人民论坛 》（2011年第37期）

吴江  孙锐 

    [人才发展规划实施绩效评估的实践探索和理论研究，关系人才强国战略目标的全面实现。要以人才发展24字方针为指导，建立人才发展规划跟踪评估机制。重点加强对人才优先发展战略布局、重大人才工程实施效果、创新创业人才开发培养以及体制机制创新和人才特区建设的监测评估。构建完善的人才发展规划绩效评估长效机制。]

    随着知识经济时代科学技术的迅猛发展，全球经济的一体化，国家之间的竞争已经超越了单纯的技术和市场竞争，而日益演变成为全球视角下人才资源的竞争，越来越多的国家意识到建立符合本国国情的人才战略的重要性。2010年，党中央召开了第二次全国人才工作会议，颁布了《国家中长期人才发展规划纲要（2010~2020）》（以下简称人才发展规划），确定了当前和今后一段时期我国人才发展战略的目标、指导方针、重大举措，对实施人才强国战略进行了全面部署。全国人才工作会议精神和人才发展规划，绘制了我国从世界人力资源大国进入世界人才强国行列的宏伟蓝图，提出了具体行动纲领，这表明我国人才战略已不再是权宜之计，而是上升到了国家战略的高度，成为谋求国家发展、提高国际竞争力的首要战略。

    目前，随着人才强国战略的推动和实施，以及人才发展规划各项重大政策和重大人才工程的全面启动，用于指导全国和各地方人才工作的人才发展规划实施的绩效评估工作日益显示出必要性和紧迫性。然而，目前国内在人才强国战略方面的理论研究较为丰富，在人才强国战略实施效果评价、尤其是在人才发展规划实施绩效评估的实践探索和理论研究不足，这阻碍着我国人才发展规划的有效贯彻落实，以及人才强国战略目标的全面实现。为此，本文从我国人才发展规划绩效评估的现实需求出发，探讨对人才发展规划实施绩效评估的现实意义，分析了对人才发展规划实施绩效评估的基本构想，提出了对人才发展规划实施绩效评估的着力点，并对如何形成人才发展规划监测评估的长效机制提出了相关看法，以期对推动我国人才强国战略管理实践、深化人才发展规划绩效评估工作有所借鉴。

    对人才发展规划实施绩效评估的现实意义

    根据党的十七大提出的“更好实施人才强国战略”的总体要求，着眼于为实现2020年“富民强国”目标提供强有力的人才支撑，国家人才发展规划提出了一系列战略目标和决策部署。同这些战略目标相比，我国人才发展和人才工作的现实基础还较为薄弱。在贯彻落实中，还存在与国家战略系统化推动不相适应的地方。

    从整体上看，我国人才强国战略实施还存在重规划、轻实施，重局部、轻整体，战略管理整合性差，缺乏监测、跟踪与效果评估的问题；一些地区人才政策措施和整体人才战略系统不配套、不协调；部分领域人才政策表现出碎片化的倾向，缺乏国家战略实施的整体性、互补性和一致性。人才发展规划实施一年来，全国上下贯彻落实措施有力、成效明显，同时，也暴露出一些问题和不足。比如，各地各系统人才工作的进展不够平衡，在推进重大人才工作、出台重要人才政策方面，还存在力量不够均衡的问题；个别人才工程、重点项目进展比较缓慢，有些部门人才工作特色和成效还不够突出，有的地区人才制度创新发展和人才工作推动较为滞后等。因此，大力推动人才强国战略实施，确立国家人才竞争比较优势，我们还有许多工作要做。人才学专家王通讯曾经指出，以往人才战略与绩效管理脱节是一种通病，人才战略难以取得较好的效果，与缺少对效果的评估有直接关系。发达国家和政府非常重视人才战略的效果评估工作，他们一般会分阶段、分项目的根据人才战略目标进行评估，并根据结果进行必要的矫正。如美国国家人才制度保护委员会每3年要对联邦人才运作工作进行评估，并向总统提交报告，分析利弊得失，提出解决方案。我国人才强国战略管理应包括实施、监测、评估、反馈、调整等一系列环节的闭环管理过程，而目前我们的工作重点还聚焦在人才战略管理过程的前期阶段，加强对人才发展规划实施效果的绩效评估工作势在必行。

    去年，李源潮同志在贯彻《国家中长期人才发展规划纲要》座谈会上强调指出，“要形成完善的监测、评估和考核机制，促进人才发展规划各项任务落到实处。”在人才发展规划的各项重要措施、工程全面启动之际，结合人才强国战略和人才发展规划总体目标及各阶段、各子战略的目标体系，建立对人才强国战略实施、重大人才工程的推进效果的监控跟踪机制和绩效评估系统。一方面，可从总体上考察人才强国战略实施的进展程度、面临的主要问题和阶段性特征，具体测度各地区人才事业发展的阶段性成就和存在的差距，为调整和完善人才工作措施提供决策参考，为检验人才工作成效、创新人才工作体制机制提供科学依据；另一方面，也有利于进一步增强各级、各部门在下一步推动人才发展规划贯彻中的责任感和使命感，促进人才工作各项目标任务的落实，形成全社会关心、重视、支持人才工作的良好局面，因此，加强人才发展规划的绩效评估工作具有重大的理论和现实意义。

    对人才发展规划绩效评估设计的基本构想

    1993年，美国国会通过的《政府绩效与成果法案》（GPRA）（Government Performance and Act），提出了以顾客需求以及目标管理为导向的绩效评估思路。它要求联邦政府各部门制定各自的战略规划，并对它们进行评估，根据评估结果每3年进行一次修订，以适应不断变化的外部形势和外界期望。该法案规定，联邦政府部门需要对其工作效率负责，并要取得可测算、可评价的业绩成果。《政府绩效与成果法案》在制度设计上，强调通过美国联邦政府的绩效管理体系来推动战略规划的有效实施，其中以实时监测外部环境变化，增强系统内部执行力，基于战略目标引导工作安排和资源分配，加强基层社会成员参与，进行公开的外部咨询评估，保持绩效计划的动态更新和修正，有效结合组织决策、绩效衡量和事后评估为基本特征。美国《政府绩效与成果法案》制定的基本思想可以对建立和完善我国人才发展规划的绩效评估机制提供有益的借鉴。

    在对人才发展规划绩效评估需求调研分析的基础上，笔者认为建立人才发展规划跟踪评估机制，应以人才发展规划提出的人才发展的24字指导方针，即“服务发展、人才优先、以用为本、创新机制、高端引领、整体开发”为指导，通过对国家、部门和各省市人才发展规划、相关政策的考察梳理，全面反映人才发展规划推动过程中我国人才工作的发展状况、阶段特征、重大举措、主要成效及基本经验。在当前人才发展规划贯彻落实全面启动的关键时期，推动全面绩效评估工作需要考虑以下几点：

    首先，绩效评估工作应考虑人才强国战略管理的实施、监测、反馈、评估和调整的系统化过程，着眼于增强人才强国战略实施的横向一致性（不同政策间的一致性）及纵向一致性（不同地区、系统间的一致性），考察是否形成了配套联动、一体化推进、上下贯通的人才发展规划落实体系，并加强对绩效评估结果的重视、反馈和使用，保持人才规划实施绩效计划的动态调整。其次，我国人才强国战略是分阶段推动的，在每个阶段人才战略实施所面临的背景、形势、任务、目标及重点各有不同，在不同阶段对人才发展规划绩效评估的侧重点也应有所不同，要以数据说话，立足于基本数据，从数据变化分析中得到对人才规划纲要实施情况的基本判断；重点分析阶段性战略目标引导下各主体负责的重点工作进度及资源分配和支持状况。第三，人才发展规划绩效评估应综合考虑“过程”及“结果”两个层面，将长期利益与短期利益相结合，内部评价和外部评价相结合，战略结果和战略过程相结合，中期监测与事后评估相结合，经济效益和非经济效益相结合，全面评价和重点考察相结合，全面统筹规划实施主体客体、战略目标及推动力，着眼于提高人才发展规划的执行力和实施效果，进行总体评价和业绩推动。第四，对人才发展规划进行绩效评估，要建立一套科学的评价指标体系。基于“系统化”和“模块化”的思维，将定量指标与定性指标相结合，硬性数据和软性数据相结合，客观评价与主观评价相结合，综合采用多种方法、多元评价主体，广泛借用外部专家力量，通过公开咨询，完善评估研究工作，获得多层面相互印证的客观评估信息。最后，要加强不同阶段、不同专项工作所面向的对象，如不同人才群体或基层社会成员满意度的调查；要进行社会各方面对人才发展规划落实情况反响的考察，其中包括广泛收集党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才以及两院院士、“千人计划”、“长江学者”、“百千万人才工程”入选者等高层次人才对人才发展规划及其落实情况的意见、建议。

    对人才发展规划实施绩效评估的着力点

    人才发展规划绩效评估研究和实践应紧密围绕实施人才发展规划的战略目标、实施重点、热点和难点问题深入开展。在绩效评估方面需要重点关注以下方面：

    第一，加强对人才优先发展战略布局的监测评估。要全面贯彻落实国家人才发展规划，需要各级党委政府持续地解放思想，提高认识，深入开展学习、宣传、推动工作。在前一阶段落实工作中，各地各部门对人才发展规划进行了大力宣传解读，但还存在一些死角，解疑答惑还不够深入，有些地区人才工作、人才政策在推动上仍有争论，或未引起足够重视，一些部门还未将人才工作纳入领导班子考核体系，未根据本地本行业实际出台具体人才发展措施等。这反映出对人才发展规划实施的意义还认识不足，有些干部群众的工作积极性、主动性还未充分调动。要深入贯彻落实人才发展规划，确立人才优先发展的战略布局，我们还需要付出更多的努力。对人才优先发展战略布局的监测评估，要着眼于考察各级政府部门围绕国家人才发展规划和本部门本地区规划的组织部署情况、出台政策情况、规划体系建设情况、工作保障情况以及人才强市、强企、强校推动情况等。其中包括考察是否形成了政府引导促进、社会多元投入、各方广泛参与的人才开发机制，人才资源的市场配置作用是否得到充分发挥，人才发展规划与教育、科技规划之间是否实现了衔接配套、协调推进，是否处理好了人才结构调整与经济结构调整的关系，是否形成了较为完善的人才工作格局，建立了较完善的政策网络体系等。通过以上方面的监测评估工作，来看人才基础性、战略性作用的发挥程度，以及人才资源优先开发、人才结构优先调整、人才投资优先保证、人才制度优先创新是否实现或者在多大程度上实现。

    第二，加强对重大人才工程实施效果的监测评估。重大人才工程的实施是我国实施人才强国战略的重要组成部分，它对推动我国人才发展具有重要的支撑、引领和示范作用。如何使这些重大人才工程实施充分发挥效益、发挥作用是推动人才发展规划落实的重要任务。虽然全国人才发展规划体系已初步建立，但各级人才发展规划在战略目标、重大工程和重大政策等方面还缺乏贯通协调的内部一致性，要使人才工程真正取得实效，就要实施全面绩效管理。按照中央领导对人才工程的“少而精和务求实效”的要求，人才发展规划设计了由国家层面组织实施的12项重大人才工程。大体可分为3种类别，即创新类工程5个、小康类工程5个、战略储备类工程2个。建立对人才工程的绩效评估机制，首先要确定对人才工程监测的指标和要素，形成监测结果的定期报告制度，确保阶段性约束性目标和主要目标任务的完成。其次，绩效评估工作可分为中期评估和后期评估。在评估方案制定中，应明确评估主体、目标、对象、内容、工作步骤及评估方式。中期评估主要是对中期目标实现的程度，特别是对约束性指标的进展情况进行总结分析，对人才工程实施的成效、存在的问题及原因给出基本判断，总结推广好的经验做法，提出进一步调整或修正的建议。对欠账大的项目，要加大工作力度，强化定期检查，保障工程项目顺利实施。后期评估主要结合人才发展规划中的人才发展目标、体制机制和政策创新、重大工程落实情况进行综合评估，为制定下一个规划提供基础依据。

    第三，加强对创新创业人才开发培养的监测评估。当今时代，创新型人才是国家综合实力竞争的决定性因素。将培养开发创新型科技人才作为建设创新型国家的重要举措，是我国推动科学发展、可持续发展的战略选择，为此，国家人才发展规划将培养造就创新型科技人才作为人才队伍建设的首要任务。目前，一大批优秀海归人才在突破关键技术、发展高新产业、带动新兴学科、推进教育科技人才机制创新等方面发挥了重要的积极作用。但就整体情况而言，我国创新型人才、尤其是高层次创新型人才在数量和质量上还远不能与我国的发展要求相适应，还远不能和发达国家相比拟。今后一段时期，加强对创新创业人才的开发培养，完善高层次创新型人才的聚集机制和流动机制，是推动我国人才发展的一项重要工作。为此，加强对创新创业人才开发培养效果的监测评估就显得尤为重要。通过这方面的绩效评估工作，考察海外引才工作成效及人才发展成效，完善创新创业人才政策状况，考察是否建立起高层次人才开发体系，形成了有效的人才能力开发、评价发现、选拔任用、流动配置和激励保障机制，评估创新创业人才所取得的工作实绩，推动我国人才竞争比较优势的确立。

    第四，加强对体制机制创新和人才特区建设的监测评估。人才发展规划提出的一个重要思想，就是坚持以用为本，创新体制机制，通过人才工作的一系列创新活动，提高人才使用效能，促进人才发展。然而，体制机制和政策创新都会涉及许多长期性、深层次的问题，具有全局性、长期性和根本性特点，加之我们在国际人才竞争、引进海外人才等方面还缺乏成熟的经验和理论，因此需要有一个探索和试验过程。人才发展规划指出，鼓励地方和行业结合自身实际建立与国际人才管理体系接轨的人才管理改革试验区。通过这些改革实验区，在局部范围、特殊领域内，实行一些更加灵活的人才政策，营造一个更加优惠、宽松的政策环境、服务环境，接轨一批国外通行的人才政策和国际惯例，以及破除一些不合时宜的传统人才管理体制机制障碍。“人才特区”作为“窗口”和“试验区”，在人才体制机制和政策创新中发挥着前导示范作用。目前，全国各地方建立“人才特区”、“人才实验区”的积极性高涨，反映出各地各部门招才引智推动经济社会发展的现实需求，也必定会产生一批创新经验和先进实践。创新在基层，经验待发掘。加强此方面的绩效评估工作，有利于及时总结“人才特区”的先进实践，从而形成以点带面、从特惠到普惠、以“小环境”逐步影响改变“大系统”的渐进变革和发展。另一方面，此方面的绩效评估工作也有利于及时把握全国人才特区建设的总体状况，采取相应措施防止一窝蜂的盲目上马，避免重复投资、重复建设、重复实验，减少资源浪费，保障人才工作推动的健康发展。通过加强绩效评估工作，组织专家献计献策，进行地方具体指导，“人才特区”建设将会推动得更有成效。

    构建人才发展规划绩效评估的长效机制

    为保证人才强国战略稳步推进，以及人才发展规划确定的各项战略目标如期实现，需要抓紧建立健全人才发展规划监测评估的长效机制。各方面信息显示，对人才发展规划实施一周年的总结评估工作对提高人才规划在全国贯彻落实的力度，推动人才发展规划的全面实施具有显著促进作用。建立与中期评估相衔接的监测评估长效机制是必要的、可行的，宜早作计划打算。对为什么要监测评估，监测评估什么，由谁来监测评估，怎样进行监测评估，结果如何使用等基础性问题需要展开前期研究。中央人才协调小组宜及早增加投入，加强队伍培训，建立起相对稳定的专职机构和人员队伍，开展相关指标体系及相关方案设计。建议设置中央、省（区市）两级监测评估系统，由中央人才协调小组授权第三方专业机构开展监测评估工作；人才及人才工作相关数据信息面向社会公开，加大社会、专家了解和监督的透明度；各地方各系统应形成年度监测报告制度；监测评估应将自评和他评相结合，主观数据与客观数据相结合，引入多源数据分析评价，用数据和事实说话等。此外，为达到以绩效评估来推动规划落实，全面实现人才规划战略目标的目的，人才发展规划监测评估工作应该推动其重心下移，为此对全国各级管理机关有如下建议：

    健全人才工作目标责任制。建立健全人才工作目标责任制，不断强化各级各部门“一把手”抓“第一资源”的责任意识，将人才工作目标完成情况纳入党政领导班子和领导干部综合考核评价指标体系，作为对班子和干部工作实绩考核的一项重要内容，实行人才工作向人大党委会和政府常务会议汇报制度，真正将人才工作列为“一把手”工程，推动人才规划纲要贯彻落实。

    形成重点人才工作联动机制。坚持以重大人才政策、重点人才工程引领和带动人才队伍建设，着力解决人才优先发展的热点难点问题，合理划分各部门在人才工作中的职责权限、任务要求，分工协作。建立人才工作联动机制，包括工作报告、情况通报、联络信息制度、督导机制、考核机制、奖惩机制，以保障工作规范有序运转。坚持人才工作日常协调制度，加强对人才发展规划纲要组织实施、重点人才工程和人才重大事项的统筹协调和推进落实，形成人才工作齐抓共管的工作合力。

    强化各级部门对人才工作的考察监督。进一步提高执行力，明确贯彻落实工作的责任主体和时间进度，加强对落实工作的检查督办，切实将各项重大政策措施落实到位。总结、巩固人才督查工作的好做法和成效，进一步丰富督查形式和内容，通过短信、动态、专报等形式，动态掌握各地、各部门人才工作动态，尤其是重点人才工作的进度程度，抓好分类指导和督促检查，发现问题及时解决。建立人才工作报告制度，各地、各部门特别是人才工作领导小组成员单位要定期向人才工作领导小组报告人才工作开展情况，特别是要上报好的经验和做法，以便及时推广，发挥示范作用。

    加强人才工作力量和人才工作推动。加强人才工作力量配备，健全完善各项工作制度，形成人才工作合力。各级党委要进一步完善人才工作考核激励机制，科学制定人才工作考核指标体系，狠抓目标责任制的落实。省直、市直有关部门要认真按照政府印发中长期人才发展规划纲要任务分工方案，进一步强化责任，逐项对照抓好落实，积极研究制定有关人才政策，适时启动实施重大人才工程，因地制宜，尊重和激发基层的首创精神，保护好各地区先行先试、改革创新的积极性、创造性，及时总结人才特区建设的成功经验，积极加以推广，不断把体制机制创新引向深入。加强对各地的业务指导，增强服务意识，提高工作效率。

    结  语

    全国人才工作会议的召开和人才发展规划纲要的颁布，明确了下一步人才工作的思路、重点任务，但工作落实和工程效应的显现都需要一个过程。在贯彻落实中，还会出现一些不平衡、不深入的现象，一系列推动人才发展的热点难点问题仍有待破解。能否建立有效的绩效评估机制，直接关系到人才强国战略落实的真正成效，直接关系到能否建设人才资源强国。我们要进一步增强紧迫感和使命感，加大工作力度，加快改革步伐，以实施重大工程项目和重大政策为抓手，扎扎实实把贯彻落实人才规划纲要工作推向深入，更好地回应人民群众的期盼，更好地服务经济发展方式转变，力争促进人才队伍建设有新进展，体制机制创新有新突破，人才培养模式有新建树。

    （作者分别为中国人事科学研究院院长、研究员、博导；中国人事科学研究院副研究员；本文系国家社科基金重大项目“实施人才强国战略重大问题跟踪研究”阶段性成果，项目编号：10ZD&046）