新一轮的国务院机构改革逐渐走入深水区。这个在国际国内社会经济大变局中穿梭而 行的第六次国务院机构改革, 相对于前五次机构改革 , 成败究竟如何 ? 又有哪些可资未来遐思的经验及教训 ?

日前 , 《凤凰周刊》专访了长期关注政府机构改革的全国政协委员、中国人事科学研究院院长兼党委书记吴江。

    当下 , 吴江正承担着一项需于今年秋提交的重大课题 : 行政改革 30 年总结。他表示 :“行政体制改革摸着石头过河已经 30 年 , 现在是到了站在对岸回头看哪些石头有用 , 哪些规律可循的时候了。”

凤凰周刊 : 随着各部委 “三定”方案陆续出台, 本轮机构改革结果渐趋明朗。有人反映此次改革基本上是名存实亡 , 您怎么看 ?

    吴江 ：这次机构改革在转变职能、优化机构、理顺关系、完善机制等方面都向前迈进了。随着 “三定”方案的落实 , 各方面的效果会逐渐显现出来。但机构改革有一个过程 , 改革过程没有立竿见影的 , 如果追求短期的变化效应 , 反而是浅层次表现。机构改革本身它只是一种手段、方式 , 而不是目的。我们的关注焦点应

是部委职能通过机构改革发生了什么变化。而要了解职能的变动又需     (图为 : 中国人事科学研究院院长吴江接受本刊记者专访。)

要从政府和市场的互动实践去发现 , 这个发现需要一个过程。

就机构改革本身 , 应该说各个部委都在按照国务院部署推进。尽管五六月份我国发生 了地震、洪灾等突发性干扰因素, 但国务院还是努力在 7 月之前 (6 月 25 日) 审批通过了一批部委的“三定”方案。“三定”方案出来后 , 各部委还有一个人员调整的过程。

现在 , 涉及调整的部委 , 具体司长、处长是谁 , 还没定。按程序 , 这些级别的干部任命由部里定 , 但按干部管理权限分别需要报中组部批准或者备案。也就是说目前机构改革处于人员调整过程 , 因此还谈不上职能履行如何的问题。

凤凰周刊 : 目前一些部委的司局和公务员感到了不确定性 , 一些工作出现暂停待命的情况。该如何有效改变机构调整中的职能履行真空问题 ?

吴江 : 我觉得没有出现职能履行的真空问题 , 因为在十一届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案之前 , 中央很快就明确了被调整部委的部长、副部长人选。人力资源和社会保障部部长尹蔚民到任当天就在部里提出：人心不散、队伍不乱、工作不断。其实在整个抗震救灾阶段 , 那些新组建的部委因 “三定 ”方案未批应是最焦虑的 , 但我们可以看到那些部委间的合作以及部委内部的协调都非常好 , 从而确保了救灾工作有效进行。

凤凰周刊：国务院机构改革涉及地方机构改革跟进问题。地方机构改革要不要上下对口 ?

吴江 ：国务院层面的机构改革起的是示范效应 , 改革最终还是要落实到地方层面。目前地方机构改革还没有破题 ,一般来说省级政府的改革不会太迟。不过此轮机构改革的一大特点就是中央不要求地方改革 “一刀切 ”, 没有要求上下的机构和职能一般粗 , 也没有规定地方上报改革方案的时间表。实际是允许地方政府从实际出发 , 因地制宜、合理设置。

我们以前的改革 , 习惯于上下对应 , 人财物管得很死。但一个经验告诉我们下面“有腿”的部委会越管越具体 ,管越宏观。因为一旦对口管理 , 下面的部门自然就天天“跑部钱进”，结果越管越死 , 地方业务变成部属的了。如果不对口 ,部委对地方就会客客气气 , 从而形成中央负责管宏观 , 地方事务由地方政府统管的机制 , 或许中央和地方权责界限的清楚划分就由此开始。

另外 , 允许地方政府机构改革因地制宜 , 不搞对口 , 也不会给地方以“偷懒”的口实。实际上地方政府处于市场和社会变动的前沿 , 最能深切地感受到变革的压力。我们不要小看今年 5 月实施的《政府信息公开条例》的影响 , 政府信息公开后 , 就会引起社会方方面面的反馈 , 从而形成社会和政府的频繁互动。社会事件的跳跃性发生 , 催化着政府的改革精神。据我了解 ,现在很多地方都在寻找改革的突破口。

凤凰周刊 : 中央提出到 2020 年基本完成行政体制改革 , 应该怎么走才能达到目的地 ?

吴江 : 每届政府换届时都提出 ( 自己的 )总体改革方案并实施全盘改革的做法 , 必然导致改革缺乏连续性和递进性。最好的做法是在政府换届完成后 , 在相对稳定的环境下 研究制订改革的总体目标和总体方案 , 并通过立法的形式加以固定 , 各届政府分步实施。

现在中央对建立比较完善的行政管理体制提出了截止时间 , 即 2020 年。那么具体阶段划分可考虑 :

第一阶段 2006-2008年 , 主要任务是制定行政管理体制改革的总体目标、战略规划和总体方案。

第二阶段 2009 年 -2010 年 , 主要任务是在现有政府机构格局下调整政府职能。具体分为三项 , 一是健全政府职能体系 , 按照经济调节市场监管、社会管理和公共服务的政府职能格局要求 , 解决职能重复、交叉、缺失的问题 , 对职能进行合并分解、重组 ；二是按照政企政事、政资分开以及政府与社会中介组织分开的原则和办法对职能进行重新定位； 三是调整行政层次 , 按照 “调动中央和地方两个积极性”的原则 , 划分中央与地方政府以及地方政府间的财权和事权。

第三阶段 2011-2015 年 , 主要任务是在职能调整的基础上优化政府机构设置 , 健全政府运作机制 , 加强各项配套改革。

    第四阶段 2016-2020 年 , 主要任务是完善各项改革。

今后改革应该采用“体外分析法”，主持改革的部门要具有独立理性 , 打破现有部门界限对整个政府职能进行分析和梳理 ,在此基础上再考虑机构设置问题 , 避免先设定机构再划分职责的先入为主甚至拘泥于原有机构职责进行讨价还价。

凤凰周刊 : 机构调整中各个部委在维护、 拓展自身利益过程中展开了激烈的博弈。而当初改革方案的制订 , 学者们起了很大作用 , 怎么看待学者参政 ?

吴江 ：此次方案的制订和出台 , 人事科学研究院、中央编制研究会、中国行政管理学会、中央编译局、国家行政学院等相关研究机构和专家在前期是进行了参与 , 但实际上总体思路是国办在起草主导。对如此重大的改革 , 其政策的出台 ,中央是反复研究的 , 是有判断力的 , 怎么可能会受专家的主导呢 ?

要清楚的是 , 政策制定实际是一个政治活动 , 它涉及受益群体和受损群体如何平衡的问题 , 这不是一个理论知识如何投入的问题。

至于方案出台前后 , 一些部门为自身利益展开游说 , 这涉及改革动力的问题 , 不是学者所能防止的。在行政改革上, 专家的工作应该是进行独立研究 , 成果出来后 , 让政府思考 ,供判断。

现在我国自上而下的政策制定模式需要进一步完善。增加改革动力就需要增强决策的 透明度 , 增加利益相关者的知情权、参与权 , 调动社会参与的积极性 , 从而到达力量上的平衡和制约。

总之 , 对于此次国务院机构改革的成效评析 , 不能简单地站在部分官员的角度 , 也不能简单地以短期的理论分析为标准 , 必须站在整个行政管理体制改革的整体布局中 , 站在政府职能转变与治理能力的提升背景下来思考 , 因此 , 此次改革已经迈出了第一步 , 这一步对于深化行政管理体制改革来讲意义是非常重大的。

口编辑 王何畏

口美编 青年

    来源：凤凰周刊2008年第21期