《理论探讨》2012年3期

吴江  张敏

20世纪80年代开始，发达国家在经济和社会领域采取了自由化、放松规制和私有化等措施。到90年代，发展中国家和转型国家紧随其后实施了一系列强有力的改革政策，这些措施和政策在世界范围内产生了较大影响，同时也带来了许多新的问题。近年来，各国尝试结合本国实际情况，特别是金融危机的反思，针对放松规制产生的问题建立新框架，不断提高政府的规制能力。

当前各国规制改革的特点与思路

从全球视角来看，尽管各国的实践经验存在多样性，但放松规制战略却面临着相似的挑战。各国放松规制后，面临的形势和问题主要是信息不对称、诚信经营者减少以及监管成本增加。针对这些问题，美国、日本等国重新思考国家和政府在改革中的角色，着手建立新的规制框架。特别是鉴于两次全球性金融危机的教训，学术界和各国政府已经明确重建政府的规制框架是解决危机的途径之一，在规制回归中要进行适当的监管，逐步针对放松规制产生的问题建立新的规制框架，提高规制的质量和效率。

（一）新框架强调规制应以治理理念为基础

随着全球问题日益成为重要的时代特征，发达国家正在进一步将治理理念与规制改革相结合，探讨全球治理时代政府规制的类型、内容以及政府规制改革的动因、模式和路径等问题，提出建设"后规制政府"的框架。

（二）新框架着眼于规制的基础建设

从规制理论建设与发展来看，20世纪中叶以来的政府规制研究，经历了"市场失灵与政府的矫正措施、检视规制政策的效果、寻求规制政策的政治原因、政府规制中的激励问题"四次主题变迁，形成了公共利益规制理论、部门利益规制理论、放松规制理论和激励性规制理论等。随着规制改革的推进，相关理论也在进一步发展和完善。从规制制度建设来看，新框架更加重视行政程序的完善和规制的法制化管理。社会中大量的风险问题涉及的是政策科学性，要求在对规制问题系统化研究的基础上，通过完善法律法规进行有效的风险规制。从公务员能力建设来看，新的框架下，各国对制定和实施规制政策的公务员提出了更高的要求，要求其掌握规制所需的经济知识，熟练应用信息技术，增加规制经验的积累。从基础设施建设来看，各国普遍增强了规制的数据采集、信息整理、标准构建等工作。面临复杂的规制问题，政府能用以规制风险的资源不是无限的，加强对基础数据库的建设和应用，才能建立系统评估的规范、标准和方法。

(三)新框架体现了规制范畴的拓展

规制是行政机构以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体的市场交易行为进行的直接的控制和干预。规制主要是规范社会组织和企业的行为，是针对具体经济和社会组织行为的限制性和管理性政策。新的规制框架下，各国政府逐步拓宽干预范围，干预形式也呈现出多样化。规制领域从具有自然垄断性质的公共事业部门，如电信、电力、天然气、自来水、交通(公路、铁路、公共汽车、港口、机场)以及邮政服务等"经济基础设施"的部门;拓展到具有"社会基础设施"性质的部门，如教育、医疗、食品安全、金融基础设施等。规制主体从一国拓展到区域，甚至全球。区域性危机增加，区域内各国政府都面临着时代发展方式转变、增强社会安全性的挑战。规制主体拓展不仅是政府创新和区域安全的需要，也是地区乃至全球经济复苏和繁荣发展的需要。从规制问题的复杂性来看，都面临着处理危机事件的紧迫任务。

(四)新框架注重规制手段多元化

新的规制框架下，规制从经济领域拓展到社会领域，监管手段也体现出多元化的发展趋势，政府开始对经济和社会领域进行准入、标准以及信息披露等方面的监管。

经济性规制主要包括价格管制、进入和退出管制、投资管制、质量管制、信息管制等内容。而社会性监管，主要针对外部不经济和内部不经济，前者是市场交易双方在交易时产生的一种由第三方或社会全体支付的成本。因此政府必须对交易主体进行准人、设定标准和收费等方面的监管。后者是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等等。

规制改革实践对我国的启示

（一）必须理解当前和未来的变化趋势，明确规制的重点领域

近年来，全球政策以及环境变动剧烈，政府面临的规制挑战急剧增加。我国政府也面临着规制形势的变化:重大自然灾害频发，规制手段滞后于科技发展，调整经济发展方式的压力日益增加等等，这些元不挑战政府的监管和规制能力。因此，必须理解当前和未来规制领域的变化趋势，才能保证规制政策连贯性和调整性的统一。社会转型、经济发展方式转变，是我国现阶段最大的社会现实。转型期政府对微观行为的规制，既表现为一种放松规制的过程，也表现为一种强化规制的过程，这是规制领域的基本变化趋势。

规制的核心问题是根据形势明确需要规制的问题，这是规制的前提条件。明确规制的边界和优先领域，更是规制政策成功的重要要素之一。

就我国当前和未来的形势来看，政府规制的重点领域包含以下方面:金融规制、价格管理等关系经济发展和社会稳定的问题，这是我国政府未来规制的重点；安全、就业等问题成为社会规制的重点。政府在社会领域的规制主要应是对安全、食品、药品、基础设施等的管理。“十二五”规划的落脚点是改善民生，因此我国政府必须将社会安全、食品药品安全以及就业等设定为社会规制的优先领域，努力使人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

(二)必须着眼于规制能力建设，提高规制效率和效果

就我国的规制来说，确定基于社会稳定的规制标准和基于事实的技术标准是必不可少的，食品药品安全、水务管理方面的规制都需要可靠的技术标准。政府对就业、物价等问题的规制和管理必须建立在社会稳定标准上，以此为规制的标尺对具体、微观的行为进行限制和管理，形成比较完备的安全标准技术体系，不断提升可操作性和现实性，不断与国际规制标准接轨，缩小规制的国际差距。

另一方面，要建立和完善共享数据库。政府规制框架的实现手段就是技术方法的构建和规制能力的提升，目标就是要控制社会系统中个人、企业、组织带来的不良影响。实现这个目的的工具很多，包括禁止、行为责任、优先授权、许可、通告等等。

加强规制组织设计，提高规制管理者能力。规制政策的制定和实施需有专业的机构和人员来完成，发展中国家要把建立适合国情、相对独立、运转高效的规制机构，作为政府规制改革的核心问题。对于我国来说，应组建更加独立的、可靠的、经过授权或有管理权限的机构，负责质量控制、规制影响评价以及事后战略规划，并通过责任追查机制和制度固定下来;同时，完善部际联席会议、特别工作小组等规制机构间的沟通协调机制。

(三)必须建立健全评估机制，实现规制的循环管理

规制政策通常都具有持续的政策周期，国际上针对规制政策的周期普遍开展了规制评估和风险管理，实现全过程循环管理。我国的政府规制要从注重实施的传统中走出来，发展出一套成熟的风险评估和风险管理的规范、标准和方法，实现联系事前事后的循环管理。应建立起适应我国国情的公共政策绩效评估制度，逐步确立包括政策评估在内的政府绩效管理的法律地位，建立有公众参与的绩效评价机构，对规制实行过程管理和循环管理。在规制设计中建立独立检查机制，运用风险评估、风险管理以及风险沟通等战略帮助避免或减少系统风险，降低规制成本，提高规制设计和实施的科学化水平。 

(作者单位:中国人事科学研究院，原题《重新审视规制框架重在提高规制能力》，李潇潇摘)