在从开发区转向新区的过程中，需要注意的问题很多，有久已存在的体制问题，也有被忽略但却非常重要的“新”问题。

体制不顺是困扰开发区的难题

    开发区存在的管理体制问题，实际上始终没有得到很好解决，始终面临相应的法律定位缺失。目前开发区管理体制采取的是政府派出机构，也就是管委会形式。

    作为政府派出结构，管委会既不是一个部门，又不是一级政府，但却既要履行一个部门的经济职能，又要履行一级政府的区域管理职能。在开发区实际管理过程当中，便碰到很多现实问题。比如对土地拍卖、招商引资这类非政府行为，不得不再设立一个经济开发公司。而像涉及到政治职能、社会管理、公共服务、文化建设等，属于一级政府的完整的职能，它又履行不了。

    比如某开发区，横跨三个行政区，这三个区的政策在一个开发区同时生效。以养狗为例，由于各区的政策不同，这栋楼与那栋楼可能就不一样。甚至还出现过穿着背心戴草帽就进人家外企检查卫生的，因为他“代表政府”，“这里是政府的地盘”。这种矛盾反映的就是，在社会管理、公共服务这个层面上，实际上开发区是管不了的。

    政府间职责、职权关系不明确就导致政企不分，政事不分。开发区，从国家级，到省级到市级，甚至到县级，每层政府都有。开发区的行政级别只比所属行政区划低半级，实际上带来的是“低岗高配”。

    有一些开发区干脆和地方政府合并，采取一套班子，出现尴尬的体制性回归，还有不少开发区靠领导兼任的办法化解这种管理体制的矛盾。但在兼任后，法律关系或者说政府之间的关系就变了，就等于上级政府兼下级政府。

    除了责权不统一，事权和财权目前也不对称。往往是上面财权大，下面事权大。下面没有钱肯定就得去找钱，什么事都想干，什么事都敢干。这也使得开发区重复建设多，开发处于分割状态，各自为政。

同时，一级政府，还有人大、政协、纪检部门监管，而管委会作为一个派出机构，谁来制约，怎么制约?管理体制的不顺就会带来寻租现象，存在腐败的隐患。如果体制问题不改，开发区的效率上不去，体制不改，就要毁掉一批干部。

必须理顺权利关系

     这种管理体制产生的矛盾主要还是事权划分不清，既而引发财权和人权问题。

     这与我国的改革进程实际是一致的。我国长期以来是一个高度集权的行政管理体制。实际上我们改革，从80年代政企分开时候，就是放权，到政事分开时候也是放权。改革过程当中，始终围绕能不能放权的问题。这是体制改革中的核心问题。而伴随改革就存在着博奕，在高度集权的管理体制中建立一种高效运转的体制的博奕过程当中，我们解决得不是很理想。

     目前看来，解决最成功的就是政企分开。企业没有上级主管单位，但采取的管理方式是国资委，既不是国务院，不是一级政府，又不是一个部门，严格来说它是个特殊行政法人。

     尽管不能说这样就成功了，但是是一种尝试，一种放权的尝试。

     在不动产权制度的基础上实行改革，那只能是改良，而这种改良到最后想走一条中庸的道路，我看不会是双方受益。整个体制改革，就像当年邓小平说的就是一场革命，所谓革命就得有生有死。我们现在既想维护高度集权又想下放权利，让它高效，问题就在这里。

     要改变开发区这种派出机构的体制，应该下决心像政企分开那样去探索出一个新的体制，给予开发区、新区独立的法律地位。作为独立行政法人，既把权利交给你，你和当地政府的关系又是法律关系，这就好办多了。

     从法律上界定明确权利关系，这种权利关系包括新区所属行政区和新区的权利关系，新区和相应的横向的各区域政府，或者说同级政府之间的事权关系。

     在横向政府之间的职能划分，或者说权利递分方面，我们还没有经验。现在老是习惯在行政区划当中来做决定，但实际上，在市场经济当中，这种行政区划会越来越淡薄，效率越来越低，作用越来越小。

要理顺权利关系，政府间的纵向和横向的关系都需要认真研究。

新区开发要着眼于“四位一体”

    全国各地每个县、每个市都有开发区，但是周边的农民，却没有多少因为开发区而受益。这是开发区建设过程中一个不够成功的方面，甚至可以说是一个教训。从农民手中剥夺了土地以后，农民的经济权利、政治权利、生存权利、发展权利没有得到长远的受益。

    建立新区，就是要有一个飞跃，就是要加速城市化，在城乡一体化，解决二元结构问题上要有突破。解决二元结构问题，一方面要解决农民的增收问题，缩小差距，拉动农民需求。另一方面要使公共服务均等化。在这两个问题当中，新区的开发起着至关重要的作用。这也是新区和开发区最大的不同。

    这实际上就要求，新区建设要从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”中着眼，这才符合科学发展观。

    像镇江新区“万顷良田”工程涉及到两千多户农民，农村可以通过这项工程得到城市化改造，农民变市民。同时，对于一个地区来说，新区的开发也会大大拉动内需，调整产业结构。

新区建设，一方面还是要强调依法竞争，要建立起政府和政府之间的法律关系，另一方面就是要培育、规范社会组织、公民社会。通过自组织这样的社会机构，加强社会管理，也能减轻政府的压力。

 要警惕新区建设的风险

现在新区的问题远远超过开发区当时的问题，因为开发区当时的职能只局限于经济开发职能，当初开发区是冒险家乐园，主要是招商引资。而新区普遍有着广阔的面积，在如此大面积的土地上建出一个新的城市，经济、融资、投资方面的风险，以及各种各样的社会风险都可能出现。同时还会面临外来的风险，发达地区会把它在发达过程中的一些成本转移到新区。

     新区在建设中，至少面临三方面的挑战：

一、大幅度增加的流动人口。一般情况下，老城区的流动人口是相对比较稳定的，因为已经有一套建设好的体制，可以消化流动人口，而新区开发时，四面八方的人都可能过来，各种文化、各种目的、各种身份的都汇集到这儿来，但相应却缺少完备的体制来容纳。

     二、规模扩大当中的风险。城市规模的急剧扩大，会带来生态、环境污染、犯罪等等问题。

     三、经济增长的风险。作为新区，其经济增长需要大大高于老区。这就伴随着安全生产、环保等问题。

     开发区在发展过程中并没有缩小差距，而是加剧了两极分化。因此在新区开发当中还要警惕差距拉大，在社会保障方面需要加强投入。   

     因此，新区开发亟需要进行风险评估。而这正是目前许多新区未意识到或者估计不足的。

     要有来自各方面专业的人士，对新区开发的风险做总体的评估。先评估后开发，应该用一套科学的技术，建立一个新区的风险信息系统。在充分的科学的评估以后，再去研究如何化解。没有风险评估就开发一个地方，如果出了问题，一个派出机构是远远承担不了，最后的责任还是政府来承担。

     来源：《中国改革》作者：吴江  2009（11）