——事业单位的行政级别该不该取消 

　　主持人本报记者 朱亚勤

　　出场嘉宾 

　　吴  江 中国人事科学研究院院长 研究员

  “我个人认为，事业单位是不是能够取消行政级别，取决于事业单位与政府的职能联系和法律关系。也就是说，要根据事业单位行使权力的性质而区别对待。”

　　苏海南 劳动和社会保障部劳动工    资研究所所长  研究员

    “事业单位取消行政级别的改革将有一个过程。现在配备的干部本身有级别，最近几年内，可以对其个人按原有行政级别来安排。但是对于单位来说，则可以取消行政级别。”

　　高小平 中国行政管理学会副会长    兼秘书长  研究员

  “绩效评估是对公共服务加强监管的有效手段。如果公共资源被内部人不当地分配了，绩效肯定会受影响。”

　　沈荣华 上海公共行政与人力资源    研究所名誉所长  研究员

    “政事分开不能完全照搬政企分开，必须在改革的实践中，探索一条政事分开的事业单位人事制度改革新路。”

编者按

    9月21日，本报《特别关注》版推出了《激赏之中有质疑——深圳事业单位改革引发争议》的报道，5位专家学者应邀对深圳市推出的一系列颇具新意的改革方案进行了前瞻和探讨。广大读者对该报道反响热烈。

    应读者要求，今天本报记者再度邀请了4位对事业单位改革颇有研究的专家，就此次深圳事业单位改革涉及的若干核心问题进行了更深层次的对话，希望能对基层事业单位改革的操作者或关心此项工作的读者有所启示。所载观点不代表本报意见。

焦点一：事业单位的行政级别该不该取消

    背景：1996年，《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》中就已明确提出，要“遵循政事分开的方向，逐步取消事业单位机构的行政级别”。然而，由于各种原因，这一改革方向在以后的事业单位改革中并没有很好地贯彻落实。相反，有些部门（如高等院校等），还强化了事业单位的行政级别。

    主持人：欢迎4位嘉宾的到来。前不久，深圳市在事业单位改革方案中提出，“取消现有事业单位的行政级别，在现有干部管理权限维持不变的基础上，全面推行职位职级管理制度”。这一提法刚一公布，就引起了社会各界的广泛关注。在大家看来，事业单位的行政级别能否取消？

    沈荣华：政事不分的“行政主导型”事业体制，使“官本位”趋势愈演愈烈，严重制约了我国事业单位的发展，影响了优秀青年专家长期从事科研工作的机制和动力。因此，我是积极赞成取消事业单位行政级别的，是这项改革的极力支持者、鼓吹者。

    然而，取消事业单位行政级别，是一项十分复杂的系统工程，任务十分艰巨，必须按照十七大的要求，从中国的国情出发，合理借鉴国外公共服务部门的成功经验，全面推行职位职级管理等制度，并做好必要的改革保障工作，体现改革的过渡性，把改革的力度和社会的可承受度有机结合起来，平稳有序地推进中国的事业单位改革。

    苏海南：我们搞社会主义市场经济体制，不论是企业也好，还是事业单位也好，都不应该搞行政级别。行政级别与事业单位的贡献大小并无直接联系，对事业单位将来的可持续发展也没有正向帮助。取消行政级别，是事业单位改革的方向。行政执法类的事业单位，以后应纳入到公务员队伍中去。非行政执法类的其他事业单位，都应该取消行政级别。

    行政级别是我们中国的特色，干部的安排、阅读文件的范围等，都和行政级别挂钩。因此，取消行政级别的改革将有一个过程。首先，事业单位应该淡化行政级别；其次，具备条件的，就取消行政级别。现在配备的干部本身有级别，最近几年内，可以对其个人按原有行政级别来安排。但是对于单位来说，则可以取消行政级别。

    吴  江：事业单位的行政级别是政事不分的产物，也是长期形成的干部管理体制决定的。推进事业单位改革一个重要目的是政事分开，这就要求解决“一切以行政级别划线”的弊端，但不等于简单地取消所有事业单位的行政级别。我个人认为，事业单位是不是能够取消行政级别，取决于事业单位与政府的职能联系和法律关系。也就是说，要根据事业单位行使权力的性质而区别对待。就整体来说，多数直接从事公共服务的事业单位，不具有强制性的公共权力，比如学校、医院和文艺单位等等，可以独立成为社会法人组织，与政府不存在隶属关系，对这样的事业单位来说，有行政级别弊大于利。

  　反之，一些干部培训机构、履行监督职能的技术部门以及直接为政策服务的研究机构、宣传机构，如党校、证监会、新华社、社科院等，它们是在政府授权之下履行国家的公共职能，所以不能简单地取消其行政级别。这些机构如果取消行政级别，就无法正常履行正常职能。

  　所谓的行政级别，就意味着在每一个公共组织层级上对国家承担不同的责任和义务，掌握不同的公共资源，履行不同的职能和权力。我们相当一部分事业单位实际是党政机关的辅助性机构，工作性质本身就决定了其行政隶属关系。所以，不能一概而论取消行政级别。

    高小平：事业单位改革的总体思路，应该是分类改革。取消行政级别与否，也应该分类来研究这个问题。

    在目前界定的三类事业单位中，承担政府转移的部分行政职能、公益性很强、提供公共服务的事业单位，这部分还应保留行政级别。有了行政级别，可以便于管理和开展工作。

    还有一类，准市场化程度比较高的，有一部分市场活动范围的，半公益性的事业单位，可以逐步取消行政级别，但要有一个过渡期。比如国务院各部委直属的报社、出版社、文化类单位，也包括高校等既有公共服务的因素，同时有产业化因素的事业单位。

    第三类，是纯市场化的、按照企业管理方式运行的、可以进入市场的事业单位，如会计事务所、各类认证机构等，这些就可以取消行政级别，工资待遇按照一定的规定执行。不过，还可以保留单项的政治待遇，比如看文件、出席会议等。另外，对这些单位的领导干部，取消行政级别应该有年龄界限，应该是“老人老办法，新人新办法”。那些接近退休的，最好还是保留行政级别；那些年轻的，就可以完全市场化。

焦点二：“以事定费”是否可行

    背景：长期以来,国家和各级政府对事业单位的拨款,基本上是按事业单位的在编人员安排工资福利和公用经费，即“按人头拨款”。这样做的结果是造成事业单位人员不断膨胀,“人浮于事、效率低下”，成为人们对于事业单位的指责焦点。

    主持人：从按人头拨款到实行“以事定费”，深圳此次对事业单位的财政供养方式作出根本改变。那么，“以事定费”在我国的事业单位中是否可行？

    沈荣华：对提供公共服务的事业单位，实行由编制等部门界定单位承担符合公共财政承担的职能和事项，由财政“以事定费”，这是一大创造。它是解决我国事业单位长期以来机构臃肿、效率低下、财政负担加重的根本办法。

    1990年代，我在上海一项事业单位改革的研究课题中，就提出改革事业单位经费管理方式，从“拨款制”转向“项目制”。项目制实际就是以项目定经费，不是按照人头定经费。“以事定费”关键要建立一个“以事定费”的评估机构，这个机构最好是专业化、社会化的，光靠编制、财政部门是不够的。

    吴  江：我认为，实行“以事定费”首先要有两个前提。一是公共财政能否有实力购买全部公共事业产品。二是对事业单位中人力资本的价值能否给予科学评估衡量。事实上，政府能够支付的，只能是最基本的公共服务产品，绝大多数的公共产品和公共服务需要运用社会资源和市场机制才能实现，如大学教育、科研院所、医院、新闻出版、演艺团体等提供的公共服务，完全“以事定费”是行不通的。

  “以事定费”实际是政府的“外包制”，这从经济和效率角度是合理的。但不是所有事业单位都能够适合这种作法。对“以事定费”要有科学合理的界定，否则就会导致逻辑错误，即“事比人重要，事值钱人不值钱”，这不符合以人为本的管理思想。要看到事业单位的广大专业技术人员和管理人员，仍然以公共利益为价值取向，以公共职责为最高使命，以全心全意为人民服务，为国家无私奉献为最终归属，他们的积极性、创造性和聪明才智，绝不是拿金钱能够计算出来的。结论是一律实行“以事定费”，一是政府买不起所有服务，二是金钱买不起“人心”。

    苏海南：“以事定费”这种改革的探索，从大方向上看是对的。目前，纯公益型和准公益型事业单位可以探索走“以事定费”这条路。经营开发类事业单位，就让它直接进入市场，转制为企业。在具体探索实施“以事定费”时，为了正确处理改革发展和稳定的关系，可以有两类选择。

    一类是对少数人员构成素质高、历史包袱少的事业单位，可以探索一步到位“以事定费”。另一类是对大多数公益型和准公益型事业单位，可采取两种途径分步改革：一种途径是按人来界定，走“老人老办法，新人新制度”的路子。对那些能力弱、年龄大、无法适应“以事定费”改革的人员，仍然按人头拨款由财政养起来，但以后这部分人头费不会多涨；而对那些有能力适应改革带来的冲击和挑战的人员，则按照市场机制“以事定费”，让“新人”发挥他们的能力，作出更大的贡献，获得比“老人”更多的报酬，当然，“新人”同时也面临较大的风险。

    另外一种途径是新老办法结合并用。对公益性事业单位，政府这些年给的经费也不多，既有的经费可以继续拨，但以后不再增加，采取一步封死的做法。这些事业单位额外需要经费，就去揽“以事定费”的活，由政府提出项目，你完成任务，获得收入。这实际上是对经费缺口实行“以事定费”。

    国外没有事业单位，也基本没有给事业单位定编制的概念。政府一般都是按“事”的工作量大小或“事”的数量质量来确定费用，对前者如公共图书馆、博物院等，即按其工作量等定人定经费；对后者如科研项目、公共设施设计等，即按完成该项目需投入的人力、智力等确定价格，向社会招标购买。经过许多年的运作，国外在这方面已形成比较规范的做法。

焦点三：法人治理结构如何确保公共服务方向

    背景：法人治理结构又称为公司治理，是现代企业制度中最重要的组织架构。公司作为法人，也就是作为由法律赋予了人格的团体人、实体人，需要有相适应的组织体制和管理机构，使之具有决策能力、管理能力，行使权利，承担责任。这种体制和机构被称之为公司法人治理结构。作为我国四种法人之一，事业单位目前基本上很少实行法人治理结构。

    主持人：事业单位运用的是国有资产。请问，实行法人治理结构，事业单位如何避免公共利益与个体利益的冲突，并确保其公共利益方向？

    吴  江：实行法人治理结构有重大的进步意义，即政府放权，使事业单位拥有更大的自主权。但是实行法人治理结构，必然存在公共利益与事业单位个体利益的矛盾。要能够有效地解决这一矛盾，我认为根本出路在于建立民主管理和民主监督机制。代表公共利益的组织要防止内部人控制。要让我们每个病人、每个家长、每个学生，都能够来监管我们的医院和学校。法人治理结构是一种通过社会形成的自我约束体制，要靠社会公共服务对象对事业单位形成刚性的约束力。

  　内部人控制是将来公共事业单位的隐患。它最大的一个问题是不能把公共利益摆在最重要的位置。当政府直接管的时候，他的游戏规则和政府是一样的。当政府放权了，政事分开了，它把游戏规则就有可能变成谋取集团利益最大化了。

  　所以说，政府的市场监管不能缺位，要保证公共服务组织、公益事业单位仍然把公共利益作为主导。从这方面来说，法人治理结构关键在于领导人的选拔和监督制度，比如要面向社会公开选拔领导人员，有的事业单位就得由上级组织任命领导人员；有些法人治理结构就需要社会产生独立董事。

    高小平：首先，事业单位要有明确的章程，并且其章程的制定应在政府的指导下，广泛听取社会服务对象和事业单位内部职工的意见；其次，事业单位的主要负责人应该是上级委派的，或者是有政府代表参与的；第三，要加强监督，并实施有效的监管。通过审计、纪律检查、行政监察等方式，建立保持一种经常性的监督机制。第四，建立科学的绩效评估制度。绩效评估是对公共服务加强监管的有效手段。如果公共资源被内部人不当地分配了，绩效肯定会受影响。

    沈荣华：事业单位建立法人治理结构以后，如何确保事业单位的公共服务方向，实际上提出了一个事业单位治理结构的动力机制问题。在事业单位中，由于真正的出资人是国家，坐在理事会、管理层、监事会中的成员并非是出资人本身，而是由出资人（国家）通过一定的法定程序聘用的各类管理人员，他们都可能对事业单位的法人资产不负责任，从而造成事业单位的效率低下，公共服务没有加强，群众满意度没有提高。因此，要保证事业单位法人治理结构有效运作，必须加强动力机制。这个动力机制，就是要在党管干部的原则下，在事业单位中建立国家出资人代表的选用、激励、考核机制，以保证事业单位法人治理机制的有效性。

    苏海南：这个跟把握国有企业经营方向类似。国有企业也有法人治理结构，但并不影响到国家有关政策和目标的实现。

    要使国有事业单位确保公共服务方向，有几个渠道：一是政府作为国有资产的管理部门，要对事业单位的发展目标和方向提出明确的要求；二是事业单位法人治理结构的理事会成员和行政执行人，需要由政府挑选和任命；第三，如果事业单位对国有资产的运用，偏离了公共利益方向，国家可以抽走国有资产。今后，还应该发展一些非国有事业单位，让民间人士、资本也参与公共事业的建设。

焦点四：政事分开能否效仿政企分开

    背景：目前，我国的事业单位正面临着“政事分开”的最艰难过程。党的十七大报告指出，要推进事业单位人事制度改革，加快推进政事分开。

    主持人：政事分开，是事业单位管理体制改革的基本原则。政事分开能否仿效政企分开，二者有何不同？

    沈荣华：实行政事分开，是推进事业单位改革的主要标志。那么，事业单位的法人治理结构与企业公司法人结构两者有什么联系，区别是什么。我想，事业单位要建立法人治理结构的原因与公司建立法人治理结构的原因是相同的，都是由于委托——代理关系。建立事业单位法人治理结构就是要让事业单位独立、合法、有效、合理地支配自己依法获得的法人财产，并承担相应的责任。从这一点看，事业单位与公司是相同的。

    但是，事业单位法人与公司法人有本质上的区别：一是事业单位是国有资本投入，而公司是多元投资主体投入；二是事业单位以社会效益为主，兼顾经济效益，而公司追求的主要是经济效益；三是事业单位工作人员由国家财政资金供养，而公司人员由公司有偿聘用。所以，事业单位的法人治理结构绝不是企业的“股东”模式，应当是当今的“共同治理模式”（决策机构、执行机构，监督机构）。因此，政事分开不能完全照搬政企分开，必须在改革的实践中，探索一条政事分开的事业单位人事制度改革新路。

    高小平：政企分开遵循的是市场经济的基本规律和原则，其实质是根据市场经济发展的要求，政府负责营造公平、公正的发展环境，而企业是市场经济的主体，二者的职能完全不同。

    而政事分开遵循的是公共管理的运行规律和政治发展的规律。政府和事业单位有一个共同的地方，即他们都是提供公共服务的，而且是为市场经济主体服务，本身都不是市场经济的主体。

    所以说，政事分开是有行政权力的机构，和没有行政权力而履行公共服务职能的机构两者之间的关系，是权力运作方式的调整和对权力运行的规范化。政府和事业单位都提供公共服务，政府是运用行政权力提供公共服务，事业单位是运用非行政权力的国家资源提供公共服务。

    苏海南：政企分开和政事分开，二者有相同点，也有不同点，主要是涉及的领域不同，它们的功效和目的也不同。

    政企分开是政府不直接去运作经济建设领域的事情，以便于把经济方面的发展和政府权力切割开，避免行政权力对企业和市场运作造成不该有的干扰，从而影响市场机制发挥基础性作用；同时也便于政府不当运动员，只当裁判员，从宏观角度行使经济调节、市场监管等主要职能，从而保证经济建设的正常运行。

政事分开，主要是指社会建设和文化建设领域。政府不直接做文化建设、社会建设的具体事项，将其交事业单位去做，政府只管文化建设、社会建设的宏观规划、制定规则等事情，也是只当裁判员，不当运动员，以利于社会建设和文化建设的运作符合市场经济的规律。所以，政事分开可以借鉴政企分开的经验，但必须有自己的特点。

来源：《中国人事报》2007年11月2日总第1169期