对衍生性灾害，《突发事件应对法》的作用非常有限；临时成立的应急指挥部门对突发性事件缺乏预防性和全盘考虑

　　■ 访谈动机

　　从今年1月10日起，一场罕见的低温雨雪灾害突袭了中国大部分地区。民政部部长李学举13日说，截至2月12日，此次低温雨雪冰冻灾害已造成107人死亡，8人失踪，因灾直接经济损失1111亿元。湘鄂黔桂赣皖6省区受灾尤为严重。

　　“百年不遇”的灾害给我国的突发性公共事件应急能力，提出了严峻的挑战。在接下来的灾后重建，以及应对未来的灾害中，我国的突发性公共事件应急机制有没有需要改进的地方？应如何调动和发挥NGO及其他社会力量的作用？

　　访谈嘉宾

　　吴江　　中国人事科学研究院院长

贾西津　　清华大学公共管理学院副教授、NGO研究所副所长

雪灾暴露应急法律体系短板

　　背景：相关部门统计，我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件。而且就在此次低温雨雪灾害发生前70天，我国刚刚颁布实施了建国以来的第一部应对各类突发性事件的综合性基本法律———《突发事件应对法》。

　　新京报：你们如何评价政府在此次灾害中的反应？

　　贾西津：这次政府相关部门的信息发布和应对措施是比较及时和积极的，而且我国现行的行政管理体制亦为快速调集应对灾害所需的人力、物力和财力提供了制度保证。

　　吴江：灾害发生后，国务院召开了紧急电视电话会议，胡锦涛主持召开了中央政治局会议，研究部署应对措施；国家发改委按照国务院的决定，牵头成立了煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，以进一步加强对煤电油运与抗灾救灾工作的组织领导和有效解决煤电油运和抢险抗灾中的一些重大问题；国务院总理温家宝亲赴抗灾第一线，气象、交通运输和民政部门及时发布信息，对鼓舞士气、稳定民心发挥了重要作用；各省市亦发布了相应的应急预案。

　　新京报：上述措施倚重的仍然是一种自上而下的行政方式，而不是法定程序。

　　吴江：突发性问题很难完全依靠法律法规来解决，况且依据我国现行应急法律体系建立起来的应急制度，存在着制度规范不统一、管理组织体制分散，从而导致突发事件应急预案和应急相应制度不协调等问题。而我国以往应对突发性事件的经验表明，面对雪灾、洪灾之类的大规模突发性公共事件，通过行政方式进行社会和物资动员是比较有效的。

　　新京报：实际上，2007年11月1日开始实施的《突发事件应对法》，从一定程度上弥补了之前应急法律体系的不足，但至少从目前的灾害处理情况看，该法发挥的作用似乎并不明显。

　　吴江：《突发事件应对法》主要针对的是灾害本身，对衍生性灾害和次生性灾害关注较少，而此次低温雨雪灾害不仅危及了灾区居民的生活、生产安全，而且正值春运高峰，影响了数以百万计人的出行。更重要的是，因为交通和输电线路中断，数省的能源和食品供应受到了严重影响，一场自然灾害最终衍化成了一场社会危机。对解决上述衍生性问题来说，《突发事件应对法》的作用是非常有限的。

　　另外，《突发事件应对法》只是做出了一些原则性的规定，要最终落实，尚需出台更多的实施细则。法律颁布实施只有两个多月，它所体现的原则和精神要被各级政府所理解和接受，亦需要时日。

加强横向协调，提高政府效率

　　背景：1月下旬，灾情比较严重的6省区陆续启动了突发公共事件总体应急预案，国家民政、交通、铁路、民航、气象等部门亦迅速采取了应对行动。2月1日下午，国家发改委经济运行局副局长朱宏任出席国新办举办的新闻发布会时透露说，国务院已决定成立国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，办公室由涉及到煤电油运和抢险抗灾有关的中央和国务院部门、有关重点企业、协会等23个单位组成。

　　新京报：另有人认为，雪灾初期，就需要成立一个针对灾害的高级别的专项应急指挥部。你怎么看？

　　贾西津：我国现行的行政体制对进行全国性的大动员是非常有效的，因而我认为关键问题并不是缺少全国统一的决策和动员机制。现在真正的问题反而是各部门之间和各地政府之间缺乏自主协调的能力。我国行政体制的特点是，一方面各部门之间与各地政府之间存在明显的职能分割，另一方面各部门之间，以及各地方政府之间，均必须通过中央才能进行协调。

　　新京报：这是否表明，我们需要一个全国统一的专项指挥部门？

　　贾西津：面对大规模的突发性公共事件，各职能部门之间与各地政府之间应该有最直接的协调方式，即职能部门及各地方政府之间直接进行协调，或曰B-B的协调方式。而按照我国现行的行政体制，各部门之间、各地政府之间要进行协调均需要经过中央这个节点，即B-A-B的协调方式。如此一来，势必延缓政府行动的效果。

　　新京报：但成立高级别的专项应急指挥部门可能是目前最有效的应对办法。

　　吴江：以目前的情况而论，成立一个全国统一的专项应急指挥部门是必须的。但是，临时成立的应急指挥部门对突发性事件缺乏预防性，而且成立的目的往往是为了重点解决某一方面的问题，而不会对整个事件进行全盘的考虑。因而，从长远考虑，应该常设一个全国统一的应急指挥部门，专门负责应急法律的实施、应急法规和规章的制定、突发性事件的统一指挥。

　　新京报：我国实际上不缺乏中央一级的应急机构，水利部、卫生部、环保总局等部委均下设有各自的突发事件应急部门，新增一个专门的应急指挥部门，会不会造成机构重叠、职能交叉，反而妨碍问题的解决呢？

　　吴江：现在多数突发性事件的影响范围已远远超出某一领域和某一地区，因而仅仅依靠单个职能部门和地方政府是不可能解决问题的，必须由专门的应急部门进行跨部门、跨地区的指挥协调。

　　美国和俄罗斯等国的成功经验表明，设立一个统一的应急指挥部门是预防灾害和协调抗灾的有效手段。1979年，美国卡特总统发布行政命令，成立联邦紧急事务管理总署，统一行使原来分属多个部门的应急指挥职能。2003年3月，联邦紧急事务管理总署纳入新成立的国土安全部，更名为应急预防响应局，成为美国国土安全部中最大的部门之一。

　　俄罗斯负责统一指挥全国应急事务的部门，是国家安全委员会下属的跨部门委员会，它和俄罗斯国家安全委员会是俄罗斯应急动员的主要决策和协调机构。

政府与民间好比纲与网的关系

　　背景：截至2月4日，中国红十字会总会已为救助雪灾筹集捐赠款物价值人民币三千一百二十四万六千元，地方各级红十字会募捐到款物价值约人民币二千八百二十八万元。中国红十字会一直从事救护伤兵、救助难民和赈济灾民活动，并积极参加人道主义救援活动。

　　新京报：以往的抗灾经验表明，尽快将救灾物资送到灾民手里是最重要，但亦是最困难的事情，而与政府机构相比，NGO的行动更灵活、反应更迅速，因而充分发挥NGO的作用对抗雪救灾具有不可替代的作用。但此次抗灾行动中，NGO的身影似乎并不活跃。

　　贾西津：这一方面与我国的民间自组织力量仍比较薄弱，民间自助、互助和共同行动的能力比较差有关；另一方面又与我国自上而下的应急机制比较发达而横向救助纽带长期不被重视有关。

　　新京报：但是，以往的抗洪救灾乃至跨国救援行动中，我们经常可以看到我国NGO的身影，这至少表明，我国的NGO是有一定的行动能力的。

　　贾西津：面对低温雨雪灾害的突然袭击，政府的反应当然是动员各级政府部门的力量组织抗灾，而不是向NGO求援，否则反倒不正常了。问题在于，此时此刻，社会个人、民间组织和各级政府理应有能力自动采取行动展开自助、互助和援助。但是我国的民间组织和各级政府已经习惯按照上级政府的指令行事，上级政府不发出指令，它们往往不知道应如何行动。有些个人、组织即使主动去做了，但是因为他们平常就是散在的，没有相互的网络、协调纽带，所以我们看不到他们作为一个社会力量发挥作用。

　　吴江：突发性事件应急需要政府和民间的密切合作，二者好比纲与网的关系———政府是纲，民间是网，政府负责动员和组织，但救援行动主要得靠民间组织；二者的合作是平等的，而不是上下级的关系，民间采取救助行动不需要得到政府部门的授权。但现实情况是，我国民间组织的自发展能力仍然不强，多数组织需要政府输血才能生存与发展，因而很难独立发挥作用。

　　新京报：但民间组织的发育成熟显然不是一朝一夕的事情。

　　吴江：民间组织要实现独立发展，需要强大的社会经济作为支撑。欧美比较有影响力的NGO，背后差不多都有一批实力雄厚的大企业作后盾。

　　新京报：除民间组织自身的努力和社会经济的发展之外，政府可以做些什么呢？

　　吴江：政府监管对民间组织的健康发展是必要的，但是今后政府的监管活动应该多从创造一个良好的法治环境方面着手，变单纯的政府监管为主要依靠法制进行规范。

　　贾西津：我国涉及NGO的法律主要是限制性的，而非规制性的。限制性的法律强调，法律没有规定的就不能去做，而规制性的法律强调，只要法律不禁止的就可以去做，法律规制的对象主要是违法行为。如果要创造一个有助NGO发展的法制环境，必须实现NGO法律体系由限制性向规制性的转变。  本报时事访谈员 张健康 北京报道

    来源： 新京报  2008-2-17