深化医药卫生体制改革、成品油价税费改革、劳动合同法实施条例、道路交通安全违法行为处理程序规定……2008年，一大批与群众利益密切相关的行政法规和政策措施草案，第一时间在中国政府网发布，向社会公开征求意见。

　　这种公开征求意见的方式已基本形成制度，政府“问计于民”的科学民主决策之门越开越大。温总理在今年的政府工作报告中提出，实行科学民主决策。各项决策都要做到程序依法规范，过程民主公开，结果科学公正。

　　3月9日，全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江接受本报记者专访，对我国科学民主决策进行了解读，并就当前局势下的决策进程作了深入分析。

　　社会理性的回归:民主决策之“门”越开越大

　　记者:我们注意到，您今年尤其关注大学生就业问题。您在会上还提出，教育改革要以就业为导向。您认为，这一点如何体现在科学的民主决策中？

　　吴江:在全球金融危机时期，我国提出了“三保”的战略目标:保增长、保稳定、保民生。我认为，“保民生”的重点是保就业。大学生就业是今年的一个焦点话题。对此，国务院已经下发通知，提出了七条措施。如何更好地落实？我认为，既在于出台更好的政策，也在于更好的传播政策。在决策中，应该多做到“问计于民”，多到基层听取老百姓的意见。

　　“问计于民”的过程，实际也是一个政策的发动过程。大学生就业问题受到全社会的关注，关注本身就是一种参与，这正说明大学生就业问题需要全社会的力量来解决。比如，政府要发挥决策的主导作用，企业要发挥吸纳就业的主体作用，社会要发挥创造就业环境的作用，大学生也要发挥正确择业的作用。这个决策的过程，是形成共识的过程，也是加快行动的过程。当前，决策之“门”向公众越开越大，这就更有利于解决这些难点、热点问题。

　　记者:据记者了解，新教改征求意见以来，截至2月底，通过多种渠道征集意见、建议210多万条。这些意见最终将如何纳入决策体系？您对此怎么看？

　　吴江:面对老百姓不同的呼声、意见和建议，我们首先要分清哪些是维护公共利益的声音，需要加大投入力度；哪些是当务之急，必须尽快解决，这个过程实质上是基于公共利益的民智自下而上逐步集中的过程。

　　“问计于民”是中央最近一直在强调的问题。温总理在今年的政府工作报告中也特别强调了要做到“察民情、听民意、聚民智”。这表明我国政府的决策模式，已经从精英模式转向大众模式，决策过程已经从自上而下开始转向自下而上的过程。事实证明，越是尊重群众的理性，决策者越能减少和避免失误。

　　当前，我国有2亿多网民，很多网民都可以通过网络关注并参与国家事务。温总理和网民进行交流，反映出决策对网民意见的高度重视。

　　但是，目前也有一种倾向:政策在利益分配中，强势群体总是占据优势。对此要十分警惕。问计于民，本质上就是问计于多数，问计于公平。问计不仅要听强势群体的意见，更要注意听取弱势群体的意见，因为弱势群体的意见往往最不容易听到。

　　记者:当前，有人提出新医改方案“看不懂”。对此有两种解释:有人认为是“文风”的问题，有人认为是各方利益协调上的不顺畅所导致。您怎么看？

　　吴江:“看不懂”就是对政策的预期效果存有疑虑，不确定因素太多。现在决策的难点，往往出现在决策过程中碰到了一些体制、机制的障碍，出现了利益协调的不顺畅，这无法由少数部门或个人来解决。

　　但是我们也看到，在汶川大地震的救灾中，尽管有体制、机制的障碍和各方利益的不同，却因为大家心往一处想，一切服从抗震救灾大局，对中央的正确决策形成了共识，许多平时无法解决的问题，一下子就迎刃而解了。

　　反过来说，如果只想到自己的权力范围，自己的局部利益，患得患失，那么决策的落实就会受到影响。所以，发动更广泛群众的参与，形成对决策的共识，唤醒公共意识和公共责任，就会把局部利益让出来，把小我、小权、小利放下来，去看大局、大势、大利。特别是在困难时期，同舟共济更需要民主决策。

　　所以说，民主决策在难点、热点问题上，更需要发动民众的积极参与，以解决全局性问题。这种决策的效果，往往是某些部门、某些地区、某些个人所意想不到的。

　　记者:如果把医改、教改这种决策情境放在我国整个科学民主决策进程中，您如何评价？

　　吴江:首先应该肯定，“问计于民”的“大门”越开越大，这是好事。真正体现了民主集中制制度的历史进步。其次，我们要注意到，决策大门的放开要有一个渐进过程，这个过程必须有相关法律、程序来保证，这就是集中。

　　政府改革转型:决策更需科学化、民主化

　　记者:关于“医改”，有人还提出科学化重于平民化的观点，您怎么看待？

　　吴江:决策还需要一个说服的过程。这个过程，仅靠政府来说服是不够的。还要靠民众的共识、大家的参与。我认为，涉及到民生的改革，都是一个利益均衡的过程，政府要善于运用政策说服的工具，首先要相信群众的智慧和理性，其次必须科学化。

　　政策的说服过程是一个科学决策的过程。首先需要科学的论证，其次需要借助专家的力量。比如，对三峡水库的论证，长达几十年时间，几百位专家的反复求证，最后得到了多数人的赞同。这些政策都不是领导“一拍脑袋”、“一支笔”定下的。

　　决策科学化，需要有理有据进行科学的分析、论证，然后把论证公之于众，让公众作出理性判断。如果论证的科学性不够，不能客观公正，说服力就不强。科学的说服力量，领导可以掌握，群众也可以掌握。所以，科学化并不排斥平民化。

　　现在，我们只和老百姓讲要怎么做，希望老百姓支持、理解，这也是不够的。我们还必须讲清楚为什么要这么做，而不是套用一些口号和概念。

　　温总理在今年的政府工作报告中提出，要“让人民群众知道政府在想什么、做什么”。我觉得，知道“做什么”容易，知道“想什么”很难。“想什么”就是简明政策意图，要让人民群众知道政府在“想什么”，就需要借助“科学”的“翅膀”，让人们更客观地了解事实真相，更准确地把握价值取向，从而更加理性地思考问题。

　　记者:在新教改征求意见中，有一个问题是关于“取消文理分科”。记者发现，学生、家长大多数反对，而专家、学者则普遍赞同。俗话说，“当局者迷，旁观者清”。您怎么看待这种情况？

　　吴江:我认为，“取消文理分科”其实并不重要，重要的是如何有利于培养出国家的有用之才。每个家长都“望子成龙”心切，这没有什么不对。关键在教改的结果能否让家长满意。

　　“取消文理分科”只是教育改革的措施之一，我个人同意取消，因为文理分科不利于高中阶段的素质教育和学生的全面发展。但是为什么家长会反对？因为担心高考不买账，高考的应试导向不变，素质教育就会流产。每个家长必然考虑自己的子女怎么发展、怎么就业，怎么和孩子的兴趣理想相吻合。

　　专家对科学负责，也要对群众负责。研究政策不同于生产专门知识，政策必须来自群众，来自实践。要能把群众的不同意见加以科学地分析和实证研究，找出其中规律。政策需要社会这个实验室，专家尤其要注意把自己的理论知识和实践紧密结合起来。

　　记者:今年两会上，恢复“五一黄金周”的呼声高涨。数据显示，有500多万网友参与网上调查，赞成者占92.2％。这种情况，您认为应该如何解决？

　　吴江:客观来说，今天没有哪一个决策事先就能够证明是正确有效的，因为事物总在发生变化，而决策的推进也有一个渐进的过程。这个过程实际上在不断地试错和纠错。试错，就是可能、假设有失误。比如，试点工作的过程中就会暴露很多问题。

　　所以，最重要的是看暴露的问题，然后进行纠错。恢复“黄金周”有利有弊，决策者在权衡利弊中首先需要把握好决策立场，是从消费者立场看问题，还是从生产者立场看问题。其次要从效果来确定方式，以前的“黄金周”效果不佳，现在恢复会改善吗？

　　如春节“放炮”，老百姓呼声不断，所以恢复了。但不等于说，就要回到原来的状态。很明显，恢复燃放烟花爆竹，暴露出的问题仍然是安全防范措施没解决。我们经常是一种倾向掩盖另一种倾向，不是左就是右。关键是如何趋利避害。

　　恢复“黄金周”也是一样，关键问题不是要不要恢复，而是能不能解决好消费者的权益和安全？比如大家反映的交通问题，大到铁道、航空，小到城市公交和公共卫生。对此，我们的决策应该一切从消费者的利益出发，不能仅从生产者的角度思考。一手要支持生产者，更多的要关心消费者。

　　记者:政府决策行为直接关系老百姓的切身利益，所以不得不考虑到决策失误的情况。怎样判断并防止决策失误？

　　吴江:决策是否能够切实维护老百姓的利益，这是价值判断的唯一标准。防止决策失误，要做到监督制度的健全，同时也要加强监督的独立性。

　　现在有些部门的决策之所以失误，主要原因，一是决策、执行、监督职能于一身，权力缺乏有效制约；二是信息不对称，权力不对称，造成监督难，问责更难。监督最重要的是建立问责、纠错的机制。关于这一点，温总理在政府工作报告提出，要“做到行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。”我觉得说得太好了！

　　记者:目前，新医改还没有出台，有人建议对一些程序上的缺陷进行及时补救。您认为应该如何进行？

　　吴江:客观地说，有些部门出台政策是“单打一”，相当于“部门政策”。部门政策难免从各自职能出发，产生一些缺陷和不足，因此需要配套性的政策，协调部门职能的交叉。

　　如何进行查漏补缺？需要不受利益干扰、没有职能交叉的科学性分析。所以，决策的咨询、论证是一种“异体化”的行为。我们不排除，现在有些部门在决策上都是邀请自己的专家进行论证，专家只能说好，很少说坏。专家也在某种程度上普遍依附于某个部门，只是图解政策，帮助大家去理解。

　　随着科学民主决策的推进，只有对政策的图解是不够的。专家还应该毫无部门“门户之见”，做到客观、公正，按照客观规律论证，给决策者提供几套方案进行选择。这个“决策者”的身份，当然也要考虑大众的主体地位。

　　决策者的主体，我认为有两个方面:一是政府代表人民意志制定政策，二是广大群众积极参与、发表意见，并对政策作出选择。

　　所以说，民主决策和科学决策是两个不同的决策环节。民主决策体现了决策的本质性问题，科学决策则体现了决策的方式、方法，以及采取什么手段来作出决策。所以，决策的民主性和科学性不可偏废，这样才能保证决策的完备。

　　记者:有人说，当前我国处于政府改革转型期，决策存在一些变动性，您对此怎么看？

　　吴江:改革转型期的政策有一个鲜明的特征，就是随着形势的变化具有很大的不确定性。比如，我们的货币政策从紧缩到放开，再到积极的货币财政政策，这都是根据国际金融的形势变动的。目前，下一步的形势如何还不好说。所以，当前要根据环境、形势的变化进行渐进式、修正式决策，以保证大多数人受益，并让大多数人满意。

　　信心应对挑战:攻坚克难创新决策是关键

　　记者:当前，国际金融危机尚未见底，科学民主决策如何保证信心？

　　吴江:从根本上说，民众的信心是建立在对政府的信任之上的。比如食品安全问题，全国50万家生产企业，2亿生产者，食品出了问题，消费者不可能直接找生产者。所以，群众只能寄希望于政府，依赖于政府。政府制定的食品安全标准没有问题，民众对食品安全就有信心。所以，要让民众相信党和政府至关重要。

　　民众的信任来自于政府的坦诚，来自于政府正视危机和困难的决心。决策过程中，政府一定要根据实际情况，对危机和困难作出科学的判断，要发挥我们的政治优势和制度优势，紧紧依靠人民群众，赢得人民群众的理解和支持。汶川大地震靠的就是众志成城、无坚不摧的信念和力量。

　　记者:另一方面，我们还面临改革攻坚与政府转型。您认为，科学民主决策的重点和难点是什么？

　　吴江:所有改革都有“革命”的特征，都会有受益群体和受损群体的博弈。这个过程中，科学民主决策的重点，就是要在博弈中找到符合更多数人利益的改革之路。

　　改革中的政策决策都具有“逆境”的特点。出台任何一个改革方案都会使一部分人的既得利益减少或受损，这些既得利益者也会千方百计地维护自己的利益。可以说，当前政府改革的难点就在这里。

　　此外，还会面临一些体制性的障碍。这种体制性的障碍，有一部分来源于我们传统计划经济时期的体制模式。

　　记者:您是我国人事制度研究的专家。您能从决策者的角度谈谈信心的建立吗？

　　吴江:各级政府的决策者，首先要坚定发展的信念，所有问题和困难都是发展中的必然，坚信发展是第一要务不动摇，才能“光明思考”。面对当前形势，要善于抓机遇，善于创新思维，不能只考虑消极面。作为决策者，一定要积极向上。群众的信任，领导的信念，加起来就是共度难关的“信心”。

　　记者:在政府管理的创新上，您认为科学民主决策有哪些新的特点？

　　吴江:温总理在今年政府工作报告中强调加强政府自身建设。总理谈了四个方面，第一点就明确要“提高驾驭发展经济社会的能力”。这说明，在应对金融危机影响的形势下，我们需要一个有能力的“强政府”。

　　提高这种驾驭能力，按照常规的思想方法、工作方法是不够的。在思维方式、管理方式和工作作风上，都需要创新变革。创新思维要打开空间，多向思维，要避免直线思维，善于辩证思维。不能局限于既有的机制、既定的思路和既有的方法。创新思维的动态性和时效性随时提醒我们要与时俱进，在困难中发现希望所在，在逆境中发现机遇所在。克服眼前困难不是目的，抓住机遇进一步发展才是硬道理。所以领导者必须善于登高望远，着眼未来。当前特别强调决策者要深入一线，了解实情，根据局势变化确定工作部署。

逆境决策的特点，一要更加注意集中决策目标，“保增长、保民生、保稳定”，增长是总目标，必须排好这个优先顺序。二是要千方百计地发现、扩充、利用各种资源，善于借助外脑和社会的力量来解决问题。三要兼顾各方面的需求和利益，变单赢为共赢。困难时期，更要切记群众利益无小事。四要决策要果断，行动更要迅速，把握好时机是关键，中央的决策一定要落实到位。可以说，当前决策的思想方法、工作方法和工作作风显得尤其重要。各级领导、各级决策者尤其不能“等待观望”，要根据各部门、各地区的实际情况，切实解决“三保”的实际问题。（本报记者：雷新）

摄影:本报记者　舒晓南

来源：人民政协报 2009年3月12日