设和职业道德建设。充分反映了人民的心愿和呼声，得到了人民的拥护，而广大群众的广泛关注和热情参与，又支持了推行工作的顺利进行。

  摘自《法制日报》记者：刘宏 2007年10月10日

    事业单位是我国教育、科研、文化、卫生等各项事业发展的基础和骨干力量，在促进经济社会协调发展，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、和谐社会建设，全面建设小康社会中发挥着重要作用。事业单位聚集了丰富的人才资源，具有工作人员数量多、从事的行业多、专业技术人员多等特点。我国事业单位目前有正式职工2913万人，专业技术人员1908.4万人，专业技术人员占事业单位正式职工总数的65.5%，占全国国有单位专业技术人员总数的68.8%。中国人事科学研究院院长吴江在接受采访时认为，正是由于上述原因和我国国情，事业单位人事制度改革作为事业单位改革的重要组成部分，不仅对于事业单位改革的成败有着举足轻重的影响，而且也将影响到我国人才强国战略能否实现以及全面建设小康社会的历史进程。

　　明确指导思想 全面推进改革

    推进事业单位人事制度改革，建立符合社会主义市场经济要求和事业单位特点的人事制度，对落实科学发展观，实施科教兴国战略和人才强国战略，促进专业技术人才队伍建设，为全面建设小康社会提供人才保证，促进各项社会事业全面发展有着重要意义。

　　那么，如何深化事业单位人事制度的改革呢？吴江说，“我们要以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，落实科学发展观，大力实施人才强国战略，贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，建立符合社会主义市场经济体制要求和事业单位特点的人事制度，转换用人机制，凝聚优秀人才，充分调动事业单位各类人才的积极性创造性，推动社会事业的发展壮大，为全面建设小康社会提供强有力的人事人才保证。”

　　对于进一步深化事业单位人事制度改革，吴江提出应当坚持以下基本原则：贯彻落实党的干部路线、方针、政策，坚持党管干部、党管人才的原则；遵循事业单位的规律和特点，坚持政事分开、事企分开的原则，建立有别于机关和企业的人事制度；坚持以人为本，遵循人才成长规律，切实维护广大职工的合法权益；坚持公开、平等、竞争、择优的原则，保证事业单位选人用人的公开、公平、公正；坚持积极稳妥、统筹规划、平稳推进的原则，正确处理改革发展稳定的关系，把握好改革的节奏和进度。

　　除此之外，吴江还谈到，当前要大力加快事业单位人事制度的改革步伐，按照分类推进事业单位改革和干部人事制度改革的总体要求，以转换用人机制和搞活用人制度为重点，以推行聘用制度和岗位管理制度为主要内容，坚持政府宏观管理与落实单位用人自主权相结合，坚持全面推行与分行业实施相结合，统筹规划、突出重点、完善政策、分类推进、分步实施、确保稳定，通过制度创新，配套改革，加强法制建设，实现由身份管理向岗位管理转变；由固定用人向合同用人转变，增强事业单位的生机和活力。

　　加大改革力度 抓紧制定各项改革政策

　　党的十六大以来，人事部共出台了20多个政策规定，包括公开招聘、合同聘用、岗位设置、人事争议处理等8个事业单位人事制度的单项规定，以及与行业主管部门共同下发的十几个事业单位人事制度改革的实施意见和岗位设置管理的行业指导意见。所有这些，为我国事业单位人事制度的改革创新拓宽了积极思路，也提供了强有力的保障。

　　吴江透露，为了全面推进和加快我国事业单位人事制度的改革，目前，有关部门正在着手研究制定《事业单位人事管理暂行条例》。这是一部事业单位人事管理总章程性质的行政法规，它立足于确定基本制度、规范基本环节、解决基本问题，将为建立系统性的事业单位人事管理制度奠定坚实基础。同时，按照岗位管理的要求，将逐步制定和完善贯穿于人员“进、管、出”各个环节的管理制度，如岗位设置、人员聘用、考核、培训、奖惩、工资福利、退休、人事争议等等。

　　“《事业单位人事管理暂行条例》完成之后，系统性的制度建设必将使我国事业单位人事管理走向法制化、科学化和规范化！”对此，吴江坚信不疑。

　　直面现实难题，改革取得重大突破

　　近年来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，人事部在总结事业单位人事制度改革试点经验的基础上，加快了政策的研究制定，加强对不同行业推行改革的分类指导，事业单位人事制度改革取得了重大突破，整个改革稳步推进、不断深化。

　　我国事业单位人事制度改革所取得的重大突破，缘于明确指导思想，积极大胆探索，直面人事制度的改革难题，短短几年时间，改革逐步由点到面、由局部向全局、由表层往深层展开。吴江认为，主要表现在以下四个方面：

　　首先，聘用制已在全国全面推行。自2002年起，聘用制开始试行，推行面不断扩大。据统计，全国实行聘用制的单位占事业单位总数的比例从2004年的36%、2005年的44%，逐步增加到2006年的51%，数量达到65万个。签订聘用合同的人员占事业单位工作人员总量的比例则从2004年的45%、2005年的51%，逐步增加到2006年的59%，总数达到了1700万人。迄今为止，全国推行聘用制已超过80%的省（自治区、直辖市）有10个。

　　其次，公开招聘正在规范事业单位进人环节。从2006年1月1日起，按照《事业单位公开招聘人员暂行规定》，事业单位新进人员，除政策性安置和涉密岗位的人员外，都要面向社会实行公开招聘，做到信息公开、过程公开、结果公开。截至2006年9月底，全国有28个省（区、市）开展了公开招聘，其中15个省公开招聘范围超过50%，聘用了约33万人。通过实施公开招聘，事业单位进人环节正逐步得到规范。

　　第三，岗位管理正在逐步展开。2006-2007年《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见，以及11个分行业的指导意见下发，首次对事业单位的岗位设置进行了基础性规范，明确事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位三种类别，其中管理岗位分10个等级，专业技术岗位分13个等级，工勤技能岗位中技术工岗位分5个等级，普通工岗位不分等级。目前岗位设置的工作正在逐步展开，这是事业单位人事管理朝着规范化管理迈出的又一大步。

　　第四，未聘人员得到妥善安置。在目前我国社会保障制度尚不健全的情况下，改革与稳定的关系处理受到高度重视。在推行聘用制中，对未聘人员安置坚持以内部消化为主、多种渠道安置、不能简单推向社会为原则，在解决养老、失业等社会保障问题的基础上，逐步探索扩大社会接纳的渠道和办法。根据未聘人员的实际情况，有关部门与单位分别采取了转岗培训、自谋职业、托管、内部待聘等方式给予妥善安置，积极为未聘人员提供上岗机会，并保证其基本生活。

最后，吴江表示：“只要坚持改革，并通过不懈努力，事业单位人事制度最终将建立起有别于机关和企业、权责清晰、分类科学、机制灵活、监督有力，符合事业单位特点的人事管理制度，实现事业单位人事管理的科学化、法制化。”

摘自《光明日报》本报记者张炳升 　发布时间： 2007-10-12

　  党的十六大以来，在党中央、国务院的领导下，人事工作坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，大力实施人才强国战略，深化人事制度改革，创新人才管理机制，法制化、科学化、民主化程度有了进一步提高。

　　《公务员法》实施了

　　《中华人民共和国公务员法》于2006年1月1日正式实施。公务员法的颁布是我国社会主义民主法制建设史上的一件大事，在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义，标志着公务员管理进入了法制化的新阶段，中国特色公务员制度已经形成。

　　为推进法律的实施，公务员法颁布后，按照中央统一部署，中组部、人事部组织开展了公务员法实施工作，制定了公务员法实施方案及其五个配套文件，组织开展了对600多万公务员的全员轮训。目前，公务员的登记工作基本完成，参照管理审批工作正在自上而下有序推进。

　　公务员法的相关配套法规建设也在抓紧进行，2006年底以来，《公务员考核规定(试行)》、《行政机关公务员处分条例》等相继发布。公务员管理的法制化程度进一步提高。

　　聘用合同签订了

　　随着事业单位人事制度改革和职称制度改革的不断深化，以聘用制度和岗位管理制度为主要内容，以转换用人机制、搞活用人制度为重点，事业单位人事制度改革取得新进展。2005年，人事部印发了《事业单位公开招聘人员暂行规定》，明确了公开招聘的条件、程序等；出台了聘用合同文本(范本)，加强了对签订聘用合同的指导。到2006年底，51％的事业单位，59％的工作人员签订了聘用合同。

　　开展岗位设置管理，变身份管理为岗位管理，是事业单位人事制度的重大改革和创新，是分类推进事业单位改革的需要。2006年，人事部出台了《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见，下发了11个分行业的指导意见和党群系统事业单位岗位设置管理工作的通知，岗位设置方案的备案核准工作正在顺利进行。

　　科研基金增加了

　　以高层次人才队伍建设为重点，通过完善人才选拔培养体系，加强专业技术人才队伍建设，积极引进人才和智力，我国人才队伍建设得到进一步发展。

　　我国已形成以博士后制度、“百千万”人才工程、政府特殊津贴专家、有突出贡献的中青年专家和两院院士为依托的国家高层次人才培养选拔体系。从2002年开始，全国共选拔“新世纪百千万人才工程”国家级人选2746人；经中央批准，改革政府特殊津贴制度，减少选拔人数，提高津贴标准，2003年以来共选拔两批7679人。同时，我国博士后工作不断加强管理，加大培养力度，博士后日常经费标准从每人每年3万元提高到5万元，博士后科学基金资助从2002年566万元增加到2007年的8580万元。截至目前，全国博士后科研流动站和工作站共有2681个，累计招收博士后研究人员44000多名。

　　截至2006年底，留学回国人员总数已达27．5万人，其中2006年回国4．2万人，年增长率21．3％。目前，全国建有各级各类留学人员创业园110多家。

　　十六大以来，全国共选派了15万名党政干部、企业经营管理人员和专业技术人员等赴国(境)外培训；每年支持西部地区聘请各类外国专家1800余人次，选派1400多名管理和技术人员出国(境)培训。

　　公共服务周到了

　　截至2006年底，全国共有各类人才中介服务机构6629家，仅2006年就接待流动人员6245万人次，帮助860万人找到新工作或转换工作岗位。

　　政府所属部门人才服务机构公共服务职能加强。自2003年至2006年，人事部共举办了四届“全国人才市场高校毕业生就业服务周”活动，为用人单位和毕业生搭建了双向选择平台。实施高校毕业生“三支一扶”计划，确定5年选派10万名高校毕业生到农村基层服务。2006年，全国共选派了23520余名。

　　人才市场监管体系进一步完善。人事部相继出台了《中外合资人才中介机构管理暂行规定》、《国务院所属部门人才中介服务机构管理办法》、《全国性人才交流会审批办法》等法规文件，健全完善人才市场政策法规体系，人才市场的调控与监管机制进一步加强。

　　来源：人民日报  2007年10月12日

吴江  李志更  乔立娜  赵宁

    政府首席信息官制度是很多发达国家发展电子政务的一项基本制度安排，它对于加强政府信息资源管理、提升电子政务建设的效率和效能、保证政府信息化协调发展具有非常明显的支撑作用。目前，推动我国电子政务建设向纵深发展亟需解决统一规划、资源整合、协调发展等瓶颈问题，针对我国实际，借鉴国际经验，建立并逐步推行政府首席信息官制度是解决这些问题的重要措施。

一、对政府首席信息官制度的理解

美国的《CIO》杂志对首席信息官（Chief Information Officer，简称CIO）有如下定义：“首席信息官是负责一个公司（企业）信息技术和系统的所有领域的高级官员。他们通过信息技术的利用来支持公司目标。他们具备技术和业务流程两方面的知识，具有多功能的概念，常常将组织的技术调配战略和业务战略紧密结合在一起的最佳人选。”[1]尽管这是对企业首席信息官的定义，但从这一定义中，我们可以获得以下一般信息：

（1）首席信息官是组织中的高级官员，位居领导层；（2）首席信息官的核心职责和目标是利用信息技术来支持组织目标的实现；（3）首席信息官应具备的知识是技术和业务流程两方面；应具备的能力是战略管理。这个概念比较全面地概括出了首席信息官的职能定位、主要职责、核心能力等要素。

另外，从首席信息官职位出现与制度形成的发展脉络来看，首席信息官是伴随着信息资源管理的兴起而产生的。它最早产生于美国的政府部门，专门负责政府信息资源管理，其后一些大型企业借鉴了这一信息资源的管理制度，首席信息官制度开始在企业出现，并得到长足发展，逐渐成为企业提升自身效益和竞争力的重要制度形式。随着信息时代的到来，以及在此基础上政府对政务信息资源管理重视程度的不断提升和电子政务的普遍推行，首席信息官制度开始回归政务领域，并在实践中逐步显示出巨大的生命力。

所谓政府首席信息官，是全面负责本部门政府信息资源管理、开发与利用，以及与信息技术应用有关事宜的专职高官，参与决策，具有组织协调和资源整合权力，其基本素质是既懂技术、又懂业务，具有技术与业务结合的战略眼光和能力。政府首席信息官制度是指对政府首席信息官实行科学管理而建立的一整套法规和制度体系，包括政府首席信息官的责、权、利、能关系，录用、考核、培训、薪酬、退出等管理规定、管理体制，等等。

二、发达国家政府首席信息官制度发展概况

纵观世界各国电子政务的发展历程，建立首席信息官制度，由首席信息官及其相应的管理机构负责电子政务的总体规划、具体实施和全面管理，是比较通行和成熟的做法。“目前，世界上已有一百多个国家和地区确立了CIO制度。各国正在积极推进的电子政务实际上是‘一把手’＋CIO工程。”[2]因此，总结和梳理发达国家在电子政务管理体制方面的成熟经验和做法，对我国建立政府首席信息官制度，促进电子政务发展有着至关重要的借鉴意义。

不同国家的政府首席信息官制度虽然各有特色，对首席信息官的称谓也有一定差异，但在首席信息官的职责与素质能力框架、各管理环节的具体规定、基本管理体制等方面具有相当明显的一致性。这种一致性具有制度共性的特征。

（一）政府首席信息官制度产生的背景

美国是世界上最早建立首席信息官制度的国家，其良好的制度实施效果及其成熟的制度建设经验，使美国的首席信息官制度成为其他国家尤其是发达国家发展电子政务的制度模板。通过对美英等发达国家电子政务发展过程的比较分析，我们发现，尽管这些国家在建立政府首席信息官制度的时间不同，但却有一些共同因素对首席信息官制度的建立和完善起着催化作用。

1、加强政府信息资源管理的需要

20世纪80年代，面对全球信息技术的迅猛发展，世界各主要发达国家都非常适时地把信息技术引入政务领域，希望通过新的技术手段能为新一轮的公共行政改革带来新气象，这便引发了全球性的电子政务建设浪潮。信息技术的广泛应用，使人们深刻认识到了信息资源的重要价值，信息资源逐步成为组织中最重要的资源之一。而对信息资源接受与处理的速度和广度成为21世纪评价政府治理能力一个重要指标。因此，随着各国电子政务建设的不断深入，如何使政府的信息资源得到更为有效的管理，并得到充分的开发利用，成为各国的一个重要议题。在广泛而深入地调查研究之后，各国纷纷采取对策，其中一项重要举措就是在各部门设立相应的职位和机构，专门负责本部门信息资源的管理、开发和利用，这就是政府首席信息官的雏形。由此可知，政府首席信息官是信息时代的必然产物，是伴随着信息资源管理的兴起和发展而诞生的。其中，美国政府对政府信息的作用和意义有着十分清晰而准确的认识，它把政府信息资源数字化、网络化的目标都定位在使政府信息资源能够得到充分开发利用上。早在1996年颁布的《信息技术管理改革法》（Information Technology Management Reform Act）中，美国就率先提出在联邦政府各个部门设置首席信息官，专门负责组织的信息资源管理。同时，也正是由于信息资源在政府资源中的战略地位，提升了专门负责政府信息资源管理与开发利用的首席信息官在政府中的地位与作用。因此，在美英等发达国家，政府首席信息官的地位很高，往往与组织内的首席财务官等核心人物具有同等地位。

2、提升电子政务建设和管理效率与能力的需要

早在1994年，美国审计总局（GAO，General Accounting Office）的一项调查就发现，从1982年开始，美国用于IT方面的开支超过2000亿美元，但许多IT项目的建设都是失败的，国家因此损失巨大。通过分析，GAO认为项目失败的原因主要在于政府对于信息化项目的需求认识不清、成本效益观念不强。因此，GAO认为政府部门在购买信息系统前应作详细计划，并进行成本效益分析，否则，一旦实施，系统也无法有效运行，资源浪费是必然结局。[3]事实上，这些诸如系统规划、需求分析、项目管理等问题是大多数国家在电子政务建设之初都会遇到的共性问题。随着电子政务的深入发展，如何有效整合各部门资源，防止重复建设和信息孤岛等复杂问题就逐步凸显出来。为了解决这一系列瓶颈问题，提高政府利用IT技术的效率和能力，美英等发达国家纷纷采取对策，力图通过建立一套统一而有效的电子政务管理体系，来保证行动的一致性和建设的高效率。它们相继建立了政府首席信息官制度，有政府首席信息官专门负责部门电子政务的建设和管理，与此同时，建立首席信息官委员会，由各部门的首席信息官组成，以保证各部门的电子政务建设能够协调进行，信息资源能够充分共享。实践表明，正是由于这些国家在电子政务建设初期就非常注重其管理的专业化、规范化、体系化，才有效实现了电子政务的协调发展和高效率。

3、实现电子政务战略意图的需要

    发达国家的电子政务建设往往与政府改革密切相关。例如，英国在电子政务建设之初就明确了电子政务的战略地位，即“保证IT能够支持政府的业务转型，以便为公众提供更好、更有效的公共服务”。美国政府在1993年发布的《创造一个花费更少、运转更好的政府》的报告中，提出了“运用信息技术再造政府”（Reengineering-Though Information Technology）的新理念。韩国政府在2003年颁布的电子政务法中，明确规定：“在需要对行政机关的业务进行电子化时，应该预先对相关业务以及业务处理过程进行革新，使其符合电子化处理的要求。”[4]在确定了电子政务的战略地位和发展愿景之后，各发达国家通过建立各项制度、采取各种实施措施，将其逐步落实。建立政府首席信息官制度就是其中的关键举措之一。在政府高层设立首席信息官职位，通过其专业化、权威性、协调有序的工作，逐步实现信息技术对传统政务流程的重组和再造，从而为社会提供更方便、更快捷的服务，有效提高内部的工作效率，最终实现通过电子政务促进政府改革的战略意图。

（二）政府首席信息官的主要职责

明确职责通常是发达国家在建立政府首席信息官制度时首先解决的问题。作为首席信息官制度发展最为完善和成熟的美国，是以法的形式来规定首席信息官的主要职责的，这一方面体现了首席信息官职位本身的权威性，另一方面也为首席信息官明确职责、开展工作提供了强有力的依据。美国在1996年颁布的《信息技术管理改革法》中，明确规定了政府部门首席信息官的主要职责为：（1）向政府部门首脑及其他高层管理人员提供信息化发展意见及协助，指导、监督本部门信息技术相关事务的实施，以保证本部门信息化的成功实施；（2）为本部门开发、维护一个稳妥的、整体的信息化架构，有效进行信息资源管理；（3）改善提高本部门在信息资源管理方面的运作，制定更为有效的工作流程。[5]英国2004年新上任的首席信息官—— Lan Watmore在其执政宣言中，将首席信息官的职责概括为四点：（1）提供网上服务；（2）推广已经进入日常生活的各种新技术；（3）增强事务处理系统，保证一线公共服务的有效提供；（4）建设对政府有支持作用的应用系统。[6]

尽管各个国家在形式上对政府首席信息官的职责概括不尽相同，但归纳起来，其主要职责包括以下几项：

1、制定战略规划和计划

这主要包括深入理解本部门工作流程，总结和梳理信息化需求，提出部门信息化发展战略，制定中长期规划和短期（年度）计划等。

2、监控信息化规划和项目实施

这主要包括运用一切可能的方法，评估信息化项目的绩效，实施有效的项目管理，协调组织内各部门的关系，并向部门首脑提供本部门信息化建设的具体意见、汇报信息化发展进程。

3、管理和开发利用政府信息资源

这是政府首席信息官的最主要职责，包括利用信息手段提高本部门信息资源管理的效率，并尽可能使信息资源得到充分开发和利用，实现其使用价值的最大化。

4、提升部门的信息化实现能力

这主要包括为不断加强组织的信息化建设能力，而进行的一系列评估、培训工作，包括评估本部门现有管理层与执行层实施信息化的实际能力，评估本部门人员在信息化进程中所需要的知识和技能。并针对存在的缺陷和需求，制定相应的培训计划、聘任计划、职业开发计划等。同时，关注、引进、推广新技术。

（三）政府首席信息官的核心能力

发达国家在以各种方式明确了首席信息官的主要职责基础上，分别提出了完成这些职责所应具备的核心能力。例如，美国在《信息技术管理改革法》中详细规定了首席信息官应当具备的一些核心能力，如一个政府首席信息官必须具备卓越的领导能力、沟通能力、人际技能；在复杂的合作和协作环境中游刃有余地发挥作用的能力；敏感、诚实、聪明、判断力强、战略思维结合务实作风，为同事所信任、建立联盟的能力，等等。[7]英国学者迈克尔·厄尔教授提出了首席信息官的素质模型，如图1。[8]

图1 首席信息官的素质模型

事实上，不同国家往往是从不同角度阐释对首席信息官能力的要求，但最核心的能力要求却是共通的，即政府首席信息官应是既具备良好的信息素养和能力，尤其是项目管理能力，又要熟悉政府业务流程，善于沟通和协调，有较强战略意识和全局观念的高级管理人才。具体来讲，发达国家认为政府首席信息官的核心能力主要应有以下几方面：

1、战略思维与规划能力

在发达国家，政府首席信息官首先被定位为一个部门内部的高级管理人员，其宏观管理能力和战略思维能力至关重要。首席信息官在了解信息技术及其发展趋势的同时，更要是个行政专家和决策者，在这样的双重背景下，他才有可能站在部门改革的战略高度上做好信息化发展的规划和决策，从而使信息技术能为组织目标的实现发挥有力的促进作用。同时，首席信息官也不只把视线集中在技术管理层面，更注重宏观管理。

2、有效沟通能力

在发达国家，沟通往往是占据首席信息官时间最多的工作，与业务部门密切沟通才能确保IT部门不再是关门做规划，才能真正满足业务需求；与部门首脑及主要领导沟通才能确保组织对IT建设提供足够的支持；与IT团队沟通才能确保项目的顺利实施。

3、业务能力

一般而言，业务能力是发达国家对首席信息官的基本要求，它主要包括两方面的内容，一是了解信息技术及发展趋势，电子政务归根到底还是信息技术的一种应用，首席信息官良好的信息素养和能力是部门内整个IT团队高素质、高效率的有力保障，也是整个组织信息化能力的典型代表。二是熟悉本部门政务运作流程和规则，电子政务要解决的最根本问题是政务问题，因此，首席信息官对政务流程的熟悉程度是能否做好本职工作的关键要素。

（四）政府首席信息官的管理模式

    在大多数发达国家，政府首席信息官并不是一个孤立的职位和个人行为，而是围绕着首席信息官有一套完备的管理体系。归纳起来，发达国家政府首席信息官的管理体系主要包括以下几方面内容：

1、政府首席信息官的组织架构

一般来说，在发达国家，其政府首席信息官都有严密的组织体系，并将其作为电子政务建设的管理和执行机构。其中，美国的政府首席信息官组织体系最具代表性。图2是美国联邦政府首席信息官的组织架构图。

图2  美国联邦政府首席信息官组织架构图

其中，总统管理委员会是美国电子政务建设的最高领导机构，联邦管理和预算办公室是其执行机构。下设首席信息官公办室，主任是由总统任命的联邦首席信息官，负责整个联邦政府的信息资源管理。首席信息官委员会由联邦政府各部门的正副首席信息官组成，其首脑是联邦管理和预算办公室的副主任，负责指导、建议、评估首席信息官的工作。

事实上，发达国家都非常重视政府首席信息官组织体系的建立，英国、日本也在电子政务领导和决策机构下设置了负责执行的首席信息官职位和负责协调的首席信息官理事会等。发达国家在体系建设方面主要有三点经验可供借鉴：一是统一设置，层级分明；二是责任关系简单明确，各司其职；三是结构设置富于弹性，协调联动机制健全。实践证明，严密而统一的组织架构对于整个政府的信息化建设具有重要的组织保障作用，它使发达国家的电子政务建设普遍呈现出有序、协调的发展态势。

2、政府首席信息官的工作方式

    发达国家在普遍建立了比较完备的政府首席信息官组织架构的基础上，又建立了相应的工作机制，以保证对本部门电子政务的有效管理。一般来讲，主要有以下几种比较通用的工作方式：

（1）定期汇报。一般而言，在发达国家，各部门的政府首席信息官都要直接向本部门的首脑做定期汇报。通过汇报，及时向部门首脑提供部门信息化进展的信息和相关建议，以便取得领导的支持。例如，美国联邦政府首席信息官要定期向OMB的副主任汇报，OMB的副主任再向主任汇报，主任再定期向总统汇报。通过建立这种链条式的汇报机制，有助于使高层领导及时了解本部门的信息化进程及存在问题，从而为领导决策提供依据和支持。

（2）制定规划。在美国，联邦首席信息官负责制定整个联邦政府的信息化发展规划，而各个部门也必须相应制定本部门的《信息资源管理战略规划》，并且每年滚动进行。该规划主要包括网络建设规划、信息收集规划、重要信息系统规划等内容，提出每年和五年的目标以及对资源的要求。在发达国家，制定信息化发展规划通常是首席信息官的一项重要工作，它不仅为本部门的信息化发展提供了方向，同时也为有效评估首席信息官及部门信息化的工作提供了依据。

（3）项目管理。发达国家的电子政务建设大多以项目为单位，采用外包的方式开展，这就要求政府要有很强的项目管理能力，以保证项目预定目标的实现。因此，发达国家政府首席信息官很重要的一项工作就是进行电子政务项目管理，主要是评估项目的进程和效果，加强业务部门与外包商之间的沟通，使需求能够得到全面理解和体现。

（4）定期沟通交流。美国政府非常重视政府各部门首席信息官之间的交流和沟通，先是设立了“首席信息官理事会”（http://www.cio.gov），由各部门的政府首席信息官组成，负责指导和协调执行机构中与信息技术和信息资源管理有关的活动。这种沟通机制加强了政府各部门首席信息官的交流与合作，不仅有利于相互学习借鉴，更有利于电子政务的整体协调发展。其后，美国又有意识地加强了联邦政府与州政府的合作和交流，制定了首席信息官定期交流制度。

3、政府首席信息官的管理制度

（1）任用。美国联邦政府首席信息官的任用条件是由法律明文规定的，例如，在《信息技术管理改革法》中详细规定了对联邦政府首席信息官的任用：①经咨商国会参议院并取得同意后，由美国总统任命；②必须具备经确认的、能有效地履行其职责的、具有在管理及信息资源管理方面的知识、技能和经验。其任职资格应从与信息资源管理有关的教育、工作经验以及专业活动等多方面考虑；③美国首席信息官为美国首席信息官办公室（该办公室隶属于美国管理和预算委员会）的负责人。同时，该法还规定在联邦政府各部门均应设立首席信息官制度，部门首席信息官一般由该部门第一副手担任，并由该部门行政首长任命。[1]

（2）考核与激励。美国联邦政府首席信息官由OMB的首脑直接领导，是该首脑有关政府信息资源管理的首席顾问。因此，首席信息官的权责也是由OMB的首脑确定的，并受其指导和管理。在实践中，OMB设计出了一系列的方法来加强对联邦政府首席信息官的管理和考核，以激励其更加出色地完成本职工作。例如，OMB向联邦政府各部门发放电子政务记分卡，根据已确定的评估指标进行评分，并且每季度刷新一次。这些标准包括：是否将大部分信息技术开支放在需要优先执行的现代化实现项目上；是否已按照预定的成本/时间表/执行目标来实施重大信息技术项目，浮动的范围控制在10%之内；重大的信息技术系统是否已通过权威认证、认可或者以其他方式被授权证明具有充分的安全性；电子政务项目是否具有可操作性，并能够创造利润（如降低成本、缩短响应时间、减少负担、提高公众服务质量等），等等。通过这些评估的指标和方法，可以非常直观地显示出首席信息官的工作效果，并据此进行相应的奖励或改进。

（3）培训。发达国家普遍都很重视政府首席信息官素质和能力的培养。为了确保政府首席信息官能够具备所要求的素质能力，美国联邦政府组织政府、院校和产业界的专家制定了培养首席信息官相关能力的知识体系，并由各政府机构、大专院校组织力量，编写教材、整理典型案例和最佳实践，组织对首席信息官的培训，保证政府首席信息官的能力能够完成规定的岗位职责。^[2]例如，美国国家国防大学信息资源管理学院所开办的首席信息官短期培训班，就是由美国国防部授权的首席信息官认证项目，主要用于培养联邦政府首席信息官所应具备的能力。其主要的教学方法是采用研讨会的方式，并邀请一些专家参与讨论，开研讨会时所有学员都要以个人或小组的形式参与讨论，与教师进行互动交流。课程结束后，教师通过学员提交的个人或团队的报告或项目来进行评估。又如，以美国联邦首席信息官委员会为首创建了首席信息官大学，它主要是一个由几个大学联合举办的虚拟联盟，这个联盟包括卡内基梅隆大学、乔治华盛顿大学、乔治梅森大学、马里兰大学等。这些大学所提供的首席信息官培训项目都是美国联邦首席信息官委员会所认可的首席信息官应掌握的核心能力。各大学的首席信息官项目往往由多个相关学院共同授课或设计实践项目，比如卡内基梅隆大学的首席信息官研究项目，是由软件工程学院、计算机科学技术学院、国家政策和管理学院、信息系统工程中心、社会和组织系统的计算分析中心和电子商务学院等机构来共同完成的。^[3]通过这些专业化的、针对性强的课程设计和培训，美国政府首席信息官的知识体系得到了很均衡的发展和提高。

三、我国政府首席信息官制度建设的需求和现状

发达国家电子政务建设的实践表明，政府首席信息官制度是当前世界各国发展电子政务的基本保障制度。但对于我国来说，政府首席信息官职位和首席信息官制度还是个比较陌生的或时髦的概念。就我国电子政务建设的实际状况看，一方面，建立政府首席信息官制度具有现实必要性和紧迫性。另一方面，尽管目前我国有些地方政府已经设立了政府首席信息官职位，并在建立首席信息官制度方面进行了很多有益尝试，但规范的首席信息官制度制度也没有建立。

（一）我国政府首席信息官制度建设的现实需求

1、推动我国电子政务向纵深发展需要建立政府首席信息官制度

我国的政府信息化与电子政务建设经过一段时间的发展，特别是自1999年实施“政府上网工程”以来，取得了突飞猛进的发展。到2005年底，我国的政府门户网站已超过12000个，其中，93%以上的国家部委拥有部门网站，73%以上的地方政府（省、市、县）拥有门户网站。基础数据库、网络平台等方面的建设也已初具规模。以此为基础，我国的电子政务建设开始以理性的态度和有序的制度安排向纵深发展。从建设的侧重点看，经过办公自动化和系统内业务联通的发展阶段，开始向协同办公、整合各类信息系统等更高层次发展，强调电子政务建设的服务性和实用性。从建设投入的重点看，逐步改变“重硬轻软”的现象，开始向应用软件、整合资源与业务流程、提高运营服务等方面倾斜。从对政务信息资源的管理看，正在逐步加大对政务信息资源管理的重视程度，并开始着手信息资源的利用和开发。从电子政务的运维模式看，主体开始多元化，由以往单靠政府财政投入转向以政府投资为主，兼之以与非政府组织合作。同时，电子政务建设开始尝试一些的市场化的运作模式和专业的项目管理方式。引入市场竞争机制提升电子政务建设的效率和成功率，降低风险和成本，已经成为国内众多电子政务建设者们重点思考和着力探索的问题。上述分析表明，我国的电子政务建设已进入需要统一规划、统一标准、整合资源的战略管理阶段。新的发展阶段，迫切要求建立与之相适应的管理体制与模式，建立首席信息官制度就是其中的一个必然选择。发达国家的实践表明，政府首席信息官制度对于解决电子政务发展的统一性、协调性和专业化具有非常重要的保障作用。

2、加强政府信息资源管理与开发利用要求建立政府首席信息官制度

随着世界范围内知识经济时代的到来，信息资源已经成为组织发展的战略性资源。各国政府都非常重视政府信息资源的开发和利用，纷纷采取各种对策加强政务信息资源的管理。我国自实施电子政务以来，在政府信息资源管理方面也取得了相当大的进步，尤其是以四大基础数据库为代表的等一批综合基础数据库的建立和发展，加快了政府信息资源的数字化、传输网络化、应用集约化的进程，为政府管理和决策提供了更为科学、快捷的支持。同时，2005年国家信息化领导小组发布了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，使政务信息资源管理有了规范性约定。但从总体来看，我国的政府信息资源管理仍处于初级阶段，对信息资源的开发和利用还相当不充分、不到位。这主要表现在以下几个方面：一是缺乏统一的政府信息资源管理规划，信息垄断问题严重。信息垄断主要表现在两方面：政府对社会的信息垄断；各级政府之间以及各政府部门之间的信息垄断。二是管理模式不科学。我国对信息资源的管理大多还停留在传统的、手工阶段，缺乏专业化理论和方法的指导，使得信息的完整性、真实性和及时性都无法得到有效保障。三是配套措施不到位。信息资源管理机构不明确，建设、维护资金投入不足，相关法规不完善，数据标准不一致等问题目前都存在。这些问题解决的一个有效途径就是建立政府首席信息官制度，由专人对政府的信息资源进行统一的、专业化的管理和开发利用。而在发达国家，政府建立首席信息官制度的初衷也是为了对政务信息资源进行更为有效的管理。

3、加强政府信息化管理人才队伍建设需要建立政府首席信息官制度

毋庸置疑，我国的政府信息化与电子政务发展很快，尤其是政务上网年之后，这种发展态势尤为明显。正因如此，我国政府信息化与电子政务的建设管理任务日益繁重，建设管理者队伍也日益壮大。这支队伍主要由如下几部分人员构成：各级政府信息化领导与决策机构的人员；各级政府所属各部门信息化建设管理机构的人员；各级政府及其所属部门的信息化与电子政务建设项目的管理人员。

在信息时代，人才与信息是两个重要资源。信息资源开发的程度在某种意义上依赖于相关人才资源开发的程度。在政府信息化资源在经济社会发展所起作用越来越大的今天，建立一套科学的符合我国特色的相关人才管理与开发制度，培养或造就一支高素质的政府信息化与电子政务建设管理人才队伍，进而有效开发政府信息资源，是一个亟待解决的问题。与发达国家相比，我国政府信息化与电子政务建设管理人员队伍建设相对薄弱。从总体上看，目前对这支队伍中各部分人员的职责权限、素质能力、管理措施、管理体制等缺乏与我国政府信息化和电子政务建设需要相适应的、清晰、系统、规范的具体制度安排，致使有关部门或机构对优秀的政府信息化建设人才的吸引力不高。在相应的制度建设过程中，政府信息化主管部门负责人的管理制度建设，具有基础作用和引领作用。

（二）我国建立政府首席信息官制度的可行性

尽管目前我国还没有真正意义上的政府首席信息官制度，但随着政府信息和与电子政务建设的不断发展，我国对建立政府首席信息官制度的必要性和紧迫性的认识正在逐步深化，并开始引起理论界的广泛讨论，在实践领域也开始有所探索，这对于在国家层面建立政府首席信息官制度具有很大的推动作用。事实上，我国已经具备了一些建立政府首席信息官制度的基础性条件和有利因素。

1、发达国家提供了建立政府首席信息官制度的成熟经验

电子政务发展较好的国家，几乎都建立了政府首席信息官制度，从提出这一职位的概念雏形到目前为止，政府首席信息官制度在国外已经有了20多年的发展历史，美国等发达国家在政府首席信息官制度建设方面已经积累了比较成熟的经验，尤其是对政府首席信息官的主要职责、核心素质和能力、管理模式等问题都有比较成熟的实践。事实上，电子政务建设具有一些普遍的发展规律，如都要经历大体相同的发展阶段，都会遇到一些共性的问题，都会建立一些类似的管理制度，采取一些大体相同的管理方法。政府首席信息官制度就是其中一种带有普遍性的电子政务管理制度，尤其是解决电子政务建设中信息资源管理不到位、资源整合不利、协同发展能力差等问题具有关键性作用。因此，我国可以充分发挥后发优势，借鉴发达国家的成熟经验和做法，在建立政府首席信息官制度过程中，缩短周期、提高效率、少走或不走弯路。

2、企业首席信息官制度提供了必要的模式参考

信息时代的到来，提高了信息资源的战略地位，也促成了首席信息官的诞生和发展，这一发展脉络在企业界表现得尤为明显。就世界范围来看，企业首席信息官制度已经成为一种非常普遍的制度形式，并且已经显露出明显的实践效果，即企业效益和竞争力的飞速提高。在利益驱动下，企业的首席信息官制度有巨大的生存空间和发展速度，目前，世界排名前500强的企业大都建立了首席信息官制度。在我国，也已经有越来越多的知名企业建立了首席信息官制度。事实上，企业首席信息官制度与政府首席信息官制度有许多相似之处，如他们的核心职责都是制定组织的信息化规划与信息资源管理，核心目标都是为组织战略服务、为组织的效率和竞争优势服务。因此，我国在建立政府首席信息官制度的过程中，应充分发挥企业首席信息官制度的参考和示范作用，充分吸收企业首席信息官制度建设的经验。

3、我国一些地方政府已经开始了建立政府首席信息官的有益尝试

基于解决电子政务发展的瓶颈问题和提升电子政务竞争力等方面的考虑，我国一些地方政府开始尝试着建立首席信息官职位和相关制度。例如，上海市政府1999年启动首席信息官制度的试点；江苏省政府2001年启动首席信息官研修制度；广东省政府2002年明确提出建立信息主管制度；北京市宣武区政府2003年首次任命的43名处级政府首席信息官走马上任，等等。另外，一些地方政府对首席信息官的管理模式还进行了探索，有的采用市场化原则来改革部门信息主管的薪酬体系，有的采用面向社会公开竞聘的方式录用专业的IT人士担任部门信息主管，有的还以不同形式授予部门信息主管以一定的特权，等等。尽管这些实践带有很强的地区性，缺乏规范性和系统化，但它在当前体制不健全的情况下对当地的电子政务发展来说，无疑是一种制度创新，对于我国早日建立统一的政府首席信息官制度也无疑是一种有益尝试。

4、在我国现有的政府管理中存在建立政府首席信息官制度的依据

这主要表现在三个方面：一是我国已经初步具备比较完善的电子政务管理的组织架构，尽管还存在着各个层次的组织与人员责、权、利、能关系没有理顺，定位不清，权威性不足等问题，但在建立政府首席信息官制度时，完全可以在已有架构基础上进行调整、规范，这不仅可以减少制度建设的工作量，还有利于与原有体制的衔接和过渡。二是在我国现行的人才资源管理与开发的制度体系中，有建立政府首席信息官制度的空间。首先，在政府和非政府组织内部设立首席信息官职位有制度实践依据。目前，在我国的多数政府和非政府组织中，通常会有总会计师来管理资金、总工程师来管理技术和设备、总经济师来通盘考虑经济工作，这些职位的设立已经是很成熟的管理实践。而在信息时代，政府首席信息官职位也有与这些职位相同的属性，主要负责信息资源管理和其他与信息技术应用相关的事宜。其次，我国已经建立了公务员管理制度。我国公务员制度1993年建立，经过十多年的发展完善，于2005年颁布了《公务员法》，公务员管理制度是我国建立政府首席信息官制度的直接制度基础，《公务员法》规定，我国的公务员分为三类，即综合管理类、专业技术类、行政执法类。首席信息官由于需要一定的任职资格，因此其制度选择比较适合专业技术类。三是在现行的管理体制中，不论在是横向还是纵向的管理体制中，都存在某些机构或人员在具体业务管理上地位与权限相对较高的管理模式。

（三）我国建立政府首席信息官制度亟待解决的主要问题

目前，我国负有政府信息化与电子政务建设管理职责的主要有以下三类组织：一是各级信息化领导小组；二是各级政府及其所属部门的信息化工作办公室；三是指各级政府及其所属部门分管信息化的机构。根据目前对首席信息官内涵的一般理解，加之与美国、加拿大等发达国家成熟的政府首席信息官制度相比较，这三类组织的负责人都不能称为严格意义上的政府首席信息官，其中后二者的负责人分别承担着首席信息官的部分职责。到目前为止，我国尚未建立专职的、有权威性的政府首席信息官职位及其系统、规范的管理制度。本文为叙述方便，暂且将后二者的负责人称为政府信息化主管部门负责人。

从目前我国政府信息化的发展现状来看，我国建立首席信息官制度亟待解决以下几方面问题：

1、政府信息化主管部门负责人的权责配置不到位

根据政府信息化发展的需要及各种相关政策、法律法规，政府信息化主管部门负责人必须承担起领导所在部门制定、审核政府信息化发展战略、方针政策、总体规划与计划和相关标准并督促、监管其实施与落实以及其他相关的各项职责，实现政府信息化建设中的资源共享，促进政府信息化的科学、协调、健康地发展。要做到这一点，需要以必要的权限配置为前提条件。但目前，我国政府信息化与电子政务主管部门负责人的权责配置不够平衡，其具体表现是政府信息化主管部门负责人的权威性不足。发达国家的经验表明，要实现政府信息化发展的统一性和协调性目标，就必须给予政府首席信息官以一定的权威性，如美国就以法的形式明确规定了政府首席信息官的职责范围、权限、核心能力、组织体系等问题。另外，还赋予其较高和较特殊的地位，并给予其一定资源配置权力。我国为提升政府信息化主管部门的权威性也做了大量努力，如提高信息化主管部门的级别等，但政府信息化主管部门的权威性仍然不足。

（1）政府信息化主管部门负责人的专职化程度不高。我国在提升政府信息化主管部门权威性方面，采取的主要措施是提升有关部门的级别和层次，如在中央层面，由现任国务院总理和常务副总理兼任国家信息化领导小组的正副职，由现任信息产业部部长兼任国务院信息化工作办公室主任；地方政府多是效仿中央建制，由省级主要领导担任省级信息化领导小组组长，由信息产业厅长兼任省级信息办的主任等。这些举措对于信息化的整体规划和协调具有重大作用，但问题是这些领导的专职程度相对较低。而发达国家的经验表明，政府信息化的最高决策层可以由身兼要职的领导牵头或参与，但专门负责政府及其所属部门信息化规划、协调、监督、实施的政府首席信息官却是专职的专业人士。

（2）政府信息化主管部门负责人的职责权限缺乏权威性约定。在我国，作为政府信息化主管部门的信息办的职责往往有明确的规定，并以相对稳定的形式（如行政规章、政府发文等）予以确定，如建设部制定并发布了《建设部信息化工作管理办法》，甘肃省下发了《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省信息化工作办公室职责的通知》，等等。但对于机构内部的领导者——政府首席信息官的职责、权限、能力等却缺乏统一、规范、明确的约定，即使有相关规定，也缺乏权威性保障，法律层面不高。这直接导致了政府首席信息官责、权、利、能等关系的模糊和不确定，使政府信息化管理工作难以有效开展。

（3）政府信息化主管部门负责人的职责履行缺乏有效保障。首先，缺乏有效的协调机制。协调政府信息化进程中各部门的关系是信息化主管部门的重要工作之一，但在我国现行的政府信息化管理制度中，却缺乏类似发达国家政府首席信息官委员会、首席信息官交互任职之类的交流协调机制。其次，缺乏有效的战略、规划、政策实施或项目监管的控制手段。政府信息化主管部门的一项重要职责是监控信息化规划和项目的实施，而目前我国政府信息化主管部门的监控能力非常有限，主要是通过项目监理来保障项目实施效果，缺乏更为有效的项目绩效评估和控制手段。

2、政府信息化主管部门负责人的核心能力不足

政府信息化主管部门负责人的核心能力不足是我国建立政府首席信息官制度的又一大障碍。在我国，政府信息化主管部门无法有效行使信息资源管理、信息化建设的规划与协调等职责的重要原因，除了缺乏明确的职责约定、没有配置相应的职责权限外，还有一个重要因素就是由于政府信息化主管部门缺乏足够的能力来履行其职责。其主要表现是有关人员的技术素质与能力、政务素质与能力、管理素质与能力的复合程度不高，即存在素质与能力缺项。导致其能力不足的原因主要包括以下几点：

首先，我国对政府首席信息官应具备的核心能力的认识存在偏差。从发达国家的经验看，政府首席信息官最应具备三种核心能力：战略思维和管理能力、协调能力、对业务流程的管理能力，而对信息技术只要求了解现状及其最新发展趋势。与之相比，我国在此方面的认知显然是舍本逐末的，往往忽略了首席信息官最应具备的战略决策和协调能力。

其次，我国对政府首席信息官应具备的核心能力及其知识体系缺乏系统研究，缺乏相对统一的标准。

最后，我国尚未建立起对政府首席信息官的培养体系。在国外，首席信息官作为一种高级管理人才，与CEO、CFO一样都要根据专业化的知识体系进行专门培养，有的国家甚至要求取得相应的资格后才能担任。而在我国，虽然在市场机制的驱动下，出现一些社会性机构开始对企业首席信息官进行培训的探索，但尚未形成完整的知识体系和有效的培养模式。

3、政府信息化主管部门负责人的管理制度缺乏特色

目前，针对各级政府信息化主管部门负责人的管理，均适用于综合管理类公务员的管理制度。但事实上，政府首席信息官是公务员队伍中的一类特殊群体，是具有很强专业技术背景的政府信息化的高层管理者，因此对这一群体的管理无法完全沿袭已有的管理制度。要科学有效地对这一群体进行管理，除了遵从公务员管理的一般规定外，应制定相应的具有自身特色的管理制度。尽管目前我国有些地方对专业性较强的某些公务员岗位实行了聘任制，有些地方也开始尝试设立首席信息官职位并制定了一些管理措施，但总的来说，我国具有其独特属性的政府首席信息官制度还存在明显的缺失。

（1）选拔任用制度缺乏特色。一是人员选拔的社会开放程度不高。我国目前对政府信息化主管部门负责人的选拔任用主要包括组织委任、竞争上岗和公开招聘等三种方式。在政府层面，政府信息化主管部门负责人基本上采取委任方式任用，而在政府部门内部，主要通过竞争上岗和公开选拔产生，其中竞争上岗者占绝大部分。二是人员选拔缺乏科学、合理、明确、统一的任职资格条件规定。如在公开选拔和竞争上岗的过程中，一方面，有关部门提出的任职条件只是笼统地包括政治条件、年龄、计算机技能、管理能力等；另一方面，选拔考试也很不规范，缺乏科学、统一的素质与能力判断标准。三是政府信息化主管部门负责人的任用方式与其他公务员差别不大，一旦任用，就很少向社会流动。

（2）考核制度缺乏特色。目前，我国对政府信息化主管部门负责人的考核主要是按照公务员的考核标准进行的，即从德、能、勤、绩、廉等五个方面进行考核。这种考核模式对于专业技术性和管理性都很强的复合型人才——政府信息化主管部门负责人来讲，明显缺乏专业性和针对性。另外，我国当前尤其缺乏对政府信息化主管部门负责人的工作绩效考核，主要是缺乏专业化、针对性强的考核体系和标准。

（3）薪酬制度缺乏特色。我国政府信息化主管部门负责人的薪酬基本是走公务员的薪酬系列，其薪酬水平远远低于在IT领域供职的同等素质与能力人员或在企事业单位担任首席信息官人员的薪酬水平。另外，到目前为止，政府信息化主管部门负责人的薪酬还没有科学合理地与工作绩效挂钩，其薪酬构成缺乏必要的激励作用。

（4）培养制度缺乏特色。目前，我国亟待建立包括学历教育、在职培训、资格认证等内容的政府首席信息官培养制度。首先，我国还没有专门针对政府首席信息官的学历教育和相关专业，通常是在电子政务专业中涉及相关内容，师资力量和研究基础都相当薄弱。其次，目前在我国的公务员培训体系中对政府信息化管理人员的培训不充分，一些信息化方面的行业协会、研究部门、培训公司等机构开展的包括政府信息化管理人员在内的培训工作，也多是采取短期研修班+结业证书的方式，因此，从总体上讲，对政府信息化主管部门负责人的培训缺乏统一的、专业性强的权威性规定。

（5）退出制度缺乏特色。由于其素质与能力构成的特殊性以及保持政府信息化高水平发展的客观需要，要求政府信息化主管部门负责人在退出机制的建设方面要有其灵活性和开放性，尤其是与IT行业同等素质与能力的人员、企事业单位同等身份的人员有一定的互动性和交流性，即在制度设计方面要使政府信息化主管部门负责人与社会其他领域有畅通的交流渠道。而目前我国在这方面的制度设计不到位。

4、政府信息化主管部门的管理体制混乱

目前，我国政府信息化建设的组织机构大体如下图所示。从图中可以看出，我国当前政府信息化主管部门的组织体系主要存在三方面问题：

（1）组织机构设置层级不一。我国在政府信息化与电子政务建设方面主要有三个国家层面的重要机构：一个是国家信息化领导小组，总理任组长。二是正部级的国务院信息化办公室，是国家信息化领导小组的办事机构。三是国家信息化咨询委员会。其中，前两个机构是我国电子政务建设的领导和决策机构，后者则主要是为领导小组提供重要的咨询和建议。与之相对应，很多地方政府也都在省市政府内建立本级的信息化领导小组和信息化办公室。在这个框架内，政府各部门相应设立了电子政务的管理机构。在中央政府的各部委中，政府信息化与电子政务建设有的由一个司局负责，有的由办公厅负责；在办公厅负责的情况下，有的成立了电子政务处，有的则由其他处主管。在地方政府，情况也较为复杂，有的与信息产业厅合署办公，有的则由信息产业厅的一个处负责政府信息化与电子政务工作。

图3  我国政府信息化建设的组织机构

（2）纵向的组织体系和责任关系不清。从图中可以看出，无论中央还是地方政府，在纵向上，都缺少资源共享和政务协同等方面的责任关系。例如，在省级政府中，信息化最高决策机构是信息化领导小组，省信息化工作办公室是其办事机构，但信息办又通常设在信息产业厅或其下属的信息化推进处，这就使信息办要受信息化领导小组与信息产业厅的双重领导，责任关系不明确。另外，省级政府与其下级政府在信息化建设方面也缺乏有制约性的责任关系，多是在规划方面的指导，而在人、财、物等资源配置方面协调无力。在这种层级关系不清的状态下，出现各自为政、良莠不齐的政府信息化建设局面也就在所难免。

（3）横向的协调机制不健全。横向交流不足一直是我国政府信息化与电子政务发展过程中存在的亟待解决的问题，其具体表现有三：一是同级政府各委办局之间的信息办缺乏业务交流和沟通。对涉及多个部门协同的电子政务项目，缺少协同联动机制；对电子政务建设的共性和难点问题，缺少交流沟通机制。二是同级政府各委办局信息化建设主管部门负责人之间缺乏交流任职机制，而这是欧美国家普遍采用的机制。三是政府信息化主管部门负责人与外界的交流渠道不畅：从企事业单位选聘来担任政府信息化主管部门负责人的数量有限；政府信息化主管部门负责人由政府向社会流动的比例也不高。

四、我国政府首席信息官制度建设构想

在目前形势下，我国要更好地实现政府信息化，促进电子政务建设的健康发展，亟须解决整体规划、资源共享、协同发展等一系列问题。综观各国政府信息化和电子政务发展的实践，建立首席信息官制度，是解决上述问题比较通行和成熟的做法。“世界上已有一百多个国家和地区确立了政府首席信息官（CIO）制度。[1]”目前，在我国已经具有建立政府首席信息官制度的良好基础：在政府信息化和电子政务管理领域，已经具有首席信息官制度萌芽或雏形；在我国的行政管理体制结构中、在人事人才管理制度体系中，具有建立首席信息官制度的构架模式和发展空间；我国企业界已经开始实行首席信息官制度，在我国电子政务领域也已经聚集了一支具有良好素质的管理者队伍。

在我国建立政府首席信息官制度，不仅要直接涉及到公共部门人力资源开发的制度创新，也涉及到现行行政体制和电子政务管理体制的变革，因此，在建设首席信息官制度的过程中，要坚持如下几个原则：一是从我国电子政务发展的实际水平和发展的需要出发，切实解决电子政务实践中遇到的诸多现实问题并具有一定的未来适应性。二是充分考虑到我国的政治与行政传统，从我国现行的行政管理体制和公共部门人力资源开发的发展实际出发，在行政管理体制改革和公共部门人力资源开发制度改革的层面上进行系统考虑和整体谋划。三是要尊重政府首席信息官制度建设的一般规律，吸收借鉴国际上和其他领域首席信息官制度建设的经验教训。

（一）政府首席信息官的职责与能力要求

政府首席信息官制度建设的基础工作之一是明确政府首席信息官在政府中的职责定位，并在此基础上合理构建其素质能力框架。

1、政府首席信息官的组织地位

电子政务是政府信息化的表现形式，党的十六大报告明确提出我国电子政务建设的根本目的是：“提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”2006年年中，温家宝总理在对全国电子政务工作座谈会的批示中又重申了这一思想：“加快电子政务建设，推进行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件”。[2]电子政务的这种功能定位赋予负责电子政务建设的政府官员——政府首席信息官及其领导下的政府信息主管部门在政府序列中必须具有一定的权威性。因此，我国政府信息化建设在经过“一把手”工程的发展阶段之后，在今后的制度安排中，政府首席信息官不仅要具有特殊地位和身份，要参加政府信息化与电子政务的决策，同时还必须具有一定的资源配置权，保证电子政务建设和政府信息化的良好效果。

2、政府首席信息官的职责

政府首席信息官在政府信息化与电子政务的建设与发展过程中，承担多项职责，其中，有些职责具有核心地位。根据发达国家的经验和我国信息化与电子政务建设的实际状况，在政府信息化和电子政务发展过程中，我国的政府首席信息官必须承担起如下几项重要职责：

（1）负责组织贯彻上级政府或部门的信息化与电子政务建设的方针、政策和法律、法规；组织制定国家或地区、本级政府或本部门的信息化和电子政务发展规划和实施计划；审核下级政府、本级政府各部门与各行业或本系统下级机构信息化与电子政务的发展规划和实施计划。

（2）组织制定政府信息化与电子政务建设的政策法规、规章制度和相关标准。

（3）负责组织、监管政府信息化与电子政务发展战略规划、计划的落实与实施。在一级政府层次，这项职责主要通过负责组织制定或审核政府信息化与电子政务建设项目方案、组织推动政府信息化和电子政务技术与产品的开发、组织推动并监管政府信息化与电子政务建设项目的实施、组织监管电子政务系统的运行与维护等途径来实现。

（4）向上一级政府首席信息官汇报政府信息化与电子政务建设的进展情况，为其提供有关决策支持。指导或领导下一级首席信息官的业务工作。

（5）负责或参与制定首席信息官或下一级首席信息官的管理制度并组织落实。如负责安排本级政府所属部门或本系统（垂直管理部门）下级部门首席信息官的职位交流，参与其工作考核等。

（6）负责提升责任区域内政府或部门甚至行业推进政府信息化、实施电子政务的能力，主要包括在对政府信息化推进能力与电子政务实施能力进行分析与评估的基础上，制定相应的改进计划，并推动改进计划的实施与落实。

（7）参与责任区域内的公共管理与服务的改革决策。

从我国现行的电子政务管理与实施机构的设置及其职能配置情况来看，上述职责很多都已经存在，并分别由政府和部门内部主管政府信息化和电子政务的有关领导行使。由此可见，我国建立政府首席信息官的职责体系时，难点不在于界定职责范围，而是如何保证这些职责得到有效行使与落实。

3、政府首席信息官的能力与素质

政府首席信息官履行好职责的关键在于具备相应的素质和能力。总的来说，政府首席信息官应当是懂管理与技术的高级复合型人才，并且管理能力比技术能力更为重要。具体而言，我国政府首席信息官主要应具备以下几方面核心能力和素质：

（1）宏观管理与战略管理能力。作为政府信息化与电子政务的决策参与者，政府首席信息官必须具有把握全局和战略思维能力，真正承担起制定与实施政府信息化和电子政务建设政策法规和战略规划的职责。

（2）分析与判断能力。保持良好的职业敏感度，在了解电子技术和信息管理知识与技能的同时，把握其发展动向；在熟悉公共管理与服务业务流程的同时，把握政府改革发展趋势；在领导政府信息化与电子政务建设实践的同时，把握政府信息化与电子政务的发展脉络，为政府信息化与电子政务的理性发展提供保证。

（3）协调与沟通能力。由于政府信息化与电子政务建设要满足统一规划、资源整合、协同作业等方面的需求，政府首席信息官必须具备较强的沟通与协调能力，在组织内部，要保持与政府信息化和电子政务决策层、建设者即各职能部门和IT工作团队等方面的良好沟通，在组织外部，要保持与电子政务的社会服务对象、政府信息化和电子政务项目合作对象的良好沟通。

（4）业务组织与管理能力。一是确定政府信息化和电子政务建设的基本理念，组织设计政府信息化和电子政务基本流程与架构，努力实现电子与政务的良好匹配与融合、信息资源的有效整合与开发利用、电子政务管理与服务的协调统一。二是领导、指导（审核）或组织实施规范的项目管理。三是监管办公自动化与电子政务系统的运行与维护。四是提出政府信息化和电子政务发展的趋势分析与改革建议，并负责领导、指导和组织改革的具体实施。

需要强调的指出的是，信息技术能力并不能成为政府首席信息官应具备的核心能力，而只是一项基本的能力和素质要求。另外，不同层级的政府和部门对其首席信息官的素质和能力要求是有所不同的。一般而言，越是高层政府和部门的首席信息官，对其战略思维和协调统筹的能力要求就越高，而越是基层政府和部门的首席信息官，则会对其项目管理的能力要求高些。

（二）政府首席信息官的管理制度

政府首席信息官管理是一个系统工程，涉及其选拔任用、考核、培训、薪酬、退出等多项制度。建立这些管理制度，一方面要以发达国家政府首席信息官的管理制度和企业的首席信息官制度为参照，同时，也必须符合我国现行的人事人才管理制度的一般精神和原则，与现行的人事人才管理体系有制度接口。

1、政府首席信息官的选拔任用

与其他高级公务员相比，政府首席信息官的选拔任用应主要具有三个方面的特色：

（1）政府首席信息官采用资格（资质）准入模式。制定各级政府首席信息官的执业资格标准，凡是担任政府首席信息官的公务员应具有相应的专业技术职务或资格。作为一种过渡方式，在推行任职资格的初期，可采用经历替代方式。

（2）可采取竞争上岗和面向社会公开招聘的方式选拔政府首席信息官。下一个层级的政府首席信息官可以通过竞争上岗的方式参加上一层级的首席信息官的选拔，而企事业单位和其他社会组织的首席信息官或其他具有担任政府首席信息官资格者则要通过公开选拔的方式竞争政府首席信息官职位。

（3）政府首席信息官应采用聘任制，实行合同管理。其任期、职责、权力义务、考核标准、薪酬待遇等都要通过聘任合同进行严格明确的约定。

（4）政府首席信息官的选拔任用主体依从现行的政府人事管理制度。

资格准入有利于保证政府首席信息官职位的专业化，公开招聘和合同管理有利于增加政府首席信息官管理的灵活性，保持该职位的基本活力。

2、政府首席信息官的考核

我国政府首席信息官考核的维度可依据公务员考核的有关规定，即考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。工作实绩考核指标的确定应以岗位职责为依据，评估和评价标准应以履行岗位职责的质量和水平为基础。具体来讲，对政府首席信息官的业绩考核要重点考虑以下几方面的情况：

（1）政府信息化和电子政务政策法规建设、发展战略（计划）制定的科学性、合理性、针对性等方面的情况。

（2）政府信息化和电子政务战略（计划）的执行情况，尤其是重大项目的建设与实施情况及其权威认证和认可情况。

（3）政府信息化和电子政务建设的效率与效能情况，尤其是建设项目的可操作性、提高行政效率和政府服务水平与质量、公众满意度的情况。

（4）责任区域内，政府信息化和电子政务管理者与建设者（特别是辖区内首席信息官的素质）的素质提升情况。

（5）政府首席信息官的考核由选拔任用部门主持，职位交流部门参与。

特别需要指出的是，政府首席信息官的绩效考核应与日渐成熟的电子政务绩效评估建立有机的联动关系。另外，对政府首席信息官的考核可以分为平时考核与定期考核两种方式，平时考核可以主要通过首席信息官定期汇报、领导不定期检查、电子政务服务对象的满意度调查等方式进行。而定期考核在原则上是一年一次，主要是根据岗位职责设定的考核标准进行考核。

3、政府首席信息官的培训

为了保证政府信息化和电子政务建设的专业化和高效能，政府首席信息官应建立有效的职业培训体系。

（1）培训的内容。选定培训内容的基本依据是其能力与素质构成，主要包括两方面内容：一是通用知识与技能的更新。如了解信息通讯技术、公共管理的理论与实践的最新发展，电子政务理论与实践、管理理论与实践的最新发展。二是通用能力的提高。如宏观管理与战略管理、分析判断、沟通与协调等能力的锻炼和培养。

（2）培训的实施。培训的主要管理主体是公务员管理部门、政府信息管理部门、首席信息官自律组织等，其具体实施机构主要是有相应资质的高校、培训机构等。培训课程由政府首席信息官管理机构、公务员管理机构、首席信息官自律组织和培训实施机构等部门联合组织开发。

（3）培训的方式。培训可采取讲授式、研讨式、案例式、模拟式等多种形式灵活进行。

（4）培训的时间。培训时间执行其他专业技术公务员培训时间的有关规定。

4、政府首席信息官的薪酬

当前，首席信息官在企业和其他社会组织中属于稀缺性高级管理人才，其薪酬往往处于整个组织薪酬体系中的较高层级。政府首席信息官薪酬待遇的确定综合考虑各种因素，其中重点要考虑如下几种因素：

（1）IT行业或其他领域的同等素质人员的薪酬。

（2）其他组织中首席信息官的薪酬。

（3）同级别公务员的薪酬。

（4）政府首席信息官的任用方式、工作职责等方面的情况以及其稀缺程度。

一般情况下，政府首席信息官的薪酬待遇要远远高出同级别的公务员。

5、政府首席信息官的奖惩、退出与职业发展

政府首席信息官的奖惩，可参照我国《公务员法》的有关规定，例如，如果因个人原因不能履行岗位职责或没有达到绩效要求，其聘任组织可视其具体情况采取减薪、解聘、赔偿一定程度的损失等惩戒措施。而对于履职较好者，可给予物质奖励、精神奖励或职业发展方面的奖励。

政府首席信息官的退出，以聘任合同为主要依据，合同期满，可以续聘也可以离职。续聘或离职除遵从有关法律法规外，主要是以实际工作需要和绩效考核结果为依据。需要注意的是，政府首席信息官的任期应保持一定的稳定性，不宜频繁更换，合同期限也不应太短。

对其职业发展来说，政府首席信息官可以通过公开应聘等方式担任政府部门的其他职位，也可以退出政府领域。

（三）政府首席信息官的管理体制

建立高效协调的管理体制是政府首席信息官制度建设的一项重要内容，在制度建设过程中，我国政府首席信息官的管理体制应着力解决好以下几方面的问题：

1、政府首席信息官的组织体系

我国应借鉴发达国家的经验，在逐步整合现有的电子政务建设与管理机构的基础上，建立统一的、层级分明的政府首席信息官的组织架构，形成“一把手+首席信息官”的电子政务管理模式，具体组织架构如下：

图4  我国政府首席信息官组织架构设想

其中，国家和省级信息化决策机构是国家和地方政府信息化建设的最高决策机构，分别负责制定国家和本省的政府信息化发展战略和相应标准、规范。各级信息化决策机构下设首席信息官办公室，其主任为首席信息官。这个组织架构可实现政府信息化的整体化、系统化管理，能够有效避免各自为政的工作局面。

2、政府首席信息官的责任关系

清晰而有序的责任关系是保证政府首席信息官管理体制高效运行的重要因素。政府首席信息官的责任关系应采取矩阵型结构。依据图3的组织体系构想，中央政府首席信息官直接对国家信息化决策机构首脑负责，向其汇报工作，接受其领导，参与国家政府信息化决策。省级政府首席信息官直接对省级信息化决策机构首脑负责，参与本级政府信息化决策。同时，上下级政府的首席信息官、上下级政府所属部门之间的首席信息官存在指导或领导与被指导或领导关系。中央政府的首席信息官负责指导或领导、协调省级政府首席信息官的工作，负责领导中央各部委首席信息官的工作，省级首席信息官负责指导或领导、协调本省内各市县首席信息官的工作，领导省直各委办局首席信息官的工作。同时，政府及其所属部门的首席信息官向本级政府或本部门的行政首长负责。下级政府的首席信息官要向上级政府的首席信息官、下级政府部门的首席信息官要向上级部门的首席信息官汇报工作，执行或落实上级政府或上级部门制定的电子政务和信息化建设与发展的法律法规和战略规划。这样，以此类推，形成一套权责明确、运行有序的政府首席信息官管理体系。

3、政府首席信息官的交流机制

政府首席信息官的交流不仅是促进电子政务协调发展的一个有效途径，也是保持或提高政府首席信息官素质与能力的重要手段。政府首席信息官的交流包括政府首席信息官与其他组织的首席信息官以及具有相应资格者之间的职位交流、政府内部首席信息官职位轮换以及在此基础上的工作交流即上下级或同级政府首席信息官之间的交流两方面的内容。

（1）政府首席信息官的社会交流机制。政府首席信息官与企事业单位和其他组织的首席信息官之间应建立资格互认制度，实现职位交流，这种交流可通过公开招聘的途径以职位聘任的方式进行；政府首席信息官在聘用合同期满后，可自由选择其职业；具有政府首席信息官执业资格的人都可以参加政府首席信息官的公开选拔。

为了保证电子政务建设的先进性与高效能，政府首席信息官必须保持信息通讯技术领域、非政府组织机构之间的交流互动，因此，首席信息官的选拔任用必须具有高度的开放程度。

（2）政府首席信息官的职位轮换机制。职位轮换是实现资源共享、协同行政的有效措施。职位轮换主要有两种表现形式：一是在人事隶属关系不变的前提下，一级政府各部门的首席信息官实行交互任职。各部门的首席信息官在一定时限内，在本部门工作一段时间，在其他部门工作一段时间，在本部门工作的时间要占三分之二以上。二是在垂直管理系统或部门，首席信息官的职位轮换中遵从现行的职位轮换规定。

首席信息官任职轮转的安排由本级政府或上级部门（在垂直管理系统）的首席信息官负责。

（3）政府首席信息官的联席会议机制。上级政府首席信息官定期召开由所管辖区域内下一级政府首席信息官参加的联席会议。会议的主要内容是交流经验，讨论本地区电子政务建设的热点、难点问题，提出相应的决策建议，安排布置下一步本辖区电子政务发展的相关事宜。

（4）政府首席信息官的委员会机制。由中央、省、市三级政府的首席信息官定期召开由各部门首席信息官参加的委员会议，交流各部门电子政务发展的有关情况，就共同面临的发展问题进行探讨，安排布置本级政府电子政务发展的相关事宜。

（四）政府首席信息官制度建设的配套措施

政府首席信息官制度不论是在公务员管理体系中，还是在电子政务管理体系中都是一种崭新的制度设计。建立健全相应的基础制度和配套制度，是其得以有效发挥作用的重要条件。目前，除了要进一步健全专业技术类公务员的管理制度、聘用制公务员的管理制度之外，还必须建立如下两个培训措施：

1、建立政府信息官的学历培养体系

参照MBA和MPA的学历教育模式，在现行高等教育框架体系内，建立政府信息官的相应培养体系。学历培养体系构建的基本依据是电子政务管理者与服务者的素质要求。因此，此培养体系是电子政务工程师专业素质的基础培养框架。

2、建立电子政务工程师的执业资格制度

实行执业资格认证是一种国际通行做法，如律师、医生、会计等都有相应的执业资格，它是保证和提高某一职业从业人员素质的有效途径。因此，我国在建立政府首席信息官制度的同时，也应为这一专业群体建立相应的执业资格制度，这种职业资格可称为电子政务工程师资格。凡是担任政府首席信息官者必须具有一定级别的电子政务工程师执业资格。

    来源：《第一资源》第一辑2007年9月第1版

[1]王长胜主编：《中国电子政务发展报告NO．3》第168页，社会科学文献出版社，2006年5月第一版。

[2]全国电子政务工作座谈会召开 温家宝黄菊作重要批示 曾培炎发表讲话。

http://www.cnii.com.cn/20060529/ca356529.htm

 [1] Information Technology Management Reform Act of 1996. Congressional Record.

[2] 陈伟.美国首席信息官状况.http://www.techtarget.com.cn/search cio/ 505813835978899456/20041231/1895925.html(2004.12.31)

[3]左美云.首席信息官知识体系及国外培训模式.中国信息协会信息主管（首席信息官）分会内部资料《首席信息官通讯》，2004(2)

[1] 徐志坚.信息系统与公司竞争.北京：科学出版社，2003年版。

[2] 王长胜主编：《中国电子政务发展报告NO．3》第168页，社会科学文献出版社，2006年5月第一版 。

[3] Harold C. Relyea. Paperwork Reduction Act Reauthorization and Government Information Management Issues. Government Information Quarterly, Volume 17, Number 4, P367-393.

[4] 韩国“电子政务法”，第6871号，2003.5.15

[5] Information Technology Management Reform Act of 1996. Congressional Record.

[6] IT如何帮助政府转型——英国电子政务主管兼政府首席信息官 lan Watmore的自白书.http://www.zdnet.com.cn/eweek/case/story/0,3800005537,39358226,00.htm

[7] Information Technology Management Reform Act of 1996. Congressional Record.

[8] 首席信息官CIO.http://glxy.hfut.edu.cn/xxglx/jxnr/dzsg/5_6.htm

为了帮助大家加强对“更好实施人才强国战略”的认识和理解，本刊约请了几位专家就更好实施人才强国战略的有关问题进行研究思考 

■  吴 江 

更好实施人才强国战略，既是长期艰巨的历史任务，又是现实紧迫的重大课题。新时期，更好实施人才强国战略需要我们正确把握更好实施人才强国战略的要求。

更好实施人才强国战略首先要准确把握强国的发展目标

更好实施人才强国战略首先要准确把握“强国”的发展目标，只有把实施人才强国战略与强国发展目标二者紧密地结合起来，才谈得上更好实施的问题。

强国的目标是全面建设小康社会，也就是要落实科学发展观。人才强国战略能否更好地实施，取决于人们对科学发展观的认识程度。

在此要特别强调两点，一是我们的经济、政治、文化、社会等各项建设要实现全面发展，我们要创新发展理念、转变发展方式、破解发展难题。科学发展能片面地追求发展速度，还要追求质量;不仅要关注经济建设发展，还要关注民主政治建设、文化建设、以民生为重点的社会建设的发展。实施人才强国战略，只为经济建设发展提供人才保证和智力支持是不够的，也要为政治、文化、社会等各项建设的发展提供人才保证和智力支持。

二是要实现人的全面发展。党的十七大报告指出，科学发展观的核心是以人为本。具体落实到人才强国战略中，就是要落实“四个尊重”的方针，就是要把人的全面发展同经济社会的发展放在同等重要的位置。党的十七大报告还提出了建设人力资源强国，可见一个国家拥有人才的数量和质量本身就是强国的重要指标。把人的全面发展放到强国目标的位置，这是党的十七大给我们提供的新视角和新的理念。

总之，“实现经济、政治、文化、社会等各项建设的全面发展，同时实现人的全面发展”就是我们的强国目标，是科学发展的最终目标，也是实施人才强国战略的根本目的。新时期更好实施人才强国战略就需要我们时刻牢记这个强国目标。

更好实施人才强国战略需要破解人事公共服务均等化难题

更好实施人才强国战略需要破解当前人事人才工作的很多难题，其中人事公共服务均等化即是其中之一。

公共服务作为政府的一项职能，可以有多种表现形式:如基本公共政策的制定、基础设施建设等等。国家基本公共服务包括国民教育、卫生保障、就业服务等。这类公共服务具惠及全民的特点。

人事公共服务包含了国家基本公共服务的部分内容。党的十七大报告中提出要加快以改善民生为重点的社会建设，提出了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的五大民生目标。在这五个目标中有三个与人事公共服务有着直接的关系。“学有所教”包含了国民教育，也包含了继续教育，要求我们做好各类人才尤其是专业技术人才的继续教育工作;“劳有所得”要求我们解决好各类人才的就业、创业问题，稳妥推进收入分配制度的改革;“老有所养”要求我们解决好离退休干部的待遇问题。此外人事公共服务还有政务公开等内容。

人事公共服务均等化，要求人事工作为各行各业的人才成长创造政策环境、提供各方面的服务，究其内涵，就是人事服务的面要宽，人事服务要涵盖包括农村实用人才、社会工作人才在内的各类人才的各个成长环节;人事服务要公平公正。在这个领域内有很多新课题，比如建立人才信用制度;提供科学的人才评价，无论这个人才是高层次人才还是中低层次人才，是城市中的人才，还是农村里的人才;提供公平的就业机会;提供公正的人事争议仲裁等。

人事公共服务均等化是一个长远的目标，需要长远的宏观规划和强大的财力支持，短期内不一定马上就能实现。眼前最根本的是围绕着国家的基本公共服务去做，并不断增加财力投入，逐步实现人事公共服务均等化。均等化不是平均主义。人事公共服务均等化就要致力于为人才提供机会公平、过程公平的竞争环境，逐渐实现结果公平，最终达到“机会公平、过程公平、结果公平”三者的有机统一。当前阶段，人事公共服务均等化的目标就是缩小差距、实现利益均衡，让人才各得其所。这方面我们还有很艰巨的任务，是人事工作需要破解的难题。

更好实施人才强国战略需要建立一个包含政府在内的各种组织、各类人才都能参与的社会网络

更好实施人才强国战略，政府能做的只是创建一个良好的政策和制度环境。更多的还需要依靠各类人才和社会各种组织充分发挥主体作用。实施人才强国战略不仅关乎国家利益，也关乎每个人才的个人利益。实施人才强国战略是各类人才队伍自己的事情，是每个公民的事情，每个人都应该有一种公共精神。人才强国战略作为一项国策，需要落实到社会的每个具体组织中去，无论是在城市还是在农村，无论是政府、企事业单位还是社会团体，各类组织都要树立人才是第一资源的观念，都要加大第一资源的投入。从某种意义上讲，实施人才强国战略，全社会的关注和参与比什么都重要。但我们目前还没有形成这样一个实施人才强国战略的社会网络。因此，政府、各种企事业单位、各种社会组织团体应加强沟通、达成共识，积极促使人才资源开发模式由政府主导型向社会内生型转变。

更好实施人才强国战略需要在人才队伍建设上有所突破

更好实施人才强国战略，要抓好对人才队伍建设的宏观规划，对每支队伍建设都应有相应的宏观规划。宏观规划要明确对人才总量、质量的要求，同时对人才结构和人才投资也要有总体的思路和设计。当前一个急迫的任务就是要把我国十一五期间人才队伍建设的目标具体化，对每类人才都要有清晰的开发规划。

更好实施人才强国战略，在人才队伍建设方面，需要我们突出重点。目前我们最需要的是加强高层次创新型人才队伍建设。这类人才最大的特点是国际化，市场竞争化程度很高。我们要和世界各国尤其要和发达国家去竞争这些稀缺人才，但目前，我们在这种竞争中并不占优势。因此在高层次人才和创新型人才队伍建设上，我们应该有全球视野，并据此调整我们的政策，增加我国对这类人才的核心竞争力。

更好实施人才强国战略还需要解决一个问题，就是要建立人才队伍建设的科学评价指标体系。没有评价就不能更好地没有管理。没有科学的评价指标就无法对实施人才强国战略的效果进行评估，也就无从谈起更好实施人才强国战略。这个评价指标体系应该是完整的，也应该是和世界各国尤其是发达国家具有横向可比性的。（作者系中国人事科学研究院院长、研究员）

    来源：《中国人才》2008年1月

　　●从就业的角度看，众多大学生追求一个公务员的职业，在社会的价值导向上还不太理想，我们的社会应当有很多人去做其他一些工作。因此，大学生不必都要挤公务员这个“独木桥”。

　　●要注重对大学生就业工作进行合理的制度设计，积极引导高校毕业生树立正确的就业观，鼓励和支持高校毕业生到基层、到西部、到企业、到非公经济单位就业和自谋职业、自主创业。

　　【作者简介】

　　吴江，国家人事部中国人事科学研究院院长、研究员。国家行政学院、北京大学、中国人民大学兼职教授，兼任中国人才研究会常务副会长、中国行政管理学会常务理事兼副秘书长等职。主要研究领域为人事政策、领导科学、政府绩效评估、公共危机管理等。

　　2008年中央机关及其直属机构考试录用公务员公共科目笔试成绩，1月19日起正式公布。根据人事部公布的数据显示，今年全国共有64万人参加国家公务员考试，考生人数较去年增加12%;今年公务员各职位平均竞争比例为60：1，远远超出2007年的42：1。竞争最激烈的中央党群机关参照公务员法管理的事业单位，竞争比例平均高达162：1。从某种角度来说，国家公务员考试已经成了当今中国竞争最激烈的考试之一。

　　从就业的方面看，众多大学生追求公务员的职业，在社会的价值导向上还不太理想，我们的社会应当有很多人去做其他一些工作。因此，大学生不必都要挤公务员这个“独木桥”。

　　大学生“公务员报考热”的出现，主要有这样几个原因：一是公务员职业的吸引力。目前我国仍处在社会转型期，相对于其他职业，公务员不仅职业较为稳定，同时具有相对完备、良好的待遇和保障体系。二是公务员考录制度的公正性。目前国家机关公务员的考试录用已基本采取“凡进必考”的制度，公开录取成为公平竞争的有效保证。三是相对严峻的就业形势。以高校毕业生就业为例，2007年全国高校毕业生总数达到480万人左右，除去10%考研、考博、专升本以及出国留学的学生，再加上2006年待就业的70万至80万人，实际需要就业的人数在500万人以上，在巨大的就业压力下，众多高校毕业生将报考公务员作为重要的就业机会和出路。

　　不可否认，公务员职业较之某些职业确实具有一定的优势。但是，在大学生“公务员报考热”中，很多学生考生确实存在着一些不切实际的观念、想法与行为。一是盲目跟风，有些学生看到周围同学争相报名，便放弃了原来的考研计划或自主创业的理想。二是就业期望值太高，很多学生其实对公务员的职责、工作特点并不了解，甚至简单认为“当公务员就是当官”;有的认为公务员福利待遇高，跨进政府大门就如同进了“保险箱”;还有的认为公务员没有竞争压力，就是过着“八点上班九点到、一杯茶水一张报”的清闲生活，悠哉乐哉，实际上这些观念都是对公务员职业的误解。

　　如今的公务员有明显职业属性，并非每个人都适合当公务员。相当一部分报考者在走上工作岗位后发现，由于个人性格以及对政府运作机制和规律的理解偏差，自己其实并不适合当公务员。从工作负荷和岗位职责看，政府机关的职位设置有一定标准，有比较明确的工作质量和数量的规定，工作并不轻松，有些职位加班加点是“家常便饭”。并且，随着《公务员法》的实施，各地都在逐步健全完善相关的规章制度，要不断提高公务员的管理与服务本领、依法执政与行政水平。那种考进机关后就可“享受人生”的想法是极为不切实际的，这不仅与国家招考公务员的初衷相悖，也与公务员管理的大趋势格格不入。

　　另一方面，公务员岗位尽管稳定性较高，但严格的绩效考核、健全的退出机制的建立，使公务员职业不再是打不破的“铁饭碗”。从1996年到2003年底，全国共有1.6万名公务员被辞退，这说明公务员混日子的“好光景”不可能再有了。随着干部竞争上岗、公开选拔等制度的日益完善，公务员的职业发展将以能力和业绩为主，进入公务员队伍后，所面临的职业发展竞争仍然比较激烈。

　　虽然，大学生积极报考公务员，可以有效推进公务员队伍结构的优化和素质的提升。但与此同时，国家和社会也应正视由此衍生的一些问题：如国家机关对优秀人才的吸引力过大，不利于人才流动到企业、科研机构等一线单位，不利于人才流动到基层岗位;如何用好、培养好这些百里挑一甚至是千里挑一的优秀青年人才，等等。目前，各级有关部门已经意识到并正在逐步解决这些问题，如鼓励和引导优秀人才到经济社会发展的第一线就业，逐步提高省以上政府部门从基层录用公务员的比例等。

　　我认为，对大学生“公务员报考热”这一现象，人事部门、教育部门、高校都要对此进行理性引导，尤其要注重对大学生就业工作进行合理的制度设计，积极引导高校毕业生树立正确的就业观，鼓励和支持高校毕业生到基层、到西部、到企业、到非公经济单位就业和自谋职业、自主创业。

　　《中国教育报》2008年1月21日第2版

    对衍生性灾害，《突发事件应对法》的作用非常有限；临时成立的应急指挥部门对突发性事件缺乏预防性和全盘考虑

　　■ 访谈动机

　　从今年1月10日起，一场罕见的低温雨雪灾害突袭了中国大部分地区。民政部部长李学举13日说，截至2月12日，此次低温雨雪冰冻灾害已造成107人死亡，8人失踪，因灾直接经济损失1111亿元。湘鄂黔桂赣皖6省区受灾尤为严重。

　　“百年不遇”的灾害给我国的突发性公共事件应急能力，提出了严峻的挑战。在接下来的灾后重建，以及应对未来的灾害中，我国的突发性公共事件应急机制有没有需要改进的地方？应如何调动和发挥NGO及其他社会力量的作用？

　　访谈嘉宾

　　吴江　　中国人事科学研究院院长

贾西津　　清华大学公共管理学院副教授、NGO研究所副所长

雪灾暴露应急法律体系短板

　　背景：相关部门统计，我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件。而且就在此次低温雨雪灾害发生前70天，我国刚刚颁布实施了建国以来的第一部应对各类突发性事件的综合性基本法律———《突发事件应对法》。

　　新京报：你们如何评价政府在此次灾害中的反应？

　　贾西津：这次政府相关部门的信息发布和应对措施是比较及时和积极的，而且我国现行的行政管理体制亦为快速调集应对灾害所需的人力、物力和财力提供了制度保证。

　　吴江：灾害发生后，国务院召开了紧急电视电话会议，胡锦涛主持召开了中央政治局会议，研究部署应对措施；国家发改委按照国务院的决定，牵头成立了煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，以进一步加强对煤电油运与抗灾救灾工作的组织领导和有效解决煤电油运和抢险抗灾中的一些重大问题；国务院总理温家宝亲赴抗灾第一线，气象、交通运输和民政部门及时发布信息，对鼓舞士气、稳定民心发挥了重要作用；各省市亦发布了相应的应急预案。

　　新京报：上述措施倚重的仍然是一种自上而下的行政方式，而不是法定程序。

　　吴江：突发性问题很难完全依靠法律法规来解决，况且依据我国现行应急法律体系建立起来的应急制度，存在着制度规范不统一、管理组织体制分散，从而导致突发事件应急预案和应急相应制度不协调等问题。而我国以往应对突发性事件的经验表明，面对雪灾、洪灾之类的大规模突发性公共事件，通过行政方式进行社会和物资动员是比较有效的。

　　新京报：实际上，2007年11月1日开始实施的《突发事件应对法》，从一定程度上弥补了之前应急法律体系的不足，但至少从目前的灾害处理情况看，该法发挥的作用似乎并不明显。

　　吴江：《突发事件应对法》主要针对的是灾害本身，对衍生性灾害和次生性灾害关注较少，而此次低温雨雪灾害不仅危及了灾区居民的生活、生产安全，而且正值春运高峰，影响了数以百万计人的出行。更重要的是，因为交通和输电线路中断，数省的能源和食品供应受到了严重影响，一场自然灾害最终衍化成了一场社会危机。对解决上述衍生性问题来说，《突发事件应对法》的作用是非常有限的。

　　另外，《突发事件应对法》只是做出了一些原则性的规定，要最终落实，尚需出台更多的实施细则。法律颁布实施只有两个多月，它所体现的原则和精神要被各级政府所理解和接受，亦需要时日。

加强横向协调，提高政府效率

　　背景：1月下旬，灾情比较严重的6省区陆续启动了突发公共事件总体应急预案，国家民政、交通、铁路、民航、气象等部门亦迅速采取了应对行动。2月1日下午，国家发改委经济运行局副局长朱宏任出席国新办举办的新闻发布会时透露说，国务院已决定成立国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，办公室由涉及到煤电油运和抢险抗灾有关的中央和国务院部门、有关重点企业、协会等23个单位组成。

　　新京报：另有人认为，雪灾初期，就需要成立一个针对灾害的高级别的专项应急指挥部。你怎么看？

　　贾西津：我国现行的行政体制对进行全国性的大动员是非常有效的，因而我认为关键问题并不是缺少全国统一的决策和动员机制。现在真正的问题反而是各部门之间和各地政府之间缺乏自主协调的能力。我国行政体制的特点是，一方面各部门之间与各地政府之间存在明显的职能分割，另一方面各部门之间，以及各地方政府之间，均必须通过中央才能进行协调。

　　新京报：这是否表明，我们需要一个全国统一的专项指挥部门？

　　贾西津：面对大规模的突发性公共事件，各职能部门之间与各地政府之间应该有最直接的协调方式，即职能部门及各地方政府之间直接进行协调，或曰B-B的协调方式。而按照我国现行的行政体制，各部门之间、各地政府之间要进行协调均需要经过中央这个节点，即B-A-B的协调方式。如此一来，势必延缓政府行动的效果。

　　新京报：但成立高级别的专项应急指挥部门可能是目前最有效的应对办法。

　　吴江：以目前的情况而论，成立一个全国统一的专项应急指挥部门是必须的。但是，临时成立的应急指挥部门对突发性事件缺乏预防性，而且成立的目的往往是为了重点解决某一方面的问题，而不会对整个事件进行全盘的考虑。因而，从长远考虑，应该常设一个全国统一的应急指挥部门，专门负责应急法律的实施、应急法规和规章的制定、突发性事件的统一指挥。

　　新京报：我国实际上不缺乏中央一级的应急机构，水利部、卫生部、环保总局等部委均下设有各自的突发事件应急部门，新增一个专门的应急指挥部门，会不会造成机构重叠、职能交叉，反而妨碍问题的解决呢？

　　吴江：现在多数突发性事件的影响范围已远远超出某一领域和某一地区，因而仅仅依靠单个职能部门和地方政府是不可能解决问题的，必须由专门的应急部门进行跨部门、跨地区的指挥协调。

　　美国和俄罗斯等国的成功经验表明，设立一个统一的应急指挥部门是预防灾害和协调抗灾的有效手段。1979年，美国卡特总统发布行政命令，成立联邦紧急事务管理总署，统一行使原来分属多个部门的应急指挥职能。2003年3月，联邦紧急事务管理总署纳入新成立的国土安全部，更名为应急预防响应局，成为美国国土安全部中最大的部门之一。

　　俄罗斯负责统一指挥全国应急事务的部门，是国家安全委员会下属的跨部门委员会，它和俄罗斯国家安全委员会是俄罗斯应急动员的主要决策和协调机构。

政府与民间好比纲与网的关系

　　背景：截至2月4日，中国红十字会总会已为救助雪灾筹集捐赠款物价值人民币三千一百二十四万六千元，地方各级红十字会募捐到款物价值约人民币二千八百二十八万元。中国红十字会一直从事救护伤兵、救助难民和赈济灾民活动，并积极参加人道主义救援活动。

　　新京报：以往的抗灾经验表明，尽快将救灾物资送到灾民手里是最重要，但亦是最困难的事情，而与政府机构相比，NGO的行动更灵活、反应更迅速，因而充分发挥NGO的作用对抗雪救灾具有不可替代的作用。但此次抗灾行动中，NGO的身影似乎并不活跃。

　　贾西津：这一方面与我国的民间自组织力量仍比较薄弱，民间自助、互助和共同行动的能力比较差有关；另一方面又与我国自上而下的应急机制比较发达而横向救助纽带长期不被重视有关。

　　新京报：但是，以往的抗洪救灾乃至跨国救援行动中，我们经常可以看到我国NGO的身影，这至少表明，我国的NGO是有一定的行动能力的。

　　贾西津：面对低温雨雪灾害的突然袭击，政府的反应当然是动员各级政府部门的力量组织抗灾，而不是向NGO求援，否则反倒不正常了。问题在于，此时此刻，社会个人、民间组织和各级政府理应有能力自动采取行动展开自助、互助和援助。但是我国的民间组织和各级政府已经习惯按照上级政府的指令行事，上级政府不发出指令，它们往往不知道应如何行动。有些个人、组织即使主动去做了，但是因为他们平常就是散在的，没有相互的网络、协调纽带，所以我们看不到他们作为一个社会力量发挥作用。

　　吴江：突发性事件应急需要政府和民间的密切合作，二者好比纲与网的关系———政府是纲，民间是网，政府负责动员和组织，但救援行动主要得靠民间组织；二者的合作是平等的，而不是上下级的关系，民间采取救助行动不需要得到政府部门的授权。但现实情况是，我国民间组织的自发展能力仍然不强，多数组织需要政府输血才能生存与发展，因而很难独立发挥作用。

　　新京报：但民间组织的发育成熟显然不是一朝一夕的事情。

　　吴江：民间组织要实现独立发展，需要强大的社会经济作为支撑。欧美比较有影响力的NGO，背后差不多都有一批实力雄厚的大企业作后盾。

　　新京报：除民间组织自身的努力和社会经济的发展之外，政府可以做些什么呢？

　　吴江：政府监管对民间组织的健康发展是必要的，但是今后政府的监管活动应该多从创造一个良好的法治环境方面着手，变单纯的政府监管为主要依靠法制进行规范。

　　贾西津：我国涉及NGO的法律主要是限制性的，而非规制性的。限制性的法律强调，法律没有规定的就不能去做，而规制性的法律强调，只要法律不禁止的就可以去做，法律规制的对象主要是违法行为。如果要创造一个有助NGO发展的法制环境，必须实现NGO法律体系由限制性向规制性的转变。  本报时事访谈员 张健康 北京报道

    来源： 新京报  2008-2-17 

专家认为“大部制”改革如果没有民主财政制度结合,意义会减弱很多 

　　又是一年一度的“两会”。不一样的是，本次“两会”的主角换了很多新面孔。五年一次的换届，使人大代表、政协委员有了更换血液的机会。新一届的人代会上，还将选出新一届的国家和政府机关领导。当选总理的记者招待会，很多人都会守在电视机前，不愿错过。被热议很久的国务院机构改革方案也将启动，“大部制”是人事变更外另一受瞩目的“两会”焦点。

　　国务院的政府工作报告，是另一个看点。一般认为，它将更多延续此前的方针政策，亦将在具体问题上有新的变化。抑制物价上涨显然也是政府工作报告中不可回避的话题。各种民生问题的解决，将再次经由代表、委员的议案、提案和建议，成为国家决策的重要参考。

　　今年是改革开放三十周年，适逢换届。观察人士认为，对改革开放的坚持，将再次受到强调。自本期起，本报将连续推出“国是开讲”栏目，对“两会”的热点和重点话题进行权威解读。

　　回顾既往五年人大、政协和政府工作的成败得失，对“两会”后中国走向做一宏观性展望，同时，在相关制度层面探寻变革和改善空间，是为两会“国是开讲”第一期。

　　■本期嘉宾

　　蔡定剑：中国政法大学教授、博士生导师，中国政法大学宪政研究所所长，北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心主任。1986年至2003年底先后供职于全国人大常委会研究室、秘书处，任职至副局长。

　　吴江：中国人事科学研究院院长、党委书记、第十一届全国政协委员、研究员、法学博士、博士生导师、国家特殊津贴专家。曾任中央组织部研究室副主任、国家行政学院领导科学教研部主任等职。

　　王占阳：中央社会主义学院政治教研室主任、教授。

　　不从政治层面加强对行政权力的控制，改革很难有效。这个控制包括人大对机构编制的决定权、对财政的控制等等。不如此，行政机构很容易自己就决定了扩编发展。所以我对“大部制”不是很乐观。

　　――蔡定剑

　　这次不是“大换班”

　　有比较强的连续性，又有相当程度的变动性

　　南都：在中国政治生活中，“两会”占据了一个什么位置？即将召开的新一届全国人大将产生新一届的国家和政府领导班子。此次换届，有何特点？

　　王占阳：每年春天召开的两会是中国政治、经济、社会发展的一个风向标，大家都在从“两会”来看这一年政府、人大、政协工作的内容和方向。在中国的政治生活当中，它成了每年年初的定调会。国际社会现在对于中国的“两会”都给与越来越高的重视。

　　这次换届不是根本性的“大换班”，有比较强的连续性，又有相当程度的变动性。从人事角度看，经过换届，领导能力应该得到比较显著的加强。从工作来说，因为去年召开的十七大已经定下大调，摆脱了前几年姓“资”姓“社”的困扰，确定了中国新阶段的大方向，在这种情况下，也会使工作的质量、效率得到比较显著的加强。所以大家都对这次会议之后的五年抱有比较大的希望。

　　立法听证不能只搞一次

　　公众参与、民主立法是发展的必然趋势

　　南都：过去五年，全国人大共审议、通过了100余部法律案，其中包括引起热议的《宪法修正案》、《物权法》、《劳动合同法》等。如何评价过去五年立法的成就？

　　蔡定剑：在立法的公开性方面的确有所进步。2000年实施的《立法法》规定了立法听证制度以后，地方人大这方面有比较快的实践和发展，全国人大最初几年一直没有搞立法听证，2005年9月，十届全国人大首开立法听证会，讨论个税起征点问题，这是对《立法法》的落实，也是对多年来地方立法听证的一个肯定。

　　去年有两部很重要的法律――《劳动合同法》和《就业促进法》公开征求公众意见。这两部法律涉及到广大劳动者的切身利益，公众参与的程度是比较高的。以前也有法律草案征求公众意见的先例，这不是十届人大的创造，但是《劳动合同法》公众所提意见近20万条，体现了比较好的互动。以前法律征求意见，获得的反馈有时只有几千条。这当然跟中国社会发展程度、公民参与立法的权利意识的提高有很大关系。这两部法律的制定还是比较尊重公民意见，很多公民的意见都体现到立法中去了。比如《就业促进法》草案在提交人大常委会讨论时，还没有关于反就业歧视的专门规定，在公众的强烈要求下，立法机关就反就业歧视做了专门规定。

　　南都：中国正在追求立法民主化，但也有人认为，仅有“开门立法”还是不够的。

　　蔡定剑：立法的民主性还有待提高，公众参与的积极性越来越高了，但是现在地方的立法听证处于一个比较停滞的阶段。全国人大在这方面应该起到一个示范推动作用。我的意思是，一届人大不能仅仅搞了一次立法听证会，应该更多。公众参与、民主立法是发展的必然趋势，有助于解决立法质量和部门利益问题。

　　王占阳：立法过程中听取意见不够全面，不同利益集体的介入程度不够均衡，有时候就出现偏颇。比如《物权法》制定过程中，农民群体的介入就太弱了，结果在农民的地权问题上有所缺失。《劳动合同法》的制定，则是私营企业家群体的介入不足，又产生了相应的问题。这需要引起今后的关注。

　　再就是立法过程中，人大常委会一些组成人员不是很了解实际情况，对别人介绍的情况也不能充分理解，妨碍了立法的质量。十七大提出要提高人大常委会组成人员的素质，这是很重要的。

　　“专职化”不是关键

　　没有配套的制度跟上，就失去了专职化的作用

　　南都：针对人大常委会组成人员的专业素养问题，十届人大产生了19名特别常委―――媒体称其为“专职常委”。据悉，十一届人大将继续增加特别常委的人数。这么做的效果能有多大？

　　蔡定剑：说他们是“专职常委”不太准确，其他的常委也有很多专职的。而且这19个人里面也并不都是专职常委，比方郑功成，还是中国人民大学劳动人事学院教授。

　　让一些更有专业背景的人进入人大常委会，目的是提高人大常委会的能力建设，这是改革人大制度的一个积极做法。但这个制度是不是一定会起到设想的作用，我觉得也很难说。从组织学的角度讲，个人能力的提高不等于整体能力的提高，一加一不一定等于二。一加一是不是大于二，要看它的组织结构。如果组织结构不发生改变的话，有的时候也很难发挥作用。如果人大常委会开会还是原来的方式―――每个人小组讨论的意见还是通过一个机构来综合，是不是能发挥作用也很难说。

　　南都：人大代表专职化，是不是一个不可回避的趋势？

　　王占阳：人大代表的专职化是需要尽快推进的一件事。因为人大工作是关系到千百万人的事业，不能业余兼职，得全心全意地干。

　　蔡定剑：专职化的目的，是为了有更多的时间来开会讨论问题。如果只是专职化，没有配套的制度跟上，就失去了专职化的作用。

　　“橡皮图章”越来越硬了

　　全国人大现在慢慢有成为中国政治中心的味道

　　南都：中国人大代表和西方民意代表的产生途径，存在很大差别，是不是也存在变革空间？

　　王占阳：《选举法》需要修改。《选举法》里竞争式的民主因素已经有了，但还可以进一步发展。

　　蔡定剑：最重要的是人大代表以什么方式产生，是以领导决定的方式产生还是以老百姓决定的方式产生？如果是以老百姓决定的方式产生，那当然他就要关注民意，积极主动反映民意。这是人大代表能不能发挥作用的一个关键问题。

　　南都：人大代表曾被讥为“橡皮图章”，这种情况在多大程度上得到了改善？

　　王占阳：实际上从改革开放以来，“橡皮图章”就越来越硬了，它有一个渐进的过程，现在和30年前相比已经是有相当大的进展了。当然还需要继续往前发展，这是一个比较核心的问题吧。

　　蔡定剑：应该说“橡皮图章”时代已经过去了，在立法方面，我认为人大发挥了主导的作用。政府当然也发挥了很大的作用，但是人大起决定作用。党在立法方面只是领导，不太直接干预立法。

　　人大在重大事情的决定方面可能差一点，这方面的主要权力还是在党政。监督方面，这些年人大处于不断加强的过程，也能够对一些国家的政策、法律的执行起到一定的监督作用。各地的情况也是不一样，有的地方人大还是比较强势，有的地方可能就类似于“橡皮图章”。从人大的社会影响和老百姓对它的期望这个角度来看，是大大改变了。现在人们对“两会”的关注说明，人大现在慢慢有成为中国政治中心的味道。

　　最大短板是体制问题

　　体制不变革，多强的总理也没办法

　　南都：下周一，温家宝总理将代表国务院向全国人大作《政府工作报告》，你觉得，过去5年国务院工作的最大亮点和短板是什么？

　　王占阳：政府工作转向重视民生，扭转了此前20多年来的一个趋势，是深得民心的。我认为是这届政府最大的亮点。最大的短板是体制问题，由于行政管理体制的问题，带来了腐败，带来了各自为政，带来了互相扯皮，带来了虚假政绩，带来了“诸侯现象”等等，多强的总理碰到这些事也没办法。目前迫切需要解决体制问题，不解决体制问题，民生问题也难以做好。

　　蔡定剑：更关注民生，是这一届政府的一个特点，“两会”期间也会成为代表、委员关注的热点。不足在于，这种政策不应仅仅只成为政策，应该用制度把它确立下来。比方说，要体现在公共预算方面，不是单纯由政府说了算，让公众有更多的决定预算的权力，这才是制度性的保障。现在的公共预算，还很难说由选举的代表来讨论决定。再比如说审计，每年都查出那么多问题，怎样通过制度建设防止问题的再发生？制度性的建设比较少。在保障民生问题上也是如此，比如说农民工问题，需要从户口制度上进行改革，但是我觉得这方面说是说了，制度建设的能力还是差了一点。

　　吴江：本届政府把更多的精力放到解决社会公平问题上来，在很大程度上弥补了市场失灵的问题。此外，政府在依法行政、建立责任型政府上也很有作为。政治理念方面，最突出的就是提出了科学发展观与和谐社会，构建有中国特色社会主义理论体系。

　　与此同时，我们面临的挑战也是越来越严峻，在经济发展、民生等问题上暴露出深层次的体制、机制上的障碍，这是不可回避的。根本性问题是政府自身问题，政府行政管理体制改革现在到了非改不可的境地，用温总理的话说，是“一马当道，万马难以奔腾”。行政管理体制改革的思路应更清晰一些、步伐和力度应该更快、更大一些。如果说短板的话，主要是在这里。

　　对“大部制”不很乐观

　　深层次的政治体制改革涉及到权力关系的改革

　　南都：2月27日通过的中共十七届二中全会会议公报，也用很大比例强调深化行政管理体制改革。现在大家对政治体制改革都比较关注，十七大报告也专有政治体制改革部分，但我感觉，官方所说的政治体制改革主要还是行政体制改革，和通常理解意义上的政治体制改革不在同一层面上。

　　王占阳：如果是比较重大的行政体制改革，也可以称为政治体制改革的一部分，跟大局无关的就不好算作政治体制改革了。十七大提出整个行政管理体系的改革，带有政治体制改革的性质。

　　吴江：应该说行政体制改革是政治体制改革的重要内容。政治体制改革最重要的部分是民主政治建设，内容很丰富。怎么样更公开、透明，更好地落实群众的知情权、监督权、选择权和参与权，这些都要政府做出表率。

　　蔡定剑：深层次的政治体制改革涉及到权力关系的改革。许多学界的朋友认为，低层次的行政体制改革应该做，也是比较容易做的，但在改革开放30年的今天，经济、社会发展到了一定的阶段，政治层面的这种权力关系改革是更重要的。这种改革一方面包括党、人大、政府、司法等权力之间的关系调整，另一方面是政府跟老百姓之间的权力关系调整，让更多的老百姓能参与到政治过程中来，扩大老百姓直接民主、间接民主的权利。这个层面的改革可能是更加重要、更加根本的。没有这个层面的改革，行政体制的改革有时候是很难奏效的。

　　南都：几乎每一次政府换届，都会提出国务院机构改革的任务。这次的“大部制”也将成为“两会”期间最受关注的内容之一。

　　王占阳：行政管理体系的改革最重要的是确立民主财政制度，政府的所有问题的核心在于确立民主财政制度。“大部制”如果没有民主财政制度结合在一起，它的意义会减弱很多。

　　蔡定剑：为什么我们过去机构改革总成效不大，是因为仅仅裁减机构、削减人员，就事论事是解决不了问题的。不从政治层面加强对行政权力的控制，改革很难有效。这个控制包括人大对机构编制的决定权、对财政的控制等等。不如此，行政机构很容易自己就决定了扩编发展。所以我对“大部制”不是很乐观。

　　下届政府执行力会更强

　　政府应急能力有很大提高，但雪灾还是暴露很多问题

　　南都：今年是改革开放30周年，本次“两会”大概也会再次强调坚持改革开发。过去五年间，发生了第三次改革成败大讨论。中国政府近年来的民生与公平取向，也被认为对既往改革的一种纠偏。

　　吴江：坚持改革的思路，始终是建设有中国特色社会主义的一个重大法宝。不能说改革开放之初不关注民生问题，“以经济建设为中心”也是为了解决民生问题，改革从农民的联产承包责任制问题入手，当时联产承包责任制就是中国面临的最大民生问题。

　　我国用30年走完了西方100多年完善市场的道路，把西方100多年压缩到30年，矛盾不可避免要暴露出来的。在改革过程中必然伴随贫富差距、城乡矛盾等问题，从效率角度，肯定是解决不了这些问题，所以应该更多的地关注公平、民生问题。效率和公平问题是相辅相成的一个过程，对政府来说，始终是坚持一个有效率的公平，而不是没有效率的公平。政府和市场起到两种不同作用，既要发挥市场的基础作用，又要发挥好市场失灵下政府的作用。我觉得，这不是一个简单的纠偏，而是改革的深化。

　　南都：按照我国宪法规定，国家主席和国务院总理每届任期五年，连续任职不得超过两届。如果胡锦涛和温家宝在此次人代会上再次当选为国家主席和国务院总理，这将是他们最后一届担任此职。你觉得第二届任期内，他们的施政和过去五年会有什么不同？

　　王占阳：首先应该是一致的方面，在民生这个方向上的工作会得到比较大的加强。过去五年经历了相关的争议，现在这个问题已经成了主流，成了定论，所以下一届我认为会有比较大的推进。要说区别，就是下届的力度可能比今届大许多。现在已经提出行政管理体系的改革，下一届这个方面会出现一些比较大的变化，如果这种变化比较成功的话，那么下届政府的执行力比今届可能会强一些。

　　南都：在这次两会换届之前，中国刚刚经历数十年一遇的冰雪灾害。有点巧合的是，上一次换届前，有SARS来袭。SARS期间发生的瞒报事件，使政府信誉严重受损。这之后，无论是禽流感肆虐也好，还是罕见冰雪灾害的考验也好，整体上看，中国政府在处理突发公共事件时，还是有了很大转变。

　　吴江：在解决公共突发事件上，应该说建立了相应的机制。中国创造了在公共应急管理方面的一些奇迹，在世界范围内都是得到称赞的。

　　蔡定剑：政府总是在经验教训中进步，应该说应急能力还是有很大的提高。SARS过后，有很多反思和批评，也完善了制度，但这次的雪灾还是暴露了很多问题，舆论的反思还是不够的，建设性的东西不是很多。

　　政协不要太强调年龄

　　关键是它能不能在政治过程中发挥作用

　　南都：中共中央近来对政协似乎日益重视，2006年3月，颁布实施了关于加强人民政协工作的意见。这种重视意味着什么？如果确实是比以前重视的话。

　　王占阳：确实有对政协越来越重视的发展趋势。一方面因为政协能提供很多好的建议，言论相对更自由一些，这个是它的一个长处。另外政协也是吸纳社会精英、凝聚社会共识、增强社会团结的一个重要舞台。政协在政治生活中的影响力越来越大。

　　吴江：一方面，我们要民主建设，当中就包括要多党合作，要各个民主党派参与到决策工作中来。另外，政协各个界别当中也都积蓄了各方面的专家，在经济建设、社会发展当中，管理越来越需要专业化，专家的作用凸显了。

　　南都：去年底，国新办发表《中国的政党制度》白皮书，说是要“回应国外误解”。但从各大网站网友的回帖中可以看到，大家对政协制度的设计还是不甚满意。

　　王占阳：对政协制度争论确实也是比较多，刘少奇当年就曾主张“两院制”。但是目前要想有一个大的突破也不太可能，这个问题目前来说不是一个突出的问题。

　　南都：有网友担心政协成为“贵族院”和“养老院”，你对此有何回应？

　　吴江：这都是不正确的，我不赞成这种说法。不同的社会制度有不同的政体，不同的政体有各自发展的合理性，中国特色的社会主义坚持的就是我们这样一个民主集中制的政体。共产党领导下的多党合作制度，我认为是正确的，是符合中国国情的。很多人还是总用西方来做标准，每个国家都有它制度发展形成的一个历史过程，不能拿别人的标准来衡量自己国家的制度。最重要的是看效果，看人民是不是满意，是不是能够符合国情，这才是根本的问题。我们提供的政治制度应该说对世界也是一种贡献。

　　王占阳：这涉及到政协人员组成的问题，可能今后改革的一个方向是适应社会阶层的结构变化，调整政协的界别。比如说增加农民工界别就在考虑之中，我认为这是一个值得关注的事情。实际上政协委员的素质是很高的，普遍都很有见识，而且还敢说话。问题不在于老不老，这不是一个重要的指标，里根当总统的时候是70多岁，我们不要太强调年龄。至于说是贵族，是不是精英都是贵族啊？我看这有点民粹思想。

　　蔡定剑：发挥一种贵族、养老院的作用也是可以的，也不完全是坏事，关键是它能不能在政治过程中发挥作用。

　　从制度设置角度来讲，我很赞成一个从政朋友的观点。政协的性质现在是有点错位了，它不应该跟人大同时开会。政协的性质是什么呢？政治协商，民主监督。是民主党派跟共产党协商、监督共产党，不是跟政府、人大政治协商，不是监督政府。建国初期设立政协的时候，有人提出来政协应该监督政府，要写到宪法里面去。后来毛主席说，这不对，政协主要不是监督政府，而是监督党的。所以政协会议应该跟党代会一起开，对党进行政治协商和监督。

　　崛起与民主无必然联系

　　没建立民主制度的国家也曾崛起，但有几个站起来的？

　　南都：随着中国的崛起，我注意到，海外有关“中国式民主”的肯定性言说似乎多了起来。有人认为崛起中的中国可能将有一个与西方不同的民主模式。你怎么看？

　　王占阳：应该从主客观两方面来看。客观方面，确实是我们有了一些进展，有这样一种事实在这。而且这些进展不是“颜色革命”，也不是非洲那种急剧转变式的民主化，而是在党领导的总体框架下的一种民主的渐进式发展。另外一方面，国际社会对于中国的认识也在加深，对过去的刻板观念有所克服。

　　吴江：中国的崛起，从根本上说是中国13亿人民的经济和政治地位的提高，是中国特色社会主义道路的成功。可以说，我们用30年的改革开放事实战胜了西方的偏见和雄辩。如果说大家都能够不带有色眼镜，都能够实事求是、理性地对待的话，我们走的路应该得到世界多数人士的肯定。当然我们还需要坚持韬光养晦，还需要更加理性地接受来自各方面的挑战，特别是维护好人民群众根本利益的制度问题。

　　蔡定剑：一个国家的崛起和一个国家的民主没有必然的联系吧。中国正在崛起，但是不是能真正崛起，现在说还太早了。从过去大国崛起的历史经验教训看，只有建立民主制度的国家才能真正崛起，崛起了不至于趴下来。没有建立民主制度的国家也曾经崛起，但有几个站起来的？持续崛起的没有。所以能不能崛起，还要看制度能不能转型。

　　希望更多关注“预算”

　　这是实在的东西，你要看看钱是怎么花的

　　南都：对本次“两会”，你有何期望？

　　王占阳：希望“两会”能够把十七大确定的好的方针政策落到实处。希望民生方面能够得到大力地加强。希望在保障人民自由、推动人民民主方面能够有实质性的重要进步。希望能够使人民的心情越来越舒畅，使社会越来越和谐，大家普遍幸福起来。

　　吴江：通过“两会”，吃透十七大精神，群策群力，更好地落实科学发展观，创造出科学发展的新模式。希望“两会”代表围绕全面建设小康的新目标，在政治、经济、社会和文化建设等方面，拿出更具体的治国理政良策，提供给新一届政府，并激发出全国人民的创造智慧和自觉行动。

　　蔡定剑：现实地说，我希望能够把人代会的注意力更多地集中到公共预算的决定上来。人代会应该更多地关注预算的决策。每次大家都热情讨论政府工作报告中比较虚的政策，谈得津津有味，这也跟我们过去的政治有关系，大家关注标语口号，对实际问题的关注可能少一点。我的意思是，关注政府工作报告提的政策，就更要关注工作报告后边的财政预算，看有没有落实工作报告的具体政策。这是实在的东西，你要看看钱是怎么花的，这是更重要的。

　　从人大制度本身来讲，我希望能够以代表大会的意志来决定人大的工作。人大现在还是有点行政化性质的机构，我希望它回到作为一个权力机关、议事机关的制度安排上来。领导个人的决定能力太强，不利于人大这个机构作用的发挥。

　　统筹：本报首席记者 南香红 　　采写：本报记者 韩福东 实习生 张磊 陈刚

来源：《南方都市报》2008年3月1日

　  不同层次政府、不同职能政府有不同要求，绝不能把“大部制”改革简单理解为宽职能，千万不能把宽职能变成扩职能

　　新的国家行政机构改革方案即将在此次全国两会上揭晓。此轮方案体现了我国行政体制改革一种什么样的路径，最终又走向何方，时间将是多长?《第一财经日报》就此专门采访了长期关注行政体制改革的中国人事科学院院长吴江。

　　《第一财经日报》：回顾这30年改革，每逢新一届政府时，开始时精简机构，四年后又膨胀，第五年再精简。你觉得这种现象的症结在哪里?

　　吴江：以往行政体制五年一调整，客观的一面是总体形势看不清楚，经济发展变数很大，在市场完善过程中很难看清楚未来行政体制怎么更适应。主观的一面是我们的改革中总还有承受能力问题和认识问题。毕竟这是政府自身改革，涉及的都是政府自身领域，政府内部动力不足，利益博弈难免，不可能都形成改革共识。

　　此外，外部压力也不足，社会参与度还不够，政府应该发挥什么样的作用，以及什么样的一个行政体制是好的，这些社会都没有太多参与。

　　还需要强调的是，管理是一门科学，行政管理体制除了上述从属性外，它还有自身规律，不完全是政治体制等外在环境所决定的。

　　《第一财经日报》：早在2002年，深圳等地就进行了行政体制创新的试点。据了解，此次机构改革也将允许广东、上海进行行政体制改革的探索，由于行政体制涉及上下对口问题，你如何看待地方试点的成效?

　　吴江：各层面的政府既有共性问题也有特殊性问题，共性方面都存在着界定职能、理顺关系、提高效率和公正透明等问题。由于体制有个上下对口问题，加上编制、机构数量、运行指导和责权关系，很多都是组织法以及编制条例予以法定的，作为一级政府不好乱动，各地改革试点是存在一些困难。但中央既然明确了地方试点，地方就可以做些探索，一个意义是对共性问题提供改革经验，以便借鉴推广，比如减少政府层级。

　　还有所处地区不同发挥作用也不一样。广东和上海进行试点，是因为两地处改革开放前沿，整个经济市场发展较完善，这样探索市场与政府关系，对全国形成统一的改革思路有帮助，具有一定代表性，而广东和上海在改革中也更能全方面来考虑问题。

　　《第一财经日报》：十七大报告中提出要形成决策权、执行权、监督权既制约又协调的机制，你如何看？

　　吴江：决策从功能上来说不要分散，相对集中点好，我们是民主集中制国家，需要提高中央决策权威。而现在问题是决策、执行不分，结果产生部门利益，部门利益根本上就是因为自己参与立法、自己执行、自己监督。部门权力过大，实际上就变成行政国家，尽管有其他部门和机制的平衡，但总有个信息不对称问题，这也造成部门利益化。

　　目前国际上的一个趋势是决策相对集中，执行相对独立。如果决策的负责执行，执行的负责决策，那很多问题可能变成议而不决，朝令夕改。所谓相对集中，这次“大部制”体现了这点。“大部制”不是把所有执行部门合并，最主要的就是能够宏观管理，能够集中决策，避免决策中扯皮。

　　所谓宽职能最主要就是保证决策科学化民主化，减少扯皮，同时把不该有的决策下放权力，调动地方政府的积极性。

　　《第一财经日报》：怎么理解宽职能和“大部制”改革的关系？

　　吴江：不同层次政府、不同职能政府有不同要求，绝不能把“大部制”改革简单理解为宽职能，千万不能把宽职能变成扩职能。

　　“大部制”具体实施中，也是分类而定。有些“大部制”目前解决的是职能问题，有些“大部制”解决的是理顺关系问题，有些解决的是优化结构、有些是从效率出发。对于过去的宏观计划部门，在“大部制”中履行经济调节，把宏观调控把好，把微观部门的要剥离；对社会管理部门，重点解决政府职能建设，减少重复，优化结构；对公共服务部门当前重点是加大基本公共服务实现均等化，注重社会保障、就业、优先教育；特别是基层政府要转到民生上，因为地方政府和百姓直接相关，其职能中社会管理和公共服务要加大。

　　《第一财经日报》：纵向来看，这次机构改革相对前五次来说，它的特点在哪里?

　　吴江：第一个亮点是这次改革的力度更大，更着眼于体制问题，更具有长远性和根本性，而前几次改革考虑的问题相对更重视改革管理方式，这从十六大和十七大的体制目标可看出来。体制问题是职能转变的关键问题，体制太刚性，再规范的行为也难以有所作为。

　　第二个亮点是“大部制”思路，与过去简单机构合并相比形式上看似相同，实际上有特点。决策、执行、监督三个权力适当分开和制约还是有所体现，更加体现了机构改革的科学性和系统性。

　　第三个亮点是，强调了政府的公共服务性。我们的目标是，行政机构改革到2020年，通过三届政府的努力，服务型政府的模式和框架将形成。

　　来源：第一财经日报2008年03月03日 04:18

——“改革开放与青年发展”报道之二

本报记者 原春琳

中青在线－中国青年报　　　 2008-03-05

    “我们都是改革开放的受益青年。”

    全国人大代表、兰州大学校长周绪红，31年前是湖南一家农场的电工。与那个年代的很多青年一样，他不知道自己的未来在何方。

    1977年10月，流传已久的恢复高考的消息终于变成了现实。这年冬天，周绪红走进考场。与他一同进入考场的是全国从1966届到1977届积攒了12届的570万名考生。

    许多代表委员谈起改革开放给青年发展带来的机遇，都由衷地谈到正是因为坚持走改革开发的道路，才使得自己的人生之路越走越宽广。

    “原来没有选择的我们，突然有了选择的机会”

    中国青少年研究中心主任郗杰英委员对这段历史记忆犹新，“当时，国家计划了人的一生。原来没有选择的我们，突然有了选择的机会，有了学习的机会。最重要的是，我们有了一个公平竞争的砝码。”

    恢复高考是思想解放的先声。一年后，改革开放破冰。知识改变命运的大门向青年敞开。

    郗杰英感激那段历史。在他看来，改革开放给青年提供了太多的以往想都不敢想的成长机会：恢复高考，留学考试，公务员考试……而对青年影响最大的，就是人口的自由流动为农村青年提供了无限广阔的发展天地。

    31岁的朱雪芹代表就是他们当中的一员。全国人大代表这个身份对朱雪芹来说，是从来没有想过的。1995年，因为家里难以负担她的高中学费而不得不辍学，朱雪芹从江苏睢宁农村来到上海普陀区华日服装有限公司做缝纫工。凭着自己的努力，她已成为公司工会副主席、团支部书记和一名日语翻译。

    据不完全统计，中国现有1．3亿流动人口，其中35岁以下者占到8000万左右。这些青年农民从土地上解放出来，由过去的传统青年农民，分化成从事多种职业的青年。他们紧紧抓住改革开放的有利时机，有的成为管理者阶层，有的成为私营企业主，有的成为个体工商户，更多的青年农民成为城市的劳动者。

    进城务工青年接受了现代城市文明的洗礼。他们把在城市打工积累的资本带回家乡，给农村的经济发展注入强大的能量。

    仅四川省，进城务工人员去年汇回家乡的资金就高达235亿元，返乡创业者有43万人，创办了5万多个企业。

    前几天，郗杰英接到了小王的电话。10年前,小王是郗杰英所在工作单位食堂里的农民工。10年不见，小王自己开了一家翻译公司，手下有好几名大学毕业生员工，并在北京成家。这次，小王想请郗杰英委员吃顿饭。

    “人口的自由流动打破了原有的城乡二元结构，更多的青年，尤其是农村青年，只要他想，他有能力，就有了可以选择的机会。”郗杰英委员特别感慨地说。

    改变命运的门槛降低了

    邓绍佰是重庆邮电大学的学生。与一般同学不一样的是，30岁的他看起来有点超龄。2005年，当他到学校报到的时候，甚至被人当做是农民工。

    1993年，父亲的突然去世让邓绍佰不得不担负起家庭的重担，到父亲生前的工厂工作，放弃自己的大学梦。2001年，教育部在当年的普通高等学校招生条例中宣布，取消“未婚，年龄一般不超过二十五周岁”的限制。这就意味着，高考打破了年龄的界限，任何人只要愿意，都可以走进考场圆自己的大学梦。

    2004年年底，邓绍佰辞职回家专心读书。与此同时，国家对家庭贫困学生的资助体系更加完善，邓绍佰没有了经济上的后顾之忧。在离开校园10年后，他走进了大学校园。

    越来越多与邓绍佰有着相似经历的年轻人重新返回课堂，拿起知识的武器改变自己的命运。而改变命运的门槛越来越低了。

    1994年，中央国家机关向社会公开招聘5000名国家机关公务员。不少年轻人发出这样的疑问：这是真的吗？真的没有背景单凭考试就能当上公务员？

    这也难怪年轻人不相信：在计划经济年代，大学生的工作都是定向分配。只有组织选人，没有人选组织。从1992年开始，大学生逐步走向自主择业。

    公务员的大门就以这样一种公平竞争的方式向年轻人敞开。逐年改革，它的门槛越来越低：2005年中央国家机关公务员招考中，中组部和人事部修订招考公告和招考简章：不允许招考部门对性别、身高、相貌、毕业院校作出限制；继续推进放宽户口限制；按照人事部、卫生部制定的新的体检通用标准，等等。2006年，中央国家机关公务员招考首次取消户籍限制。

    据统计，从1995年到1998年，国家各级机关从工人中录取了1万名公务员，农民中录取了2600名公务员。

    “门槛设置很重要的一点，就是让每个报考人员都有参加国家管理的权利。”中国人事科学研究院院长吴江委员说。

    各种考试的背后是机会公平

    这几年，对高考的抨击不绝于耳。尽管高考选拔方式有种种不理想之处，但对占考生大多数的农村学生来说，高考是相对公平的一种向上流动方式。

    为了保护更多的考生享有公平的起点，从2005年开始，教育部实施高校招生的“阳光工程”，其重要内容就是“六公开”：招生政策公开，招生资格及有关考生资格公开，招生计划公开，录取信息公开，考生咨询及申诉渠道公开，重大违规事件处理结果公开。

    根据教育部提供的数据，2005年高等学校招生“阳光工程”实施以来，在高考考生人数比上年增加135万的情况下，高考违规率下降到万分之三点五，创10余年来最低；未发现一起失密、泄密事件；招生乱收费、违规录取和中介诈骗现象大幅减少。

    “高考在促进社会公平方面发挥着社会助推器的巨大作用。”教育部有关部门负责人说。近几年来，教育部门一直在为保证所有的考生都享有接受教育的权利而作出努力，高考公平状况不断得到改善。

    与高考促进农村青年向上流动的功能一样，近几年，公务员考试已经取代了高考，成为中国第一大考。回想起1994年中央国家机关首次面向社会公开招考公务员，吴江委员特别感慨：“这个口子开得不容易。”

    吴江委员说：“公务员制度对年轻人来说最大的好处，就是提供了一个公平竞争的平台。他们不需要找政府，找部门，大家站在同一起跑线上公平竞争，这个起跑线就是能力，就是优胜劣汰。”

    青年成长成才的环境将更加公平

    今年，全国人大代表周洪宇准备了一份建议，内容是保障外来务工人员子女的高考权利问题。

    随着外来务工人员大量进入城市工作，这个问题逐渐凸显。

    行知打工子弟学校李素梅就是这样走进了媒体的视野。为了找一份工作，也为了帮助老乡们的孩子读书认字，她在菜地里搭起了简易的教室。随后，越来越多的外来务工人员子女的孩子们为了读书，走进了条件简陋的打工子弟学校。

    这个问题进入了代表委员的视野。他们大声为这些同样是祖国幼苗的孩子们疾呼。2003年的教师节，温家宝总理考察了北京市玉泉路小学，在黑板上写下了“同在蓝天下，共同进步成长”。各地纷纷出台政策，使农民工子女可以与城里的孩子一起享受公办教育。

    新的问题随之而来。大量外来务工人员子女到了该高考的年纪了，但是按照现有的政策，高考报名必须是户籍与学籍统一。他们不得不返回家乡报考。

    今年，代表、委员们又把目光转移到这个问题上。

    党的十七大报告指出，“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。从一名人大代表的角度看，周洪宇代表特别欣慰：“最近几年，应该实事求是地说，政府为解决教育公平做了大量的工作：义务教育免费，‘两免一补’先从农村贫困的家庭开始，再到所有农村的学生，再到现在的城市学生。政府5年做到这一步很不容易。”

    “共享”、“覆盖”……在十七大报告中，这样的字眼频繁出现。

    这一切让人心中充满了希望。

    2007年中秋，国家大剧院拉开试演序幕。红色经典芭蕾舞剧《红色娘子军》登台亮相。在2000多名观众中，一批特殊的观众引起媒体的关注，他们就是国家大剧院的建设者。

    郗杰英委员看到这条新闻时特别兴奋：“这是观念的变化。让城市的建设者与城里人一起分享城市的发展。”

    1998年改革开放20周年的时候，郗杰英与同事合作写了一篇文章《充满机会与希望的中国青年》。如今10年过去了，郗杰英认为，这个题目依然与时俱进。“对中国青年来说，未来只会充满着更多的机会与希望。”

    本报北京3月4日电

—— 访全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江 

    （武洁）人才强国战略从“全面”实施到“更好”实施，是一种肯定，也是一个跨越。如何在新阶段新形势下更好实施人才强国战略，如何评价其实施成效？本报就此专访了全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江。

    更好实施人才强国战略，要充分把握科学发展观的四个方面要求

    记者：“人才强国”的目标是早已确立的了，十七大提出“更好实施人才强国战略”，这个“更好”应该体现在哪里？

    吴江：更好实施人才强国战略，当前最根本的是把科学发展观的四个方面要求，即“第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”，贯彻落实到人才强国战略中去，这也是现在实施人才强国战略与五年前全国人才工作会议时的最大差别所在。这四个方面是一个整体，概括了科学发展观的系统思想。更好实施人才强国战略应从这四个方面去理解和展开。

    首先要从发展角度来理解。发展就是发展社会生产力。生产力发展的模式和速度决定了人才资源和人力资源开发的模式和速度。而人才资源是第一资源，又意味着人才资源和人力资源是发展的决定性资源。中国改革开放30年来取得的成绩正是靠我们13亿人口中的劳动力和人才。所以，实施人才强国战略，必须牢牢树立为经济发展提供充分的人力资源和人才资源的理念，要通过组织和政策来调动亿万劳动者的创造热情与聪明才智；要优先发展教育，壮大人才队伍，维护人才权益，为全社会提供公共服务和社会保障，最终实现人力资源强国和人才强国。

    第二是以人为本。十七大确定以人为本的理念，既是指出了人对发展的基础作用，更重要的是重视人的发展。以人为本对人力资源和人才资源的开发具有更直接的指导作用。开发人力资源和人才资源必须始终贯彻以人为本的核心理念，确立二者的主体地位。发展要依靠和充分保护人力资源和人才资源，并使其自身得到不断提升，实现其应有的价值，共享发展成果。不仅是让人才做贡献，也要为人才做贡献。以人为本就要促进人才的自由、健康、全面的发展，因此要加大这方面的体制和机制的投入，创造好的环境。

    第三是全面协调可持续发展。人才工作的方方面面都应有一个可持续发展和全面协调的观念。不仅注重量的开发，更要注重质的提升；不仅注重人才使用，还要关注人才保护。要从选拔、管理、使用、退休，尤其是社会保障等方面全面协调、可持续开发人才资源。

    第四要统筹开发各类人才。针对目前中国发展过程中的城乡差别、地区差别、行业差别、贫富差别，要更加注重开发过程中的公平性和效率性的兼顾。所谓人才工作中的统筹兼顾，最主要的就是公平与效率的统筹兼顾，实现人才公共服务的均等化，缩小差距，减少差别。

    所以，更好实施人才强国战略，反映在四个方面：规模宏大的人才队伍的建设，人才全面发展的体制、机制建设即环境的建设，人才公共服务和社会保障的建设，体现效率、公平兼顾的统筹开发各类人才资源的建设。

    实现从人力资源向人力资本的转化是人才强国战略的题中之义

    记者：人们常说，中国是人力资源大国，不是人力资源强国。那么如果建成了一个人力资源强国，是不是就实现了人才强国的目标？

    吴江：人力资源强国反映在把资源转化为资本的过程，是否“强”取决于资源的资本化程度。资源指现有的存量，而盘活存量、使其增值的过程就是资本化过程。一般劳动力转化为资本不是自动完成的，需要管理者和国家的投入。这个投入包括发展的政策、理念、资金、法制、社会保障、权益保障、环境创造和体制转换等。从国际经验看，这方面的投入主要包括四个方面，一是发展国民教育，提高人力资源整体素质；二是发展就业以后的培训以及继续教育；三是为人才提供覆盖广泛、不受地域和组织限制的社会保障和权益保障；四是提供有助于人才流动的基本公共服务。除以上四个方面外，当前，我国还面临着一些特殊的问题需要解决，比如如何不断扩大就业，如何促进军转干部就业和创业，如何帮助留学人员归国创业。另如，用什么政策吸引和激励高层次人才和短缺人才。这就需要国家一方面进行精神投入，用国家荣誉制度、奖励制度等对人才给予充分肯定，另一方面实现物质分配的公平，在分配领域保证起点公平、过程公平、结果公平三个环节的统一。这些工作做好了，人力资源和人才资源就盘活了，这样才能说实现了从资源到资本的转化，也才能说建成了人力资源强国，而人才强国战略就在其中。所以，最重要的是实现人力资源的增值。

    评估人才强国战略的实施，关键是建立一套科学的指标体系

    记者：在进行了这些努力之后，怎样评估人才强国战略实施的好与坏、成功或不成功呢？

    吴江：评估人才强国战略的实施是很重要的。首要的一点，人才强国战略的构建本身应科学。这个科学化的过程包括三点：首先要测度人才强国战略的实现程度，即评估人才发展对社会、经济等各方面发展的影响。通过经济效能、科技效能、社会效能和政治效能进行定性和定量的分析，从而评定人才的综合实力和贡献度。其次要评估人才工作的成效。人才工作的成效体现在对人才发展的促进作用上。所以，评估指标体系应体现人才在数量、地域、结构、质量等方面是否得到科学合理的配置。第三，通过评估人才强国战略，起到引导作用。任何评估都有引导作用，可以利用评估指标来引导人才资源和人力资源的开发和使用向健康合理的方向发展。

    要测量评估人才强国战略实施的好坏，构建一个科学的指标体系非常关键。这个体系应该包括：第一，人才本身的发展。用数量、质量、结构等人才发展指标来看人才是否得到全面发展。这三个指标大体上可以看出一个国家、一个区域的人才资源的贫富程度。其中人才数量是基础，人才结构是决定其效能发挥的决定性因素。第二，人才效能。人才能否发挥作用，对经济、科技、社会、政治的贡献度大小如何，要用相应的效能指标来衡量。效能指标最主要反映在落实科学发展观的效能上。第三，环境指标。这个指标反映在整个社会对人才发展的支撑力度上。一个有利于人才脱颖而出的良好的环境，应包括政策环境、人文环境、市场环境和生活环境。

    记者：更好实施人才强国战略的过程中应注意什么问题？

    吴江：应该处理好三个关系。一是经济社会发展和人的全面发展之间的关系。既要为经济社会发展提供人才保证，同时也要促进人的全面发展，二者要统一起来。二是数量和质量的关系。不同地区有不同要求，对偏远落后地区而言，要先强调数量，有一定实力的地区则应质量优先。三是人才的发展与成长环境的关系。固然，人才的发展与成长需要一定的机制作保障，各类人才要发挥好作用需要政府解决好环境的问题，但不能片面地说尊重人才、创造环境，就意味着政府过分地干预、包办。人才有自己的成长规律，要在竞争中成长，通过市场进行配置，政府要关心人才但不能绑住他们的手脚。所以，既要正确发挥政府政策作用，又要坚持市场配置和发挥人才自身作用。 

来源：中国人事报　2008年3月7日

日期：2008-03-12 09:19 作者： 来源：千龙新闻网         

　　根据新一轮的《国务院机构改革方案》，劳动和社会保障部、人事部将被整合成统一的人力资源和社会保障部。

　　人力资源和社会保障部成立的动机是什么？为什么要新设国家公务员局？这轮改革会不会涉及大量的人员裁减？带着这些外界广泛关注的疑问，3月11日，本报记者专访了全国政协委员、中国人事科学研究院院长兼党委书记吴江。

　　建设人力资源强国

　　《21世纪》：《国务院机构改革方案》提到了要建立人力资源和社会保障部。这一变化的动机是什么？

　　吴江：首先一点是要整合全国的人力资源市场，统筹机关企业事业单位人力资源的开发和管理，从而发挥我国人力资源优势，建设人力资源强国。

　　改革的关键在于能不能实现新设部门的职能的有机统一。在现有的管理格局下，我国的人才市场和劳动力市场是分割的。

　　从人事管理的角度看，我们的人力资源是分开管理的，因此在出台政策的时候就存在统筹协调的问题。事业单位的管理权力属于人事部，事业单位的人员容易进来，但是不容易出去，因为首先面临一个社会保障体系不统一的问题。因此，在这一方面，最突出的矛盾存在于事业单位。

　　就公务员来说，必须根据《公务员法》进行管理，但是它也面临着流动问题。如果辞职、辞退，以及最终的退休养老，都需要与社会化机制进行统筹的问题。在人力资源市场中，劳动收入的分配在不同地区之间、在不同性质的机关企业事业单位之间都存在不平衡的问题。

　　而在另外一方面，方案中也提到要统筹就业和社会保障政策，建立健全从就业到养老的服务和保障体系。因为，从现状上看，我国的社会保障体系也是分散的，不同地区、不同性质单位的企业退休人员待遇也不平衡；城市和农村的社保体系继续分割；事业单位和企业之间，不同地区的社保体系等，都需要进一步的统筹；此外，养老保险、事业保险、工伤保险等也需要有机统筹。在人力资源市场中，劳动收入的分配在不同地区之间、在不同性质的机关企业事业单位之间都存在不平衡的问题。

　　《21世纪》：根据新的《国务院机构改革方案》，将组建国家公务员局，由新设立的人力资源和社会保障部管理。为什么要新设立国家公务员局？

　　吴江：在人力资源和社会保障部单独设立一个直属的国家公务员局，这是很重要的一个配套措施。这个机构将集中考虑国家公务员管理的问题，因为它的职能单一，将会便于对公务员的管理。

　　在我们国家，公务员的分布范围很广，党的机关、政府机构、民主党派、人大、法院、检察院等机构里都存在公务员。公务员根据专门的《公务员法》进行管理，而且公务员的综合管理机构有组织部门和人事部门，因此它的政策需要统筹管理。

　　其实，各个国家都有专门的文官部，专门直接管理所有的公务员。设立专门的公务员管理机构，也符合国际惯例。至于为什么要整合进统一的人力和社会保障部，是因为我们将公务员视作国家人力资源的一部分，必须要纳入国家对人力资源的统一管理体系中来。

　　《21世纪》：我们注意到，在现在的人事部中有一个公务员管理司，它的职能是拟定国家公务员的职位分类、录用、考核、职务升降、职务任免、轮岗等。那么新成立的国家公务员局将承担什么职能？

　　吴江：国家公务员局会是一个副部级的直属局，在它成立之后，人力资源和社会保障部就没有必要再设立公务员管理司了，它的很多职能会划过去，从公务员的进口到出口都要进行统一管理。那将包括很多具体的权限，比如公务员的录用、工资设定、考核、政府的绩效考评等。

　　“裁减人员不会是此次机构改革的重点”

　　《21世纪》：这次改革会不会涉及大量的人员裁减？

　　吴江：以前，一个广为流传的说法是我们的行政机关人员太多，导致行政成本很高。其实，这里存在很深的误解。政府工作人员的多少是与政府的行政能力直接相关的。以前人们喜欢用“官民比”这样的数据评价政府人员的多寡。其实，我们不能计算“官民比”是多少才是合理的。就我国现状来说，我国公务员的总体数量是基本适应政府管理的需要的。

　　在我国过去的几次政府机构改革中，人们的普遍印象是精简机构、裁减人员。其实，推行大部制与此前的改革是有区别的，不是简单的精简机构、裁减人员，而是政府内部职能的重构。

　　推行大部制，必然伴随着设置一批执行机构，从而实现决策、执行和监督的相对分离。这一点我们必须完整地理解它。

　　我相信这次机构改革，裁减人员不会是重点方向。

　　《21世纪》：此次推行大部制，将伴随着一些机构的裁撤和合并。这可能意味着领导职位在减少，而官员数量如果保持不变，那么我们应当如何克服这对矛盾？

　　吴江：首先，我们必须明确一点，实行大部制后，政府部门不会存在“超级部”，并不会多出一个政府层级。而在我国的行政序列中，部长与副部长的区别是很清楚的。

　　另外，在我国多次的机构改革实践中，我们已经积累了丰富的经验。比如，组织培训，帮助适应新的岗位等。

　　当然，在过渡期会有一些特殊的政策存在，比如领导岗位和职数可能暂时会多一点，但是随着改革逐步到位，情况就会恢复正常。一个重要的经验是，在改革的过程中尽量协调和照顾好各方的利益，可以减少改革的阻力。(21世纪经济报道 记者 陈善哲)

来源：沈阳日报 

如何让人民更有效地监督政府，成为代表委员们热议的话题。他们认为，加强对政府的监督，必须破解听证难、问责难和信息公开难三大难题。

　　“听证会”怎样才能不缺位

　　全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江委员说：“政府对涉及经济社会发展全局、重大项目安排和大额资金使用等重大决策，必须广泛听取各方面意见。  

这就要求规范听证制度，让听政成为一些关系到国计民生的决策的必要程序。”

　　全国人大代表、安徽亳州市人大常委会副主任徐景龙认为，当前，一些地方政府在进行重大决策时，还经常出现听证缺位的现象。有的部门即使举办听证会，却流于形式，在开展听证时，或者确定的代表不具代表性；或者不提供全面、准确的信息，让公众作出错误的判断，这都削弱了听证会应有的作用。

　　去年，安徽省合肥市物价局在调整污水处理费标准听证会上拒绝媒体采访、拒绝透露消费者代表联系方式。“原本是民众参与、民意汇集的听证会，为何要如此遮遮掩掩呢？”徐景龙说，“听证会要取信于民，必须消除制度设计上的缺陷和实施中的漏洞。听证会组织者要公正"执法"，当好"裁判员"，确保各方意见得到真实准确的表达，让听证结果合理合法。”

　　一些代表和委员在接受记者采访时认为，现在的一些听证会，往往成了“涨价会”。全国政协委员包明德一针见血地指出，“有关民生的重大事项，应当切实通过听证来定夺，而不是通过听证来实现。”

　　“问责制”如何分清“责”

　　每当一些重大突发事件发生时，公众有公众的疑问，政府有政府的理由，谁来评判？吴江建议，应当引入独立调查制度，防止天灾与人祸责任不清的现象不断出现。

　　“加强行政监督，关键是要增强对主要领导和关键岗位的监督。”吴江说，“这就必须推进政绩评估行政问责制，实行以结果为导向的目标绩效管理，制定落实法定质询、罢免的具体程序，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任追究制度。”

　　全国人大代表钱念孙认为，当前，对重大责任事故的问责制度已基本形成，而对形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费等行政行为的问责，还因缺乏绩效审计措施，而难以操作。

　　“政务公开”由谁说了算

　　最近，上海私车牌照拍卖引起公众关注。上海市私车牌额度拍卖始于1994年，并从2000年1月开始，实行私车额度公开拍卖。经年累月，这块收入越来越大，到2007年末，上海的车牌拍卖价一度攀升至5．6万元一块，薄薄一块车牌因此被称为“世界上最贵的铁皮”。随着越来越多的市民拥有了或希望拥有私家车，对于此项数额庞大的资金的去向要有知情权的呼声也来越来越高。

　　但是，作为政府的“预算外收入”，依照法规，上海市政府在年度预算收入和使用报告中却无须向人大提交，不需要人大批准和审查。也就是说，对于这一笔巨额收入，市民以及他们的代表并不拥有完整的知情权和监督使用权。

　　全国政协委员白世伟说，如何监督政府财政支出？我认为首先要建立透明的财政制度。政府收入和支出透明度不高，公民的知情权、发言权、建议权和监督权将只是纸上谈兵。

　　钱念孙代表说，当前在不少地方，什么政务该公开，什么不公开，还是由政府说了算。例如，一些地方以保密等理由，对本应及时向群众公开的政务信息进行封锁。有的部门兴师动众，耗费几十万元经费去搞民主测评，却不敢向社会公布测评结果。有的政务虽然公开了，却不管群众的意见和建议。

　　代表委员们认为，当前，我国对政务公开的法律法规和制度建设还比较薄弱，让人民更有效地监督，必须推进政务公开法制化进程。

来源： 新京报    作者：李立强 

　　“各级官员的绩效考核必须与预算挂钩，否则，只管产出不管投入的考核将助长政绩工程。”昨日，全国政协委员、人事部中国人事科学研究院院长吴江在政协小组讨论时建议。

　　在小组讨论的发言中，吴江说，目前对各级官员已经开始进行绩效考核，主要包含4个大的方面：经济性、效率和执行力、社会效果以及公平性。但比较重要的一块，财政预算却没有包括。

　　这导致一个问题，政府官员只需要考虑做出什么政绩，至于这些政绩花了多少钱，多少成本，则无关紧要。所以公共项目的产出不断扩大，但投入的具体数额是多少，是否合理，则没有人关心。这就跟企业只需要追求产出最大化，而不用考虑成本支出一样。这助长了“数字工程”、“政绩工程”，也导致官员挖空心思跑资源、跑项目。

　　吴江认为，这种不管投入只管产出的方式违背管理规律，应该改进。他建议将预算纳入绩效考核，作为考核的重点之一。

　　据吴江介绍，政府绩效评估中引入预算在西方国家已经比较完善，优化了公共资源的支出结构，提高了使用效率和效益。

(责任编辑：王小超)

来源：沈阳日报 

如何让人民更有效地监督政府，成为代表委员们热议的话题。他们认为，加强对政府的监督，必须破解听证难、问责难和信息公开难三大难题。

　　“听证会”怎样才能不缺位

　　全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江委员说：“政府对涉及经济社会发展全局、重大项目安排和大额资金使用等重大决策，必须广泛听取各方面意见。  

这就要求规范听证制度，让听政成为一些关系到国计民生的决策的必要程序。”

　　全国人大代表、安徽亳州市人大常委会副主任徐景龙认为，当前，一些地方政府在进行重大决策时，还经常出现听证缺位的现象。有的部门即使举办听证会，却流于形式，在开展听证时，或者确定的代表不具代表性；或者不提供全面、准确的信息，让公众作出错误的判断，这都削弱了听证会应有的作用。

　　去年，安徽省合肥市物价局在调整污水处理费标准听证会上拒绝媒体采访、拒绝透露消费者代表联系方式。“原本是民众参与、民意汇集的听证会，为何要如此遮遮掩掩呢？”徐景龙说，“听证会要取信于民，必须消除制度设计上的缺陷和实施中的漏洞。听证会组织者要公正"执法"，当好"裁判员"，确保各方意见得到真实准确的表达，让听证结果合理合法。”

　　一些代表和委员在接受记者采访时认为，现在的一些听证会，往往成了“涨价会”。全国政协委员包明德一针见血地指出，“有关民生的重大事项，应当切实通过听证来定夺，而不是通过听证来实现。”

　　“问责制”如何分清“责”

　　每当一些重大突发事件发生时，公众有公众的疑问，政府有政府的理由，谁来评判？吴江建议，应当引入独立调查制度，防止天灾与人祸责任不清的现象不断出现。

　　“加强行政监督，关键是要增强对主要领导和关键岗位的监督。”吴江说，“这就必须推进政绩评估行政问责制，实行以结果为导向的目标绩效管理，制定落实法定质询、罢免的具体程序，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任追究制度。”

　　全国人大代表钱念孙认为，当前，对重大责任事故的问责制度已基本形成，而对形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费等行政行为的问责，还因缺乏绩效审计措施，而难以操作。

　　“政务公开”由谁说了算

　　最近，上海私车牌照拍卖引起公众关注。上海市私车牌额度拍卖始于1994年，并从2000年1月开始，实行私车额度公开拍卖。经年累月，这块收入越来越大，到2007年末，上海的车牌拍卖价一度攀升至5．6万元一块，薄薄一块车牌因此被称为“世界上最贵的铁皮”。随着越来越多的市民拥有了或希望拥有私家车，对于此项数额庞大的资金的去向要有知情权的呼声也来越来越高。

　　但是，作为政府的“预算外收入”，依照法规，上海市政府在年度预算收入和使用报告中却无须向人大提交，不需要人大批准和审查。也就是说，对于这一笔巨额收入，市民以及他们的代表并不拥有完整的知情权和监督使用权。

　　全国政协委员白世伟说，如何监督政府财政支出？我认为首先要建立透明的财政制度。政府收入和支出透明度不高，公民的知情权、发言权、建议权和监督权将只是纸上谈兵。

　　钱念孙代表说，当前在不少地方，什么政务该公开，什么不公开，还是由政府说了算。例如，一些地方以保密等理由，对本应及时向群众公开的政务信息进行封锁。有的部门兴师动众，耗费几十万元经费去搞民主测评，却不敢向社会公布测评结果。有的政务虽然公开了，却不管群众的意见和建议。

　　代表委员们认为，当前，我国对政务公开的法律法规和制度建设还比较薄弱，让人民更有效地监督，必须推进政务公开法制化进程。

来源： 新京报    作者：李立强 

　　“各级官员的绩效考核必须与预算挂钩，否则，只管产出不管投入的考核将助长政绩工程。”昨日，全国政协委员、人事部中国人事科学研究院院长吴江在政协小组讨论时建议。

　　在小组讨论的发言中，吴江说，目前对各级官员已经开始进行绩效考核，主要包含4个大的方面：经济性、效率和执行力、社会效果以及公平性。但比较重要的一块，财政预算却没有包括。

　　这导致一个问题，政府官员只需要考虑做出什么政绩，至于这些政绩花了多少钱，多少成本，则无关紧要。所以公共项目的产出不断扩大，但投入的具体数额是多少，是否合理，则没有人关心。这就跟企业只需要追求产出最大化，而不用考虑成本支出一样。这助长了“数字工程”、“政绩工程”，也导致官员挖空心思跑资源、跑项目。

　　吴江认为，这种不管投入只管产出的方式违背管理规律，应该改进。他建议将预算纳入绩效考核，作为考核的重点之一。

　　据吴江介绍，政府绩效评估中引入预算在西方国家已经比较完善，优化了公共资源的支出结构，提高了使用效率和效益。

(责任编辑：王小超)

新华社记者汪延、王圣志、姚润丰

2008-03-12 15:19:21   来源：新华社稿件       

　　继去年的政府工作报告提出各级政府及其工作人员都要“接受新闻舆论和社会公众监督”后，在今年两会上，温家宝总理在政府工作报告中又提出：“提高政府工作透明度，创造条件让人民更有效地监督政府。”

“这体现出政府要在更广泛领域、更充分地接受人民群众监督的决心。”全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江说。

如何让人民更有效地监督政府，成为代表委员们热议的话题。他们认为，加强对政府的监督，必须破解听证难、问责难和信息公开难三大难题。

“听证会”怎样才能不缺位

　　吴江委员说：“政府对涉及经济社会发展全局、重大项目安排和大额资金使用等重大决策，必须广泛听取各方面意见。这就要求规范听证制度，让听政成为一些关系到国计民生的决策的必要程序。”

　　全国人大代表、安徽亳州市人大常委会副主任徐景龙认为，当前，一些地方政府在进行重大决策时，还经常出现听证缺位的现象。有的部门即使举办听证会，却流于形式，在开展听证时，或者确定的代表不具代表性；或者不提供全面、准确的信息，让公众作出错误的判断，这都削弱了听证会应有的作用。

　　去年，安徽省合肥市物价局在调整污水处理费标准听证会上拒绝媒体采访、拒绝透露消费者代表联系方式。“原本是民众参与、民意汇集的听证会，为何要如此遮遮掩掩呢？”徐景龙说，“听证会要取信于民，必须消除制度设计上的缺陷和实施中的漏洞。听证会组织者要公正‘执法’，当好‘裁判员’，确保各方意见得到真实准确的表达，让听证结果合理合法。”

　　一些代表和委员在接受记者采访时认为，现在的一些听证会，往往成了“涨价会”。全国政协委员包明德一针见血地指出，“有关民生的重大事项，应当切实通过听证来定夺，而不是通过听证来实现。”

“问责制”如何分清“责”

　　每当一些重大突发事件发生时，公众有公众的疑问，政府有政府的理由，谁来评判？吴江建议，应当引入独立调查制度，防止天灾与人祸责任不清的现象不断出现。

　　“缺少法制化的信息披露制度，民众经常无法及时了解事件真相。没有权威的调查结论，就会互相推诿，无法分清责任。责不清又如何问责？”吴江说。

　　“加强行政监督，关键是要增强对主要领导和关键岗位的监督。”吴江说，“这就必须推进政绩评估行政问责制，实行以结果为导向的目标绩效管理，制定落实法定质询、罢免的具体程序，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任追究制度。”

　　全国人大代表钱念孙认为，当前，对重大责任事故的问责制度已基本形成，而对形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费等行政行为的问责，还因缺乏绩效审计措施，而难以操作。

　　全国政协委员、湖南省监察厅副厅长李利君说，随着我国经济社会发展，问责制在实施中逐渐显现出了一些不可忽视的缺陷或不足：在我国现行政治体制下，仅强调行政问责是不够的，问责的范围应当依法包括一切掌握公权力的机关单位如党政机关、司法机关和公共事业管理单位的领导干部等。现行问责制主要限于违反法律和党纪政纪的问责，缺乏对权力运行者政治和道义层面的问责，这可以说是导致一些地方责任事件发生后处置迟缓、问责中“丢卒保帅”等现象发生的原因。

“政务公开”由谁说了算

　　最近，上海私车牌照拍卖引起公众关注。上海市私车牌额度拍卖始于１９９４年，并从２０００年１月开始，实行私车额度公开拍卖。经年累月，这块收入越来越大，到２００７年末，上海的车牌拍卖价一度攀升至５．６万元一块，薄薄一块车牌因此被称为“世界上最贵的铁皮”。随着越来越多的市民拥有了或希望拥有私家车，对于此项数额庞大的资金的去向要有知情权的呼声也来越来越高。

　　但是，作为政府的“预算外收入”，依照法规，上海市政府在年度预算收入和使用报告中却无须向人大提交，不需要人大批准和审查。也就是说，对于这一笔巨额收入，市民以及他们的代表并不拥有完整的知情权和监督使用权。

　　全国政协委员白世伟说，如何监督政府财政支出？我认为首先要建立透明的财政制度。政府收入和支出透明度不高，公民的知情权、发言权、建议权和监督权将只是纸上谈兵。

　　“政府网站是群众获取政府信息的重要渠道，但当前不少政府网站内容建设比较空泛，信息更新不及时。创造条件让人民监督，必须完善政务公开制度，最大限度地公开信息。信息不对称，是影响群众监督的主要因素之一。”吴江委员说。

　　钱念孙代表说，当前在不少地方，什么政务该公开，什么不公开，还是由政府说了算。例如，一些地方以保密等理由，对本应及时向群众公开的政务信息进行封锁。有的部门兴师动众，耗费几十万元经费去搞民主测评，却不敢向社会公布测评结果。有的政务虽然公开了，却不管群众的意见和建议。

　　代表委员们认为，当前，我国对政务公开的法律法规和制度建设还比较薄弱，让人民更有效地监督，必须推进政务公开法制化进程。

　　全国人大代表、安徽池州市市长方西屏说，政务公开，不只是要把政府组成部门的职能公开，还要把政府的权力、利益公开，使之运行在人民群众监督的“阳光”之下。比如池州市去年进行的“一门进、一费清、一单结”的改革，一门进做到了，但一费清、一单结推行起来就很困难，因为这触及部门权力、部门利益。

　　让人民群众的监督更有效，必须加大政府自我改革的力度。这是让人民群众进行有效监督的重要条件。

记者：观众朋友您好，欢迎您收看今天的东方时空，在刚刚闭幕的两会上，改革开放以来，国务院第六次机构改革十分引人能关注，这次改革组建了五个新部，那么这些新组建部的历史脉络是什么呢？新的部门又有哪些新的变化呢？在今后的两天当中呢我们将对五个新组建的部门的变化进行梳理，先来了解一下这次改革的具体情况。

记者：从1982年开始的机构改革到现在已经进行了六次了，每一次改革可以说都是为了适应当时社会发展的需要，那么这次改革遵循的思路是什么？新的部门有哪些新的职能呢？改革之后会给我们的生活带来什么变化？面对这次机构改革我们有很多的期待，就这些问题我们请来了两位专家一起讨论，一位是中国人事科学研究院的院长吴江，吴院长欢迎您，还有一位是中国政法大学的副校长马怀德，欢迎您马校长，我知道吴院长是专门从事行政管理方面研究的，而马校长是研究行政法的，首先想请教两位这次我们机构改革遵循的总体思路是什么？

吴院长：这个最大特点是围绕政府的职能转变和缕顺部门职责之间的关系来探索施行部门有机统一的大部制。

马校长：我感受比较深的是机构改革在追求价值取向上与以往的机构改革有所区别，它追求的是建设人民满意的服务型政府为价值取向的，整个改革的很多职能的调转、整合、责任的明确和关系的缕顺都是冲着这个服务型政府的总体目标要求进行的。

记者：其实我们在回顾以前五次机构改革过程当中我们看到一些职能相间的部门之间也曾经出现过合并，接着又拆分又合并这样一个过程，那为什么说这次机构改革它不是这样一次再合并的过程呢？会跟以前有什么本质的区别吗？

马校长：它跟以往的分分合合最大的区别就是这次是围绕着转变政府职能所进行的机构调整，也就是说它不是简单意义上的部门的合并，而是一种职能的调整，尽最大的力量去避免职能的交叉，职权的交叉，权责的脱节，提高整体的行政的效率。

记者：您认为这次比以前的力度大吗？

吴院长：一个方面是从转变经济增长模式的方面应该说还是有力度的，解决越位，错位和缺位问题，那么力度比较大的应该是加强了宏观调控，把一些微观管理的职能剥离出去。

马校长：除了转变政府职能之外这次机构改革注意改善民生，实际上新组建的这几个大部跟民生直接相关的其中至少有四个，而且跟民生相关的这些部门大部分是以合为主，从民生这个角度，从建设服务型政府这个角度去重塑这个部门。

记者：刚才两位讲到说这次机构改革我们至少从形式上看是以合为主，但是在机构改革方案真正推出来之前一些媒体猜测或者人们有所期待的像这样的大农业、大金融、大文化这样的合为什么没有出现呢？两位怎么看这个问题？

吴院长：实际上最早施行大部制的是英国，政府在探索这个问题的时候是在六十年代开始的，那么到今天还是一个探索过程，我们也不可能把其中问题一下子都解决，那么中央考虑的一个2020年的一个总体目标，这次改革的一个重要目标，就是围绕一些重点领域迈出较大步伐，这是一个特点。

马校长：这次改革的方式方法上确实是比较注重把握改革的力度和节奏，把有些急需改革的或者是条件成熟的部门的职能合在一起，有些条件不太成熟的我们可以往后放。

记者：从两位判断来看，这次机构改革这些部门的合并从实质上能解决过去哪些存在的问题，比如说哪些职能交叉我们可以通过这次改革把它解决了

马校长：我觉得有很多方面可以解决，比如说这次的工业和信息化部，它的成立在解决有些行业领域的多头管理、多头审批方面就是一大进步。我印象中的比如过去的手机厂商要获得手机的牌照既要找信息产业部，也要找发改委，等于是两个部门管一件事情，这次国家发改委把一部分工业行业的管理职能转移给了新成立的工业和信息化部，这就变成一个部门管一件事情了。

吴院长：对老百姓来说，感受比较深的应该是交通问题，过去交通问题我们是多个部门管，今后老百姓会感受到大交通给老百姓带来很多好处，既节约资源又能够出行方便，这个水路、公路、民航等这些交通运输方面，特别是在企业会大大降低这方面的成本。

记者：刚才两位都讲到，这次机构改革的目的就是转变政府职能建立服务型政府，要解决职能交叉，多头管理这样的问题，提高管理效率，降低行政成本，这次改革实际也引起了国际社会的广泛关注，我们来看一看境外媒体对国务院这次机构改革的评价

记者：在这次机构改革当中，五个新组建的部十分引人注目，我们看新组建的五个部是：工业和信息化部；环境保护部；住房和城乡建设部；交通运输部；人力资源与社会保障部。那么这些部门的历史脉络和变化是什么？他们给我们百姓生活带来什么实质性影响呢？在接下来我们将对五个部门进行逐一的梳理，我们首先来看一下工业和信息化部，那么现在我们看到的是工业信息化部的组成，通过刚才的短片我们看到从建国以后我们工业部门的这个整个的演变过程，那么为什么我们当初在设立工业部门的时候会把工业部门划分得如此之细，比如说我们还有食品工业部等等，为什么要设的这么细？

吴院长：高度集中的计划经济的这样一个典型特征是这样，那么对于工业企业由政府直接管理，这种体制实际是从上个世纪二三十年代以后基本上都是这样一个思路，列宁当年在讲这个制高点，所谓制高点就是政府要直接管理和控制企业和工业的活动，在这样一个思路下，不是我们一个国家，世界范围内，应该说在八十年代以前都是这样一个趋势，都是实行国家所有制和政府对经济的管制，控制整个经济工作活动。

记者：如果我们把现在工业信息化部判断成一个大部的话，我们可以把当初设这些部看成是子部，甚至是孙子部，就是管着一道工业领域的每一个行业，或者是企业生产的每一个领域当中去。

马校长：这个历史上特别是解放初到八十年代改革开放前这一段时间里头我们的工业部数量之多确实也是非常惊人的，那么每一个工业部实际上它都是针对一个产品一个行业的。

记者：那么下面我们继续来谈这样一个新部门的组成会给我们各方面的管理和我们百姓的生活带来什么变化呢？我想我们首先还是做一个名词解释吧，“工业和信息化部”，首先从字面上来看一方面是传统工业，刚才您讲的新型工业信息化，那么为什么把它们两个合并在一起呢？

马校长：在新型工业化道路过程中，工业化和信息化是相互融合的，或者是相互影响的，而且高新技术产业和传统的工业之间也要不断地结合不断地改造升级，最终把我们的工业由大变强，所以工业和信息化部的成立应该说在探索工业化、信息化的融合，探索这种高新技术和现代传统的工业改造结合方面应该说迈出了很大的一步。

吴院长：我们现在工业化当中很多问题，比如说传统工业暴露出来的高耗能问题、污染的问题，像这些问题都需要信息化的技术、手段来解决，那么通过信息技术的嵌入进去，改造这种传统工业使得我们在这方面有一套检测系统，能够在它的各个功能、各个环节方面信息技术都能发挥作用，这就把传统工业通过改造能够更好的实现新型工业化道路。

记者：那么刚才两位专家讲到的是我们新成立的这样一个工业和信息化部门组成的理念和职能，那么这是对于我们部门管理来讲，对于政府服务来讲，那我们老百姓来讲，能不能给我们讲一讲会给我们的生活发生什么样的关系，我们为两位嘉宾准备了题板，您可以把认为的关键词写在题板上，然后给我们解读一下。

记者：我们先来看吴院长的，吴院长写的是“节约能源，保护生态”，为什么这个部门的组建会给我们带来这样的益处呢？

吴院长：主要是能够充分利用信息技术在资源能源和工业化过程当中的利用，能够推进我们的绿色制造，清洁生产，合理利用资源，节约资源，这样才能实现保护我们的生态环境。

记者：马校长，“企业办事更方便”，为什么两个部门合并之后企业办事会更方便呢？

马校长：因为过去工业管理部门，包括信息产业的管理部门，刚才我们已经说不止一家，不仅仅是一个信息产业部，同时国防科工委、国家发改委都在管，所以对企业而言的话，可能办一件事要跑三个部门或者是两个部门，但是这样一合并把信息产业部和国家发改委的一部份职能，国防科工委的一部分职能以及国务院信息化办公室的一部分职能全部都整合在一起之后，对企业而言，比如说你是手机生产企业，你办理相关的牌照审批手续的时候，跑一个部门就可以了，所以对企业而言是办事更方便了。

记者：我们看到两位嘉宾为我们讲述了工业和信息化部转变职能之后会给我们百姓的生活带来什么影响，那么在这次组建的新的五个部门当中我们注意到其中四个部门都是通过整合合并的，而只有环保部是由环保总局改为环保部，那么我们首先来了解一下环保部的历史沿革。

记者：从刚才对环保部门沿革的片子的介绍当中我们可以看到实际环保部跟刚才我们所讲的工业和信息化部完全不一样，它没有这样一个复杂的变化过程，它就是一个从无到有，从小到大的这样一个过程，这个过程反映出什么呢？

吴院长：环保部门一直是在加强的过程，可以说从七十年代开始逐步加强起来的，当初七十年代的时候它环保只是一个办公室，领导小组下面的一个办公室，只有几十个人，到88年的时候机构改革，它成立了环保局，是副部级单位，到98年它变成了一个总局，是正部级，到08年它又变成了一个部。可以说它是十年一步，变迁应该是一句话：终于到位了。

马校长：环境保护总局升格环境保护部，充分反映了我们国家对环境保护的关注度已经提升到了前所未有的高度，把一个国务院的直属局升格为一个国务院的组成部门——环境保护部，这个可以有效的提高环境保护部在执法过程中的权威性和力度，有效地解决目前面临的环境污染不断恶化的问题。

记者：我们看到以前是环保总局，现在是环保部，一字之差意味着它的权利有什么变化吗？

马校长：环境保护总局说的通俗一点在参加国务院全体会议的时候只能是列席，没有发言权，现在作为组成部门，它作为一个部，它不仅有发言权，而且它在整个政策的规划制定方面、执法的力度方面，包括我们规章的制定方面它享有更多的权威。

吴院长：同时加大了环境监督的力度，可以说环境问题涉及的部门很多，包括今后也是，方方面面的，包括工业、工业问题，节能减排问题，还涉及到公安部门，实际上还包括老百姓的正常生活当中的方方面面，这个到环保部门具体的监督时候就已经反映出很多问题了。

记者：近些年我们也报道一些环境事件，我们注意到以前媒体曾经对环保部门的环评权利的评价为“橡皮图章”，前几年由于加大了环保的监督力度，又说刮起了环保风暴，但终归也有一些感觉是环保部门有些力不从心的地方，那么这次升格为部会有本质性变化吗？

马校长：我想我们期待着有本质性变化，但是也可能还会面临一些困难，因为环境保护本身从经济社会发展的角度讲，很多人把它视之为是拖后腿的，或者是影响地方经济发展的，因为地方经济发展可能就要增加排污，可能就要影响环境，可能就要损害生态，在这种情况下，环境保护部门扮了一个“黑脸”，也就是说它要从控制、抑制这种破坏环境，破坏生态的生产经济发展，从这个角度去履行监管职责。所以如果能升格为环保部门的地方环保执法机关它同样在地方的政府组成部门中占据一席，所以它在行使它的执法权、履行它的环保职责方面可能会力度更大一些。

记者：按老百姓的话说首先要腰杆硬一些是吧。两位可以提前建议像我们新的环保部门组成我们在管理职责上应该加大哪些方面我们可以弥补以前的不足或者让它们“力能从心”？

马校长：我有一个建议就是新的环境保护部成立之后，要加大跟其他相关部门的统筹协调的力度，过去环保局的职责是听，但由于跟其他部门的统筹协调的力度不够，以至于导致政出多门。比如说我要控制污染，但其他部门要审批，允许污染，这个部门和那个部门的意志表现不一样，所以影响了我们整个国家的环境政策的最终实现。

吴院长：为了把环保真正和经济、社会发展紧密结合起来，首先就是要在规划、政策制定、立法、决策过程当中让环保发挥它的作用，所以说应该建立这样一个综合的决策机制。

记者：下面又要请两位老师写题板了，你们可以再把像我们环保部门这样一个成立会给我们百姓生活带来什么变化来写一下关键词。

记者：吴院长写的是“环保一票否决，天更蓝，水更清，山更绿，城更美”

吴院长：就是通过“大部制”使环保工作真正从过去的软指标变成硬任务，只有变成硬任务，变成了一票否决，我们的天才会更蓝，水才会更清，山会更绿，城会更美。

记者：马校长“惩治环境违法，更有力度”。

马校长：过去的环保执法机关通常被认为是一个比较弱势的执法机关，执法的力度是有限的，这次环保总局升格为环境保护部之后，我相信也期待着各级环境保护执法机关更有力度的去执法。因为你是一个政府的组成部门，从规章的制定政策的制定到最后执法手段的享受、拥有都比以往上了一个台阶，所以在环境执法过程中希望环保部门发挥更大的作用。

记者：好，谢谢两位嘉宾，今天为我们做出了深入浅出的解读，明天我们将继续关注新成立的另外三个部门。

来源：央视新闻频道《东方时空》2008年3月24日整理

视频网址：http://www.cctv.com/video/dongfangshikong/2008/03/dongfangshikong_300_20080324_1.shtml

记者：观众朋友您好，欢迎您收看今天的东方时空，在今年的两会前后呢，关于“大部制”的改革至今是各方面关注的焦点。所谓“大部制”简单的理解就是在政府部门，设置当中那些职能相近、业务范围趋同事项单位集中的由一个部门统一管理。在这次国务院机构改革中呢有五个部全新登场，那么在昨天的节目当中，我们分别向您介绍了工业和信息化部以及环境保护部，在今天的节目当中我们将对其余的三个部分别解读。我们首先来了解一下住房和城乡建设部的历史发展背景。

记者：我想看完了这个历史演变啊有些观众朋友可能会觉得乱，的确虽然这个部的组成并不复杂，但是从历史上来看呢部门的名称变化却很大，那么为什么会如此频繁的变化这个部门的名称，他背后有哪些含义呢？今天我们演播室请来了两位嘉宾，一位是中国人事科学研究院的院长吴江，欢迎您吴院长，那么还有一位是中国政法大学的副校长马怀德，欢迎您马校长，那么从刚才短片当中呢我们看到了建设部它本身名称的沿革，现在呢我又拿了一个图板，重新把它的主要变化进行了一个梳理，它最早呢是中华人民政府建筑工程部，然后是建筑工程部，又改成国家建筑工程总局，最后又改成国家城市建设总局，然后又演变成城乡建设环境保护部，又演变成中华人民共和国建设部，到最新的部委，那就是住房和城乡建设部。那么我们看到在早期建设部它主要职能是工业建筑，更主要的是重工业的建筑，那么到后来的这种逐步演变我们能从它这种名称的演变过程当中解读出它背后有什么信息呢？

马校长：我感觉到这个建设部的整个历史实际上是我们国家经济社会发展方向的一个真实的写照，在解放初期我们注重发展工业，所以我们的建设部门的主要功能就是负责建筑工程的管理，又叫建筑工程部，以后延续到建筑工程总局到最后的建设总局，改革开放以后我们曾经有一度把建设部跟环境保护合在一起，最后发展到今天的住房和城乡建设部，所以这个过程就是说国家的重点从发展工业到改善民生这样一个发展的过程。

记者：我们注意到这次新成立的住房和城乡建设部从字面上来看有一个很大的变化，那么以前我们实际这个部门都是围绕建设，那么这次我们特地在这个建设前面加上了住房，而且住房是摆在城乡建设之前，那么这个住房的加入意味着什么变化呢？

马校长：住房的加入意味着我们过去的这种经济建设的管理部门已经逐步调整为是一种社会管理和公共服务的部门，尤其是在解决低收入群体的住房问题，解决廉租房的保障问题以及完善我们的住房保障体系方面已经纳入了整个政府公共服务的范畴，作为新成立的这个住房和城乡建设部需要解决问题的范围。

吴院长：今后政府在房地产市场的工作重点也将会转移，就是说更多的提出住房保障，逐步解决老百姓的一些住房困难问题，这样的话从这个部的角度来说保障住房方面使它的权力就更加集中，从资金、土地、政策协调的范围就会更大。

记者：那么刚才我们讲了实际上这个民生的变化是职能的变化，职能的变化是我们国家社会经济发展形势的变化。那么从新成立的一个这样的部门来看的话，您认为它们的职能会在哪些方面加强，有哪些变化呢？

马校长：过去建设部的主要的职能是负责一个是建设项目的相关的监管审批，包括资质的发放以及这个行业的规划，政策的制定和法规的制定，那么现在恐怕重点要转向提供建设部门能够提供的相关的公共服务，公共产品上来。

吴院长：因为它有一个大建设的概念，这个大建设概念要突出解决城乡二元结构的问题，今后城乡建设的一体化要通过这个部来进行考虑，那么这个部考虑更多的是城乡建设规划，城乡规划做得好不好，执行的好不好取决于这个部的发挥，城乡两个字进来后呢实际上就把城乡的一体化战略问题提出来了，所以呢有利于打破分割的城乡二元结构，符合我们现阶段经济发展的实际。

记者：现在我们给两位老师准备了两个图板，请两位老师描述一下你们认为这样一个部门的设立和它职能的变化会给我们百姓生活直接带来什么样的影响？

记者：吴老师写的是“买得起房，提供住房保障”。

吴院长：主要是解决当前突出的一个住房困难问题。

记者：马校长写的是“降房价，消除二元结构”。

马校长：因为现在城市房价居高不下，已经成为困扰我们政府困扰公众的一个非常大的问题，所以希望这次新成立的这个住房和城乡建设部能够在解决房价上有新的一番作为，同时还要发挥另外一个作用就是要消除城乡二元结构，特别是在城市规划和建设方面尽快的缩小城乡的差距，使得社会公众享受到公平的、公正的、平等的、均等化的服务。

记者：我们了解了住房和城乡建设部的情况之后呢，下面我们将关注交通运输部，我们首先来看一下新组建的交通运输部的组成，那么交通运输部呢是将交通部、中国民航总局的职责、建设部指导城市客运的职责总体划分到这个部门当中，那么在底下又新增设了国家民用航空局，那么同时国家邮政局也由这个部门来管理，为指导我们国家铁路建设的特殊性呢，铁道部被保留了下来，下面我们通过一个短片来了解一下相关组成部门的历史沿革。

记者：那么从刚才这个短片当中我们可以看到其实在历史上呢交通部、铁道部和邮政部呢就曾经合并过，而民用航空局呢也是交通部的一个支属局，那么后来为什么要进行分开呢？

吴院长：我们注意到有一个现象就是实际上在历次机构改革的过程当中都有一个就是当我们强调某一个阶段的特殊任务和目标的时侯，就会把这些职能单拉出来，增设、分设，比如说铁道部分设，那么这个实际上是从七十年代就开始了，七十年代开始呢这个分设当时主要还是要解决铁路运输的一些问题，来有利于这个当时经济的发展。那么民航也是这样，民航分设出来也是推动民航事业的发展，应该说啊这个在改革开放分设以后，独立的是某一个铁道运输，民航运输这些部门的快速发展是起到积极作用的。

马校长：机构的分分合合有很多历史的原因，也有确实是一种现实的需要，那么在计划经济年代下，某些机构从某些部门中独立出来并且独立的生存，成为一个独立的部门，这个是不乏其例的，很多例子都证明，那么我想交通部就是一个典型的例子，但是它同时会引来另外一个问题，就是在整个交通管理资源的配置上，职责的协调分工上又出现了新的问题，因为有了交通部，有了铁道部，有了民航总局，那么几个部门管的都是老百姓出行这一件事，职能的分工可能就有不清楚的地方，甚至有些地方互相掣肘，比如说民航想多拉客人，公路想更多的分流公路的客人，铁道部还要抢占客源，这就造成一些力量的抵消，这种情况下这些部门的分分合合还是要适应整个国家经济社会的发展，要最大限度的发挥政府在调控监管市场和宏观调控的作用，保证老百姓的权益，使得老百姓出行便捷。

记者：但是我们看到很多在此之前媒体还是百姓期待认为“大部制”应该把铁道部门合进去，那为什么这次方案中没有呢？

马校长：我认为呢铁道部门本来就是从交通部分出来的，从大的交通运输部的概念出发的话呢应该合并进去，但这次之所以没有合进去可能的原因比较多，其中有一条重要的原因就是铁道部在政企分开方面呢可能还需要进一步的探索，因为一个企业和行业主管部门在没有完全分开各自的决策情况下，直接的并入交通运输部的话实际上不利于管理，所以铁道部进入交通运输部我认为是一个大的趋势，但是它的前提就是应该实行铁道系统的政企分开。

吴院长：大部制的改革也有一个要求是循序渐进的推进，这个循序渐进的推进是和经济社会发展的条件是相关的，比如说刚才除了说到铁道的这个政企难以分开这个体制以外可能还有一个原因就是我们现在中国铁路建设有一种特殊的战略地位，它在这个运输军用物资包括这次雪灾反映出来的问题，农业物资这方面它是起到一些很特殊的作用，可以使国家的宏观调控方面力度更大一点。

记者：那么两位讲一下我们新成立的这个交通运输部的职能是什么？为什么我们在交通上面又加了一个运输呢？

吴院长：那么有一个问题就是强调综合运输管理体制，这个很重要，不是一般的把机构合完以后把它换一个名称，其实很重要一条就是强调综合运输管理体制这样一个建立。

马校长：实际上说的再直白一点就是把这几个部门的职能合在一个整体的交通运输部，目的还是为了整合资源，就是发挥它的整体优势，这三种交通方式或者这三种交通工具的整体优势和组合的效率，最终是要形成一个高效、便捷、安全、通畅的一种交通运输体系。

吴院长：举个例子就是我们在国外，特别是发达国家我们就看到，就是一栋楼，在这栋楼里头它既是机场，又是火车站，还是汽车站，还是地铁的候车室，那么就是通过几个电梯，几个电梯的不停上下，给老百姓的出行的时候通过这个电梯找到火车，这样的话呢实际上是有一个综合的交通枢纽，起到这样一个作用，这个就是我们老百姓出行的话实现了无缝的衔接。

马校长：也有利于消除这个部门之间的部门利益，过去是有部门利益的，铁路有铁路的，交通有交通的，民航有民航的，各自所掌控的资源所形成的部门的利益，那么把它整合在一起之后就不会恶性竞争，它们各部门的利益就整合成一个部门的利益了，所以在维护这种整体的职能的同时它保证了公众的最大利益。

吴院长：这次邮政划进来就很突出，邮政划进来以后就和交通部门有这个物流的互通，在这方面整合以后应该说会出现一个比较好的现代化物流体系。

记者：下面我们来了解一下人力资源和社会保障部的组成，我们来看人力资源和社会保障部是由原人事部和劳动和社会保障部的职责划到这个部门当中，国家外国专家管理局也由这个部门管理，同时新增设了一个下属机构那就是国家公务员局。从历史上看人事部和劳动部之间职能最大的区别是什么呢？

吴院长：有两点，一是按身份划分的，脑力劳动者和体力劳动者。脑力劳动者划到干部范畴，体力劳动者划到工人范畴。所以在管理上就实行了两个部门管，劳动是管工人，人事部门是管脑力劳动者，是管干部。从组织领域上划线，一般来说人事部门是公共部门，管理公共部门，由财政供养，这样一个概念。劳动部门主管企业，企业的人力资源。

记者：在这些部门的演变过程中到了1998年，劳动部又重新组建了劳动的社会保障部，在决策上有哪些变化呢？

吴院长：最主要是突出社会保障职能，应该说社会保障职能过去有，但是它比较弱，它是分散在劳动、人事、卫生、民政这些部门管理。所以在政策协调，待遇差距方面都是有不同的政策，政出多门，地方反映确实很强烈，怎么样能够把地方统筹、行业统筹、企业养老、机关事业养老都能够放到一块来考虑，当时改革当中就想整合一个社会保障作为一个专门职能部门来管，那时候社会保障来说到有点大部制的含义。

记者：我们注意到这次改革成立人力资源和社会保障部，首先要发挥把原来最基本的两类归口，一个是人事和劳动，这两个基本名称去掉了，保留了社会保障，加上了人力资源，这种名称的变化意味着什么呢？

马校长：我理解是人力资源它实际上是建立在过去的我们把人、人力分成两大类，一类就是刚才说的干部或者我们说的知识分子、人才这一类，所以过去有人才市场。还有一类，就是普通的工人、劳动力，所以我们有劳动市场，现在把劳动力市场和人才市场都看成是人力的资源，进而并且加以融合形成，在这个基础上人力资源市场，这次不仅仅是消除了它门之间身份上的这种隔阂，同时在提高人力资源上的使用效率，或者加速人力资源强国的建设过程中也发挥了作用，我个人感受是实际上是对劳动力的一种尊重，因为劳动力他也是一种人才，脑力劳动是人才，体力劳动就不是人才，现在社会中恰缺的是体力劳动者中享有专门技能的民工，所以说这次改革中注入人力资源这个概念的时候还是不错的。

记者：能不能明确概括它这个部门的主要职责向什么方向转换要承担什么样的责任呢？

吴院长：每一个领域呢就是说完善公众社会保障，维护劳动社会关系在这方面有社会管理和公共服务制度，另外一个职能呢就是机关事业单位人员管理，公共人事管理制度，大家可以看到一个是公共部门，一个是面向社会这两大领域

马校长：人力资源和社会保障部的成立就意味着除了我们统筹人力市场资源外，促进人力资源的合理流动和配置方面也将发挥重大的作用，尤其是没有完全忽视到公务员的管理，在部的底下又专门设立国家归口管理局，这是在统筹整个人力资源市场过程也照顾到了公务员的特殊性，有这么专门一个局去管。

记者：那么还是请两位写下题板，来讲一下这个部门的成立和职能的变化会给我们百姓生活带来什么影响？

记者：吴院长写的是“就业充分，分配公平，保障有力”

吴院长：根据我们各种人力资源和各种人才来说能够实现这几个方面，能够更加实现公平性，更加发挥好作用，出现人才辈出的局面。

记者：马校长写的是“消除身份区别，建设人力资源的强国”

马校长：由于这个新成立的部在统筹人才市场和人力市场方面作了很大的调整，所以我希望新成立的这个部门在消除劳动力和人才的身份区别方面，建设人力资源强国方面发挥更大的作用。

记者：感谢两位专家在这两天时间里为我们详细解读了这次机构改革新组建的五个部门，在改革开放之后，从1982年的第一次机构改革开始，每一次改革可以说都是为了当时的社会发展变化，以机构调整来推动行政管理体制的完善，那么这次改革也同样是如此，大部制的改革已经迈出了第一步，我们期待着改革给我们带来新的变化，感谢您收看今天的东方时空，再见。

来源：央视新闻频道《东方时空》2008年3月25日整理

视频网址：http://www.cctv.com/video/dongfangshikong/2008/03/dongfangshikong_300_20080326_1.shtml

为更好实施人才强国战略，需要对其进行科学的评估。人才强国战略的构建本身应科学。这个科学化的过程包括三点：

    首先要测度人才强国战略的实现程度，即评估人才发展对社会、经济等各方面发展的影响。通过对经济效能、科技效能、社会效能和政治效能进行定性和定量的分析，从而评定人才的综合实力和贡献度。

    其次要评估人才工作的成效。人才工作的成效体现在对人才发展的促进作用上。所以，评估指标体系应体现人才在数量、地域、结构、质量等方面是否得到科学合理的配置。

    第三，通过评估人才强国战略，起到引导作用。任何评估都有引导作用，可以利用评估指标来引导人才资源和人力资源的开发和使用向健康合理的方向发展。

    要测量评估人才强国战略实施的好坏，构建一个科学的指标体系非常关键。这个体系应该包括：

    第一，人才本身的发展。用数量、质量、结构等人才发展指标来看人才是否得到全面发展。这三个指标大体上可以看出一个国家、一个区域的人才资源的贫富程度。其中人才数量是基础，人才结构是决定其效能发挥的决定性因素。

    第二，人才效能。人才能否发挥作用，对经济、科技、社会、政治的贡献度大小如何，要用相应的效能指标来衡量。效能指标最主要反映在落实科学发展观的效能上。

第三，环境指标。这个指标反映在整个社会对人才发展的支撑力度上。一个有利于人才脱颖而出的良好的环境，应包括政策环境、人文环境、市场环境和生活环境。   

来源:《瞭望》新闻周刊2008.05.13

我国共有事业单位126万个，卫生事业单位占事业单位总量的15%。到2006年底，全国医疗卫生行业的医、药、护、技四类卫生技术人员共计462.4万人,占全国专业技术人员总量的24.2%。卫生事业单位人事制度改革的质量，直接关系到事业单位人事制度改革的总体水平。

在深化事业单位人事制度改革的整体布局中，深化卫生事业单位人事制度改革尤目前改革条件已成熟。突出表现在：

    ——具有广泛的社会基础。目前，以聘用制和岗位管理为重点的事业单位人事制度改革在全国已全面启动。据统计，全国实行聘用制的单位占事业单位总数的比例从2004年的36%、2005年的44%，增加到2006年的51%。签订聘用合同的人员占事业单位工作人员总量的比例从2004年的45%、2005年的51%，增加到2006年的59%。截止到2006年9月份，全国已有28个省、自治区、直辖市开展了公开招聘，其中15个省公开招聘范围超过50%，聘用了约33万多人。卫生事业单位人事制度改革通过不断的探索实践，逐步规范。在做法上，各地一般都以人员聘用和岗位管理为改革重点和突破口，精简机构，优化人员结构，实行公开招聘和内部竞聘上岗，建立多种形式的分配激励机制。

  ——有现行的政策法规，使深化卫生事业单位人事制度改革具备必要的政策依据和规范。主要包括四大类：一是国家及其职能管理部门的改革政策。党的十六大以来，在人事部出台的20多个政策规定中，关于公开招聘、合同聘用、岗位设置、人事争议处理等普适性的事业单位人事制度规定，以及与卫生行业主管部门共同下发的行业事业单位人事制度改革的实施意见和岗位设置管理指导意见都属于这类政策；二是国家卫生主管部门制定的卫生事业单位人事制度改革的政策。如卫生部根据《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》的精神，结合卫生行业的实际情况，制定的《关于卫生事业单位内部分配制度改革的指导意见》、《医疗事业单位年薪制暂行办法》、《卫生事业单位工作人员考核暂行办法》、《关于卫生事业单位领导干部选拔任用制度改革的指导意见》等；三是各级政府及人事部门依据国家和上级政府的政策，制定的本地区事业单位人事制度改革政策文件；四是各级政府医疗卫生部门依据本行业上级部门和本级政府的政策，制定的事业单位改革的政策文件。目前，各级政府人事部门和卫生部门制定的卫生事业单位人事制度改革的政策文件已经初具规模，并覆盖了改革的关键环节。同时，《事业单位人事管理条例》正在制定过程中，事业单位工作人员奖励暂行规定和处分暂行规定、与聘用制和岗位管理制度相适应的考核制度等都已提上工作日程，卫生行业事业单位人事制度改革的政策法规将日益健全 

改革中亟待解决的问题

    ——不同类别单位的人员定位需要进一步明确。在现行人员管理中仍然存在机构定位与人员定位不符现象，使部分事业单位及其工作人员偏离社会公益目标，盲目追求经济效益。

    ——灵活的用人机制尚待健全。有的单位聘用制还没有成为基本的用人制度，聘用的形式有了，但聘用机制尚未真正形成；人员流动不畅，进人不规范，缺乏公开公平的竞争机制，

出口不畅，人员进入社会还存在体制障碍；人才结构尚不合理，队伍素质亟待提高，高层次人才短缺。

    ——监督管理不力。对有些单位用人不规范的现象，缺乏有效监管，致使同工不同酬、身份歧视等问题一直存在；对有些单位偏离公益目的、片面追求经济利益的行为监管不力，影响正常的分配秩序；职工权益保障机制不健全，市场经济带来利益关系复杂化，过去以行政手段为主的人事争议处理机制难以适应新情况、新形势。

    ——改革不配套。医疗卫生体制、机构编制、社会保障、财政投入不足等问题仍是制约改革深入的重要因素。如机构编制管理改革的措施和办法不到位，社会保障制度不完善，使一些单位的聘用制和岗位管理改革进程受阻；投入机制不完善，使事业单位人事制度改革缺乏必要的财力保障；医疗体制改革不深入，使相关事业单位的定位不清，相应的人事管理制度无法制定。

改革的基本对策

    按照事业单位人事制度改革的总体要求，卫生事业单位人事制度改革要建立以聘用制度和岗位管理制度为主要内容，以转换用人机制和搞活用人制度为重点，权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力，符合医疗卫生事业单位特点的人事管理制度，实现卫生事业单位人事管理的科学化、规范化和法制化，整合资源，调动人员积极性和创造性，为事业发展提供人才保障和智力支持。

    改革必须坚持的几个原则：坚持党管干部和党管人才；坚持体现卫生事业单位的规律和特点，建立有别于机关和企业，既符合事业单位一般规律和特点，又体现卫生事业单位自身规律和特点的人事制度；坚持以人为本，遵循各类人才的成长规律，为各类人才创造一个宽广的职业发展空间，鼓励人人成才；坚持公开、平等、竞争、择优，在人事管理的“进、管、出”各个环节上引入竞争机制，促进优秀人才脱颖而出；坚持协调有序，平稳推进，要合理处理与医疗卫生体制改革、国家事业单位人事制度改革等各相关改革的关系，把握好改革的进度与节奏。

    由于深化卫生事业单位人事制度改革是个涉及方方面面的系统工程，具体而言，需建立健全六大机制：

    ——合同用人机制。继续加大推行聘用合同的力度，把聘用合同作为人事管理的基本依据，调整人事管理各个环节的相关规定，建立与聘用制度相协调、相配套的管理办法，建立起以合同管理为基础的用人机制，最终实现用人都要签订聘用合同，同工同酬，一视同仁。具体而言，人员聘用可采取长期聘用与短期聘用相结合的方式，对关键岗位、骨干人员可长期聘用，以保持高层次人才队伍的相对稳定。

    ——公平竞争机制。以岗位管理替代身份管理，为每个人创造平等的竞争机会，是干部人事制度改革的要求，也是包括卫生事业单位在内的事业单位人事制度改革的方向。岗位管理的前提和基础是科学合理地设置工作岗位。国家确定事业单位通用的岗位类别和等级，根据事业单位的功能、规格、规模以及隶属关系等情况，对岗位实行总量、结构比例和最高等级控制。事业单位自身作为岗位管理的主体，自主确定本单位各个具体工作岗位，自主聘用人员，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。对外实行公开招聘制度，新进人员面向社会实行公开招聘，做到信息公开、过程公开、结果公开，严把人员进口关，扩大选人用人视野，提高新进人员素质；对内实行竞聘上岗制度，以品德、能力和业绩为依据，严格条件，规范程序，多种形式竞聘上岗，逐步实现能上能下，促进优秀人才脱颖而出。

    ——绩效评价机制。要充分考虑卫生事业单位的公益属性，考核指标要多元化。考核不能仅限于单位内部的绩效评估，还必须把服务对象的满意程度纳入考核。因此，要建立健全以聘用合同和岗位职责为依据的考核制度，把工作能力、业务水平以及服务对象的满意度作为考核的重要依据，重点考核工作实绩。考核结果作为人员使用、晋升、奖惩、收入分配以及解聘续聘的基本依据。

    ——分配激励机制。在运行机制上，应适应聘用制需要；在制度设计上，应突出岗位、绩效的激励功能，工作人员的收入应与其岗位职责、工作业绩和实际贡献相联系，建立起科学的总体收人水平与单位完成公益目标任务及考核情况的正相关关系；在方式方法上，应采取灵活多样的分配办法，向高层次人才倾斜，实现一流人才、一流业绩、一流报酬；在管理体制上，应适应社会主义市场经济和财政分级管理体制的要求，建立分级管理体制，明确各级部门管理权限，逐步形成统分结合、权责清晰、运转协调、监督有力的调控体系。目前，要按照中央部署，实施好收入分配制度改革，建立岗位绩效工资制度。

    ——人员退出机制。目前，能进不能出依然是卫生事业单位人事制度改革的难点问题。原则上，应根据事业单位养老保险等社会保障制度改革的进程，逐步规范人员解聘辞聘行为，完善解聘辞聘的条件、程序和经济补偿方面的规定，做好与社会保障体系的衔接。目前在相关制度不健全的条件下，还不能把被解聘人员简单推向社会，而是应以内部消化为主，为其提供基本的生活和医疗保障，维护其权益和社会稳定。

    ——监督管理机制。要健全民主管理制度，充分发挥职工代表大会和工会的职能作用，发挥社会舆论和人民群众的监督作用，确保深化卫生事业单位人事制度改革的相关政策的贯彻落实，提高医疗卫生行业事业单位人事管理的规范化水平；要逐步完善人事争议仲裁制度，通过公平公正、及时有效地处理争议，维护人事政策的权威，保护双方合法权益；加强对卫生事业单位执行人事管理法规的监督管理，建立制度化、经常化的执法检查监督机制，加大对事业单位违规违纪用人的查处力度。

    (吴江为中国人事科学研究院院长、教授；李志更为中国人事科学研究院电子政务研究室主任、研究员)

摘自：《中国卫生》2008（5）作者：吴江 李志更

中国人事科学研究院院长、研究员  吴  江 

    党的十六届六中全会《决定》提出“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍”的要求，党的十七大报告再次提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”和“重视社会组织建设和管理”的任务。加强社会工作人才队伍建设是深入贯彻党的十七大精神，更好实施人才强国战略的重要举措，也是推进社会建设、完善社会管理、改善民生问题、减少社会矛盾、促进社会和谐的一项重大而紧迫的研究课题。

    一、加快社会工作人才队伍建设的必要性和必然性

    (一)构建和谐社会要求加快社会工作人才队伍建设。党的十六届六中全会《决定》指出，  “要建设宏大的社会工作人才队伍。这是构建和谐社会的一个重要依托，也是人才强国战略的一个新的内容”。这一重要论述阐明社会工作人才队伍建设的目标和定位。党的十七大指出,“科学发展、社会和谐是发展中国特色社会主义的基本要求”，提出了“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的社会建设目标。这表明我国政府将更加重视社会建设和社会发展，重视社会：工作人才队伍的建设。

    (二)更好实施人才强国战略要求加快社会工作人才队伍建设。社会工作人才队伍作为一支独立的人才队伍，在人才强国战略的实施过程中，在经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中将扮演着越来越重要的角色。加快社会工作人才队伍建设要进一步确立人才资源是科学发展第一资源的战略地位，进一步发挥社会工作人才对社会发展和构建和谐社会的引领和支撑作用；必须更好地贯彻以人为本理念、牢固树立科学人才观，把尊重社会工作人才、爱护社会工作人才、服务社会工作人才、促进社会工作人才的全面发展作为政府人才资源开发的根本出发点和落脚点；必须按照更高的标准加强社会工作人才队伍建设，不断扩大社会工作人才队伍总量、提高社会工作人才队伍素质、优化社会工作人才队伍结构；必须采取更为有力的措施，创新社会工作人才管理体制机制，完善制度，营造环境，加大投入。

    (三)推进社会建设要求加快社会工作人才队伍建设。我国正在加快推进以改善民生为重点的社会建设。特别是现阶段，经济发展到了一定程度，我国社会已经进入“社会矛盾凸现期”，社会问题更为复杂。一是社会问题涉及人群范围扩大了，除了以前的弱势群体以外，还增加了由于经济和社会改革出现了新的弱势群体以及新的社会工作服务对象；二是我国改革已经进入了关键阶段，人们利益矛盾复杂化、价值取向多元化、生活方式多样化的特征也越来越明显，社会问题更加复杂多样。因此，社会建设、社会管理和社会服务的主要工作最终要由专业化的社会工作人才队伍来承担。

    二、社会工作人才队伍建设存在的问题

    与我国社会发展的阶段和任务要求相比，当前社会工作人才队伍建设还存在诸多不足和亟待改善的问题。

    (一)有利于社会工作人才队伍成长的社会环境尚未形成。尽管广大社会工作人才在社会管理和社会服务方面做了大量的工作，但是人们对社会工作和社会工作人才重要性的认识普遍不足，加上宣传力度不够，对新型、专业性社会工作比较陌生，认同度不高。和西方发达国家成熟的社会工作环境相比，与创建和谐社会对社会工作的要求相比，我国社会工作人才队伍成长和工作环境还很滞后，有利于社会工作人才队伍培养、发展和稳定的社会氛围还没有建立。

    (二)社会工作人才供求失衡，需求远远大于供给。社会工作人才承担着大量的社会管理和社会服务事务，同时又要承担政府交办的很多行政职能。随着政府行政体制改革的深化，社会工作职能范围会进一步扩大。据统计，我国目前在职在岗的社会工作人员总数大约为100万，但实际需要300万，缺口很大。以我国民政系统社会工作从业人员为例，截至2005年底，我国民政系统专业从事社会工作的人员大约有45．3万人。而目前我国有城市低保对象2200多万人，农村绝对贫困和低收人人口6500多万人，残疾人口8200多万人，重点优抚对象460多万人，孤儿57．3万人，还有老年人口1．43亿人，常年受灾人口1亿多人。仅就工作量而言，平均1个工作人员要为1000名重点民政对象提供服务。这与社会工作比较成熟的国家和地区相比，都存在较大差距。目前，专业社会工作者占总人口的比例，美国为2‰，日本为5‰，我国香港地区仅注册的社会工作者就占总人口的17‰，而我国内地专业社会工作者仅占人口的0．3‰。高校每年培养社会工作人才数量约在1万名，其中有90％左右的毕业生改行从事别的工作。因此，我国社会工作人才总量严重不足，专业结构也严重不合理，远远不能满足经济发展和社会建设的需要，大力培养壮大社会工作人才队伍的任务非常艰巨，任重而道远。

    (三)社会工作人才能力素质较低，职业化和专业化水平不高。从总体上看，我国社会工作从业人员学历较低，年龄偏大，素质不高，多数没有接受过系统的社会工作专业教育，工作手段和方法比较落后，难以提供个性化、多样化、系统化服务，缺乏行业自律和评估，无法有效应对和解决新的、复杂的社会问题。与其它几支人才队伍，如党政人才队伍、企业经营管理人才队伍、专业技术人才队伍、高技能人才相比，学历层次和素质能力差距较大，整体提高社会工作人才的学历层次和素质能力非常必要。另外，绝大多数社会工作人才没有接受过系统的专业化训练，每年进入社会工作行业的专业毕业生很少，加上社会工作教育处于起步阶段，专业化训练的意识和条件都不具备，这些问题最后导致社会工作人才服务手段单一，服务方式落后，专业化水平低下，严重影响了社会工作人才职业化的进程。

    (四)社会工作人才激励机制不完善。社会工作发展慢，对高素质、高学历和专业人才吸引不够，也难以留住进入社会工作领域工作的优秀人才，主要原因是激励机制缺失。具体表现在：一是身份不明确。绝大多数社会工作人才没有公务员编制，尽管部分人有事业编制，但更多人没有编制，只是居委会或村委会的聘用人员。聘用人员中有的是已经退休的教师、职员，大部分是体制外的人员，他们对工作的认同度不高，一有机会就会选择离开。二是工资福利低下。由于没有针对社会工作事业发展和社会工作人才队伍建设的稳定财政投入制度，社会工作人才的薪酬待遇普遍偏低。据统计，上海市级社团的专业社工的薪酬水平基本维持在1500—2500元之间，且三年未变，而广大基层社会工作人才薪酬待遇更低，甚至低于本市职工平均工资水平。上海尚且如此，其他地方社会工作人才的收入待遇更加不容乐观。三是职业生涯发展不顺畅。虽然有职业技术发展通道，但晋升方式仍然单一，特别是体制外的社会工作人才职业发展更加困难。尽管2006年人事部和民政部印发了《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》，但目前还是停留在政策层面上，政策的执行力度和社会工作者的参与程度都不高。

    三、加快社会工作人才队伍建设重点要研究的若干问题

    加快社会工作人才队伍建设，必须重视基础理论研究、对策研究和应用性研究。社会工作和社会工作人才队伍建设都是崭新的课题，我认为有必要开展以下几方面的研究。

    (一)关于社会工作与社会工作人才的范围界定。何谓社会工作，何谓社会工作人才，这是我们研究的出发点。社会工作作为工作类别很早就存在了，但是在新的时代背景下，如何赋予社会工作新的内涵不仅是政府政策制定部门和管理部门要研究的问题，也是学术界要研究的问题。目前学术界对社会工作的界定不尽一致，一般认为社会工作具有以下特征：不同于政府行政工作，但是受政府指导和管理；不同于商业服务，它不以营利为目的；除了向全社会民众提供普适性服务之外，还有针对性对弱势群体和新增社会群体提供服务；是一项专业性很强的工作，需要有专业技能的人才才能承担；涉及范围除了城市还有农村。但社会工作的内涵迄今不能达成共识，值得我们进一步探讨。

    另外，社会工作人才的范围如何界定也是学术界应该关注的问题。当前有人根据功能将社会工作人才分为居委会、村委会干部，社会工作专业人员，社会工作志愿者；也有的根据身份将社会工作人才分为具有政府部分行政职能的工作者，由所辖区域的、经选举产生的委员，有专业社会工作人员，也有志愿者。两种分法各有道理，但如何划分更科学，也更符合我们现状，值得进一步研究。只有对社会工作人才进行科学合理的划分，针对不同类别，制定不同的人才开发政策，实施人才分类管理，才能更好地促进社会工作人才队伍的建设。

    (二)关于社会工作人才队伍建设立法研究。我们正在构建法制社会，任何工作，包括社会工作人才队伍建设工作都要在法律的框架下开展。我们要避免以往人才工作立法重视不够，立法滞后等不足，要避免由于缺乏法律规范，人才队伍建设工作处于被动的局面。要未雨绸缪，积极研究探讨有关社会工作人才队伍建设的立法问题，具体包括社会工作准入、社会工作者的职业资格、社会工作者的工作规范、社会工作志愿者队伍的建设等。

    (三)关于社会工作人才研究平台建设研究。社会工作人才队伍是全新的，也是富有挑战性的研究主题，要集中各方面、各层次的力量，加强交流合作，群策群力，这就需要搭建一个共同的、宽泛的、坚实的研究平台。搭建什么样的研究平台，研究平台如何搭建都是我们应该重视的问题。我认为研究平台应该整合全国社会工作研究以及人事人才研究的资源；整合人事部门、民政部门以及其他相关部门的研究资源；整合政府机关、科研机构、教学机构、社会工作业务部门的研究资源；整合国内和国外的研究资源。研究平台是开放性的平台，任何对社会工作人才队伍感兴趣、有想法的人都可以参加。研究平台是个规范性的平台，开放并非不需要规范，研究平台需要研究者坚持正确的政治方向，需要采用科学的研究方法，需要通过合法的研究途径。研究平台的建设需要经费、人员和设备的保障，我们还要思考如何多渠道争取政府和社会的支持。

    (四)关于社会工作人才培养和开发研究。社会工作人才队伍建设的关键在于社会工作人才的培养，特别是学校培养。当前绝大部分社会工作人才都没有专业背景，影响了社会工作专业化程度的提升，影响社会工作目标的实现。为改变这一现状，我们应该积极倡导中高等院校根据社会发展的需要，大力培养社会工作专业人才；鼓励有条件的高等院校、科研机构开展和扩大社会工作专业或方向的研究生教育,提升社会工作人才的培养层次。我们应该协助有关科研教学机构研究开发社会工作人才队伍建设的教材和案例，研究社会工作专业核心课程的设置，探讨专业学习方式方法。

    除了学校教育，我们还要研究如何提升在职人员的专业修养，要联合社会工作研究专家、相关业务部门，研究建立社会工作从业人员培训制度，制定指导性、针对性强的，适合在职人员特点的专业培训；要积极研究如何整合现有培训资源，探索新的培训方式，针对不同岗位能力要求进行培训。

    (五)关于社会工作人才队伍职业化和专业化建设研究。社会工作人才队伍的职业化和专业化水平决定了社会工作的专业化水平。我们要充分认识到社会工作人才队伍职业化和专业化建设的必要性和重要性，加强相关研究，为队伍建设提供政策建议和决策依据。首先,要研究社会工作各项业务的工作规范，从事各项业务的职业职责、职业规范和从业标准，做好各项业务所需的理论知识、能力素质和技术要求；其次，要研究开发社会工作各项业务的专业技术职务，设立科学合理专业技术职务等级，这也是建立专业化职业化社会工作人才队

伍的关键；第三，要积极研究社会工作职业资格制度，研究如何将专业化培训和职业资格有效结合；第四，要借鉴国外和港澳台关于职业化和专业化建设的做法，以便社会工作人才队伍建设能与国际接轨，同时又要结合我国的实际。

    (六)关于社会工作人才队伍激励机制研究。建立和完善社会工作人才队伍激励机制，能激发社会工作人才队伍更好地工作，更有效地工作，这也是以人为本的要求。研究社会工作人才队伍激励机制主要包括以下几方面：一是研究社会工作绩效管理体系，要充分意识到对社会工作人才工作绩效的肯定是最大的激励，意识到绩效管理体系对社会工作战略目标的实现、对社会工作人才队伍有效的管理、对社会工作人才队伍整体性开发的重要性；要研究社会工作各项业务的考核指标、考核方法、考核周期和考核主体；要研究如何将社会工作考核结果和社会工作岗位设置、社会工作人才的薪酬、晋升、工作轮换、辞退、培训开发有机结合起来。二是要研究社会工作人才队伍的薪酬水平和薪酬管理制度，改变社会工作人才薪酬水平偏低的局面；研究如何根据社会工作人才的职业特点和能力特点，设定合理的薪酬水平，保持足够的市场竞争力，吸引有志于社会工作的人才投身其中；研究体现社会工作人才个人贡献的薪酬制度，引导和鼓励社会工作人才努力工作。三是要研究社会工作人才职业生涯规划。科学合理的职业生涯通道是留住社会工作人才的重要手段，也是提升全体社会工作人才整体业务能力的重要途径，还是人性化管理的重要体现。要建立社会工作人才正常的升迁制度，建立社会工作人才进人其他事业单位、机关单位的接口，在公务员和其他事业单位招考时优先考虑有从事社会工作经验的人才。

    (七)关于社会工作人才队伍市场化配置和政府调控机制研究。社会主义市场经济体制要求所有人才包括社会工作人才都必须以市场配置为主，强调市场机制在配置人才资源的基础性作用。政府不应该过多干涉社会工作人才资源的配置，而是要充分发挥供求机制、价格机制和竞争机制的作用，实现社会工作人才资源的市场化配置。市场机制不是自动生成的，也不是一蹴而就的，而是需要长期的培育，在培育过程中，政府能够也必须发挥作用，有必要为社会工作人才资源供求双方搭建交流和服务平台，消除社会工作人才流动的各种体制性障碍。另外，市场配置有时会导致市场失灵的现象，比如有些偏远不发达地区和艰苦岗位吸引不到优秀的人才，为了避免市场失灵，政府应该进行行政调控，通过行政配置或其他政策性优惠引导社会工作人才资源向偏远不发达地区和艰苦岗位配置。因此，我们要研究如何做到

市场机制与政府调控机制相结合，更加科学有效地配置社会工作人才资源。

    (八)关于社会工作人才管理体制的研究。加强对社会工作人才的宏观管理，关键要研究以下三个问题。第一，党管人才的基本理念和基本原则已经深入人心，我们要研究党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局下，如何有效管理开发社会工作人才。第二，社会工作不同于政府的社会管理工作，但并非意味着政府可以不管社会工作。因为，社会工作是非营利性的，没有利润驱动，本身也没有行政权力，靠自身的发展很困难。所以，现阶段政府应该大力扶持社会工作，主导社会工作的发展方向，但是政府对社会的宏观管理和社会工作自我运作之间有什么关系，边界如何界定需要我们去研究。第三，政府不同部门对社会工作管理的职能分工问题。当前有关社会工作与社会工作人才的管理体制不顺，很多部门都在管，但是都管不好。这影响了社会工作事业的发展，必须加强管理职能归属问题的研究。

    (九)要加强关于社会工作人才队伍建设的财政投入的研究。政府和社会对社会工作人才重视不应停留在领导重视上，不能停留在口头表态上，而要落实到资金支持和设施保障上。在社会工作人才队伍建设初期，应坚持公共财政投入为主，将社会工作人才队伍建设所需费用列入财政预算。随着社会工作事业的发展壮大，可以考虑多元投入。我们要积极探索政府、企业、个人、非营利性组织以及国外公益性基金等主体的多元投入机制。同时，要确保社会工作人才队伍建设经费落实到位。

(十)比较研究不同国家地区社会工作人才队伍建设的做法。有些国家和地区的社会工作发展较早，较为成熟，有很多共性的东西值得我们借鉴学习，以减少时间和节约成本。但由于社会形态不同、发展阶段不一、文化习惯各异，国外海外的经验不一定完全适合我国的现状。因此，我们要研究如何借鉴国外海外社会工作的经验和做法，再结合我国实际，走一条有中国特色的社会工作人才队伍建设的道路。

来源:《海峡人才通讯》2008.4.29

3月16日，随着超过2900名全国人大代表的表决，《国务院机构改革方案》获得通过，工业与信息部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部成为5个新名词。5个新部委中，前三者同类项合并，环境保护部在一夜之间长成了“大人”，住房和城乡建设部则只是改换了衣裳的颜色。

中国新闻周刊：之前的机构改革和这一次的大部制改革，沿袭了怎样的一个逻辑？

张卓元(中国机构编制研究会副理事长)：每一次机构改革，都是因应当时社会发展状况而变，这一次也不例外。比方说10年前那次改革，国务院组成部门从40个一下子减少到29个。撤掉的部门中，有8个是直接进行微观经济管理的部门，比如纺织工业部。当时，市场经济体制已经确立了5年半，亟需上层建筑与经济基础相对应。5年前那一次，因为国有企业改制已经基本完成，亟需加强统一管理，国资委就应运而生。

但这一次有所不同，大部制的重点并不在机构的成立与裁撤上，而是职能的整合。

中国新闻周刊：因为工业管理职能被划分给工业和信息化部，加之微观经济管理权限受制，很多人认为发改委的权力缩水了。

张卓元：这一次的改革强化了发改委的宏观调控职能，弱化了微观管理职能。

本轮宏观调控以来，发改委过于收权，是近几年来中央与地方关系有所紧张的重要原因之一。从这个角度来讲，适度放权不是坏事。

董焰(国家发改委综合运输研究所党委书记、前所长)：我不认为发改委的权力缩水。举例来说，工业部只是工业管理部门，但发改委是宏观调控部门，涉及国家投资项目的时候，还得来找发改委。要知道，宏观调控也是通过一系列微观动作实现的。

吴江(人力资源和社会保障部人事科学研究院院长)：这实际上是一个政策落实问题。如果没有配套的机制，想要发改委权限缩水很难。

中国新闻周刊:能源部的流产出乎了很多人的意料，有消息说，中石油和中石化等能源类超级国企，是导致能源部暂时流产的主要原因。

张卓元：相对而言，中石油和中石化等企业在国资委下面比较舒服，国资委管得不多。但是，如果成立了能源部，一切都在能源部统一规划、审批之下，中石油和中石化等于多了一个管得很紧的婆婆，有些不同意见也正常。

董焰：中石油和中石化只是国企而已，主要负责人的人事任免权都在中央，即使不情愿成立能源部，他们也不会成为能源部流产的最大阻力。

现在把能源局继续放在发改委下面，同时成立能源委，显然是决策层的考虑。

中国新闻周刊：工业和信息化部成立的理由何在？

张卓元：信产部原来都可以存在，负责信息化事务，那么，一个正在加速工业化的国家，缺少工业事务的主管部门，显然不合情理。工业化从某种角度来说就是信息化，所以，二者合二为一。

吴江：工业和信息化部主要负责宏观层面的管理，不干预企业正常生产经营活动，确保企业的市场主体地位，这一定位非常明确。

中国新闻周刊：将原来的人事部和劳动和社会保障部合二为一，成立人力资源和社会保障部，主要出于何种考虑？

吴江：简而言之，人事部管体制内的人，劳动和社会保障部管体制外的人。把二者合二为一不好吗？

中国新闻周刊：为何要将建设部的名字改为住房和城乡建设部？

张卓元：这突出了住房问题在当前形势下的重要性。既然叫了住房部，那么，廉租房等住房保障措施的重要性就有所增加；有了组织保障，很多事情做起来也更容易。

吴江：统筹城乡是2003年十六届三中全会就已经提出的理念，落实到住房问题上，我们会发现，乡村的建设资金严重不足，亟需有这样一个机构统筹解决。

中国新闻周刊：这一轮的机构改革，必将涉及到一些司、局的设置和调整，这部分工作是否同步进行？

吴江：仅以人力资源和社会保障部为例，司、局调整要到三四个月之后才开始。大部制改革没有要求一蹴而就。

中国新闻周刊：职能交叉重叠，部门推诿扯皮已是多年的痼疾，这一次的改革，是否解决了这一问题？如果没有，改革为何没有设置一个时间表？

张卓元：诸多部委的合并，已经在相当程度上回答了这一问题，交通运输部，人力资源和社会保障部莫不如此。但是，改革不可能一步到位，好比铁道部这一次就没有划到交通运输部里面来。

吴江：没有时间表是为了给地方留空间，调动地方的积极性。但话说回来，换个角度理解，这场改革又是有时间表的，那就是本届政府的5年任期。而且，5年后还会有更重要的改革等着接续进行，大部制改革必须在5年内向深处推进。（记者杨中旭）

人民网 2008-6-26

    新一轮的国务院机构改革逐渐走入深水区。这个在国际国内社会经济大变局中穿梭而 行的第六次国务院机构改革, 相对于前五次机构改革 , 成败究竟如何 ? 又有哪些可资未来遐思的经验及教训 ?

日前 , 《凤凰周刊》专访了长期关注政府机构改革的全国政协委员、中国人事科学研究院院长兼党委书记吴江。

    当下 , 吴江正承担着一项需于今年秋提交的重大课题 : 行政改革 30 年总结。他表示 :“行政体制改革摸着石头过河已经 30 年 , 现在是到了站在对岸回头看哪些石头有用 , 哪些规律可循的时候了。”

凤凰周刊 : 随着各部委 “三定”方案陆续出台, 本轮机构改革结果渐趋明朗。有人反映此次改革基本上是名存实亡 , 您怎么看 ?

    吴江 ：这次机构改革在转变职能、优化机构、理顺关系、完善机制等方面都向前迈进了。随着 “三定”方案的落实 , 各方面的效果会逐渐显现出来。但机构改革有一个过程 , 改革过程没有立竿见影的 , 如果追求短期的变化效应 , 反而是浅层次表现。机构改革本身它只是一种手段、方式 , 而不是目的。我们的关注焦点应

是部委职能通过机构改革发生了什么变化。而要了解职能的变动又需     (图为 : 中国人事科学研究院院长吴江接受本刊记者专访。)

要从政府和市场的互动实践去发现 , 这个发现需要一个过程。

就机构改革本身 , 应该说各个部委都在按照国务院部署推进。尽管五六月份我国发生 了地震、洪灾等突发性干扰因素, 但国务院还是努力在 7 月之前 (6 月 25 日) 审批通过了一批部委的“三定”方案。“三定”方案出来后 , 各部委还有一个人员调整的过程。

现在 , 涉及调整的部委 , 具体司长、处长是谁 , 还没定。按程序 , 这些级别的干部任命由部里定 , 但按干部管理权限分别需要报中组部批准或者备案。也就是说目前机构改革处于人员调整过程 , 因此还谈不上职能履行如何的问题。

凤凰周刊 : 目前一些部委的司局和公务员感到了不确定性 , 一些工作出现暂停待命的情况。该如何有效改变机构调整中的职能履行真空问题 ?

吴江 : 我觉得没有出现职能履行的真空问题 , 因为在十一届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案之前 , 中央很快就明确了被调整部委的部长、副部长人选。人力资源和社会保障部部长尹蔚民到任当天就在部里提出：人心不散、队伍不乱、工作不断。其实在整个抗震救灾阶段 , 那些新组建的部委因 “三定 ”方案未批应是最焦虑的 , 但我们可以看到那些部委间的合作以及部委内部的协调都非常好 , 从而确保了救灾工作有效进行。

凤凰周刊：国务院机构改革涉及地方机构改革跟进问题。地方机构改革要不要上下对口 ?

吴江 ：国务院层面的机构改革起的是示范效应 , 改革最终还是要落实到地方层面。目前地方机构改革还没有破题 ,一般来说省级政府的改革不会太迟。不过此轮机构改革的一大特点就是中央不要求地方改革 “一刀切 ”, 没有要求上下的机构和职能一般粗 , 也没有规定地方上报改革方案的时间表。实际是允许地方政府从实际出发 , 因地制宜、合理设置。

我们以前的改革 , 习惯于上下对应 , 人财物管得很死。但一个经验告诉我们下面“有腿”的部委会越管越具体 ,管越宏观。因为一旦对口管理 , 下面的部门自然就天天“跑部钱进”，结果越管越死 , 地方业务变成部属的了。如果不对口 ,部委对地方就会客客气气 , 从而形成中央负责管宏观 , 地方事务由地方政府统管的机制 , 或许中央和地方权责界限的清楚划分就由此开始。

另外 , 允许地方政府机构改革因地制宜 , 不搞对口 , 也不会给地方以“偷懒”的口实。实际上地方政府处于市场和社会变动的前沿 , 最能深切地感受到变革的压力。我们不要小看今年 5 月实施的《政府信息公开条例》的影响 , 政府信息公开后 , 就会引起社会方方面面的反馈 , 从而形成社会和政府的频繁互动。社会事件的跳跃性发生 , 催化着政府的改革精神。据我了解 ,现在很多地方都在寻找改革的突破口。

凤凰周刊 : 中央提出到 2020 年基本完成行政体制改革 , 应该怎么走才能达到目的地 ?

吴江 : 每届政府换届时都提出 ( 自己的 )总体改革方案并实施全盘改革的做法 , 必然导致改革缺乏连续性和递进性。最好的做法是在政府换届完成后 , 在相对稳定的环境下 研究制订改革的总体目标和总体方案 , 并通过立法的形式加以固定 , 各届政府分步实施。

现在中央对建立比较完善的行政管理体制提出了截止时间 , 即 2020 年。那么具体阶段划分可考虑 :

第一阶段 2006-2008年 , 主要任务是制定行政管理体制改革的总体目标、战略规划和总体方案。

第二阶段 2009 年 -2010 年 , 主要任务是在现有政府机构格局下调整政府职能。具体分为三项 , 一是健全政府职能体系 , 按照经济调节市场监管、社会管理和公共服务的政府职能格局要求 , 解决职能重复、交叉、缺失的问题 , 对职能进行合并分解、重组 ；二是按照政企政事、政资分开以及政府与社会中介组织分开的原则和办法对职能进行重新定位； 三是调整行政层次 , 按照 “调动中央和地方两个积极性”的原则 , 划分中央与地方政府以及地方政府间的财权和事权。

第三阶段 2011-2015 年 , 主要任务是在职能调整的基础上优化政府机构设置 , 健全政府运作机制 , 加强各项配套改革。

    第四阶段 2016-2020 年 , 主要任务是完善各项改革。

今后改革应该采用“体外分析法”，主持改革的部门要具有独立理性 , 打破现有部门界限对整个政府职能进行分析和梳理 ,在此基础上再考虑机构设置问题 , 避免先设定机构再划分职责的先入为主甚至拘泥于原有机构职责进行讨价还价。

凤凰周刊 : 机构调整中各个部委在维护、 拓展自身利益过程中展开了激烈的博弈。而当初改革方案的制订 , 学者们起了很大作用 , 怎么看待学者参政 ?

吴江 ：此次方案的制订和出台 , 人事科学研究院、中央编制研究会、中国行政管理学会、中央编译局、国家行政学院等相关研究机构和专家在前期是进行了参与 , 但实际上总体思路是国办在起草主导。对如此重大的改革 , 其政策的出台 ,中央是反复研究的 , 是有判断力的 , 怎么可能会受专家的主导呢 ?

要清楚的是 , 政策制定实际是一个政治活动 , 它涉及受益群体和受损群体如何平衡的问题 , 这不是一个理论知识如何投入的问题。

至于方案出台前后 , 一些部门为自身利益展开游说 , 这涉及改革动力的问题 , 不是学者所能防止的。在行政改革上, 专家的工作应该是进行独立研究 , 成果出来后 , 让政府思考 ,供判断。

现在我国自上而下的政策制定模式需要进一步完善。增加改革动力就需要增强决策的 透明度 , 增加利益相关者的知情权、参与权 , 调动社会参与的积极性 , 从而到达力量上的平衡和制约。

总之 , 对于此次国务院机构改革的成效评析 , 不能简单地站在部分官员的角度 , 也不能简单地以短期的理论分析为标准 , 必须站在整个行政管理体制改革的整体布局中 , 站在政府职能转变与治理能力的提升背景下来思考 , 因此 , 此次改革已经迈出了第一步 , 这一步对于深化行政管理体制改革来讲意义是非常重大的。

口编辑 王何畏

口美编 青年

    来源：凤凰周刊2008年第21期

    “我国技能人才需求总量的缺口巨大！”中国人事科学研究院院长吴江向与会者发出了这样一句呼声。据了解，目前我国技能劳动者占从业人员的比例不足13％，仅为城镇从业人员的1/3。全国技师、高级技师占技术工人总量的比例不足4％，缺口巨大，供给不足，且存在断档。据对全国113个城市劳动力市场职业供求状况的统计，总的需求人倍率(需求人数/求职人数)均小于1，呈现供大于求的状况，但对技工，特别是高级工、技师、高级技师需求人倍率均大于1，呈供不应求的局面。2007年全国百个城市劳动力市场供求状况分析显示，2.3个求职者竞争1个非技能劳动岗位，而1个高级技师或技师，可以选择2.4个岗位。

　　“这种人才需求状况给职业教育的发展提出了相当大的挑战，但是从经济社会发展来看，我国职业教育在今后的10年至20年内仍大有可为。”吴江从人才需求的角度阐述了职业教育发展的契机。

　　“今后我们技能人才主要来源在农村，新成长的劳动力，也就是我们现在说的农民工。”吴江指出。

　　据介绍，目前大约有1.3亿农民工活跃在城市，在第二产业当中，农民工已经占从业人员的57.6％，其中加工业是占68％，建筑业占80％。“如何把一亿多的转移劳动力能够培养成符合现代产业发展要求的高素质的现代产业工人，是摆在职业教育面前一个严重的问题。”吴江指出。

　　苏州英格玛人力资源集团总裁庄志认为，当下的金融危机为职业教育提供了新的突破点。

　　庄志认为职业教育要抓住当前“顺流而下”和“顺势而上”的机会。“国家在很多行业推出了刺激经济发展的方案，职业教育要抓住这个发展的机会，这就是‘顺流而下’。比如说交通运输业、建筑业、农业、社区服务业等。这次金融危机对三个行业影响较小，一个是教育行业，特别是幼儿教育、外语教育，以及一些特殊技能的教育基本上没有受到什么影响，第二个是医疗行业受到的影响很小，第三是殡葬行业。这些行业的职业教育也要抓住契机‘顺流而下’。‘顺势而上’是说，过去30年，我们成功地把中国变成了世界工厂，未来30年，我们希望把世界工厂变成世界办公室，这样就会迎来服务业的发展大潮，软件、动漫、餐饮、娱乐、观光旅游等行业将会大发展，职业教育要紧跟形势，顺势而上。”

面对机会要抓住机会，面临危机要转危为机，中国职业教育将大有可为。在日前举办的“第二届职业教育振兴论坛”上，众多专家学者这样认为。（作者为中国人事科学研究院院长）

作者：吴  江

来源：人民政协报  2008年12月17日

各位网友，大家好。今天我们谈论的主题是关于大学毕业生的就业问题，我很高兴就这个问题和大家聊一聊。有什么问题我们都可以沟通。

回答IP地址125.218.209 ：我国有超过1.2亿的人口属于乙肝病毒携带者，如何解决严重的就业歧视问题？建议立即取消两对半查询。原武大法学院02级学生

    吴江：关于就业歧视问题，国家正在采取各种措施能够做到公平就业，乙肝病毒携带者，国家已有明确规定，在录取公职人员上不受影响，所以对于乙肝携带者的就业问题，我想不应该成为一个障碍。当然，也还存在着一些企业就业的歧视问题，我们都应该通过一些法律和立法逐步解决和完善这个问题。

回答网友一天一地一广仔：请问嘉宾，大学生太多了，就业如何确立自己的优势？

    吴江：确实今年的大学毕业生就业有600多万，加上去年的，将近有700多万人，今年的就业形势非常严峻，对于每个大学生择业都是一个很严峻的考验。如何确立自己的优势，这个问题提得很好。从我的调查了解来看，现在能够顺利就业的有这么三个优势：一是自己所学的专业和市场的需求能够相吻合；二是就业前参加过一些就业辅导；三是要确立一个正确的就业观，比如，不要追求一定去大城市，如果是专业对口，发挥作用，我希望能够更多的去基层发挥自己的专长。其实最有利的优势应该就是怎么样把自己的知识能够运用到社会上去，这一点是很重要的。

回答辽宁华商晨报记者：请问吴院长：在今年这种就业形势下，您认为全国各级公务员考试会否扩招，扩招比例会有多大？

    吴江：全国公务员的招考录用是根据国家法定的编制来确定的，所以，目前不会扩编。但是，现在政府正在积极想办法对大学毕业生开拓一些公益性岗位和公共服务的岗位。对于基层的社会管理岗位和公共服务岗位，实际上还是有不少需求的。这些岗位包括村官、支教、支农、支医、乡村扶贫以及法律援助、就业援助、社会保障协理、文化科技服务、养老服务、残疾人的居家服务等等，还有一些是公益性岗位，都是为社区居民进行管理和服务的岗位。这些岗位都是由政府来出资。实际上从事这些工作也都是一些公职方面的工作。所以，我想这方面是一个很好的发展前景。做得好的，今后会享受一些优惠政策，优先被录用公务员。

回答网友寒碧 ：吴院长好，请问您怎么看待高校扩招和大学生就业难之间的关系啊？

    吴江：目前我们国家总的来看不是高校毕业生多了，普及率高了，实际上主要是结构性的失业，也就是我们的企业更多的吸收的是劳动密集型的劳动者，这样的话，对于大学生来说，可能就不太适合。高校扩招和大学生就业难的问题反映了专业设置和市场需求还没有很好进行对接，比如说，现在大家都说热门专业，实际上现在找工作最难的恰恰是热门专业出来的毕业生。据调查，现在大学毕业生的十个热门专业就有九个实际上是找工作最难的。这就反映出我们很多所谓的热门专业实际上招生的时候我们对信息并不完全了解，只知道它有这个量，但实际上并不知道它是不是符合我们对岗位的要求。所以要解决“今天有生源，明天没就业”的矛盾，从根本上来说，要调整学校的专业设置。

    回答网友猫地湾：请问嘉宾:大学生就业难的主要原因是什么,是人才饱和了还是就业渠道不规范?

    吴江：应该说按照我们现在经济发展的速度，大学生就业应该不存在问题。主要是我们经济增长的模式需要转变，也就是更多的要从增长的质量、产业结构解决问题。这是解决大学就业的一个根本问题。其次，我们的教育改革问题，也就是要以就业为导向来办教育。现在的大学生和研究生还是从就业考虑来学习知识的，所以，一定要把握好市场的供求关系。第三，政府对于大学就业要提供充分的公共服务，比如，要提供好的信息平台，要能够进行就业培训，以及在人才交流市场上能够更好地发挥作用。实际上这些还是可以解决我们的就业难问题的。当前主要是和我们的经济形势有直接关系。所以一定不能认为今天我们国家人才饱和了。天生我材必有用，国家的发展对人才的需求也是很大的。

回答网友大学给了我什么：请问嘉宾：你们怎么看待教育产业化？造成现在大学生就业难是体制问题，还是资金问题或是产业结构问题？

    吴江：应该说，首先是产业结构问题。我们现在的产业需要尽快能够实现转变和升级，这样才能够更多的吸收高素质的人才，特别是中小企业和民营企业，现在吸收更多的劳动力是农民工，而不是大学生。今后随着它的产业升级换代，它对大学生的需求应该是逐步提升的。其次，我们的教育和市场的对接问题。怎么样更好地围绕着市场对人才的需求，科学设置我们的专业，使我们学有所成。目前就业的大学生专业不对口的大约要占到三分之一左右，也就是说，有相当多人的知识没有用上。像这样的问题，应该尽快解决。

回答网友逢君恶：二位嘉宾：你们即是资深教育界人士，又是人大代表，我想大学生群体会非常关注这次访谈，对你们充满期待，你们能不能借这个机会，对他们说几句话？

    吴江：大学生是国家宝贵的财富，我们要靠人才强国，国家对大学生抱有很大希望。我想我们将来都可以成为国家的栋梁，关键是要有信心。这里我想说的是依靠政府可以帮助我们解决一些暂时的困难，但是更重要的还是要依靠我们自己，通过我们大学生自主创业打出一片新的天地。目前，我国的大学生创业率不到1%，这和欧洲创业在30%来比，我们有很大的距离。所以我们说在创业方面我们有很大的空间。今后的经济也是创业型经济，所以我们的大学生应该把自己锻炼成为一个创业型的人才。

回答网友长安客居：请问嘉宾：如何看待鼓励大学生自主创业这一政策？甚至还鼓励农民自主创业，这现实吗？

    吴江：对创业有一个认识问题，今天我们这个时代就是创业的时代。有创业型经济，学校也应该是创业型的教育。因此，对于每个大学生来说，创业对我们来说不应该成为一个陌生的领域。不要认为创业就是当老板，创业的领域是很宽泛的，关键是要把自己的知识怎么样能够变成财富。当然，创业就要有风险，问题是我们现在很多人都害怕冒险，有点风险都不敢做，我想，特别是对于现在的年轻人来说，要敢想、敢做，这样才能够有所作为。从大学来说，开始就要有一个创业能力的培养。不管学什么专业，都应该从怎么样把我的知识变成社会财富这样一个目标出发。所以学一定是为了用，是为了创业来做准备。改革开放以来，农民就是靠创业精神才有了今天的农民企业家、农民科学家、农民艺术家，才有今天新农村的面貌。希望你看一看安徽小岗村五个农民党员拉开了农村家庭联产承包责任制的改革序幕，这就是非常生动的创业故事。

回答网友没事上来看看：请问嘉宾：您认为是否有必要在大学开设社会实践课让学生走出校门到社会上去完成？

    吴江：就业前的辅导，包括在大学开设社会实践课都非常有必要。现在很多学校开了实践课，同时，也有一些研究单位为研究生提供了一些实习的科研课题，许多地方政府和企业搞了一些大学实习基地，这些对就业都是非常有必要的。从往年的就业人员来看，凡是在大学有过这样的实践课和就业辅导的，就业机会都比较高。

回答网友大学给了我什么：请问嘉宾：农村培养一个大学生不容易，一毕业就失业对他们意味着什么?能不能考虑减免优秀农村生源的学费？让农民的子女也能享受改革的成果？

   吴江：国家已出台这方面的政策，就是学费和助学贷款的代偿政策。需要毕业以后去中西部和艰苦边远的县以下农村基层就业，以及应征入伍服兵役的高校毕业生，国家都可以实施学费和助学金的代偿。所以，如果到基层去工作，学生的学费，国家是可以给代还的。

回答网友猫地湾：嘉宾:国家鼓励大学生自主就业有那些优惠政策,你们能介绍介绍吗?

    吴江：自主创业是大学生就业的一个很重要的增长点。现在主要是国家政策方面有这么几项，第一，政府要加强政策扶持和服务的力度，积极鼓励大学生自主择业，高校要开展一些创业教育和实践活动。第二，税费减免和小额贷款，对毕业生从事个体经营，符合条件的，三年内免收行政事业性收费。登记失业的高校毕业生可以申请小额担保贷款，合伙经营和组织起来就业的还可以适当扩大贷款规模，从事微利项目的享受贴息扶持。第三，政府提供创业服务方面，对于有创业意愿的毕业生参加创业培训给予职业培训补贴。对创业指导服务提供一条龙的创业服务。还将建设完善一批大学生创业园和创业孵化基地，并给予相关的政策扶持。第四，鼓励支持高校毕业生灵活就业，符合就业困难条件的可享受社保补贴政策。

 回答IP地址：58.49.98：请问二位嘉宾：1.校企联合办学的模式可否缓解大学生就业难的问题？2.大学生如何回避经验不足的问题？

    吴江：校企联合主要是可以办一些实习基地，这种实习基地可以有针对性地培养一些就业能力问题。我个人认为，不一定采取联合办学的方式。

    大学生的经验不足，是工作经验不足，是一个普遍性问题，这方面需要有一个工作的适应期，一般来说毕业半年以后有一个适应过程，所以不是一毕业就找上工作就能解决这个问题，大约有一年到半年的适应期。这是需要通过锻炼来解决的，完全回避不大可能。

回答IP地址124.72.101：就目前金融危机，企业裁员，大学毕业生数量增多，就业人数增加，这些新毕业的大学生该怎么办?

    吴江：今年的经济形势带来的就业压力很大，党和国家非常着急这件事。今年的目标是保增长、保就业、保民生、保稳定，从根本上来说只有保增长才能保住就业，保住了就业才能保住群众的生活，保住群众生活才能保住社会稳定。所以，我们举国上下都在积极想对策来保经济增长。对于就业问题，现在政府已经出了很多应急措施，特别是把大学生的就业问题放在了首位。我想新毕业的大学生今年700多万，大家还是要有信心，党和政府一定会想多种渠道和办法来解决这个问题。国务院专门下发了关于今年毕业生就业《通知》，提出了七条措施。只要我们认真地去落实这些措施，我想今年的大学生就业问题是可以解决的。所以希望大家不要过分忧虑，树立信心很重要。

回答网友也来试试 ：普通大学生既无资本又无社会关系，是无法解决创业中的种种难题的。

吴江：创业确实不容易，尤其对于我们大学生来说，大家想的更多的是谁给我来投资。我刚才已经说了，在扶持大学生创业方面，政府出台了一些小额贷款和免费的政策，关键还在于个人的创业能力。举一个小例子，有一个四川女学生，因为她个子1.5米，很矮，始终找不到就业门路，有一次她在南通商店里发现了一个贺年卡，非常精美，她就在郊区租了一间民房，找了很多新鲜的小树叶，把它熨好，创造出了一个非常精美的贺卡，用她当时仅有的60块钱做了这个贺年卡，然后销售出去，一年之后，她已经积累了她的第一桶金15万元，和雇佣了将近20个工人。她最大的体会就是我的兴趣产生了我创业的能力。我想这一点都能够给我们的大学生以启示。

回答辽宁华商晨报记者：大学专业设置如何与岗位需求更匹配？

吴江：大学的专业设置不是和岗位需求匹配的，主要是和我们的产业结构、经济结构相匹配。所以，对经济的发展要有一个中长期的预测。根据经济结构的调整，我们才能考虑我们大学的哪些专业更能够匹配我们的经济发展结构。这是从整体上来解决结构性失业问题。

    回答网友孙亚非：吴院长：大学生就业是一个复杂的系统工程吗？特别是现今的情势之下？

    吴江：解决就业问题对于政府来说，需要各个部门来协同解决，诸如就业的公共服务、就业的培训，就业相应的资格考试、人才交流市场，以及跨地区的问题、户口的问题，还有教育对接的问题等等，的确是很复杂。不是哪一个部门就能做好工作的。同时，真正解决就业的主体是企业，所以还需要企业能够做更多的大学生就业工作。

    今年大学生就业的形势是历史以来最严峻的一年，主要是在金融危机的影响下，对劳动力的需求下降，但是，新增劳动力又在上升，大约新增1300万，其中大学生就有600多万，再加上去年接转过来的没有就业的大学生就有700多万。在这样一个形势下，必须采取一些特殊的政策，政府把就业当作头等大事来做，出台了许多政策，并动员社会各界，特别是国有企业、中小企业、民营企业积极地解决大学生就业问题。希望能够闯过这个难关。

今天能有机会和网友在一起聊天，我很高兴。当然话题很沉重，我们都希望能够解决好大学生的就业问题，特别是对我们今年即将毕业的大学生来说，我不想一般地安慰大家，我只想我们要同心协力，共同解决就业的难关。谢谢大家。

“退休双轨制”、“事业单位工资改革”、“同工不同酬”等问题是近来备受网友关注的话题。4日晚，记者带着这些问题采访了全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江。

记者：我们都知道，现在人员退休仍然实行的是不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度，也就是所谓的“退休双轨制”。随着改革的不断深入，“双轨制”的弊端也越来越明显，也引起了社会的强烈反响。在人民网征集的问题中，退休双轨制问题的反映居首位，要求废除退休双轨制呼声很高。您觉得废除退休双轨制是否可行？何时能够解决这个问题？

吴江：对于“退休双轨制”问题，国家要统筹社会保险制度，这对全民来说都是公平公正的制度，要逐步的解决，目前正在进行试点工作。

记者：编制问题也是网友很关心的问题，在人员使用上，存在在编人员与聘用人员、正式人员与临时人员在待遇上有很大差别，有网友说这是在人为制造分配不公，吴委员对现存的编制有何看法？

吴江：现存的编制管理对于国家机关是适合的，因为它是公共财政支出。而对于当前的事业单位，传统的编制管理就显得有些不适应。因为事业的发展，确实存在一个单位的人员有好几种身份，存在同工不同酬的现象，存在很多就业方面的歧视，这个问题非常突出。现在的编制管理很不适应事业单位的改革，需要进一步的进行创新。我个人认为，编制管理要进行改革，特别是事业单位的编制管理要逐步撤销，由现在的编制管理改为预算管理，主要通过预算来控制编制，而不是盲目的涨编制。

记者：全国政协委员、云南省少数民族语文指导工作委员会研究员祁德川有一个提案，大意是事业单位工资改革要与公务员同步，他认为事业单位现行的收入分配制度远不能反映事业单位人员所拥有的知识和能力的真正价值，吴委员怎么看？

吴江：目前事业单位，经过工资改革以后，工资总体水平要低于公务员，但他们有绩效工资，目前国家解决了中小学义务教育这一块的1000万人，他们的工资水平不低于公务员，所以说从国家这个政策来看，对于广大知识分子来说，国家对他们的价值和他们应该得到的报酬是认可的。事实上，现在一些高校和科研机构，他们的绩效工资和创收部分通过市场能够体现他们的价值。当然有些工资太低的单位，要从绩效工资方面加以解决。从结构上来说，他们的收入包括工资、生活津贴、绩效工资三部分，这个已经确定下来了。

对于祁委员的看法，事业单位的工资改革已经开始了，只是怎么到位的问题，本身就是同步的，中央文件基本同时下来的，只错了一年。对于不能反映价值的说法，要区别来看，有些人要让他们走向市场，让他们活起来，活起来后他们的收入水平会远远超过公务员。

记者：关于人事职称，毋庸讳言，现在的职称评审中存在一些权力寻租、关系评审的情况，那些具有真才实学的人才评不上应有的职称，而那些弄虚作假的却很顺利地拿到职称，您怎么看这种现象？人事部门是否在酝酿职称评审制度的改革，让职称评审更公开、公正、规范、科学？

吴江：职称评审确实存在“用的评不上，评的用不上”的问题。要加快职称评审制度改革的步伐，思路是要扩大范围，要扩大到社会上。评的方式方法要分类解决，要更加科学，比如这次中小学教师职称评定就进行了改革，不再需要论文，有的以考代评。改革的总的方向是社会评价。专业技术职称评定还要靠专业评价，要靠业内认可的社会化评价制度。过去的职称评定实行大一统，很多职称都实行一个办法，不适应新形势。下一步改革实行区别不同类别的专业技术人员来实行不同的改革方法。职称评定要分类进行，有些通过资格考试解决，有些业内评价来解决，有些“评”“定”合一，自主权在单位。

“高管与职工薪酬差距必须控制在10-12倍之内”拟订中

嘉宾：张喆人代表  吴江委员  马兰翠委员

参与：新民网友

主持：本报特派记者

    主持人：收入分配一直是一个热点的话题。时下，在国内许多行业普通职工工资不高的情况下，有一些国企高管却拿着高额薪酬。在新民网的“我关心的两会议题”调查中，众多网民非常关注“分配的公平度如何提高”，人民网上几天里关于这个话题的留言达16100多条。

    今天，我们请来全国人大代表、上海市政协副秘书长张喆人，全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江和全国政协委员、河北省人大常委会副主任马兰翠，请他们和网友探讨如何解决这些问题。

部分国企高管薪酬畸高应当限制

    网友“雨花石”：某些国企老总年薪畸高的情况时有所闻，几十万算低的，100多万不稀奇，几千万也有。他们的收入和老百姓相差数百倍，这合理吗？

    吴江：的确如此。平安老总马明哲一会拿6000多万元年薪，一会又说去年的工资分文不取。拿6000万是他说的，一分不拿也是自己说的。企业高管的薪资核定的自由度太大了！

    张喆人：企业管理人员的薪酬主要通过市场来调节。企业高管、技术人员对企业贡献大，收入高一点是理所当然的。如果是私营企业，老板的收入是员工的几十倍，这不是什么问题。但国有企业就不同了，因为它是国有资产，企业多半不是现任老总创办的，企业的高额利润在很大程度上来自于国有资产以及行业垄断，所以老总和高管拿畸高的工资是不合理的。要健全对国有企业管理人员的考核奖惩机制，这种机制应该公开透明。

    吴江：我建议对国企高管的薪资进行政府指导线控制。日本有一个议阁指导线，就是议会和内阁有一个工资指导线，限定那些官员的工资。我国目前对国企高管工资的调控，只有临时的措施，可以考虑借鉴日本的模式，对国企高管的工资设立指导线。

    主持人：据媒体报道，一部涵盖所有行业国有企业的高管薪酬总规范正在制定中，文件规定高管与职工薪酬差距必须控制在10-12倍之内。如果这个规范出台，对高管的薪资的理性回归可能会有作用。

收入差距扩大  影响社会公平

    网友阿平：现在，行业之间职工收入差距也很大。我看过这样一幅漫画：一个供电局的抄表工说，一天抄两表，月收入8000元；一个产业工人说，每天干10小时，月工资600元！这也不公平啊。

    马兰翠：是的。收入差距扩大直接事关社会公平。我建议，应当加强对垄断行业企业分配的监管，合理支配垄断收益。加快一些垄断行业的市场化，引入竞争机制，缩小国家垄断性行业的范围。对于那些必须由国家垄断经营的行业，应该通过法律法规对垄断价格加以限制，对政策性垄断获得的超额收益应交给国家支配。

    张喆人：收入分配改革不仅要求效率，也追求公平。改革开放初期，我们主要是克服平均主义、大锅饭的不公平，今天则重点要克服贫富差距拉大和开始出现两极分化的不公平。温家宝总理在政府工作报告中指出，要继续调整收入分配格局，提高劳动报酬占国民收入的比重。我认为，普通职工的劳动报酬还应提高，可以通过工资集体协商等做法，稳步提高一线职工的工资收入。

作者（特派记者）：邵宁  潘高峰  江跃中

来源：新民晚报  2009-03-08

谈起今年的政府工作报告，中国人事科学研究院院长吴江委员说，报告既实事求是地面对政府自身建设面临的问题，又为下一步推进政府自身建设指明了方向。

吴江认为，过去一年，政府自身改革和建设取得了新的成绩，尤其是大部制改革顺利推进，让人瞩目。但是政府自身建设与人民的期待相比仍有不小差距。正是看到了加强政府自身建设的重要性，温总理在报告中强调要通过“坚持依法行政、实行科学民主决策、切实转变工作作风、加强廉政建设和反腐败工作”等途径来进一步推进政府自身建设，以提高驾驭经济社会发展全局的能力。

吴江说，总理提到的四条途径，恰恰是我们今后加强政府自身建设的四大亮点：如果不坚持依法行政，不全面正确履行政府职能，就必然不能为发展创造良好环境，进而必然影响到人民群众对国家发展的信息；如果不实行科学民主决策，不察民情、听民意、聚民智，决策的预见性、科学性和有效性就无法保证；如果不切实转变工作作风，不深入调查研究，不密切联系群众，就无法及时发现问题、解决问题；如果不加强廉政建设和反腐败工作，就不能建设为民、务实、廉洁、高效的政府，就无法让人民放心，让人民满意。（吴江：中国人事科学研究院院长）

来源：光明日报 2009年3月9日

    十一届全国政协委员，中国人事科学研究院院长、研究员、博士生导师。

　　突发事件，特别是重大突发事件，可能会对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全、社会秩序构成重大威胁。应急管理与处置能力已经成为国家治理能力、国家竞争力的重要表现。

　　我国发生突发事件的客观形势严峻

    总的来看，目前我国面临的突发事件形势具有几个特点：突发事件总量较大。据统计，2007年，全国(除港澳台)共发生各类突发公共卫生事件2552起，各类事故506376起。另据统计，从2005年到2007年三年间，我国分别发生了437次、502次、593次自然灾害。

　　突发事件分布广泛。以自然灾害为例，我国有74%的省会城市、62%的地级以上城市位于地震烈度VII度以上危险地区；70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的地区。

　　突发事件造成的损失不仅严重，且呈综合发展态势。这在2003年的非典、2008年的南方低温雨雪冰冻灾害和汶川地震等重大应急事件上都有明显表现。

　　提高应急能力的关键在人才

    在应对突发事件过程中，应急人才发挥着不可替代的作用。以抗击汶川地震灾害为例，我国出动解放军、武警官兵14.6万余人，民兵预备役7.5万人，消防特勤、特警、边防等公安救援队伍1.7万余人，地震、矿山等专业救援队5200多人，医疗、防疫、医药和卫生监督人员9.3万余人，共转移解困群众148.6万人，抢救生还者8.4万人。但与相关先进国家相比、与应对突发事件的需要相比，我国应对突发事件的监测与预警、处置与救援、恢复与重建等方面的能力都亟待加强。

　　到目前为止，我国应急人才队伍在规模发展、结构调整、能力提升、管理体制机制优化等方面都取得了明显的成效，但还存在一些亟待解决的主要问题：

　　其一，应急人才短缺现象较为明显。目前，复合型应急人才、灾害风险评估人才、监测预警人员和专业应急救援人员、恢复与重建人才均有很大的欠缺。其二，应急人才的结构需要调整。目前复合型的高层次应急管理人才不多，有国际竞争力和国际影响的高层次应急专业技术人才极为有限；基层应急行政管理人才不足，基层的高层次人才不足。此外，应急人才的区域分布不尽合理，多灾易灾地区的防灾减灾人才配置与其他地区差异不明显，从事基础研究、前瞻性研究和新技术、新设备研究的人才不足。

　　加强应急人才队伍建设的五点建议

    首先，进一步健全应急人才队伍体系。根据我国应急形势严峻的现实特点，适当增加以加强应急管理、应急风险评估与监测预警、应急救援救助、灾情评估与灾后干预为重点的人才工作岗位。同时，进一步壮大志愿者队伍规模，发展社会应急信息员队伍，在全国城乡普遍设立应急信息员岗位。

　　其次，加强应急人才队伍专业能力建设。将应急知识与技能教育培训纳入国民教育体系：基本应急知识与技能教育进入学前教育和义务教育；建立健全高等教育、职业教育与社会需要之间的互动机制，加强应对突发事件的专业设置，扩大应急人才培养规模，提升应急人才素质；依托社会组织和用人单位，定期对全体公民进行基本应急知识与技能培训。

　　建立健全应急人才职（执）业资格体系

　　健全应急人才培训体系。针对不同层次的、不同身份、不同类别的应急人才的培训体系。

　　第三，建立应急人才综合管理机制。强化政府人力资源部门对应急人才的宏观管理与业务指导职能，强化政府应急管理部门对应急人才资源的整合功能，加强其应急人才统一规划、统筹协调与调度职责；在县以上政府组建综合应急救援队；建立各类应急救援队伍的联动协作机制。

　　第四，加强应急人才激励保障机制建设。健全优化社会应急人才的收入补偿机制；提高一线涉险人才的特殊岗位津贴制度；建立健全一线涉险人才的安全保险制度。

　　第五，加强应急人才队伍结构调整。建立应对突发事件职能与人才配置的互动机制：普遍加强基层应发展突发事件的职能配置，增加基层应急工作岗位数量；对突发事件易发地区，尤其是自然灾害多发易发地区适当增加人才职数；加大高层次人才和紧缺人才培养与引进力度，依托重大项目、工程等，引进与培养人才，通过互派学者、项目合作、智力引进等方式，引进与培训高层次人才，通过人员配置契机，扩展人才选用视野，对特殊紧缺的人才通过定向引进或快速培养等方法及时补充。
    来源： 中国报道  
    发布时间： 2009年03月09日

来源: 环球时报(北京)

    环球网3月12日报道  “目前，国企高管的薪酬激励机制与行政任命制存在着较大的矛盾，建议对那些公用性、垄断性的具有公共服务职能的国企，高管的薪酬水平可以直接参考公务员体系。”全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江在全国两会上建议。

    2008年全球金融危机以来，国内外大企业纷纷采取降薪、限薪的方式来应对，但在吴江看来，我国部分国企高管的薪酬却高到了“不道德的程度”。

    2008年年中上海荣正投资咨询有限公司发布的“中国上市公司高管身价排行榜”显示，中国平安保险公司董事长以6616.1万年薪位居榜首，深圳发展银行、民生银行董事长分别以2285万元、1748.6万元名列二三，其他国企金融高管年薪也大都在200万左右。部分国企高管薪酬与普通职工差距过大，甚至自定高薪，为攫取国有资产披了上合法外衣。

    吴江建议，对国企高管限薪只是一种权宜之计，规范和完善企业高管的薪酬制度才是解决问题的根本所在。他建议，目前，国企高管的薪酬激励机制与行政任命制存在着较大的矛盾，可以借鉴法国政府对国企高管实施的分类薪酬管理办法。

    吴江具体分析，应当根据企业性质来确定高管薪酬分配方式，对那些以盈利和国有资产保值增值为主要目标的竞争性领域国企，高管的薪酬水平原则上可以参考私营企业。但是，对那些公用性、垄断性的具有公共服务职能的国企，高管的薪酬水平可以直接参考公务员体系，控制在比公务员适当高一些的范围内。

    吴江还认为，可以根据国企经营者的不同选用方式来确定薪酬分配方式；对由市场选择的高管和产权改革为国有参股企业的高管，可参照市场化机制和市场薪酬确定其薪酬水平；对组织任命的国企高管，要合理控制其薪酬水平与其他职工收入倍数关系，总体薪酬水平也应参考公务员待遇。

    他建议，应当规范国企高管的福利和职务消费，并加大高管薪酬的信息披露力度，实现信息充分公开。

    (本文来源：环球时报-环球网作者：姜丽钧) 

    深化医药卫生体制改革、成品油价税费改革、劳动合同法实施条例、道路交通安全违法行为处理程序规定……2008年，一大批与群众利益密切相关的行政法规和政策措施草案，第一时间在中国政府网发布，向社会公开征求意见。

　　这种公开征求意见的方式已基本形成制度，政府“问计于民”的科学民主决策之门越开越大。温总理在今年的政府工作报告中提出，实行科学民主决策。各项决策都要做到程序依法规范，过程民主公开，结果科学公正。

　　3月9日，全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江接受本报记者专访，对我国科学民主决策进行了解读，并就当前局势下的决策进程作了深入分析。

　　社会理性的回归:民主决策之“门”越开越大

　　记者:我们注意到，您今年尤其关注大学生就业问题。您在会上还提出，教育改革要以就业为导向。您认为，这一点如何体现在科学的民主决策中？

　　吴江:在全球金融危机时期，我国提出了“三保”的战略目标:保增长、保稳定、保民生。我认为，“保民生”的重点是保就业。大学生就业是今年的一个焦点话题。对此，国务院已经下发通知，提出了七条措施。如何更好地落实？我认为，既在于出台更好的政策，也在于更好的传播政策。在决策中，应该多做到“问计于民”，多到基层听取老百姓的意见。

　　“问计于民”的过程，实际也是一个政策的发动过程。大学生就业问题受到全社会的关注，关注本身就是一种参与，这正说明大学生就业问题需要全社会的力量来解决。比如，政府要发挥决策的主导作用，企业要发挥吸纳就业的主体作用，社会要发挥创造就业环境的作用，大学生也要发挥正确择业的作用。这个决策的过程，是形成共识的过程，也是加快行动的过程。当前，决策之“门”向公众越开越大，这就更有利于解决这些难点、热点问题。

　　记者:据记者了解，新教改征求意见以来，截至2月底，通过多种渠道征集意见、建议210多万条。这些意见最终将如何纳入决策体系？您对此怎么看？

　　吴江:面对老百姓不同的呼声、意见和建议，我们首先要分清哪些是维护公共利益的声音，需要加大投入力度；哪些是当务之急，必须尽快解决，这个过程实质上是基于公共利益的民智自下而上逐步集中的过程。

　　“问计于民”是中央最近一直在强调的问题。温总理在今年的政府工作报告中也特别强调了要做到“察民情、听民意、聚民智”。这表明我国政府的决策模式，已经从精英模式转向大众模式，决策过程已经从自上而下开始转向自下而上的过程。事实证明，越是尊重群众的理性，决策者越能减少和避免失误。

　　当前，我国有2亿多网民，很多网民都可以通过网络关注并参与国家事务。温总理和网民进行交流，反映出决策对网民意见的高度重视。

　　但是，目前也有一种倾向:政策在利益分配中，强势群体总是占据优势。对此要十分警惕。问计于民，本质上就是问计于多数，问计于公平。问计不仅要听强势群体的意见，更要注意听取弱势群体的意见，因为弱势群体的意见往往最不容易听到。

　　记者:当前，有人提出新医改方案“看不懂”。对此有两种解释:有人认为是“文风”的问题，有人认为是各方利益协调上的不顺畅所导致。您怎么看？

　　吴江:“看不懂”就是对政策的预期效果存有疑虑，不确定因素太多。现在决策的难点，往往出现在决策过程中碰到了一些体制、机制的障碍，出现了利益协调的不顺畅，这无法由少数部门或个人来解决。

　　但是我们也看到，在汶川大地震的救灾中，尽管有体制、机制的障碍和各方利益的不同，却因为大家心往一处想，一切服从抗震救灾大局，对中央的正确决策形成了共识，许多平时无法解决的问题，一下子就迎刃而解了。

　　反过来说，如果只想到自己的权力范围，自己的局部利益，患得患失，那么决策的落实就会受到影响。所以，发动更广泛群众的参与，形成对决策的共识，唤醒公共意识和公共责任，就会把局部利益让出来，把小我、小权、小利放下来，去看大局、大势、大利。特别是在困难时期，同舟共济更需要民主决策。

　　所以说，民主决策在难点、热点问题上，更需要发动民众的积极参与，以解决全局性问题。这种决策的效果，往往是某些部门、某些地区、某些个人所意想不到的。

　　记者:如果把医改、教改这种决策情境放在我国整个科学民主决策进程中，您如何评价？

　　吴江:首先应该肯定，“问计于民”的“大门”越开越大，这是好事。真正体现了民主集中制制度的历史进步。其次，我们要注意到，决策大门的放开要有一个渐进过程，这个过程必须有相关法律、程序来保证，这就是集中。

　　政府改革转型:决策更需科学化、民主化

　　记者:关于“医改”，有人还提出科学化重于平民化的观点，您怎么看待？

　　吴江:决策还需要一个说服的过程。这个过程，仅靠政府来说服是不够的。还要靠民众的共识、大家的参与。我认为，涉及到民生的改革，都是一个利益均衡的过程，政府要善于运用政策说服的工具，首先要相信群众的智慧和理性，其次必须科学化。

　　政策的说服过程是一个科学决策的过程。首先需要科学的论证，其次需要借助专家的力量。比如，对三峡水库的论证，长达几十年时间，几百位专家的反复求证，最后得到了多数人的赞同。这些政策都不是领导“一拍脑袋”、“一支笔”定下的。

　　决策科学化，需要有理有据进行科学的分析、论证，然后把论证公之于众，让公众作出理性判断。如果论证的科学性不够，不能客观公正，说服力就不强。科学的说服力量，领导可以掌握，群众也可以掌握。所以，科学化并不排斥平民化。

　　现在，我们只和老百姓讲要怎么做，希望老百姓支持、理解，这也是不够的。我们还必须讲清楚为什么要这么做，而不是套用一些口号和概念。

　　温总理在今年的政府工作报告中提出，要“让人民群众知道政府在想什么、做什么”。我觉得，知道“做什么”容易，知道“想什么”很难。“想什么”就是简明政策意图，要让人民群众知道政府在“想什么”，就需要借助“科学”的“翅膀”，让人们更客观地了解事实真相，更准确地把握价值取向，从而更加理性地思考问题。

　　记者:在新教改征求意见中，有一个问题是关于“取消文理分科”。记者发现，学生、家长大多数反对，而专家、学者则普遍赞同。俗话说，“当局者迷，旁观者清”。您怎么看待这种情况？

　　吴江:我认为，“取消文理分科”其实并不重要，重要的是如何有利于培养出国家的有用之才。每个家长都“望子成龙”心切，这没有什么不对。关键在教改的结果能否让家长满意。

　　“取消文理分科”只是教育改革的措施之一，我个人同意取消，因为文理分科不利于高中阶段的素质教育和学生的全面发展。但是为什么家长会反对？因为担心高考不买账，高考的应试导向不变，素质教育就会流产。每个家长必然考虑自己的子女怎么发展、怎么就业，怎么和孩子的兴趣理想相吻合。

　　专家对科学负责，也要对群众负责。研究政策不同于生产专门知识，政策必须来自群众，来自实践。要能把群众的不同意见加以科学地分析和实证研究，找出其中规律。政策需要社会这个实验室，专家尤其要注意把自己的理论知识和实践紧密结合起来。

　　记者:今年两会上，恢复“五一黄金周”的呼声高涨。数据显示，有500多万网友参与网上调查，赞成者占92.2％。这种情况，您认为应该如何解决？

　　吴江:客观来说，今天没有哪一个决策事先就能够证明是正确有效的，因为事物总在发生变化，而决策的推进也有一个渐进的过程。这个过程实际上在不断地试错和纠错。试错，就是可能、假设有失误。比如，试点工作的过程中就会暴露很多问题。

　　所以，最重要的是看暴露的问题，然后进行纠错。恢复“黄金周”有利有弊，决策者在权衡利弊中首先需要把握好决策立场，是从消费者立场看问题，还是从生产者立场看问题。其次要从效果来确定方式，以前的“黄金周”效果不佳，现在恢复会改善吗？

　　如春节“放炮”，老百姓呼声不断，所以恢复了。但不等于说，就要回到原来的状态。很明显，恢复燃放烟花爆竹，暴露出的问题仍然是安全防范措施没解决。我们经常是一种倾向掩盖另一种倾向，不是左就是右。关键是如何趋利避害。

　　恢复“黄金周”也是一样，关键问题不是要不要恢复，而是能不能解决好消费者的权益和安全？比如大家反映的交通问题，大到铁道、航空，小到城市公交和公共卫生。对此，我们的决策应该一切从消费者的利益出发，不能仅从生产者的角度思考。一手要支持生产者，更多的要关心消费者。

　　记者:政府决策行为直接关系老百姓的切身利益，所以不得不考虑到决策失误的情况。怎样判断并防止决策失误？

　　吴江:决策是否能够切实维护老百姓的利益，这是价值判断的唯一标准。防止决策失误，要做到监督制度的健全，同时也要加强监督的独立性。

　　现在有些部门的决策之所以失误，主要原因，一是决策、执行、监督职能于一身，权力缺乏有效制约；二是信息不对称，权力不对称，造成监督难，问责更难。监督最重要的是建立问责、纠错的机制。关于这一点，温总理在政府工作报告提出，要“做到行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。”我觉得说得太好了！

　　记者:目前，新医改还没有出台，有人建议对一些程序上的缺陷进行及时补救。您认为应该如何进行？

　　吴江:客观地说，有些部门出台政策是“单打一”，相当于“部门政策”。部门政策难免从各自职能出发，产生一些缺陷和不足，因此需要配套性的政策，协调部门职能的交叉。

　　如何进行查漏补缺？需要不受利益干扰、没有职能交叉的科学性分析。所以，决策的咨询、论证是一种“异体化”的行为。我们不排除，现在有些部门在决策上都是邀请自己的专家进行论证，专家只能说好，很少说坏。专家也在某种程度上普遍依附于某个部门，只是图解政策，帮助大家去理解。

　　随着科学民主决策的推进，只有对政策的图解是不够的。专家还应该毫无部门“门户之见”，做到客观、公正，按照客观规律论证，给决策者提供几套方案进行选择。这个“决策者”的身份，当然也要考虑大众的主体地位。

　　决策者的主体，我认为有两个方面:一是政府代表人民意志制定政策，二是广大群众积极参与、发表意见，并对政策作出选择。

　　所以说，民主决策和科学决策是两个不同的决策环节。民主决策体现了决策的本质性问题，科学决策则体现了决策的方式、方法，以及采取什么手段来作出决策。所以，决策的民主性和科学性不可偏废，这样才能保证决策的完备。

　　记者:有人说，当前我国处于政府改革转型期，决策存在一些变动性，您对此怎么看？

　　吴江:改革转型期的政策有一个鲜明的特征，就是随着形势的变化具有很大的不确定性。比如，我们的货币政策从紧缩到放开，再到积极的货币财政政策，这都是根据国际金融的形势变动的。目前，下一步的形势如何还不好说。所以，当前要根据环境、形势的变化进行渐进式、修正式决策，以保证大多数人受益，并让大多数人满意。

　　信心应对挑战:攻坚克难创新决策是关键

　　记者:当前，国际金融危机尚未见底，科学民主决策如何保证信心？

　　吴江:从根本上说，民众的信心是建立在对政府的信任之上的。比如食品安全问题，全国50万家生产企业，2亿生产者，食品出了问题，消费者不可能直接找生产者。所以，群众只能寄希望于政府，依赖于政府。政府制定的食品安全标准没有问题，民众对食品安全就有信心。所以，要让民众相信党和政府至关重要。

　　民众的信任来自于政府的坦诚，来自于政府正视危机和困难的决心。决策过程中，政府一定要根据实际情况，对危机和困难作出科学的判断，要发挥我们的政治优势和制度优势，紧紧依靠人民群众，赢得人民群众的理解和支持。汶川大地震靠的就是众志成城、无坚不摧的信念和力量。

　　记者:另一方面，我们还面临改革攻坚与政府转型。您认为，科学民主决策的重点和难点是什么？

　　吴江:所有改革都有“革命”的特征，都会有受益群体和受损群体的博弈。这个过程中，科学民主决策的重点，就是要在博弈中找到符合更多数人利益的改革之路。

　　改革中的政策决策都具有“逆境”的特点。出台任何一个改革方案都会使一部分人的既得利益减少或受损，这些既得利益者也会千方百计地维护自己的利益。可以说，当前政府改革的难点就在这里。

　　此外，还会面临一些体制性的障碍。这种体制性的障碍，有一部分来源于我们传统计划经济时期的体制模式。

　　记者:您是我国人事制度研究的专家。您能从决策者的角度谈谈信心的建立吗？

　　吴江:各级政府的决策者，首先要坚定发展的信念，所有问题和困难都是发展中的必然，坚信发展是第一要务不动摇，才能“光明思考”。面对当前形势，要善于抓机遇，善于创新思维，不能只考虑消极面。作为决策者，一定要积极向上。群众的信任，领导的信念，加起来就是共度难关的“信心”。

　　记者:在政府管理的创新上，您认为科学民主决策有哪些新的特点？

　　吴江:温总理在今年政府工作报告中强调加强政府自身建设。总理谈了四个方面，第一点就明确要“提高驾驭发展经济社会的能力”。这说明，在应对金融危机影响的形势下，我们需要一个有能力的“强政府”。

　　提高这种驾驭能力，按照常规的思想方法、工作方法是不够的。在思维方式、管理方式和工作作风上，都需要创新变革。创新思维要打开空间，多向思维，要避免直线思维，善于辩证思维。不能局限于既有的机制、既定的思路和既有的方法。创新思维的动态性和时效性随时提醒我们要与时俱进，在困难中发现希望所在，在逆境中发现机遇所在。克服眼前困难不是目的，抓住机遇进一步发展才是硬道理。所以领导者必须善于登高望远，着眼未来。当前特别强调决策者要深入一线，了解实情，根据局势变化确定工作部署。

逆境决策的特点，一要更加注意集中决策目标，“保增长、保民生、保稳定”，增长是总目标，必须排好这个优先顺序。二是要千方百计地发现、扩充、利用各种资源，善于借助外脑和社会的力量来解决问题。三要兼顾各方面的需求和利益，变单赢为共赢。困难时期，更要切记群众利益无小事。四要决策要果断，行动更要迅速，把握好时机是关键，中央的决策一定要落实到位。可以说，当前决策的思想方法、工作方法和工作作风显得尤其重要。各级领导、各级决策者尤其不能“等待观望”，要根据各部门、各地区的实际情况，切实解决“三保”的实际问题。（本报记者：雷新）

摄影:本报记者　舒晓南

来源：人民政协报 2009年3月12日

    大学生就业成为社会关注的热点，也成为今年“两会”代表委员讨论的焦点。大学生就业为什么难、难在哪里？如何解决？记者专访了全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江。

    大学生就业难的三种表现

    “由于大学毕业生供求矛盾突出、就业市场发育不够成熟、就业服务体系不完善，以及影响大学毕业生就业的制度性障碍等因素依然存在，短期之内，大学生就业难不可避免，甚至有越演越烈的倾向。主要表现在三个方面。”吴江委员说。

    一是大学毕业生总供给与总需求矛盾依然突出。近年来高校大学毕业生供给量不断加大。我国大学毕业生从2000年的107万人到2009年跃升为610万人，增长了6倍，加上历年没有就业人员，2009年需要安置的学生为700多万。不管是增长的绝对量还是增长速度，都是前所未有的，是其他任何国家都从未面临的问题。但社会对大学毕业生的需求增长的数量远远赶不上大学毕业生供给数量。

    二是大学毕业生就业的结构性问题突出。大学毕业生供给和需求存在着结构性不匹配问题，市场需求与大学专业设置矛盾问题日益突出；区域结构性矛盾非常明显，西部地区供给与需求矛盾较大；不同行业与专业之间就业冷热不均等。

    三是金融危机下就业形势更加严峻。当前整个世界经济形势的恶化直接造成了社会整体就业的形势更加严峻。虽然各级政府采取了许多促进大学毕业生就业的积极措施，但是整体收效仍然有限。

    大学生就业难的四大原因

    吴江委员从大学毕业生需求、供给以及配置服务的角度，分析了大学生就业难的原因：

    大学毕业生就业岗位相对不足。一方面是因为经济增长模式带来的就业弹性持续下降。自上世纪80年代以来，我国经济“增长优先”的目标模式，屏蔽了社会就业问题的紧迫性。产业结构带来的大学毕业生“结构性失业”，并不是大学的普及率太高了。另一方面是某些行业受宏观经济和政策调整影响，减少了就业岗位。同时，就业岗位相对不足也是缘于就业人口的巨大供给量这一因素。

    大学毕业生教育体系与市场需求脱轨较为严重。主要是因为高等教育与就业市场脱轨严重。供给结构性失业，关键在于教育发展与经济发展相背离，造成“今天有生源，明天无就业”。主要体现在教育体制僵化、专业结构老化、盲目招收热门专业，能力培养不重视等，已经不能适应人力资源市场化配置的内在要求。

    政府公共就业服务投入不足，缺乏均等化的基本条件。不少公共就业服务机构还得靠收费性服务维持运行，难以提供到位的就业服务。2008年下半年以来，国家制定了4万亿经济刺激计划，但在有关加强投入的项目中没有提到支持公共就业服务的内容。

    政府管理整体协调不够。大学毕业生就业涉及教育、人力资源、民政等多个部门，同时也涉及教育与就业的关系、工作与户籍的关系、公有经济部门与私有经济部门的关系、不同地区人才发展的关系等，这些关系均缺乏统筹规划。

    五大措施解决大学生就业

    吴江委员建议：解决大学生就业问题，不能简单地停留在短期的应急政策设计上，必须从建立完善大学生就业的长效机制出发，强调市场需求导向，增加大学生就业岗位，提升大学生就业能力和完善大学生就业保障体系等措施。

    以提高劳动者整体素质为根本，全面统筹制定大学生就业政策。大学生的严峻就业形势其实早已存在，只不过因金融危机的爆发而凸显出来，促进大学生就业不能简单从短期的就业政策出发，而要从提高整个社会的劳动者整体素质入手。即就业不是简单的就业问题，而涉及了教育、就业、户籍、社会保障等问题，相应地涉及了整个社会的教育、人力资源、社会保障、民政等部门，需要全面统筹。建议成立中央大学毕业生就业协调领导小组，由相关领导和部门共同组成。

    坚持市场导向，以就业引导教育，促进教育与市场需求相适应。要加快教育体制改革，调整完善学科和专业设置，以就业率和就业质量作为专业设置和招生规模的决定性因素。要重视教学质量，大力提高大学生的就业能力和创业能力。鼓励和加强高校和企业的有效合作。

    发挥中小企业和民营企业的主体作用。大学毕业生的工作岗位最根本的还是要源于企业。企业才是创造工作机会的动力所在，尤其是非国有企业和中小企业。大力发展劳动密集型产业、技术密集型产业以及服务业，大力扶持中小企业和非公企业，鼓励其吸纳大学毕业生。

    完善大学毕业生面向基层就业的激励保障政策。要完善激励和保障措施，解除大学毕业生后顾之忧，比如为大学毕业生设置既能到基层及农村就业，也可以返回高端及城镇工作的就业通道，可以把到农村就业的大学生的档案和户口放在城市里，享受城市的福利待遇。政府根据财力，有选择性地购买公益性岗位，加大基层公共服务岗位的供给，吸引更多的大学毕业生从事社区工作。

    完善大学毕业生就业市场与配置服务体系，建立透明的招生信息体系。要加强人才市场和劳动力市场的联网贯通，包括人力资源和社会保障部、教育部等部门的公共就业服务机构的互联互通、信息共享，促进统一规范的人力资源市场的形成；加强各类就业市场的信息联网，消除城乡、部门之间的壁垒，建立健全大学毕业生服务机构，大力扶持民营就业服务机构。

来源：中国人事报 2009-03-11

    当前，为千方百计促进和扩大就业，中央和地方各级政府陆续出台了一系列刺激性的政策，包括刺激增量、保护存量和分流缓冲等方面。但目前就业形势仍然趋于紧张，总量矛盾日益突出，结构矛盾没有明显缓解。其中既有宏观调控的滞后性问题，也有措施力度不够或不到位等原因。特别是由于有关财政支持及配套措施还没有完全到位，使许多好的政策难以落到实处。比如，我国公共就业服务长期投入不足，欠发达和基层地区的公益性岗位开发得不到足够的财政支持，分流导向作用难以发挥出来；一些农民工输入地政府由于资金不足，只能开展本地区农民工的免费培训，对外地农公民工则难以提供同等的服务；由于当前毕业生就业寻求向下支撑，许多低技能岗位也成为毕业生选择目标，这就使农民工、下岗工人的就业受到进一步排挤。

    以上这些情况突显了一个核心问题，就是我国公共就业服务均等化水平不高，公共就业服务难以适应经济动荡和就业压力激增的环境。公共就业服务均等化是满足民生需要的基本公共服务，是由政府提供的“托底”性的公共服务。公共就业服务均等化的目标，一是要实现平等，即为所有需要的人提供同等的服务机会，并使其获得到大致相等的服务结果；二是要救助弱者，对于社会弱势群体，政府要采取特殊强化的政策和措施以保证他们能够获得到均等的服务。实际上，加大公共就业服务投入，促进公共就业服务均等化，对于缓解就业压力具有见效更快的作用。这就是为什么第一次世界大战后，为应对大量失业者的就业压力，国际劳工组织及其有关西方国家，提出要大力发展政府公共就业服务，甚至形成取缔私人职业介绍实行政府垄断公共就业服务的局面。其中的关键原因就是各国都认识到在危机时期加强政府公共就业服务对于保护劳动者和维护社会稳定的巨大作用。

    因此，缓解就业压力，除了经济刺激计划外，还要加大对公共就业服务的投入，而且在财政经费的分配使用上要照顾到各类失业群体的不同特点，同时，还要考虑中央和地方政府的关系，要加大中央政府对困难地区和基层的财政支持力度，切实提高有关地区的均等化公共就业服务的能力。为此，提出有关建议：

进一步加大政府对公共就业服务的投入。在经济刺激计划中，要明确支持公共就业服务的款项，主要用于扩大公共就业服务广度和深度、提供公益性岗位、提供免费就业再就业培训、支持毕业生见习基地建设、支持农民工和毕业生创业活动等。

    加大中央政府对地方公共就业服务的支持力度。要根据不同地区经济发展差异，有针对性地加大中央财政对地方公共就业服务的支持力度，合理分配中央财政支持的额度和方式。具体建议，一是加大中央财政对欠发达和基层地区公共就业服务基础建设的专项转移支付力度。二是统筹培训资源，对农民工集中输入地区提供中央政府专项培训资金，用于支持外地农民工的就业培训。三是为欠发达地区开发公益性岗位提供中央政府财政支持。

    统筹管理政府各类公益性岗位的计划。将增加公益性岗位的新项目与原有项目（如“三支一扶”、“村官计划”、“农村教师特设岗位”、“志愿服务西部计划”等）实行统一规划、分类管理和合理协调，提高各类计划的财政支持和服务的均等化水平。建立全国统一的公益岗位供求统计系统，及时分析全国各地的情况，加强有关岗位设置的宏观调控，合理配置财政支持。

    鼓励民营机构参与公共就业服务。要鼓励民营中介机构开展的公益性服务，并给予必要的政策支持。扩大公共就业服务的资源和范围，将民营机构的公共服务纳入到政府统一规划和管理中。另外，要积极创造灵活性就业和阶段性就业的途径。比如，制定志愿者行动计划，鼓励未就业的毕业生到各类机构担当志愿者，以便积累工作经历、提高工作能力，为今后更好的就业奠定基础。对于提供志愿者岗位的单位，政府可以提供适当的补贴。（作者单位：中国人事科学研究院）

    来源：中国人事报 2009-03-18

　   中新网广州4月24日电 (记者王华)院士专家咨询服务团连日来在粤展开活动,为广东度过金融危机"把脉"。专家们指出广东存在能源利用效率和人才效率"双低"。

国家八部委组织院士专家服务团,从四月二十二日起至二十七日在广东展开咨询服务。通过高层互动、专题研讨、企业对接等活动,为广东未来发展及应对金融危机"把脉支招"。二十四日起,二十一位院士专家分成五个小组分赴广东五个地市展开咨询服务,广州专家团今日到广州开发区直接为企业解决技术难题。

广东几乎是百分百的能源输入省,煤、油、(天然)气这类常规能源自有天然贮量近为零。中科院工程热物理研究所研究员、中科院院士蔡睿贤认为,"煤油气"在广东可以说"没有戏"。但常规能源缺乏并不意味着没有能源可用,如太阳能、风能这些可再生能源,广东不见得条件最好,但仍有丰富空间尚待开发利用。广东能源问题最突出的不是缺乏,而是需要提高利用效率,这其中大有文章、大有潜力可挖。

他说,"我个人认为,解决广东能源缺乏困境另一可行之路是发展核电。

中国人事科学院院长、研究员吴江则毫不客气地指出,广东人才效率低,是"人力大省,够不上人才强省"。吴江说,一份"人才强国"评估报告中,广东在人才发展的几项指标都名列前茅,尤其人才环境评分第一。但人才效益却偏低,这主要是人才结构问题。

广东是农民工输入"第一省",多达两千六百万,占了全国近两成;而全国三十二万名工程师,广东省拥有量仅排名第十二位;企业管理者学历组成水平仅属中等。

吴江认为,目前广东中小企业普遍存在人才"四缺":即缺专业技术人才、高管人员、高技能人才、高诚信员工。他建议,金融危机下,广东企业要学会"练人才内功",开展高技能人才培训。广东省应该制订符合本省特点的人才开发战略:一是中小企业自身人才开发,二是海外人才引进。完

来源: 中国新闻网 2009年4月24日

2009年4月25日，吴江院长就我国科技创新能力、创新贡献率等问题接受中央电视台《新闻调查》栏目记者电话采访。 

记者：本周上海车展是在全球金融危机及因此导致的汽车巨头们日子不好过的背景下举办的。然而这个车站却仿佛和全球大环境背道而驰，逆市飘红，一来中国汽车销量第一季度超过美国，二来，困境中的汽车厂商更加看重中国市场，当成救命稻草。当时也包括积蓄力量很久的中国汽车企业在本次车展上有了想当当主角的冲动，无数款自主的新车摆上了展台，从超豪华的到最廉价的，从传统的到新能源的，多的已经到了让人记不住的地步。然而在这个多之中，有喜也有忧，这样汽车中有很多是“山寨产品”，模仿痕迹很重，也有很多带着自主创新的味道有了新意，我们该怎么创新？我们创新的能力跟环境又如何？

不管是几百万上千万的豪车，还是几万元的低端产品，中国庞大的汽车消费市场，正扮演着拯救全球汽车业的角色。本周，上海车展就吸引了25个国家和地区约1500家企业参展，新产品之多，规模之大，都让人有些吃惊。但是，就在我们为上海车展着迷的同时，我们也想关注一下这样的新闻，来自日本《经济新闻》的报道说，日本三大汽车生产商在新能源汽车上的角逐已经白热化，本田公司售价约13万人民币每升油跑30公里的混合动力新车，今年2月以来，已经售出了2万多台。日产公司本周向市场一下推出了五款节能新车型，而奉天公司也宣布新的混合动力车上市。

 科技部政策法规司司长 梅永红：日本在这种新能源汽车方面的开发，它实际上走在了全世界的前列，包括也走在美国的前列。在这方面，已经不仅仅是一种具备了可商业化的技术，而且在商业化方面迈出了步伐，它已经在试商用。

 事实上，不仅在日本，很多具有前瞻性的国家，已经开始参与到新能源汽车大战中，在美国，3月19日，奥巴马上任不到两个月，就去参观了洛杉矶的电动汽车厂，他宣布，一次性投入4亿美元，目标是2015年美国要有100万辆油电混合型车行驶在道路上。在英国，政府已经决定，拿出1亿英镑，用于扶持电动汽车的研发，并出台现金补贴消费者购买绿色电动车的计划。在法国，从本月1号起，各加油站开始提供一种新的生物燃料，推动汽车低碳化进程，而我们担心的是，中国的汽车业能否在此次新能源大战中，跟上全球的步伐。

 危机，变革，创新，突破，本周由中共中央组织部、国家人力资源和社会保障部、中国科学院、中国工程院等八家单位联合组织的院士专家咨询服务团，就并分两路，一路到河南、湖南、安徽三省，侧重破戒“三农”难题，另一路则到最早受到金融危机冲击的江苏、广东、浙江寻求金融危机下的出路。

    中国发展研究院院长 艾丰：我们一定要明确一个概念，自主创新一定三“自”结合，不能一个“自”。自主创新，一定要导致自主知识产权，自主知识产权一定要有自主品牌作为平台。

 在广东的讨论中，体到最多的词还是“创新”，广东，经济发展多年居全国之首，但是就是这样的一个经济飞速发展的地区，它的科技研发费用却排在全国第16位，而且增长率逐年下降。面对此次危机，整个国家也需要重新审视一下自己的现状，中国的科学加工程师数量只有美国的五分之一，而真正的高层次科技创新型人才，全国仅有一万人左右。在61个国家和地区的“科技人才资源竞争力”排名中，中国位居第35位，在合格的工程师这一项中，则名列倒数第四，落后至57位。创新能力，创新贡献率等指标，更是远远落后于其它发达国家。

中国人事科学院院长  吴江：“我们经济增长的科技进步贡献率，现在大体上是39%，而一般像创新型国家、发达国家，一般来说都是高达70%以上，我们拥有的自主知识产权的核心技术的企业，也就是万分之三，企业对外技术的依存度高达了50%，这个比例在美国和日本，也就是5%左右，我们的科技包括我们的科技成果的转化率，平均也就是20%。那么实现产业化就更少了，实现产业化不足5%，专利技术交易率也只有5%。”

链接地址：http://www.uuwatch.com/html/2505/index.html

努力构建“四位一体”的大学生就业保障新格局

吴  江

促进大学生就业不仅是全社会的救助行为也是对国家发展和社会稳定的治理之策。全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江呼吁: 全社会要形成合力，努力构建以政府为主导，企业为主体，高校为支撑，中介组织为桥梁的“ 四位一体”的大学生就业保障新格局。

大学生就业之所以成为全社会高度关注的焦点问题，不仅因为金融危机影响下的就业形势严峻，更为重要的是大学毕业生作为国家建设的重要人才资源，是包括政府、学校、企业、家庭、个人在内的全社会成员长期投资的结果，他们是国家、社会、企业、学校、家庭的未来和希望。大学生长期失业就意味着全社会每一个技资方的损失，不仅过去的人力资本投资没有产生任何收益，而且由于人力资本的自然损耗也将降低未来的投资收益，甚至会使这一高学历失业群体被社会边缘化，成为社会的不稳定因素。因此，无论是作为需方的政府、企业、社会组织，还是作为供方的学校、家庭、人才服务中介，都有义务主动承担起救助大学生就业的社会责任。

自主择业是大学生就业的基本制度，政府、学校、就业服务中介和用人单位都是在这一制度原则下，发挥好各自的促进角色以及确保有效协同运行。促进的作用一般可以归纳为三类 : 一是需求类促进措施，这主要是优化就业结构，创造新的工作岗位，营造好的创业环境，鼓励创业精神，保护创业者权益 ；二是供给类促进措施，这主要是提供市场激励和政策 激励，转变择业观念，鼓励大学生从事国家建设需要的职业，改进教育培训体系，提升大学生的就业创业能力；三是供求匹配类促进措施，主要是完善大学生就业市场和公共服务体系，建立大学生实习培训基地，搞好大学生职业指导工作。

在三类促进作用中政府的调控、服务、救助、保障职能要贯穿始终，发挥好政策引导是关键。学校与企业用人单位是大学生就业的两个市场主体，供需的有效对接是关键。2005-2006年，英国高等教育创业基金，为支持高等教育与企业之间的知识技能的交流与开发，共提供了9000万英镑的资助，致力于将雇主所需要的技能融入高等教育课程之中。因此，校企联手打造就业创业的指导体系，就会从根本上提升大学生就业能力，解决供需脱节问题。目前，中小企业和民营企业一般不具有这样的实力，政府、行业组织和人才中介组织可以帮助他们实现对接，建立起保障就业的长效机制。特别是对高校要有激励措施，促进教育改革的就业创业导向，对一些应用型专业学位设置，应建立以就业为标准的国家资格审查制度。作为人才服务中介，特别是政府所属的人才服务机构，要从目前的低端业务转向发展高端业务，为大学生在创办企业、产品开发、科研成果转化中寻求相关企业支持，以及在法律、政策咨询等多方面为大学生就业创业搭建平台，提供服务。中介服务要向专业化和一体化服务提升，专业化服务要求把新的就业岗位，按照岗位的全面技能要求，作出专业的规模和水平；一体化服务要求从职业指导、就业信息延伸到企业的人力资源开发以及薪酬设计等咨询服务中来。

文章来源：《中国人才》期刊   

2009 年7月5日至11日，国际行政科学学会副主席戴光前率团参加了国际行政科学学会 2009年年会。大会的主题是“国家建设的历史与未来：公共行政在国家建设中的作用、公务员与公共资金”。与会代表重点就公共行政在国家建设与发展中的地位与作用、新形势下 公共行政面临的挑战、提高政府治理水平等问题进行了深入研讨。

推动国家建设与发展是公共行政改革的根本动力

公共行政改革与发展既有外部压力，也有内部压力。外部压力是经济社会的发展需要，更为关注政府职能定位与治理结构，这是公共行政改革的根本动因。与会代表认为在目前形势下，政府应在如下几个方面充分发挥作用：

代表并维护公共利益。公共利益是政府合法性的来源和发挥作用的理由与基础。国家及其政府的核心作用是以法治代替人治，而法律规则是相关主体之间达成共识的普遍行为规范和标准，是公共利益的体现。公众满意度是公共管理与公共服务有效性的重要标尺。

提供公共服务。提供公共服务是现代政府的重要职能，公共服务可分为基本公共服务和可选择性公共服务。基本公共服务具有均等化与均质化属性，不存在人群差异和种族差异。可选择性公共服务的范围非常广泛，政府是提供者之一，其角色是政策和规则的提供者，因而，政府是可选择性公共服务发展的导向者。

维护社会公平。维护社会公平是政府和公共部门的核心职责。维护社会公平主要体现为政府对弱势地区（区域）、弱势人群，甚至弱势行业和领域的生存与发展给予支持。对地区和行业的支持主要是通过特许、财政补贴、税收减免和贴息等方式进行，对公民的支持除了上述方式之外还有实物供应。

建设并维护发展环境。目前，各种危机频发，如恐怖袭击、环境恶化、金融风暴、公共安全事件等等，且影响广度和深度日益加强。建设并维护发展秩序和环境成为政府义不容辞的责任。在市场失灵时期政府必须集多种角色于一身重建市场，此时的政府是政策制定者、规制者，也是裁判者；在经济危机发生时期，政府必须尽最大努力使公民免受冲击；在克服经济危机影响时期即经济恢复时期，政府必须采取全面修复经济社会发展环境的一揽子措施。

更加全面有效地推进公共行政改革

完善治理结构。完善治理结构是提高治理水平的基本保证，与会专家对此提出了以下一些具体做法。一是努力实现多主体广泛参与。除了公共部门、私营部门、第二部门和公众外，其他国家、地区组织甚至是国际组织已经成为治理结构中的重要主体，有些改革只有各国通力合作才能实现改革目标。二是建立各主体之间规范有序的能量交换关系。在公共机构、私营部门、第三部门和公众之间建立起良好的合作伙伴关系。三是治理的适用范围日益发展。各国在政策制定、执行以及监督反馈等各环节，都在努力实现政治参与以及利益相关者与政府之间的互动。而在政策制定环节主要采取咨询方式，在执行与监督环节则主要采取事务外包方式。

加强政府绩效管理。一是对政府绩效的理解开始超越新公共管理范畴，公平、责任等具有公共属性的要素成为政府绩效评估的重要维度。二是关注提高政府绩效的途径与方法。三是关注政府绩效评估的操作性指标体系。四是关注绩效评估的技术方法。

改革公务员制度。一是完善考录制度和选拔制度，提高选人用人的开放性和竞争性，提高政府公务员的社会采用率，尤其是高级文官的社会采用率和专家进入政府的比例，强调更加注重吸收各类人才进入政府管理岗位。二是加强行为规范与监督。强化公务员的责任感和使命感，其重点是建立由绩效评估、审计以及基于此的激励与问责等规定为构成要素的公务员行为约束体系。三是加大激励与保障力度，以绩效评估为基础，推行绩效工资和业绩晋升制度。四是加强能力培养与开发，提高公务员培训的强制性、主动性与有效性。

对推进我国公共行政改革的启示

要进一步认识行政体制改革的外部动力。转型时期公共行政改革的重要特征之一，就是改革主要以外部压力为主要动力。包括人力资源和社会保障改革在内的行政改革应以适应国家建设与发展需要、体现国家建设与发展的需求为前提，真正厘清全面建设小康社会和实现科学发展对公共行政改革的具体要求，防止改革目标和原则虚化、改革与需求脱节甚至背离。如根据加强公共服务职能需要，应进一步强化政府公共服务机构设置、增加相关人员编制配置、进一步加快和深化事业单位改革。如根据加强社会公平体系建设需要进一步深化收入分配制度改革、强化社会保障功能。再如根据多元发展需求逐步弱化一体化的改革思路和管理模式，提高各地的改革热情与活力。

将提高政府能力作为行政改革的出发点与落脚点。解决不断增长的公共管理和公共服务需求与政府能力有限之间的矛盾，是现代公共行政改革的终极主题。提高政府能力是当前公共行政改革的重要动因和目标，尤其是包括我国在内的采取国家主导型发展模式的国家更是如此。鉴于政府本身能力的有限性，各国都将提升治理能力作为提高政府能力的途径和手段。在提升政府治理能力的过程中，各国普遍关注如下几个方面的问题：一是健全公民、企事业单位、社会组织的参与机制。准确把握民意，建立回应性政府；充分发挥专家及专业机构的决策支持作用，建立效能政府。二是大力推行政务公开，健全政府和管理、服务对象之间的信息获得平衡机制，建立透明政府。三是加强政府自身能力建设。以提高政府前瞻性与预见能力、 组织性与战略管理能力、反应性与适应能力为基础，提高政府权威性和制度能力，以整体制度优化为基础，提高公务员队伍的整体素质与竞争性，以加强绩效评估为基础，强化问责，建立责任政府。四是加强政策法规建设和制度建设，以建立管理与服务对象和政府自身的权限规则、行为规则体系为基础，实现规范管理，建立法治政府。

提高政府管理与服务的技术支持能力。在改革价值取向、整体设计基本明确之后关注改革的具体实施尤其是关注改革的科学性、规范性与可操作性，是当前公共行政改革的一个重要特征，也是保证改革目标不被虚化的一个重要手段。一是关注改革逻辑起点和基本路径的设计，明确改革切入点、步骤与发展过程实现改革的整体性与阶段性有机结合，有效实现改革由部分到全局的顺畅过渡。二是关注改革方案论证，尤其要关注改革的时机选择、动力与阻力分析及其应对措施的设计。三是关注相关指标体系、标准体系的制定和基本程序的设计，克服公共管理与服务的经验性，提高其规范化、标准化水平。四是关注流程再造，通过流程再造支持公共管理与服务的理念转变。五是关注推进电子政务，以工具和手段的标准化、 技能化，实现公共管理与服务行为的公平性与高效能。

作者单位：中国人事科学研究院

来源：中国人事报 2009-9-16

党和国家历来十分重视人事人才工作，经过60年的发展，特别是改革开放以来30年的发展，我国人事人才工作取得了辉煌成就，培养和造就了各个领域的大批优秀人才，人才成为民族复兴、国家强盛的基础力量和重要支撑。

一、人才地位不断提高，人才强国战略成为国家发展基本战略

 新中国成立初期，毛泽东同志就指出：“我们要有数量足够的、优秀的科学技术专家。”1978年，邓小平同志在全国科技大会上提出了“科学技术是生产力”的著名论断。2001年，“实施人才战略，壮大人才队伍”被列为“十五”计划纲要。同年，江泽民同志提出“人才资源是第一资源”的科学论断。2002年，中央发布的《2002—2()05年全国人才队伍建设规划纲要》提出要实施“人才强国战略”，同年，党的十六大提出了“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的方针。2003年，第一次全国人才工作会议召开，胡锦涛同志提出要大力开发人才资源，走人才强国之路。随后，党中央和国务院联合下发《关于进一步加强人才工作的决定》明确提出“实施人才强国战略是党和国家一项重大而紧迫的任务”。20()4年，“人才强国战略”作为“十一五”规划纲要。2007年，党的十七大将“人才强国战略”载入《中国共产党章程》。

可以说，新中国60年的发展史就是经济社会发展对人才依赖程度不断提高的历史，也是尊重人才的历史。

 二、人才队伍不断壮大，人才素质日益提高

 经过60年的发展，我国人才总量不断扩大，我国正在从人力资源大国向人才强国迈进。1950年，我国干部总量为268.05万人，占人口总量的0.49%。1956年干部总量为976.8万人，占人口总量的1.55‰其中，机关干部281.55万人，企事业单位干部695.25万人。1986年，干部总量为2767.42万人，占人口总量的2.6‰其中，机关干部53217万人，事业单位干部1197.48万人，企业单位干部1037.74万人。至2007年底，我国各类人才总量达到1.04亿，其中，党政人才625万人，企业经营管理人才2250万人，专业技术人才4506万人，技能人才5986万人，农村实用人才793万人，人才占人口总量的10.6%，约有49.3%的人才具有大专以上学历，其中，87.5%的党政人才和72.8%的专业技术人才具有大专以上学历。我国2007年的人才总量相当于1950年干部总量的52倍。

三、高层次人才队伍初具规模，科技人才贡献度逐步提升

高层次人才队伍建设一直是人事人才工作的重中之重。从1993年中央提出要造就一批进入世界科技前沿的跨世纪的学术技术带头人的任务开始，我国逐步形成了以博士后制度、“百千万”人才工程、政府特殊津贴专家、有突出贡献的中青年专家和两院院士制度为依托的国家高层次人才培养选拔体系。目前，我国高层次人才已经初具规模。截至2007年底，我国共有两院院士1378人，有突出贡献中青年专家5206人，享受政府特殊津贴专家15.8万人，博士后6万多人。从2002年开始，全国共选拔“新世纪百千万人才工程”国家级人选2746人。23名“两弹一星”功勋科学家和14位国家最高科学技术奖获得者是高层次人才的杰出代表。

与此同时，人才贡献度正在快速提升。各类人才在开展重大科研项目攻关和重点工程建设方面取得了显著成绩，在国防尖端技术开发和破解关系国计民生重大问题方面做出了突出贡献，在推进高新技术产业化和理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等方面发挥了重要作用，创造了载人航天、杂交水稻、正负电子对撞机等一大批具有世界先进水平的重大科研成果，也是三峡工程、南水北调、青藏铁路、高速轨道交通等重大工程成功建设的关键。目前，我国科技人力资源总量已跃居世界第一。

 四、人才引力持续增强，人才国际竞争优势开始显现

 新中国成立初期，以钱学森为代表的一大批海外赤子毅然回国投身于新中国的建设事业。与此同时，我国开始有计划地选派留学生，1949—1958年，国家共派遣1.6万名留学生和企业技术骨干赴苏联和东欧国家学习培训，他们学成回国后成为国家经济建设的重要力量。

978年改革开放后，人才发展空间更为广阔，我国在选派大批留学生出国学习的同时，逐步加大吸引出国留学人才回国服务的力度。据国家科技奖励办公室统计，在2006年度国家自然科学奖、国家技术发明奖和国家科技进步奖获奖项目第一完成人中有36.58%是留学归国人才。其中，国家自然科学奖获奖项目的第一完成人中有66.67%、国家技术发明奖第一完成人中40%以上、国家科技进步奖项目第一完成人中30%以上是留学归国人员。近年来，我国逐步将人才引进的重点放在海外领军人才身上，“千人计划”即将启动。

在大力吸引留学人才回国的同时，国家极为重视引进国外人才与智力。1949--1960年问，苏联和东欧国家派遣了3万多名专家来华传授技术。改革开放后，国外人才和智力引进工作快速发展。上世纪80年代末期我国每年引智不足1万人次，至2007年，当年引智就达48万人次。改革开放初期，国家外国专家局只与少数几个西方发达国家的10多个组织有良好的合作关系，至2007年底，我国已经与欧、美、亚、非等60多个国家和地区的399个组织建立了良好的合作关系。

 五、军转人才安置稳步发展，军转人才成为国家发展的重要力量

 新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国军转安置工作取得显著成绩和丰硕成果。截至目前，我国已将400多万名军转人才妥善安置到国家发展的主战场上。

广开渠道安置军转人才一直是人事部门的重要工作。从新中国成立至2001年，我国军转人才安置一直采取国家计划分配的方式，2001年中央颁布《军队转业干部安置暂行办法》，提出军转人才安置要采取计划分配和自主择业相结合的方式，市场开始在军转人才安置中发挥作用，扩宽了军转人才的安置渠道，也标志着军转人才安置工作走向了一个新阶段。截至目前，我国共有近10万名军转人才选择了自主择业的安置方式。

六、人事管理体制改革日益深化，人才发展合力逐步形成

从新中国成立至改革开放初期，我国一直实行“大一统”的干部人事制度，机关、企业、事业单位的所有干部统称为“国家干部”，进行集中统一管理。改革开放后，随着市场经济的迅速发展，政企、政事分开，“大一统”的干部人事制度被打破，符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制开始建立并逐步完善。

人才管理与开发的多元体制初步建立。新中国建立之初，国家对各类人才承担无限责任。随着市场机制的建立、用人单位和人才个体主体地位的确立，人才管理与开发的多元机制逐步形成，政府部门主要承担宏观管理、市场监管和公共服务的职能，市场配置资源的基础作用初步显现，用人单位、个人和社会组织已经成为人才开发的重要主体。

党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关部门各司其职、密切配合的人才工作格局正在形成。从新中国成立至今，国家发展逐步由依靠物质资源消耗转变为主要依靠科技进步、人力资源素质提高和管理创新，人才工作在国家发展中的基础性、战略性地位逐步确立。

七、人事管理制度不断优化，人才管理机制日趋完善

新中国成立初期，人才极度匮乏，以人才培养、使用为核心的人事制度体系从无到有，人事制度建设成为各级政府及其人事管理部门的重要工作。改革开放以后，以干部分类管理为基础，分别以机关工作人员、事业单位工作人员和企业职工为对象的公务员管理制度、事业单位人事管理制度和企业人事管理制度体系逐步建立。在公务员制度建设方面，职位分类、考试录用、考核、职务任免、奖励、工资、辞职辞退、申诉控告、培训、职务升降、任职回避和公务回避、职位轮换(轮岗)等方面的制度初步建立；在事业单位人事制度建设方面，以岗位管理、人员聘用、专业技术职务和职(执)业资格评定等为主要内容的制度体系逐步健全完善；在企业人事管理制度建设方面，以领导人员选拔任用、考核评价、激励约束为重点的制度体系已经基本建立。

 八、人才市场作用有效发挥，人才公共服务能力快速提升

 从1950年开始，国家开始统筹分配高等院校毕业生。“一五”时期，国家对大学生实行统分统配制度，并作出关于统一调配干部的决定，有效保障了国家重大工程的建设。随着人才数量的不断增加以及干部调配工作的科学化程度不断提高，地方在人才配置中的自主性逐步提高。

改革开放后，人才市场逐步发展，配置资源的能力也不断提高。1983年，我国首家政府所属的人才服务机构成立。1993年，中央明确提出了人才市场和劳动力市场的概念，人才市场得以快速发展起来。1994年9月，全国第一家国家级区域性人才市场——中国沈阳人才市场开业。目前，覆盖全国的多层次、多领域的人才市场体系已经形成。至2006年底，全国共有各类人才服务机构6629家，其中，各级政府人事行政部门所属人才服务机构3500家，政府所属人才服务机构共建立固定交流场所2410个，2006年一年就接待流动人员6245万人次，帮助860万人找到新工作或转换工作岗位。

与此同时，人才公共服务也迅速发展。一是2007年国家将人才服务纳入产业发展轨道，人才服务业成为第三产业的重要组成部分。二是服务对象群体不断扩大。从最初的只为体制内的机构和人员提供服务，逐步发展到为社会各类组织和人才提供服务。三是人才服务的业务范围逐步扩大。其中人才信息预警、人事代理、人才培训、人才测评、促进就业等服务项目发展迅速。

九、人事管理机构不断调整，人才管理的科学有效性日益提高

 新中国成立以来，政府人事人才管理的职能部门在机构设置及职责任务等方面共进行了9次大的调整。

1949年中央人民政府成立时，政务院设立人事局，为政务院直属机构。1950年撤销政务院人事局，成立中央人事部。1954年撤消中央人事部，成立国务院人事局。1959年撤消国务院人事局，成立内务部政府机关人事局。“文化大革命”期间，内务部撤消，人事工作移交中央组织部和国务院政工小组办理。1978年成立民政部政府机关人事局。1980年民政部政府机关人事局与国务院军队转业干部安置工作小组办公室合并，成立国家人事局，直属国务院领导。1982年劳动总局、国家人事局、国家编委和国务院科技干部局合并成立劳动人事部。1988年撤销劳动人事部，成立人事部。2008年撤销人事部，成立人力资源社会保障部。

 十、人事立法取得突破进展，人才管理法制建设成效明显

 我国人事人才管理的发展过程也历经法制化程度不断提高的过程。一是法律法规体系逐步健全，法律法规盲区逐步减少。如在公务员制度建设领域，围绕《国家公务员暂行条例》共制定了13个《暂行规定》、13个《实施办法》和一批政策规定、实施细则，形成了以《条例》为主体相对完整的法规体系，公务员管理的主要环节实现了有法可依。二是法律层次逐步提高。《公务员法》的颁布实施，在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义，标志着公务员管理进入法制化的新阶段，也结束了新中国成立后人事管理领域没有法律规范的历史。三是人事执法队伍逐步建立。至2006年底，全国共建立了359个人才市场执法机构。目(作者系中国人事科学研究院院长)

来源：《中国劳动保障》作者：吴江 2009（10）

     在从开发区转向新区的过程中，需要注意的问题很多，有久已存在的体制问题，也有被忽略但却非常重要的“新”问题。

体制不顺是困扰开发区的难题

    开发区存在的管理体制问题，实际上始终没有得到很好解决，始终面临相应的法律定位缺失。目前开发区管理体制采取的是政府派出机构，也就是管委会形式。

    作为政府派出结构，管委会既不是一个部门，又不是一级政府，但却既要履行一个部门的经济职能，又要履行一级政府的区域管理职能。在开发区实际管理过程当中，便碰到很多现实问题。比如对土地拍卖、招商引资这类非政府行为，不得不再设立一个经济开发公司。而像涉及到政治职能、社会管理、公共服务、文化建设等，属于一级政府的完整的职能，它又履行不了。

    比如某开发区，横跨三个行政区，这三个区的政策在一个开发区同时生效。以养狗为例，由于各区的政策不同，这栋楼与那栋楼可能就不一样。甚至还出现过穿着背心戴草帽就进人家外企检查卫生的，因为他“代表政府”，“这里是政府的地盘”。这种矛盾反映的就是，在社会管理、公共服务这个层面上，实际上开发区是管不了的。

    政府间职责、职权关系不明确就导致政企不分，政事不分。开发区，从国家级，到省级到市级，甚至到县级，每层政府都有。开发区的行政级别只比所属行政区划低半级，实际上带来的是“低岗高配”。

    有一些开发区干脆和地方政府合并，采取一套班子，出现尴尬的体制性回归，还有不少开发区靠领导兼任的办法化解这种管理体制的矛盾。但在兼任后，法律关系或者说政府之间的关系就变了，就等于上级政府兼下级政府。

    除了责权不统一，事权和财权目前也不对称。往往是上面财权大，下面事权大。下面没有钱肯定就得去找钱，什么事都想干，什么事都敢干。这也使得开发区重复建设多，开发处于分割状态，各自为政。

同时，一级政府，还有人大、政协、纪检部门监管，而管委会作为一个派出机构，谁来制约，怎么制约?管理体制的不顺就会带来寻租现象，存在腐败的隐患。如果体制问题不改，开发区的效率上不去，体制不改，就要毁掉一批干部。

必须理顺权利关系

     这种管理体制产生的矛盾主要还是事权划分不清，既而引发财权和人权问题。

     这与我国的改革进程实际是一致的。我国长期以来是一个高度集权的行政管理体制。实际上我们改革，从80年代政企分开时候，就是放权，到政事分开时候也是放权。改革过程当中，始终围绕能不能放权的问题。这是体制改革中的核心问题。而伴随改革就存在着博奕，在高度集权的管理体制中建立一种高效运转的体制的博奕过程当中，我们解决得不是很理想。

     目前看来，解决最成功的就是政企分开。企业没有上级主管单位，但采取的管理方式是国资委，既不是国务院，不是一级政府，又不是一个部门，严格来说它是个特殊行政法人。

     尽管不能说这样就成功了，但是是一种尝试，一种放权的尝试。

     在不动产权制度的基础上实行改革，那只能是改良，而这种改良到最后想走一条中庸的道路，我看不会是双方受益。整个体制改革，就像当年邓小平说的就是一场革命，所谓革命就得有生有死。我们现在既想维护高度集权又想下放权利，让它高效，问题就在这里。

     要改变开发区这种派出机构的体制，应该下决心像政企分开那样去探索出一个新的体制，给予开发区、新区独立的法律地位。作为独立行政法人，既把权利交给你，你和当地政府的关系又是法律关系，这就好办多了。

     从法律上界定明确权利关系，这种权利关系包括新区所属行政区和新区的权利关系，新区和相应的横向的各区域政府，或者说同级政府之间的事权关系。

     在横向政府之间的职能划分，或者说权利递分方面，我们还没有经验。现在老是习惯在行政区划当中来做决定，但实际上，在市场经济当中，这种行政区划会越来越淡薄，效率越来越低，作用越来越小。

要理顺权利关系，政府间的纵向和横向的关系都需要认真研究。

新区开发要着眼于“四位一体”

    全国各地每个县、每个市都有开发区，但是周边的农民，却没有多少因为开发区而受益。这是开发区建设过程中一个不够成功的方面，甚至可以说是一个教训。从农民手中剥夺了土地以后，农民的经济权利、政治权利、生存权利、发展权利没有得到长远的受益。

    建立新区，就是要有一个飞跃，就是要加速城市化，在城乡一体化，解决二元结构问题上要有突破。解决二元结构问题，一方面要解决农民的增收问题，缩小差距，拉动农民需求。另一方面要使公共服务均等化。在这两个问题当中，新区的开发起着至关重要的作用。这也是新区和开发区最大的不同。

    这实际上就要求，新区建设要从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”中着眼，这才符合科学发展观。

    像镇江新区“万顷良田”工程涉及到两千多户农民，农村可以通过这项工程得到城市化改造，农民变市民。同时，对于一个地区来说，新区的开发也会大大拉动内需，调整产业结构。

新区建设，一方面还是要强调依法竞争，要建立起政府和政府之间的法律关系，另一方面就是要培育、规范社会组织、公民社会。通过自组织这样的社会机构，加强社会管理，也能减轻政府的压力。

 要警惕新区建设的风险

现在新区的问题远远超过开发区当时的问题，因为开发区当时的职能只局限于经济开发职能，当初开发区是冒险家乐园，主要是招商引资。而新区普遍有着广阔的面积，在如此大面积的土地上建出一个新的城市，经济、融资、投资方面的风险，以及各种各样的社会风险都可能出现。同时还会面临外来的风险，发达地区会把它在发达过程中的一些成本转移到新区。

     新区在建设中，至少面临三方面的挑战：

一、大幅度增加的流动人口。一般情况下，老城区的流动人口是相对比较稳定的，因为已经有一套建设好的体制，可以消化流动人口，而新区开发时，四面八方的人都可能过来，各种文化、各种目的、各种身份的都汇集到这儿来，但相应却缺少完备的体制来容纳。

     二、规模扩大当中的风险。城市规模的急剧扩大，会带来生态、环境污染、犯罪等等问题。

     三、经济增长的风险。作为新区，其经济增长需要大大高于老区。这就伴随着安全生产、环保等问题。

     开发区在发展过程中并没有缩小差距，而是加剧了两极分化。因此在新区开发当中还要警惕差距拉大，在社会保障方面需要加强投入。   

     因此，新区开发亟需要进行风险评估。而这正是目前许多新区未意识到或者估计不足的。

     要有来自各方面专业的人士，对新区开发的风险做总体的评估。先评估后开发，应该用一套科学的技术，建立一个新区的风险信息系统。在充分的科学的评估以后，再去研究如何化解。没有风险评估就开发一个地方，如果出了问题，一个派出机构是远远承担不了，最后的责任还是政府来承担。

     来源：《中国改革》作者：吴江  2009（11）

领导班子和领导干部的能力建设，直接关系到党和国家事业发展的全局。党的十七届四中全会《决定》指出：“要提高领导班子和领导干部推动科学发展、促进社会和谐能力。”这是我党不断提高领导水平和执政水平的必然要求。根据四中全会对党的建设提出的新任务和新要求，我个人结合学习体会，认为可以从以下八个方面来研究和建立如何领导科学发展能力的基本框架。

     一、研究如何提高“理论素养和学习能力”，更好地建设学习型政党 

     《决定》提出，把理论素养和学习能力作为选拔任用领导干部的重要依据，这是贯彻落实科学发展观和实现“建设马克思主义学习型政党”战略任务的重要举措。

    依靠学习兴党，依靠学习强党。提高“理论素养和学习能力”，要紧紧扣住三个方面：一是要明确推进马克思主义中国化、时代化、大众化是建设马克思主义学习型政党的首要任务；二是要明确用中国特色社会主义理论体系武装全党是建设马克思主义学习型政党的长期战略任务；三是要明确开展社会主义核心价值体系学习教育是建设马克思主义学习型政党的重要任务。这三个任务要求我们把系统学习与重点学习、解决信念问题与解决能力问题、学习理论与创新实践统一起来。

    提高“理论素养和学习能力”，必须做到：一是必须把学习作为政治责任、作为第一需要，树立全员学习、终身学习的理念。广大党员要有一种“本领恐慌”意识，时刻对自己在学识、眼界、能力等方面的不适应保持警醒，把更多的时间和精力放在学习上。二是把学习党的理论与学习专业技能、各种新知识结合起来，不断丰富拓展学习内容。三是坚持学习与思考相结合、与运用相结合、与创新相结合，努力提高学习效果。不仅要勤于学习，而且要善于学习。四是加强学习管理，完善激励机制，推进学习的制度化、规范化。

     二、要深入研究如何提升“谋划发展、统筹发展、优化发展、推动发展”能力，实现又好又快的发展方式转变

     《决定》指出，要贯彻发展是硬道理的战略思想，重点提高谋划发展、统筹发展、优化发展、推动发展的本领，切实抓好发展这个第一要务。

    提高谋划发展能力，要求领导干部必须具有战略思维和总揽全局的能力，科学把握发展趋势，掌握工作的主动权。应培养洞察全局、谋划全局、指导全局、配合全局的思想方法和工作能力。如，当前经济发展中保增长扩内需是重点，但从战略考虑，必须下功夫研究谋划调整结构问题，这既是长期以来我们经济发展的难点问题，也是金融危机影响我国经济的内因。经济问题虽然表现在增长上，根子却在结构上。所以，要深入研究拉动经济增长结构优化、产业结构优化、分配结构优化、区域发展结构优化和城乡两元结构优化等问题。

    提高统筹发展能力。必须牢牢掌握唯物辩证的思想．方法，坚持全面的、联系的、发展的观点，切实处理好经济发展与社会发展、城乡发展与地区发展的关系，处理好不同利益群体的关系，处理好经济增长与资源、环境保护的关系，处理好个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系，善于从各方利益的结合点考虑问题。领导干部要切实提高以统筹兼顾的根本方法来总揽全局、协调各方、破解难题的能力，更好地实现又好又快发展。

    提高优化发展能力。优化发展需要不断创新，过去30多年的经济高速增长，主要依赖于出口和投资驱动型增长方式，这已接近极限，中国必须调整依靠出口和投资的增长模式，力促经济结构由“生产主导型”转向“消费主导型”：过去30年的发展在很大程度上就是依靠“强势地掠夺大自然环境”，必须加快调整经济增长方式。如何实现又好又快发展，必须增强创新的主动性，不断激发改革发展的生机与活力，在创新中不断提高优化发展的能力。

提高推动发展的能力。一是要抓住机遇推动发展。市场经济是竞争经济，也是机遇经济、风险经济。能否抓住机遇加快发展，对各级领导者来说都是至关重要的。二是创造环境推动发展。社会主义市场经济需要的是一个有制度创新能力、有社会治理能力，能够给经济发展创造良好环境的服务型政府。各级领导必须摒弃计划经济的思维方式和领导方法，学会通过制度创新、资源整合、社会治理、精神鼓舞等为经济发展创造良好的环境。三是求真务实推动发展。执行力是领导工作的生命力。应大力发扬求真务实精神，坚持正确政绩观，与时俱进，真抓实干，对关键环节和重点难点问题要一抓到底，在真抓实干中提高领导科学发展能力。

三、要深入研究如何提升民主领导能力，增强“运用民主方法形成共识。开展工作的本领”

     《决定》指出：党内民主是党的生命。要“提高运用民主方法形成共识，开展工作的本领”，从而把领导干部能否在领导工作中自觉发扬民主作风层面扩展到能力层面，这对于在新的形势下贯彻执行民主集中制，提高科学决策、民主决策、依法决策水平具有重要意义。

    不断提升民主领导能力，首先要真学真信民主。胡锦涛同志曾强调，要“坚持在实践民主中学习民主、在学习民主中实践民主。”领导干部要真正做到谋划发展思路向人民群众问计，查找发展中的问题听人民群众意见，衡量发展成效由人民群众评判。坚信人民群众是历史的创造者，把“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应”作为制定方针政策的出发点和归宿。群众高明，领导才高明；群众有力量，领导才有力量。

    不断提升民主领导能力，关键在于掌握民主决策的方法。《决定》围绕决策中、决策前、决策后容易出现的问题，提出了完善党内民主决策机制的一些重要举措。决策中，要发挥全委会对重大问题的决策作用，完善常委会议事规则和决策程序，推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，这是保证党内民主决策的一项硬制度硬措施。决策前，要加强党委决策咨询工作，做好重大问题前瞻性、对策性研究，广泛听取党员、群众、基层干部意见和建议，发挥咨询研究机构、专家学者、社会听证在决策过程中的作用。决策后，要健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度，这将有效防止和减少不负责任乱决策现象。

不断提升民主领导能力，“一把手”必须率先垂范。要带头遵守民主集中制的各项规定．在重大问题决策和干部任用上不搞个人说了算；要有宽阔的胸襟，有容人的气量，善于广开言路，引导班子成员畅所欲言，讲真话、讲实话、讲心里话；要善纳群言，择善而从，充分尊重领导班子成员的意见，善于集中班子成员的智慧，做到总揽而不独揽、领唱而不独唱、果断而不武断；要坚持分工负责、权责统一，发挥班子每一个成员的作用。

     四、要深入研究如何提高“维护群众权益”的能力，尽快“健全党和政府主导的维护群众权益机制”

党的十七大报告指出，要“健全党和政府主导的维护群众权益机制”。《决定》进一步强调“健全党和政府主导维护群众权益机制，认真解决群众反映强烈的教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、企业改制、征地拆迁、涉农利益、涉法涉诉等方面的突出问题。完善矛盾纠纷排查化解机制，引导群众依法表达合理诉求，切实维护群众权益。”这些论述体现了健全党和政府主导的维护群众权益机制的重要性、紧迫性和针对性。

    不断提高“维护群众权益”的能力，首先要保障人民群众的主体地位和民主权利。落实群众的知情权、参与权、选举权、监督权，畅通群众的诉求渠道，真诚倾听群众的呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。

不断提高“维护群众权益”的能力，当务之急是健全党和政府主导的维护群众权益机制，加快解决人民群众反映最强烈的问题。各级领导要不断提高服务民生、为民谋利的能力，正确处理可为与可能的关系。凡涉及群众切身利益的事情，可为的、有条件做到的越快越好；能办但一时无法解决的要千方百计创造条件去做好。正确处理民怨与民愿的关系，群众怨声载道的事情要赶快办、赶快解决，人民群众期待的事情分清轻重缓急，创造条件去办。

     五、要深入研究如何提升选人用人能力，提高选人用人公信度

     《决定》提出，要坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出，是培养造就高素质干部队伍的关键。要坚持德才兼备、以德为先用人标准，完善干部选拔任用机制。这就需要不断提升各级领导的选人用人能力，才能更好地为科学发展选干部、配班子、建队伍、聚人才。

不断提升选人用人能力，需要进一步深化干部人事制度改革。一是坚持德才兼备、以德为先的用人标准。胡锦涛总书记2008年在全国组织工作会议上指出，选人用人要坚持德才兼备、以德为先。在十七届中央纪委三次全会上，他再次强调，我们党的干部标准是德才兼备、以德为先，德的核心是党性。《决定》指出，“把干部的德放在首要位置，是保持马克思主义执政党先进性和纯洁性的根本要求和重要保证”。二是贯彻民主、公开、竞争、择优的改革方针。三是健全促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价机制。考核是干部选拔任用和管理监督的基础环节，也是干部人事制度改革的重点和难点之一。要完善考察标准、优化考察办法、强化考察结果运用。注重从履行岗位职责、完成急难险重任务、关键时刻表现、对待个人名利等方面考察干部的德才表现。要突出科学发展政绩，根据不同区域、不同层次、不同类型干部的特点，建立各有侧重、各具特色的考核内容和考核指标体系，探索建立领导班子和领导干部工作目标责任制和岗位职责规范。

六、要深入研究如何增强拒腐防变能力，这是重大的政治任务

    《决定》指出：坚决反对腐败，是党必须始终抓好的重大政治任务。必须充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，严格执行党风廉政建设责任制。十七届四中全会将反腐倡廉与干部制度、党的作风问题放在一起提出，将反腐与干部制度二者统一起来，体现了我党整体、系统的反腐新思路。

    我国处在社会转型期，客观上形成了腐败高发的态势，侵蚀着执政党的肌体。目前，中国所面临的最大的政治挑战——日益猖獗的腐败，政治腐败可能引发的政治信念动摇。腐败问题，不仅高层干部有、中层干部有，基层干部也有，有些乡镇干部受贿的数额高达几百万。以公权与私利的不法结合为其基本特征的腐败问题，毫无疑问是党与人民群众之间一个最不和谐音，也是有可能动摇党的群众基础的一个最大隐患．最容易激起民愤。腐败分子虽然是少数，但对我们党、对国家、对事业造成的危害却相当巨大。不仅如此，党内腐败甚至已经影响到了我国的国际形象，影响到我国在国际政治经济环境中的生存发展问题，这也足以给我们敲响警钟。

如何提高各级领导干部拒腐防变能力?一要坚决反对用公权谋取私利。领导干部要常修为政之德、常怀律己之心、常思贪欲之害，用党纪国法严格约束自己，守住信念防线、道德防线、法纪防线。二要严肃整治吏治腐败。用人上的不正之风和腐败现象，危害最烈、整治最难。要提高选人用人公信度。要一手抓改革，从源头上防范用人腐败；一手抓整治．坚决不让跑官要官、买官卖官、拉票贿选者得利。三要自觉接受监督。加强对干部的监督，既是对干部的严格要求，也是对干部的关心爱护。领导干部要摆正个人和组织、个人和群众的关系，真心实意地听取各个方面的意见，习惯于在严密的监督下工作。

     七、要深入研究如何提升“抵御风险、维护稳定”的能力，切实履行好维护稳定这个第一责任

     《决定》指出：要贯彻稳定是硬任务的战略思想，切实履行好维护稳定这个第一责任，提高领导班子和领导干部促进社会和谐能力。因此，各级领导干部必须正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系和克服各种困难，不断提高应对复杂局面、维护稳定的能力。

    不断提升抵御风险、维护稳定的能力，重点要加强基层尤其是民族地区党组织能力建设。目前，基层工作中的新情况新问题层出不穷，“基础不牢，地动山摇”。从当前不断增多的群体性事件来看，一些基层干部在处理社会矛盾上存在本能恐慌，一些干部甚至到了离开公安武警就无法开展工作的地步，不会做群众思想工作，在利益协调上缺少弹性，有的甚至缺少公正性，其带来的结果是，把小事情处理成大事情，把局部问题演变成全局问题。基础必须根植在基层中，基层必须根植在民意中。因此，党的基层组织要适应新形势新任务要求，增强创造力、凝聚力、战斗力。特别是民族地区基层党组织要在团结各族群众推动发展、促进和谐、反对分裂、维护稳定中发挥战斗堡垒作用。

不断提升抵御风险、维护稳定的能力，应当主要做到以下几点：一是善于控制局势。突发事件，大多数具有突然性、复杂性和失控性．作为领导者面对这类事件，如果不能迅速作出反应，尽快控制局势，就有可能会使事态进一步扩大，导致难以估量的危害和难以挽回的损失。所以，不论遇到哪类突发性事件，领导者首先要想方设法控制局势，防止事态的扩大和蔓延。二是善于分析社会矛盾。正确分析矛盾是正确解决矛盾的前提条件。三是善于沟通协调各方利益关系。建立良好的沟通协调机制，是应对复杂局面、处理突发事件的关键环节和重要手段。四是善于应对风险和突发事件。应对复杂局面和突发事件，并不仅仅是一种应急能力。应急仅仅是应对复杂局面和突发事件的特例而已。真正善于应对复杂局面和突发事件的，是那些善于防微杜渐、防患于未然的人。此外，领导者在处理群体性突发事件时，也要坚决依据法律、政策和实际情况，实事求是地解决问题，决不能是“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”，那样的话，就几乎无异于在鼓励群众“闹事”。

 八、要深入研究如何提升“整合执政资源的能力”，进一步巩固党的执政地位

新中国60年来，我党逐渐形成、巩固和扩大自身执政的政治、经济、人才、思想、文化和历史等各种资源，充分显示了马克思主义执政党强劲的生命力。但是，全党必须常怀忧党之心，恪尽兴党之责，不断提升“整合执政资源的能力”，进一步巩固党的执政地位。

    执政资源是执政党为提高执政能力可利用的各种积极因素和条件。充分利用执政资源既是执政能力的体现，也是提高执政能力、增强执政党活力的重要方面。因此，必须进一步提升巩固和整合执政资源能力。一是要不断提升巩固和整合执政政治资源的能力。进一步完善以人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为主要内容的政治制度，要善于适时把政治资源以制度的形式巩固下来。二是要不断提升巩固和整合执政组织资源的能力。致力于坚持和发展最广泛的统一战线，顺时应变吸收新型社会阶层成员的积极分子为党员，巩固和扩大党有效执政的群众资源、组织资源和人才资源。三是要不断提升巩固和整合执政经济资源的能力。进一步贯彻发展是硬道理的战略思想，充分调动新的经济活力，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，从而形成强大的经济资源。四是要不断提升巩固和整合执政文化资源的能力。进一步推进马克思主义中国化、时代化、大众化。五是要不断提升整合执政历史资源的能力，进一步积极汲取和利用执政的历史资源。 (本文作者：中国领导科学研究会副会长、中国人事科学研究院院长)

 来源：《理论动态》2009（1832）

我们制定创业政策首先要瞄准国际，瞄准各个国家在发展当中是怎么争夺人才的。现在有个说法，强调制度的竞争力和优越性。创业政策也要始终保持竞争力。优势昨天有今天未必有，今天有明天未必保持得住。因此，要不断检讨政策，才能不断提高。

一项对186位博士海归关于“为什么回国的主要原因”的调查显示，对政策的期待排在第三位，第一位是个人发展，第二位是价值原因，第四位是文化因素，调查发现，越是层次高的人才，对政策的期待越低，从中可以看见，海归创业人才更多关心的是事业发展。因此，我们制定政策，一方面要从政策对象的需求考虑，一方面要对政策本身进行检讨。

政府要对现有政策的目标、效果进行评估。政策是不是错位？政策有无公平性？都需要考虑。再者，还要考虑政策的生命周期和回馈。这次十七届四中全会强调政策的纠错模式，纠错模式不是渐进式，是回收站模式，要不断检讨政策：哪些该废止，哪些该坚持，哪些该改造。留学归国政策不是越多越好，而是要强调政策的效益，特别是根据国外情况不断检讨。

目前创业政策存在几个问题：一是缺少长远谋划，很少关注企业本身的长远发展、企业的研发。二是缺少可操作性，执行难，落实难。三是协调配合不够，政府部门职能交叉、多头管理，导致政策打架，政策效率低下。四是服务不通畅，信息不对称。五是缺少评估，后续监督。

建议：第一，优化政策环境，建立创业基金，信誉担保机制，退出机制，完善知识产权保护制度，特别要加强创业辅导。第二，清理盘点现有政策。第三，加强信息沟通，建立人才信息库。第四，提供全程服务，一站式、个性化、全方位的服务，重点是加强公共服务。

文章来源：《中国人事报》

发表时间：2009年12月25日

继往开来 再创辉煌

中国人才研究会常务副会长   吴江

（2009年12月22日） 

各位领导、各位嘉宾、各位代表：

今年是新中国成立60周年，也是中国人才学创立30周年。60年国家沧桑巨变，30年人才学研究硕果累累。值此收获满盈之际，我们召开了中国人才学研究30年纪念表彰大会和科研年会。我代表中国人才研究会，向长期关心和支持人才研究事业发展，并出席本次会议的成思危副委员长、人力资源社会保障部何宪副部长、徐颂陶老会长、赵忠贤院士表示衷心感谢；向为会议发来贺信的我国著名科学家、杂交水稻之父袁隆平院士致以诚挚的谢意；向获得人才学研究突出贡献奖和贡献奖的专家学者表示崇高的敬意和祝贺；向出席会议的各位代表和嘉宾表示热烈欢迎！同时也通过你们向30年来为中国人才学研究努力奉献智慧的所有同仁表示衷心的感谢！

本次会议是在全党全国人民深入学习贯彻落实科学发展观，学习党的十七届四中全会精神背景下召开的，有着重要的意义。中国人才研究会自成立以来，认真学习马克思主义关于人的全面发展的思想，密切结合改革开放实践，汲取我国传统人才思想精华，借鉴国内外相关学科的研究成果，持续创新人才理论，取得了显著成绩，为党和政府决策做出了重要的理论贡献。

下面，为纪念人才学发展30周年，我受有慰会长的委托，对人才学研究30年取得的主要成果和主要经验，以及在新形势新要求下，如何抓住机遇，迎接挑战，进一步发展人才研究讲一点不成熟的意见，以供大家参考。

一、   人才学研究30年取得的主要成果和主要经验

中国人才学从创立到今天，走过了不平凡的30年。30年来，人才学研究在自身学科建设、服务政府决策、促进社会发展、开展国际交流等方面取得了骄人的业绩。

（一）初步形成了人才学学科体系

经过众多学者30年的不懈努力，人才学学科体系已初步形成，具体表现在：

一是打下了坚实的学科基础。我国人才学研究坚持以马克思主义人才理论为指导，紧密结合我国人才工作的具体实践，积极吸收教育学、社会学、管理学和心理学等相关学科的研究成果，不断夯实学科基础，形成了具有中国特色的学科体系。

二是实现了由只注重学科基本理论体系构建向基本理论体系构建、分支学科建立、应用研究开展并重的转变。20世纪80年代，人才学界注重的是学科本体——人才学基本理论的研究，人才研究文章不断发表，宣传推广人才研究成果的人才期刊不断涌现。20世纪90年代，人才学研究领域逐步拓宽，形成了众多的人才学分支学科，如政工人才学、教育人才学、企业人才学，妇女人才学、青年人才学、军事人才学等。进入新世纪，我国人才学研究步入服务经济社会、应用发展的新阶段，代表性作品有本会前会长徐颂陶同志任总主编的“新世纪人才学理论丛书”和由我担任总主编的“人才强国战略丛书”。

三是涌现出一大批人才学理论研究者和人才工作者。经过30年的发展，形成了一支政治可靠、理论扎实、业务精良、专兼结合的人才学理论研究者和人才工作者队伍。这支队伍是人才学理论健康发展的力量之源，是人才开发工作兴旺蓬勃的基本保障。这里我要特别感谢老一辈人才学的开拓者和支持者，有今天出席会议的徐颂陶会长、敢峰会长、王通讯会长，还有吴明瑜、藤腾、赵东宛、理由等老领导、老专家。同时，对已故的第一任会长王康同志表示深深地怀念。我们今天所取得的累累硕果倾注着几代理论工作者和实践工作者的辛勤汗水，体现着老一辈革命家和科学家的远见卓识和科学精神。今天我们纪念人才学发展30周年，并表彰了61位专家学者，就是号召大家学习他们的潜心钻研的治学精神和科学品格，并以他们为榜样，做一个让党放心、让人民满意、对科学负责，以天下为己任的合格学者。