人才是新质生产力的核心要素和关键资源。深化人才发展体制机制改革，破除束缚人才成长和创新创业的体制机制障碍，是实施新时代人才强国战略的必然要求。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要构建支持全面创新的体制机制，实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，明确了进一步推进人才发展体制机制改革的基本要求和重点任务，为新时代人才发展体制机制改革指明了方向。

一、党的十八大以来我国人才发展体制机制改革的主要进展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人才发展体制机制改革，着力打通人才培养、使用、发挥作用中的体制机制障碍，不断推动人才制度和政策创新，取得突破性进展。

（一）加强党对人才工作的全面领导，健全人才工作领导体制

党管人才在我国构建具有全球竞争力的人才制度体系中处于核心地位、发挥关键作用，是我国人才制度的核心特征。党的十八大以来，习近平总书记提出，要全面加强党对人才工作的领导，进一步深化了党管人才的内涵和要求。他强调，坚持党对人才工作的全面领导是做好人才工作的根本保证。明确党管人才就是党要领导实施人才强国战略、推进高水平科技自立自强，加强对人才工作的政治引领，全方位支持人才、帮助人才，千方百计造就人才、成就人才。

2016年2月，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，提出要遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，破除束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍，解放和增强人才活力，构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系，形成具有国际竞争力的人才制度优势。该意见明确了深化改革的指导思想、基本原则和主要目标，从管理体制、工作机制和组织领导等方面进行全面谋划和部署。2021年9月，中央人才工作会议召开，决定成立中央人才工作领导小组，各省市相应成立党委人才工作领导机构，健全了党对人才工作的领导体制，人才工作的战略性和组织性、领导力和执行力全面提升。

（二）针对人才发展体制机制的突出问题，全面推进改革

推进简政放权、放管结合、优化服务改革，开展高校和科研院所扩大自主权试点；先后分7批取消了434项国务院部门设置的职业资格许可和认定事项，削减比例达到原总量的70%以上；持续降低就业创业门槛，优化营商环境，激发市场活力和社会创造力，促进创业创新；更好发挥人才评价“指挥棒”作用，印发《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》《关于完善科技成果评价机制的指导意见》等，开展“破四唯”专项行动；完善人才激励保障机制，有关部门先后印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》等文件，加大人才绩效激励力度，完善人才公共服务体系；出台《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》《关于鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见》等，促进人才顺畅有序流动和配置，特别是通过完善编制管理、职称评审、人才招录等政策，鼓励更多人才到基层一线干事创业。

（三）建设人才体制机制综合改革示范区，推动制度创新

围绕建设世界重要人才中心和创新高地，在中关村、上海浦东新区、粤港澳大湾区等地，开展人才体制机制改革试点。如北京市按照“特殊政策、特殊机制、特事特办”的要求，制定《关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见》，建设“人才智力高度密集、体制机制真正创新、科技创新高度活跃、新兴产业高速发展”的人才特区。上海市浦东新区制定“1+1+N”人才政策体系，包括《关于新时代浦东新区全面推进社会主义现代化建设引领区人才发展的实施意见》和行动方案，以及“N”个配套的专项人才政策，如实施“明珠计划”，完善重点产业（领域）“高精尖缺”海外人才认定标准、人才安居政策等。粤港澳大湾区积极推进人才双向流动，构建内地“国际与港澳人才飞地”和港澳地区的“内地人才飞地”，建设国际高端人才集聚区，探索建立与世界接轨的柔性引才机制。各地还纷纷建立新型科研机构，加大投入，实行新的管理机制。

二、我国人才发展体制机制面临的主要问题

尽管我国人才发展体制机制改革取得重大进展，但由于体制机制问题的根本性、复杂性和动态多变性，人才发展体制机制改革还存在“最后一公里”不畅通的问题，改革任务仍十分艰巨。习近平总书记在中央人才工作会议上的讲话中指出，我国人才发展体制机制改革“破”得不够、“立”得也不够，既有中国特色又有国际竞争比较优势的人才发展体制机制还没真正建立。要坚持问题导向，着力解决困扰多年、反映强烈的突出问题。

（一）人才资源市场化配置的决定性作用未能充分发挥

在市场经济条件下，人才市场是提高人才资源配置效率的重要基础和保障。改革开放以来，我国人力资源市场体系不断完善，实现了从统包统配的计划分配向市场化配置人才资源的根本性转变，人才流动日益活跃。但人才流动配置机制尚不健全，妨碍人才顺畅流动的体制机制性弊端尚未根除，人才流动的市场决定性配置作用发挥不够，人才市场供求、价格和竞争机制尚需完善。人才就业创业中的年龄歧视、学历歧视、身份歧视等现象仍然存在；体制内外人才交流存在制度性障碍，跨所有制、跨行业、跨部门流动不够顺畅；人才区域分布不均衡，人才流动服务体系不够健全，人才流动法治化、市场化、国际化程度有待提高。

（二）人才和用人主体自主权未能全面落实

政府职能转变尚未完全到位，向用人主体授权放权还存在堵点、卡点。在资金资源分配、人才评价、人才引进等方面，政府仍具有重要的主导地位或影响力。民营企业营商环境有待优化，政府对民营企业人才发展的不合理干预仍然存在，人才权益保障有待加强。国有企业、事业单位用人自主权边界不明确，主管部门与用人单位之间权责不匹配，权责清单制度难以真正落实，不利于真正形成“放得下、接得住、用得好”的用人机制。

（三）人才发展关键环节的体制机制改革仍有待深化

在人才引进方面，基础制度尚不健全，长期来华工作外国人才在社保、医疗、住房、交通、税收、配偶就业、子女教育、换汇、工作流动、退休养老、社会融入等方面的基础制度“最初一公里”和“最后一公里”问题并存，政策空白点多、碎片化突出、落实不平衡不到位，成为影响引进国际高端人才工作效能发挥的重要因素。在人才使用方面，国有单位人才管理机制不活，官本位行政化问题尚未真正解决，论资排辈、平均主义的问题仍然存在。在人才评价机制方面，“破四唯”“立新标”的目标尚未实现，评价理论和方法不完善，市场评价机制发育不充分，民间公益评价机制基础薄弱，人才评价行政化、评价失真问题突出。在人才激励方面，对高层次人才、急需紧缺人才等的特殊支持政策落实还不到位，政策的精准性和有效性不足，适应不同单位和岗位特点的薪酬制度还不健全，贯彻知识价值导向分配政策与预期目标仍有一定差距。

（四）教育科技人才一体化发展格局尚未形成

人才培养理念和方式与创新实践、经济社会发展需要不相适应，产学研用转承融通存在机制性障碍，资金链、产业链、创新链、人才链整合协调不足，教育—科技—人才“三位一体”协调发展的新型举国体制建设还有待加强，教育、科技、人才“循环互促”实践逻辑有待建立。高校、科研院所、高新技术企业等人才主体之间未能形成科技创新的联动机制，缺乏三者衔接互补的“整体功能”输出机制。

三、新时代人才发展体制机制改革的新要求

党的二十大开启了中国式现代化建设的新征程，党的二十届三中全会明确了新时代全面深化改革的目标。党的二十届三中全会提出，健全因地制宜发展新质生产力体制机制，推进国家治理体系和治理能力现代化，深入实施人才强国战略，构建支持全面创新的体制机制。进一步全面深化改革对人才发展体制机制改革提出了新的要求，进一步改革人才发展体制机制，对我国人才队伍建设、科技创新和经济高质量发展至关重要、意义重大。

（一）推动新质生产力发展的必然要求

习近平总书记关于发展新质生产力的重要论断，深刻揭示了科技创新与高质量发展的内在关系，深化了科技创新和人才发展推动生产力发展的规律性认识，为我们在新时代新征程上做好人才工作提供了根本遵循和行动指南。发展新质生产力，关键在创新，创新的关键在人才。人类文明发展的历史证明，生产力进步是推动文明发展的决定力量，科技革命是生产力变革的动力源泉，创新人才则是科技变革的引领者和实践者。人是生产力中最活跃的因素，人才是先进生产力的主导和代表。新质生产力所具有的时代性、先进性、革命性、迭代性的本质特征，要求有与之相适应的有助于创新的新型生产关系。人才发展体制机制本质是人才发展中包括人才在内的不同创新主体和创新要素的组合关系和制度规范，是生产关系的重要组成部分和关键环节。发展新质生产力，必须改革完善人才发展体制机制，促进人才发展体制机制与新质生产力的要求相适应。

（二）推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求

国家治理体系由政治、经济、社会、文化、生态等方面的体制机制所构成，人才发展体制机制是国家治理体系的有机组成部分，是人才治理体系的核心和关键。人才治理体系包括人才、企业、政府、社会等多方面的治理主体，不同治理主体的权责关系、功能定位、互动模式，是人才发展体制机制的主要内容。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须加强人才制度和政策创新，破除束缚人才干事创业的体制机制障碍，构建人成其才、才尽其用的人才发展治理体系，提高人才创新创造活力，形成具有国际竞争力的人才制度优势。

（三）深入实施新时代人才强国战略的重要任务

深入实施新时代人才强国战略，是新时代人才工作的重要使命。2021年中央人才工作会议明确了我国人才强国建设的远景目标和重大任务，提出要加快建设世界重要人才中心和创新高地，以国家战略人才力量为重点，造就全领域、多层次、高素质、规模宏大的人才方阵，全方位培养、引进、用好人才。作为新时代人才强国战略的重要目标和任务，中央提出要深化人才发展体制机制改革，向用人主体授权，积极为人才松绑，开展人才发展体制机制综合改革试点，到2030年，基本形成适应高质量发展的人才制度体系。实现这一目标，必须针对人才发展体制机制存在的问题，全面谋划，突出重点，深化改革，加快人才制度创新，不断完善人才制度体系。

（四）构建支持全面创新的体制机制的迫切需要

推动以科技创新为核心的全面创新，是发展新质生产力和实现高质量发展的必由之路，是塑造发展新动能新优势的必然选择。党的二十届三中全会提出，必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能。新时代新征程，实现高水平的科技自立自强，需要优化国家战略科技力量布局，加强包括创新人才在内的创新资源统筹和力量的组织；完善重大科技创新和关键核心技术攻关组织机制，推动科技创新力量、要素配置、人才队伍的体系化、建制化、协同化；探索建立与新型举国体制相适应的人才发展体制，统筹科技评价、项目评价与人才评价，形成有利于科技人才成长和创新创业的人才激励机制，促进人才队伍建设与科技创新协同共进。

四、新时代深化人才发展体制机制改革的使命任务

我国是人口大国，人力资源丰富，科技人力资源总量位居世界前列。着眼未来，人才工作的核心使命就是要以人才为中心，以育才兴才为核心，通过制度创新，构建支持全面创新的人才体制机制，解决人才队伍大而不强、创新创造潜力难以发挥的问题，盘活人才资源，将我国人口优势转化为人才优势，将人才优势转化为创新创造优势。

（一）深化人才发展体制机制改革的历史使命

习近平总书记在党的二十大报告中指出：要“深化人才发展体制机制改革，真心爱才、悉心育才、倾心引才、精心用才，求贤若渴，不拘一格，把各方面优秀人才集聚到党和人民事业中来”（《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版，第30页）。这深刻揭示了人才发展体制机制改革要以人才为中心的本质要求，体现了人才作为经济社会发展和科技创新第一资源的根本内涵，指明了新时代人才发展体制机制改革的历史使命和主要任务。

新时代深化人才发展体制机制改革，涉及人才、政府、社会、用人单位、市场等社会关系、利益关系和资源配置等的结构性调整和深层次变革，必须一以贯之地坚持尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的人才工作方针，促进人人成才、人尽其才、才尽其用。遵循市场经济规律、科技创新规律和人才成长规律，促进教育科技人才发展的良性循环，构建科学规范、公平公正、运行高效的人才发展治理体系，营造自由宽松、开放包容、充满活力的、有利于创新创业的人才生态。

（二）深化人才发展体制机制改革的主要任务

人才发展体制机制是人才治理体系的骨干和支脉，包括管理体制、人才培养、人才引进、人才评价、人才使用、人才流动、人才激励、人才服务保障等多层次、多方面的制度和行为模式。推进人才体制机制改革，需要统筹协调，促进教育科技人才体制机制同步一体改革；坚持分类施策，因地制宜，根据不同治理主体、不同情况推进改革，提高政策和制度的精准性和有效性；勇于试点突破，开阔视野，总结吸收国内外成功经验，推动制度创新。

第一，以“放权松绑”为核心推进人才管理体制改革。一是将简政放权作为人才体制改革的关键，落实政府人才管理服务权力清单和责任清单制度，切实转变政府人才管理职能，推动政府人才工作向战略引领、政策规范、公共服务、监督保障转化，进一步清理和规范政府对人才创新创业的行政审批，减少政府在人才引进、评价、激励等方面的直接参与，消除对用人主体和人才创新创业的过度干预。二是依法维护和保障用人主体在人才培养、吸引和使用中的自主权，特别是要尊重民营企业和社会组织人才管理的主体地位和自主管理权。推进国有企业、高校、科研院所等的体制机制改革，研究市场经济条件下国有企事业单位的功能定位和人才发展的战略布局。三是围绕建立新型举国体制，探索科技创新力量、要素配置、人才队伍建设体系化、建制化、协同化的模式、路径和方法。

第二，以人才自主培养为核心改进人才培养支持机制。一是创新人才教育培养模式。注重人才创新意识和创新能力培养，探索建立以创新创业为导向的人才培养机制。坚持“四个面向”，建立高校学科专业、类型、层次和区域布局动态调整机制。统筹产业发展和人才培养开发规划，加强产业人才需求预测，加快培育重点行业、重要领域、战略性新兴产业人才，完善产学研用结合的协同育人模式。二是改进战略科学家和创新型科技人才培养支持方式，扩大对人才创新创业的普惠性支持，建立基础研究人才培养长期稳定支持机制，支持新型研发机构建设，加大对新兴产业以及重点领域、企业急需紧缺人才支持力度。三是深化技术技能人才培养体制改革，整合职业技能教育与学历教育，消除对职业教育的政策歧视和体制性分割，建立产业、科技、教育融合互通的技术技能人才培养模式。

第三，“破”“立”结合推进人才评价机制改革。一是规范和减少对人才的行政评价，进一步清理、减少和严格控制职业资格和通用标准设置，通过精简、合并、取消、下放等方式，推进项目评审、人才评价、机构评估等改革，继续采取措施为“帽子热”降温，避免简单以学术头衔、人才称号确定薪酬待遇、配置学术资源的倾向。二是尊重和维护经营主体人才评价的主导性地位，大力鼓励和支持社会公益性人才评价的发展，建立与社会主义市场经济体制相适应的社会化、市场化的人才评价体系。三是推进人才评价标准和方式的多元化，不拘一格评价人才，坚持以品行、能力、实绩和贡献为基础和导向，促进人才评价名实相副，解决“评的用不上、用的评不上”等问题，引导和促进人才干事创业。

第四，以知识价值分配为导向强化人才创新创业激励机制。一是支持经营主体根据经营发展需要依法开展市场化的人才激励，完善财政、税收、股权激励政策，鼓励民营企业提高创新人才、技能人才等的薪酬待遇。二是加强创新成果的知识产权保护，完善知识产权质押融资等金融服务机制，为人才创新创业提供支持。落实高校、科研院所科技成果使用、处置和收益管理自主权，依法赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决定权，实行以增加知识价值为导向的激励机制。三是建立符合市场经济要求和公共部门特点的人事薪酬制度，促进形成规范性与灵活性、公平性和激励性相结合的收入分配机制。落实和完善国有企事业单位科研人员收入分配政策，进一步提高对创新人才的激励力度。

第五，以顺畅流动为目标健全人才流动机制。一是破除人才流动障碍，打破户籍、人事关系、社会保险关系转移等制约，清理和取消地方在人才引进、毕业生就业中的年龄、院校、专业、职称、地域、身份等限制政策，畅通人才跨地区、跨行业、跨体制的流动渠道，降低人才流动的风险和成本，提高人才流动效率和效益。二是进一步规范国有企事业单位的人才招聘，坚持公开、平等、竞争、择优，完善人事监督机制，消除关系用人，清理违规用人。三是健全公共机构和公共岗位人员的调配政策和人才交流机制，开放社会人才进入公共机构的大门，改变国有单位内部人才自上而下、由机关向企事业单位的单向流动为主的局面，建立双向流动机制，促进党政机关、企事业单位和社会各方面的人才交流。四是促进人才向艰苦边远地区和基层一线流动，按照基本公共服务均等化要求，针对基层公共服务需求，改革基层公共服务机构人事薪酬制度，建立符合基层特点、有利于安心服务的基层人才职业发展通道，加强对艰苦边远地区和基层一线的人才保障。 

第六，构建具有国际竞争力的引才用才机制。实行更积极、更开放、更有效的人才引进政策，敞开大门，不拘一格，柔性汇聚全球人才资源，对外国人才来华签证、居留，放宽条件、简化程序、落实相关待遇。鼓励和支持民营企业和其他社会力量引进人才，为经营主体引进人才提供扶持性、普惠性政策保障和公共服务，解决引进人才任职、社会保障、户籍、子女教育等问题。对国家、地方和经营主体急需紧缺的特殊人才，开辟专门渠道，实行特殊政策。 

第七，建立人才优先发展保障机制。一是促进人才发展与经济社会发展深度融合，按照发展新质生产力和高质量发展的要求，将人才发展纳入地方经济社会发展全局统筹谋划，形成人才引领、创新驱动、产业振兴的新型发展模式。二是完善人才公共服务，优化公共服务布局，提高人才资助、项目管理、创业扶持、民生服务等的服务质量和效率。三是建立政府、企业、社会多元投入机制，加大人才培养、引进、创新和服务的投入力度，强化对人才创新创业的资金扶持，落实有利于人才发展的财政、税收支持政策，鼓励企业、社会组织加大人才投入，促进创新链产业链资金链人才链的融合布局和协同发展。

（三）促进形成支持全面创新的人才治理体系和人才生态

人才发展体制机制改革本质上就是中国特色人才制度的创新过程。世界科技发展历史表明，制度创新是全面创新的重要组成部分，也是科技创新的重要动力来源和支持要素。新时代人才发展体制机制改革，要按照构建支持全面创新的体制机制的要求，完善人才治理体系，促进形成有利于创新创业的人才生态，为建设世界重要人才中心和创新高地提供人才制度保障。

首先，建设具有全球竞争力的人才发展治理体系。改革开放以来，我国人才发展体制经历了从党管干部到党管人才、从计划体制到市场体制、从单一主体到多元主体的深刻变革，人才发展机制也经历了从传统的僵化机制到灵活机制、从管制机制到自主机制、从说教机制到理性机制的渐进式制度创新的进程。进一步深化人才发展体制机制改革，应立足中国式现代化建设全局，在加强党对人才工作全面领导的基础上，将系统推进与重点突破相结合，构建中央和地方、政府和市场、人才和组织等多元主体共治共理、协同创新、系统完备、功能强大的人才发展治理体系。

其次，构建以服务人才创新创业为牵引的人才工作新格局。我国作为后发展国家，政府在国家现代化进程中发挥着战略引领、资源统筹等重要作用，人才发展体制机制改革必须将发挥市场的决定性作用与更好发挥政府作用相结合。在人才引领发展的背景下，各地区、各部门、各行业承担着至关重要、不可或缺的人才开发和服务职责，各级党委要按照中央要求，发挥党委（党组）总揽全局、协调各方的领导核心作用，切实履行管宏观、管政策、管协调、管服务职责，统筹推进人才工作重大举措，为人才创新创业铺路搭桥。探索改进党管人才的方式方法，完善党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关部门各司其职、密切配合，社会力量发挥重要作用的人才工作新格局。

最后，促进形成充满生机和活力的人才生态。地薄者大物不产，水浅者大鱼不游。人才成长和创新创业需要优良的人才生态。习近平总书记指出：“坚持营造识才爱才敬才用才的环境，这是做好人才工作的社会条件。必须积极营造尊重人才、求贤若渴的社会环境，公正平等、竞争择优的制度环境，待遇适当、保障有力的生活环境，为人才心无旁骛钻研业务创造良好条件，在全社会营造鼓励大胆创新、勇于创新、包容创新的良好氛围。”（《十九大以来重要文献选编》〈下〉，中央文献出版社2023年版，第425页）深化人才发展体制机制改革，要优化创新资源的供给和配置，构建自由宽松、开放包容、竞争择优的人才生态，提升全社会的创新创造活力，为中国式现代化提供生生不息的蓬勃动力。

〔本文系国家社会科学基金重大项目“我国关键核心技术领域人才培养模式与战略布局研究”（22&ZD127）的阶段性成果〕

（作者系中国人事科学研究院副院长、研究员）

公立医院人事薪酬制度改革，应从公立医院改革总体目标、行业特点、管理现状和利益相关方的诉求等方面，全面权衡，系统推进。

公立医院人事薪酬制度的各环节都应与公益性要求相一致，并符合公共人事管理法制化、规范化、公开化、科学化的要求。三明医改的人事薪酬制度改革包括优化薪酬结构、合理确定医务人员薪酬水平、完善考核评价机制等，从改革一开始就采取措施，使医务人员收入与药品收入、检查收入与科室收入脱钩，建立基于岗位、贡献、服务的人事薪酬制度。其最值得学习的就是战略目标明确，符合公立医院管理规律，符合健康中国战略要求，坚持公立医院公益性发展方向，坚持人民至上、生命至上，坚持以人民健康为中心的宗旨。

建立符合公立医院行业特点的人事薪酬制度。在改革中既要关注医生培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点与医务人员薪酬回报的相关性，调动医务人员参与医改、提高医疗服务质量的积极性，也不可忽略公立医院公益性对医院和医务人员的道德和义务要求。三明医改落实“两个允许”要求，抓住了医疗行业特点，适度提高医务人员薪酬水平，统筹医务人员薪酬水平与当地城镇职工收入水平的关系。

公立医院管理和运行现状是人事制度改革的出发点。人事薪酬制度改革与其他改革密不可分，涉及医院功能和业务、医院财务和预算管理、医院资产和设施、医院人力资源和技术能力、公众医疗和健康服务需求等多种因素。三明医改建立了人、财、物事集中统一管理的一体化体系，统一各医院薪酬构成、绩效要求，在一定区域范围内实现了薪酬分配政策和制度的一体化。

公立医院改革涉及公立医院、医护人员、社会公众、卫健和医院主管部门等多方面的利益，利益关系的调整影响人事制度的选择和决策。在公益性导向的改革中，公共利益无疑起到了关键的主导作用，但作为直接利益相关方的医院和医务人员，在具体政策形成中仍发挥着重要的影响力。三明医改通过绩效考评，明确目标责任、底线纪律要求等，规范了医务人员行为和医院经济行为，这是人事薪酬制度可持续发展的基础。

面向未来，建立符合行业特点的公立医院人事薪酬制度，既要从公立医院现状出发针对实践问题进行改革，又要着眼于政府公共医疗卫生服务的长远战略进行总体设计；既要根据实际确立近期目标，又要根据改革的历史进程，确定中期和长远目标；既要针对行业特点，又要遵循公共服务机构管理的普遍规律和规则；既要充分尊重医务人员的切身利益，又要切实保障患者利益和公共利益；既要根据公立医院的一般特性进行全面设计，又需根据不同层级、类别、区域、功能的医院的特点有所区分，分类推进。

改革的长远目标应该是建立符合公益性、公共性要求的人事制度，其管理的基本特征是法制化和规范化。一是以公共性为基础，二是以公益性为准则，三是体现职业特点，四是建立内在激励机制，五是实现授权与监督的平衡。公立医院人事制度改革近期目标的确定应与长远目标相衔接，并逐步为长远目标的实现提供条件和可行路径。

（作者：李建忠  中国人事科学研究院副院长 ）

全面加强事业单位工作人员培训工作，是建设高素质专业化事业单位工作人员队伍、促进公共服务事业快速健康发展的迫切需要和重要支撑保障。为推进事业单位工作人员培训工作科学化、制度化、规范化，根据《干部教育培训工作条例》、《事业单位人事管理条例》和有关法律法规，中共中央组织部、人力资源社会保障部印发了《事业单位工作人员培训规定》（以下简称《培训规定》），成为我国事业单位培训工作的第一部综合性、专门性管理规定，对规范事业单位培训行为、提高培训质量、加强队伍建设，具有十分重要的意义。

首先，《培训规定》突出了政治要求，强调了政治统领。事业单位作为公共服务机构，事业单位工作人员作为公职人员，决定了事业单位人员培训应具有鲜明的政治性和公共性。《培训规定》从指导思想、培训内容、培训师资等多方面，保障事业单位培训符合正确的政治方向：一是进一步明确了“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以坚定理想信念宗旨为根本，以全面增强公共服务本领为重点，突出政治训练、政治历练，强化专业能力、专业精神”的总要求。二是在培训重点上，明确要“坚持将学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想摆在事业单位工作人员培训最突出的位置”、“完善培训内容体系，重点提升事业单位工作人员的理想信念、思想觉悟、职业道德和综合素养”。三是对授课教师也提出了明确的政治要求，要求其“必须拥护中国共产党的领导，不得传播违反党的理论和路线方针政策、违反中央决定的错误观点”。

其次，《培训规定》针对培训工作的现实问题，对事业单位人员培训进行了全面系统规范。相对于公务员培训，长期以来，事业单位工作人员缺乏统一的培训制度安排，《干部教育培训工作条例》《事业单位人事管理条例》仅对培训工作进行了原则性表述，缺乏具体可操作的规定。事业单位工作培训工作不规范、不统一问题较为突出。管理人员、工勤人员普遍系统培训不足；管理人员与专业技术人员培训缺乏统筹规划；岗前培训普遍缺失，在岗培训、转岗培训和专项培训也不够规范。新印发的《培训规定》共七章，三十二条，从培训目的、指导思想、培训内容、培训方式、培训主体、管理和纪律等各环节、各方面，对事业单位培训工作进行了规范，有助于增强培训的系统性、持续性、针对性和有效性，为事业单位培训工作的科学化、制度化和规范化奠定了基础。

第三，《培训规定》按照分类分级、按需培训的原则，构建了公共科目和专业科目相结合的培训内容体系。习近平总书记指出，推进干部教育培训改革创新，要在搞好分类培训和按需培训上下功夫。事业单位行业众多、功能复杂、服务的专业性强，培训不能“一锅煮”，必须区分对象，针对人才全面成长的个性化、差异化需求分层分类地组织培训。为此，《培训规定》针对事业单位不同岗位人员的特点，提出管理人员培训，应注重提高管理能力、专业水平和职业素养；专业技术人员培训，应注重提高专业技术水平和创新创造创业能力；工勤技能人员培训，应注重提高职业技能水平和实际操作能力。同时，《培训规定》强调，要加强对中青年骨干特别是高层次、急需紧缺人才的培训。在培训内容设计上，《培训规定》明确提出要设置公共科目和专业科目。以岗前培训为例，公共科目包括应当普遍掌握的政治理论、法律法规、政策知识、行为规范、纪律要求等；专业科目包括所聘或者拟聘岗位所需的理论、知识、技术、技能等。公共科目和专业科目的设置，将通用要求与专业特性相结合开展培训，是全面优化事业单位人才队伍的能力素质的重要保证。

第四，《培训规定》根据岗前培训、在岗培训、转岗培训和专项培训的不同需要，提出了不同的培训方式和具体要求。一是明确要对事业单位新聘用工作人员进行岗前培训，以提高适应单位和岗位工作的能力；二是要求正常在岗的事业单位工作人员应当定期参加在岗培训，以增强思想政治素质、培育职业道德、更新知识结构、提高工作能力；三是对岗位类型发生变化或者岗位职责任务发生较大变化的事业单位工作人员应当进行转岗培训，以提高适应新岗位职责任务的能力；四是提出对参加重大项目、重大工程、重大行动等特定任务的事业单位工作人员应当进行专项培训，以适应完成特定任务的要求。根据四类培训不同特点，《培训规定》对培训的内容、培训主体、培训方式、培训时间、师资要求、教材建设等进行了规范，形成了全面的培训工作体系。

第五，《培训规定》按照依法治教、从严管理的要求，明确了培训的管理规范和纪律要求。一是强调要加强培训经费管理，厉行节约，勤俭办学，提高经费使用效益；二是要抓好培训机构的管理，提出各级事业单位人事综合管理部门应当根据师资条件、人员素质、办学基本条件、教学管理水平、教学质量等条件，重点联系一批专门培训机构，加强统筹协调，保持培训工作相对稳定；三是实行培训登记管理，建立和完善工作人员培训档案，对工作人员参加培训的种类、内容、时间和考试考核结果等情况进行登记；四是提出要加强培训计划管理，健全组织调训制度，加强统筹协调，避免和防止多头调训、重复培训、长期不训等问题；五是强化培训监督，强调人事综合管理部门、主管部门要对事业单位开展工作人员培训工作进行监督，制止和纠正违反规定的行为。

《培训规定》还将激励和约束相结合，明确了事业单位工作人员在培训中角色和地位，提出事业单位工作人员有接受培训的权利和义务，培训情况将作为考核的内容和岗位聘用、等级晋升的重要依据；事业单位工作人员应严格遵守学习培训和廉洁自律各项规定，完成规定的培训任务。

《培训规定》的出台，进一步完善了事业单位人事管理的政策体系。认真实施《培训规定》，不仅有助于全面促进事业单位人员培训的制度化进程，也必将带动事业单位人事制度的整体改革向前迈进，推动事业单位人才队伍建设和公共服务的全面发展。

（中国人事科学研究院 李建忠）

日前，中组部、人社部印发《事业单位人事管理回避规定》（以下简称《回避规定》），按照党中央关于干部人事制度改革的要求，根据事业单位特点，对事业单位人事回避的范围和回避事项等进行专门规范，填补了当前事业单位人事管理的一项制度空白，是落实党中央全面从严治党决策部署，从源头上规范事业单位用人和履职行为的重要举措。

《回避规定》的重要意义

首先，《回避规定》的出台，有利于强化事业单位公益属性，推进全面从严治党，维护事业单位人事管理工作公正廉洁。事业单位是公共服务机构，事业单位工作人员是国家公职人员，公平公正履职是提供更高水平公共服务的必要前提，而在复杂的社会关系中，难免因亲属关系、利害关系等因素影响其履职的公正性。出台《回避规定》，是贯彻落实党的十九大关于推进全面从严治党战略部署、建设高素质专业化干部队伍的必然要求，是坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤的新时代组织路线的制度保障，对于从源头上保证事业单位工作人员公平公正履职，回应人民群众对公共服务公开公平公正的期许，具有重要意义。

其次，《回避规定》的出台，有利于健全事业单位人事管理配套规章，完善公职人员回避制度体系。事业单位工作人员是我国干部队伍的重要组成部分。随着干部人事制度改革的不断深化，我国党政领导干部、公务员和国有企业领导人员的回避制度已陆续建立。其中，党政领导干部执行《党政领导干部任职回避暂行规定》；公务员执行《公务员回避规定（试行）》；国有重要骨干企业领导人员执行《国有重要骨干企业领导人员任职和公务回避暂行规定》。然而，事业单位此前一直没有统一的回避规定，其回避要求散列在聘用、考核、奖励、处分、人事争议处理等文件的相关条款中，既难以做到进、管、出各环节全覆盖，又过于原则、操作性不够强。出台《回避规定》，为事业单位人事管理工作建立了系统完备的回避制度，也填补了公职人员回避制度的最后一块“拼图”。

第三，《回避规定》的出台，有利于规范各级各类事业单位人事管理，推动人事管理工作规范化制度化。事业单位人事管理涉及人才队伍建设的方方面面，既关系到事业单位工作人员的切身权益，又关系到国家利益和公共利益。以往由于没有专门的事业单位人事管理回避制度，各地区各部门在执行中一定程度上存在标准不统一、操作不规范、宽严把握差距较大等突出问题。有的事业单位简单参照《公务员回避规定（试行）》，用管理党政机关干部模式管理科研人员、教师、医生等专业技术人员，一定程度上影响了事业单位人事管理工作的规范开展。出台《回避规定》，有利于从制度上规范全国各级各类事业单位人事管理行为，从源头上预防有违公平公正的用人、履职行为发生，维护政府公信力。

《回避规定》的突出特点

《回避规定》针对事业单位特点，从回避缘由、回避程序、回避事项和管理监督等方面，对事业单位人事回避进行了全面规范，为事业单位人事管理的公正廉洁提供了制度保障。

首先，亲缘关系和利害关系回避并重。在亲属回避方面，不仅规定了夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系的回避，还规定了近姻亲关系、继养抚养关系的回避；在利害关系回避方面，既规定了事业单位工作人员本人和亲属的利害关系回避，又规定了包括外聘专家和其他人员的参加相关活动需要回避的情形，切合事业单位人事管理的实际需要。

其次，突出岗位回避和履职回避。事业单位运行规律与机关不同，主要职责是为机关提供支持保障、为社会提供公益服务，一般不承担行政职能。鉴此，《回避规定》没有地域回避的制度设计，在岗位回避、履职回避的具体要求上也与公务员有所区别。如在履职回避方面，不仅涉及岗位设置、公开招聘、聘用解聘、考核考察、奖励处分、交流培训等一般人事行为，还包括人事考试、职称评审、人才评价、招生考试、项目和成果评审、资金审批和监管等关系人事权益保护的有关活动，具有全面性和针对性。

第三，适用岗位和人员范围广。《回避规定》所涉及的岗位范围不仅包括事业单位正式内设机构和岗位，还包括临时性机构和岗位，如聘用工作组织、考核工作组织、申诉公正委员会、学术委员会等专项性工作组织。适用的人员范围不仅包括事业单位一般工作人员，还包括事业单位领导人员、主管部门和人事综合管理部门的工作人员，以及因工作需要外请的专家等相关人员。

第四，坚持制度规范性与实践多样性的统一。《回避规定》为全国事业单位建立了标准统一、科学规范的回避制度，同时也授权省级以上事业单位人事综合管理部门、中央和国家机关各部门，根据地域、专业、工作性质特殊等因素灵活执行岗位回避政策，既维护了制度的完整性、权威性，又兼顾了实践的客观需要。

古人云：家族所在，难于行法；身家相关，易于为奸。《回避规定》不仅从源头上建立了维护事业单位人事管理公平公正的第一条防线，也划定了一条红线，一旦出现相应违规，将视情形受到批评教育、组织处理直至处分。各级各类事业单位工作人员及其他相关人员应当提高思想认识，增强纪律意识，严格自律，避免触碰红线，推动事业单位人事管理更加公平公正、廉洁高效。（作者李建忠系中国人事科学研究院副院长、研究员）

链接：中共中央组织部 人力资源社会保障部关于印发《事业单位人事管理回避规定》的通知

李建钟 

【摘要】本文认为，公共部门人事法律体系是以促进公职人员履行公共职责为目标，对公职人员与公共机构之间的特别人事权利关系进行的法律规范，属于公法范畴。我国人事立法应明确公共部门人事法律体系与社会一般人力资源管理（劳动）法律体系的区别，制定公职人员基本法，完善分类管理和专项管理法律体系，为建立科学的公共部门人力资源管理制度服务，为构建符合政治民主化、经济市场化要求的、和谐的“官民”关系奠定基础。 

建立完善的人事法律体系是中国民主法治建设的重要组成部分。和谐社会的构建、市场经济的发展、民主法制建设的需要，都对人事法制建设提出了新的、更高的要求。在中国社会转型过程中，人事法制建设需要摆脱计划经济体制下全社会大一统的人事管理思维，认真思考人事法律体系的性质和立法目标，坚持科学立法、民主立法，依法加强公共部门及其工作人员的管理，促进公共机构履行公共职责，实现公共利益，保障公民权益。

一、人事法律体系的性质

论及中国人事法律体系的构建，首先需要明确人事法律体系的内涵和性质。回答这个问题，需要研究人事法律体系与人才法律体系、劳动法律体系、人力资源管理法律体系的关系。

人事法律体系简而言之，即关于人事管理的法定规则体系。人事管理也可称为人力资源管理，是社会组织对组织内部工作人员的管理。自近代工业革命以来，社会现代化的一个重要标志是公共领域和私人领域的相对分离。一方面自由市场成为资源配置的主要方式，不同的经济主体或利益主体按照平等原则相互竞争；另一方面，政府和国有单位作为公共部门主要承担社会公共服务的职责，为市场经济的良性运行提供保障。整个社会组织被区分成公共部门和私人部门，双方的人力资源管理也有着不同的性质、特点。公共部门人事管理主要是对政府和国有单位人员的管理，应从社会公共利益出发，形成规范、廉洁、高效的管理机制，激励公职人员为公共利益服务；政府对社会人力资源的管理则是面向全社会，通过有效的公共政策，协调社会组织内部的人事（劳动）关系，为社会各用人主体和全体劳动者提供公平竞争的环境，维护劳动者权益。

广义的人事法律体系实际可以划分为公共部门人事法律体系和劳动法律体系两大部门。而人才作为劳动者的组成部分，其管理从属于社会人力资源管理，从法律意义上说，并不具有特殊的管理性质，也不存在真正意义上的独立法律体系。

二者法律性质有着根本的区别。从公共部门人事管理的性质出发，公共部门人事法律体系具有以下特性：

1、以公职人员为对象

社会人力资源管理的对象是社会全体公民，而公共部门人事管理的对象仅仅限于公共部门，包括议会、政府机构、国有企业、事业单位及其工作人员，即公职人员。与之相对应，公共部门人事法律体系的适用对象是公职人员，而劳动法律体系的适用对象则是全体劳动者。

关于公职人员的范围，联合国《反腐败公约》提出，“公职人员”系指：①无论是经任命还是经选举而在缔约国中担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员，无论长期或者临时，计酬或者不计酬，也无论该人的资历如何；②依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况，履行公共职能，包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或者提供公共服务的任何其他人员；③缔约国本国法律中界定为“公职人员”的任何其他人员。但“公职人员”也可以指依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况，履行公共职能或者提供公共服务的任何人员。

从这个定义可以看出，公职人员的身份确定有两个标准：一是在公共机构工作；二是履行公共职能和提供公共服务。前者属于外延性规定，后者属于内涵性规定。根据这两个标准，那些受政府授权在非政府机构工作并执行公共职责的人员，也属于公职人员。

在我国，公职人员在法律上一般称为国家工作人员。其法律定义可分为“职能论”、“身份论”、“公务论”三类[1]。

（1）职能论。即以是否“行使管理职能”为标准。1995年11月7日，最高人民检察院在《关于办理公司、企业人员受贿、侵占和挪用公司、企业资金犯罪案件适用法律的几个问题的通知》将“国家工作人员”规定为：“1、国家机关工作人员，即在国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关和军队工作的人员；2、在国家各类事业机构中工作的人员；3、国有企业中的管理工作人员；4、公司、企业中由政府主管部门任命或者委派的管理人员；5、国有企业委派到参股、合营公司、企业中行使管理职能的人员；6、其他依法从事公务的人员。”

（2）身份论。主要以是否具有“国家工作人员身份”为标准。如1995年12月25日,最高人民法院《关于办理违反公司法受贿、侵占、挪用等刑事案件适用法律若干问题的解释》中，对《全国人民代表大会常务委员会关于惩治违反公司法的犯罪的决定》第十二条所说的“国家工作人员”解释为“是指在国有公司、企业或者其他公司、企业行使管理职权，并具有国家工作人员身份的人员，包括受国有公司、国有企业委派或者聘请，作为国有公司、国有企业代表，在中外合资、合作、股份制公司、企业中，行使管理职权，并具有国家工作人员身份的人员。”

（3）公务论。以是否从事公务为标准。1997年，我国现行刑法第93条规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”

我国改革开放的实践证明，对公职人员定义过窄，不利于公共部门的管理和职务犯罪的预防。因此，法律上有关“国家工作人员”的界定，范围不得不不断扩大。从仅以是否行使管理职能，到是否具有相应身份，在到是否执行公务，其内涵和外延都延伸。从具体适用对象看，也是如此。

1979年刑法第83条规定:“本法所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员。”这一规定较为笼统，特别是“一切”机关、企业的界定不够准确；1982年3月全国人大常委会作出《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》,对“国家工作人员”作了具体解释:“本决定所称国家工作人员，包括在国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关、军队、国营企业、国家事业机构中工作的人员,以及其他各种依照法律从事公务的人员。”这一规定将企业界定为“国营”范围，更为具体；1988年1月全国人大常委会又通过了《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》，把“国家工作人员”的范围扩大到“集体经济组织工作人员”和“其他经手管理公共财务的人员”；1997年刑法典,以公务论界定“国家工作人员”，但实践中仍存在范围不全的问题；仅仅3年后，2000年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议又通过了《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》，把“国家工作人员”的范围又扩充到了村民委员会等村基层组织人员。

    我国法律关于国家工作人员的定义虽然随着刑法实践的需要而不断进步，但从人事法律体系的角度看，我国仍缺乏关于公职人员或国家工作人员的统一、明确的法律规定，仍落后于人事管理的实际。宥于部门分割，统一的公共部门人事法典难以建立。人事部门限于现有职能，不能对公职人员的管理进行全面谋划，相关法律、规定之间缺乏必要的衔接，甚至相互矛盾。而且，“国家工作人员”的说法，具有明显身份论的色彩，不能含盖全部公职人员，有学者呼吁应以“公职人员”将其替代。

完整的公共部门人事法律体系必须以全体公职人员为对象。如美国公职人员法律体系不仅包括政府官员，还包括公共机构雇员、国会议员、立法机构工作人员、军人等。台湾有关法律规定公务人员分为政务人员、常务人员、司法审检人员、公营事业人员及民选地方首长，包括在各级政府机关、公立学校、公营事业机构（以下简称机关）担任组织法规所定编制内职务支领俸（薪）给之人员。其中，“各级政府机关”包括“中央政府”及其所属机关、地方政府及其所属机关、各级民意机关；所称“公立学校”包括公立各级学校；所称“公营事业机构”包括国营、省（市）营及县（市）营之各类事业机构等。

2、属于公法范畴

公共部门人事管理属于公法调节的范围，而其他社会组织的人力资源管理则属于私法调节的范围。所谓公法，就是规范国家机关（公共团体）与国家机关（公共团体）之间、国家和人民之间的关系的法，而私法是规范人民之间关系的法。公法首要的是为实现公益，而私法首要是为实现私益。

英国学者戴维·M·沃克主持编撰的《牛津法律大辞典》中指出:“公法与私法的区分至少自罗马法以来一直得到承认……一般地，公法规定的是有关国家有组织的政治团体、政府及其部门和它们的代理机构的结构、行为、权力和豁免权、义务及责任的规则和原则，至于国家或政府代理机构在不享有特殊权力的情况下与个人发生的联系则由私法来调整。公法作为法律制度整体的一个部分，主要调整国家与普通个人之间的关系，而私法则主要调整国家公民个人事务及公民个人之间的关系。”[2]

公法主要调整国家与公民之间的关系，由此而形成的权利称为公权。私法主要调整公民个人之间的关系，由此而形成的权利称为私权。公法主要包括宪法、行政法、立法法、司法法、各种国家机关的组织法、选举法以及其他各种涉及公权力运作规则的法。其目的是对公权力进行规范和控制，避免公共权力的滥用，内容主要是授权性（允许性）规定，即明确对公共机构的授权，法无明文规定的行为，公共部门不得自行实施。而私法的主要内容是禁止性规定，只要是法无明文禁止的行为，公民都可以实施。在现代法律体系中，公法与私法的划分是现代法秩序的基础，是建立法治国家的前提。

公共部门人事法律体系属于公法的范畴，其中所涉及的公职人员与公共组织的关系从属于国家与公民之间的法律关系。而劳动法律体系则属于私法范畴，其调节对象主要是社会组织与劳动者之间的权利关系。虽然劳动法律体系也涉及国家与公民之间的权利、义务关系，如在促进就业、职业教育、社会保障等方面，国家对劳动者承担着重要责任，但这些都属于公民劳动权利保障的一部分，并主要通过维护平等的劳动关系来实现。

公共部门人事管理与社会人力资源管理的最大不同，在于它不仅要符合社会人力资源管理的一般法律规则，如不得进行就业歧视等，而且要遵守国家有关公共部门机构设置、权力运行的特殊规范，如组织法关于权力责任的分工等，并通过公共部门人事法律体系予以明确。

3、以特别的人事权利关系调节为内容

社会人力资源管理遵循的是民法的平等、自愿、公平等基本原则，强调个人所有权、契约自由、过失责任。用人单位必须尊重公民基本的政治经济权利，公民与用人单位之间是平等的契约关系。而在公共部门，其人事关系既不同于一般公民与国家之间的关系，又不同于一般社会单位的雇佣关系。从公民与国家的关系看，在现代社会，公民与国家之间从理论上讲是一种委托代理关系，公民是委托人，公共部门是代理人。但在公共部门，其工作人员既是公民又是政府职员，兼有委托人和代理人双重身份；从人事关系看，公共部门的工作人员作为个人，与公共机构之间是一种雇佣关系，但作为国家工作人员，他们掌握着公共权力和公共资源，不同于一般的社会组织的雇员，他们和公共部门之间构成了特别的权利关系，其人事关系具有双重性质。

传统特别权利关系理论认为，特别权利关系的“特别”之处在于:（1）当事人地位不对等。在特别权利关系中，公共部门作为特别权力主体处于优越地位，有权对相对人实施强制或处罚，而相对一方则处于服从的地位。（2）义务不确定。隶属于特别权力之相对人，其义务是不确定的。特别权力主体的一方有权根据实际需要确定相对人应承担的特别义务。如上级行政机关可以随时要求下级机关人员承担作为或不作为的义务。（3）有特别规则。享有特别权力的行政主体(大陆法系国家称为公营造物)有权制定特别规则拘束相对人，且无须有法律授权。就是说，在特别权利关系下，当事人双方除要遵守国家法律的一般规定外，还必须遵守公共组织的一些特别规则，这些规则不以相对人同意为前提。如军人要遵守军规；公务员要遵守单位之规章制度；在押犯要遵守监规监纪等。（4）对于违反义务者，有权加以惩戒。在特别权利关系范围内，特别权力主体对违反义务的相对人有进行惩戒的权力。如行政机关对违反工作纪律的公务员有权进行处分。（5）在纠纷解决方面，以代替性纠纷解决方式为原则，有限适用司法审查。代替性纠纷解决方式主要有：申诉、行政复议、行政裁决、行政裁判、谈判、调解和仲裁。司法审查主要指行政诉讼，就是法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动[3]。

随着现代民主政治的发展，传统的特别权利关系理论受到了挑战：一是特别权力的相对人其基本的政治经济权利应受到尊重，如公务员参加工会的权利、平等获得报酬的权利应予考虑；二是对相对人义务的规定和对权利的限制应依法进行；三是在受到不公平对待时，可提起诉讼。如台湾“司法院”解释认为，足以改变公务员身份或有重大影响的惩戒处分，受处分人可向管理惩戒事项之司法机关申明不服。

国家公职人员基于一定的职务而在任职期间与用人主体之间形成的权利义务关系，这种行政职务关系在本质上是一种国家委托关系，是特别权利关系的重要形式之一。虽然人们对特别权利关系的认识发生了变化，但特别权利关系作为一种客观存在，并没有消失。公共部门的职务关系（人事关系）作为特别权利关系的一种形式，涉及国家权力的运用、公共资源的分配和公共安全的保障，与私人企业的人事关系有着明显的差异。对于公共部门人事管理而言，研究特别权利关系十分必要。

德国学者马克斯·韦伯说：“官员的地位具有一种义务性质。”“从法律和实际情况上说，不能够像在中世纪乃至近代初期所常有的那种情况一样，把担任公务当作是索取金钱或报酬的来源。也不能像在自由订立劳务契约时的那种情况一样，把担任公务当作是一种用劳务去攫取等价什物的普通交换行为。”公职人员与公共机构之间存在着与封建时代对君主的忠诚不同的“新式忠诚”，即公职人员“只对不因人而异的职务性目标效忠”[4]。卢梭更是认为，在承担国家赋予的职务时，官吏“没有以任何方式来争论条件的权利”。[5]

在美国，公共部门和私人部门的人事或劳资关系的最大区别是二者分别适用不同的法律。美国国家劳工关系法不适用于联邦、州和地方政府的雇员[6]。为维护公共利益，美国规定公共雇员没有罢工权，联邦政府雇员也不能就工资、养老金等问题与政府进行谈判。其理由是警察、消防等公共服务一旦停顿，社会就会陷入混乱。美国法律和行政专家认为：政府与其雇员的关系不同于在私人事务中政府与公民之间的关系，公民一旦成为公共雇员，就不得不放弃一些宪法权利，与一般公民相比，他们较少受到美国权利法案的保护[7]。

在日本，宪法规定“劳动者之团结权利（结社权）、团体交涉及其他团体行动之权利，应受保障。”(《宪法》第28条)  上述权利为三项基本劳动权利：团结权、团体交涉权和争议权，其中团体交涉权的核心又具体化为协议缔结权。针对公务员是否享有劳动三权，日本于1965年专门成立了公务员制度审议会，政府委员和职员委员之间以罢工权为中心进行了激烈论战，连续审议8年，最后提出了公益委员(专家学者)的折衷方案，该方案包括刑法处罚最低限度的“团结权”理论、有条件的“协议缔结权”理论和有条件的“罢工权”理论。在法律规定上，公务员的争议权被否定:“职员作为政府雇员不得与公众一起罢工、怠工和搞其他争议行为或者降低政府工作效率的怠慢行为。”(《公务员法》第98条第2款)政府机关公务员的协议缔结权也被否定，但公共企业组织的职员享有此权。警察职员、海上保安厅职员、监狱职员和防卫厅职员的团结权被否定，其他职员享有此权。可见，日本宪法赋予劳动者的三项劳动基本权利对公务员不完全适用，也就是说，公务员法限制了公务员的劳动三权。从理论上讲，公务员法的这一规定与宪法存在着冲突。但在实践中，公务员针对政府的团体交涉事项或针对政府的团体行动指向事项，政府采取对话等积极方式予以回应，以减少或减缓双方冲突。日本的公共福利理论认为，公务员是为政府服务的，而政府代表全体国民，政府通过法律形式确定公务员报酬标准，即代表了全体的意思，而公务员是全体中的少数人，与其全体的代表(政府)通过缔约协议确定报酬，违背公共福利原则[8]。

我国《公务员法》第53条明确规定，公务员不得散布有损国家声誉的言论，不得组织和参与旨在反对国家的集会、游行、示威、罢工等活动，不得组织或参加非法组织。但国有企事业单位则未受明确限制。明确特别权利关系的性质，对于公共部门的人事法律制度的构建特别是国有企事业单位的改革具有重要的现实意义。

 4、对人力资源进行直接配置和管理

从管理方式看，对政府而言，社会人力资源管理属于宏观管理范畴；政府人事管理则属于微观管理范畴。在市场经济条件下，政府的社会人力资源管理最重要的是要从直接管理向间接管理转变，尊重用人单位和劳动者双方的自主权，从社会人力资源配置的主导者转变为信息和规则服务的提供者，从单纯国家利益的代表者转变为利益关系调节者，为不同的利益主体提供公平竞争的机会和环境，通过制定和执行公正、公平的竞争规则，调节和化解各种纠纷，协调利益关系，保障公民和法人的合法权益。

公共部门人事管理作为组织内部的人力资源管理工作，除了完善制度和机制外，还可以直接动用有关的资源，采用人力资源管理的技术、方法，根据需要实行录用、培训、激励等各种管理措施，对人力资源进行直接配置。公共部门人事法律体系不仅包括原则性规定，也包括对人员录用方式、职务级别、薪酬福利等的具体规定。而劳动法律体系对其他社会组织的内部管理事务则不宜进行直接地具体的强制性规定。

可见，公共人事法律体系是关于公共部门及其人员管理的法律规范，属于公法范畴。人事法律体系要根据特别权利关系的要求，从公共部门人事关系的特殊性出发，规范公共机构及其人员的行为。并且不宜轻易超越界限，将公共部门自身管理的法律措施应用于全社会，人才立法也是如此。

二、公共部门人事法律体系的框架和内容

    完善的公共部门人事法律体系应具有全局视野，从促进公共机构更好地履行职责、促进公职人员尽力尽责的角度，进行全面规划。其适用范围应含盖全部公共机构和全部公职人员。从各国公共部门人事法律体系的框架看，应包括基本法、分类法和专门法三方面内容。

    1、公职人员基本法

公共机构规模庞大，人员众多，不同机构、人员职责任务各有不同，组织机构与所属工作人员的法律关系性质也有一定的差异。但总体而言，作为公共机构，其承担的公共管理和服务职责以及其资产性质决定了特别权利关系的存在。因此，有必要制定统一的公职人员权利、义务规范，以指导整个公职人员队伍的管理。如美国1978年的《政府道德法》、台湾的《公务员服务法》、《公务人员基准法》等。

公职人员基本法是公职人员的基本行为规则，内容包括：公职人员权利规定，如身份保障、福利保障等；公职人员义务规定，如忠于职守、廉洁奉公等。

自党的十三大提出对实行分类管理的干部人事管理体制后，我国公职人员管理上的机关、国有企业、事业单位人事管理实行了各具特色的改革。在机关实行公务员制度，在国有企业、事业单位实行劳动合同制和聘用制。这些改革意在将国有企业、事业单位传统的以特别权利关系为基础的人事关系，转变到以契约为基础的平等的人事关系上来。虽然这种改革与世界潮流相一致，但也不免矫枉过正，带来了很多负面效应。如公共医疗、教育、科研等服务机构的逐利倾向等。

正视国有企业、事业单位必然承担的公共责任，承认合理的特别权利关系的存在，并进行相应的制度设计，是我国建立完善的市场经济体制的必然要求。而这种制度安排，应通过制定公职人员基本法进行规范和调节。

2、分类管理法

分类管理法是针对不同类别公职人员的特点，建立相应的法律体系。如对立法机关工作人员、司法人员、事业单位人员（公立学校教师、国有科研机构、新闻宣传机构等）、国有企业人员等分别进行法律规范。目前，我国人事立法的紧迫任务是对占国有单位职工人员比例最大的事业单位人员的管理进行立法规范。

3、专项法律

主要是对公共部门人事管理的重要环节进行法制规范。如人员录用、职位分类、薪酬福利、继续教育、纪律监督、社会保障等，都需要专门立法进行管理。

三、中国公共部门人事法律体系的构建

在构建社会主义和谐社会的历史进程中，加强公共部门人事法律体系建设意义重大。在中国，和谐社会的构建取决于三大社会关系是否平衡合理：一是国家与人民、公职人员与其他公民之间的关系；二是不同社会群体之间的关系；三是社会雇佣关系或劳资关系。其中“官民”关系是最基础、最重要的社会关系，对社会的长治久安影响深远。

“官民”关系指的是政府与公民、干部与群众之间的关系，历来是影响和决定中国社会、政治稳定的重要因素。在中国古代，历代王朝庞大的官僚体系和官僚队伍，使官僚阶层成为中国社会一个特殊的利益群体，一个除皇族外唯一享有特权的阶层。他们有比其他阶层更明显的共同利益、共同的价值观和行为方式，有更明确的共同利益意识。20世纪40年代，林语堂曾经说：“在中国，实际上只有两个社会阶级。一个是衙门阶级，他们远在欧洲人还没有来到中国之前就享受着治外法权，也不用领事裁判；另一个是非衙门阶级，他们纳税、守法。”[9]官僚阶层代表国家掌握社会的近乎全部的资源和利益，左右着社会其他阶层的命运，对社会发展的方方面面都有着广泛而深刻的影响。历史上，很多王朝统治的覆灭是由于“官逼民反”、“官民”矛盾激化的结果。

随着中国经济和政治体制改革的深入，中国社会的利益结构正在发生变化。在社会转型过程中，包括“官民”关系在内的社会各阶层的利益关系出现新的特点，各种利益矛盾和冲突也不断表现出来。

治民先治吏。建立和谐社会首先要规范公共机构和公职人员的行为，将公职人员管理纳入法制化轨道。

当前，公共部门人事法律体系的构建，应关注以下问题：

1、坚持科学立法

人事法律体系的建立，不仅仅是要为人事部门履行职能提供法律依据，更不是为了部门利益而跑马圈地。人事立法必须尊重公共部门的管理规律，吸收古今中外公职人员管理的有益经验。

立法是对规律的认识过程，是理性的制度设计过程，不能拘泥于国情而漠视规律、拘泥于眼前而忽略长远、不能拘泥于部门利益而忘记大局。法律应该是基本稳定的规则体系，不应头疼医头、脚疼医脚，不能改革了老问题又产生新问题。

2、厘清公私区别

中国市场经济的发展和非公组织人员规模的扩大要求中国的人力资源管理必须区分公共部门与其他组织在管理性质上的区别，政府人事管理应谨守市场界限，避免人事法律的越位，干预非公组织的内部管理。

　　在中国，改革开放以来，公共部门通过实行分类管理，企业事业单位的人事从行政关系逐步转化为契约化的民事法律关系。但是，无论公务员还是国有企业、事业单位人员，作为公共权力、资源的运用者，其特殊的权利关系，并不能因此而被忽视。他们必须承担公职人员的应承担的公共职责。

由于缺乏公职人员管理的统一的权利义务规则，导致改革出现某种程度的无序状态，一些国有企业、事业单位过度强调自身赢利性质，公共责任意识淡漠。尽管中国具有世界上规模最庞大的公共机构和人员，但他们提供给社会提供的具有真正意义上的公共产品和服务却不多。这种状况应予改变。

    3、协调利益关系

人事政策的核心是对利益和资源的分配，包括权力、财力和人力的配置。公共部门的人事制度改革和法律体系建设涉及公民与国家之间利益关系以及公共部门内部不同组成部门之间的利益关系。

在公民与国家之间，核心问题是如何尽量减少公共部门对资源的抽取和占用，提高公共部门的运作效率。国家应采取措施切实精简机构和人员，依法确定机关人员编制；应建立公职人员统一的社会保障制度，畅通公共部门人员出口；规范公共部门特别是公务员收入，通过法律手段调控公共部门工资收入，对变相增加津贴、补贴等违法行为的责任人，予以刑事处罚；降低税率，削减或取消部分公共服务收费，藏富于民，增强非公企业积累和再生产能力。

在公共部门内部，要实现党政机关与国有企业、事业单位之间的利益平衡，减小公权机关与公共服务机构、国有垄断企业与竞争性企业之间实际存在的工资福利差距，避免极高与极低现象的发生；按照权责一致、劳酬相符、注重业绩的原则，改革公共部门薪酬制度，建立有效的人才激励机制；构建公开、平等、竞争、择优的用人环境，为公职人员提供机会均等的职业发展空间。

实现利益均衡，必须改革人事法律的立法程序和机制，促进人事制度设计、资源分配过程的透明化，实行民主立法就重要人事制度、政策的决策建立临时性决策委员会等灵活机动的组织形式，吸纳公职人员内部各群体代表、公民和各相关社会群体代表参与决策，并赋予其相应的最终决定权。

（作者：中国人事科学研究院政策研究室主任、副研究员）

发表于《行政与法》2007年第二期

[1]蔡雪冰：以“国家公职人员”取代“国家工作人员”，国家检察官学院学报，2001年8月第9卷第3期

[2]戴维·Ｍ·沃克编：《牛津法律大辞典》，邓正来等译，光明日报出版，1988年，第733页

[3]李升元、董月仙：论特别权力关系的概念、特征及类型，山西高等学校社会科学学报，2003年9月，第15卷第9期，第76页

[4]马克斯·韦伯：论官僚制度，转引自斯蒂尔曼：公共行政学，中国社会科学出版社，1988年版，第87-88页

[5]卢梭：社会契约论，商务印书馆，1997年版，第132页

[6]丹尼尔·奎因·米尔斯：劳工关系，机械工业出版社，2000年10月，第1版，第196页

[7]罗纳德·克林格勒：公共部门的人力资源管理：系统与战略，中国人民大学出版社，2001年9月，第1版，第479-487页

[8]刘俊生：中日公务员权利义务比较研究，政法论坛，2001年第1期  ，第133页

[9]林雨堂：中国人，学林出版社，2000年5月第2版，第193页

李建钟

在经济全球化时代，加强人事人才领域的国际合作，充分利用国际国内两个资源、两个市场，是新世纪新阶段中国实施人才强国战略、统筹区域经济协调发展的必然要求。当代区域经济和社会发展的理论和实践表明，国际人才开发合作不仅能够为欠发达地区培养紧缺、急需的建设人才，而且可以促进有用知识的转移，增强欠发达地区的创新发展能力。

一、国际人才开发合作：背景与概念

国际人才开发合作是国际合作关系中的新趋势。其不断发展的背景是经济全球化和知识经济发展所带来的国际范围的人才需求。

从理论上看，当代国际合作的理论主题包括：20世纪70年代以来的国际合作理论侧重于探讨国际合作机制得以创立的条件、国际制度（International Institutions）的维持和变迁等问题；90年代以来，有关国际合作的研究更趋深入，进一步关注国际制度的效用问题。具体包括：全球治理问题、国际合作绩效问题、国际合作的价值取向问题和相异制度国家的合作问题等。

作为经济和社会发展问题的一部分，国际人才资源开发合作或援助日益成为国际社会特别是许多国际组织所关注的共同问题。进入90年代以来，以联合国为首的国际组织开始把他们的活动关注点转向人类发展方面，并强调人类发展的核心是把人的选择和能力放在发展的核心位置。前联合国秘书长科菲·安南曾说：我们需要时间来培训教师、护士和工程人员，以实现人类千年发展目标。人力资源能力建设已经成为亚太经合组织（APEC）的重要议题。

在理解国际人才开发合作的概念之前，我们有必要了解全球化时代的国际合作的基本理论观点。总体看，主要有三大流派：

1、新现实主义（Neo-realism）

新现实主义认为国际关系的显著特征是处于无政府状态，其必然的逻辑是国家信奉自助原则；国家是国际社会中单一的、理性的、利己的主要行为体，其功能相同；国际政治是权力政治，国家追求最大的权力。这种观点主要针对的那时传统的政治领域的国际合作。

2、新自由制度主义（Neo-liberal Institutionalism）

新自由制度注意认为，国际合作是制度合作。基本观点是：国际关系的无政府状态并不必然意味着无组织与无秩序。无政府的国际系统对国家的行为有着一种无形的控制；国家是国际社会中主要的但不是惟一的行为体，它具有有限理性，追求的是满意或绝对收益而不是利益的最大化或相对收益；国际政治是权利政治而不是权力政治。

新自由制度主义引进了国际制度的概念，认为由于国际制度大量存在并在国际关系中扮演越来越重要的角色，现在国际关系的实质是合作，是国际社会为建立秩序而进行的努力。所谓“国际机制”是指在国际关系特定领域里由行为体愿望汇聚而成的一整套明示或默示的原则、规范、规则和决策程序。

新制度主义对国际人才开发合作具有指导意义。当代国际人才开发合作是以世界各国对人才在经济社会发展中的地位和作用的共同认识为基础的，应该是在国际关系基本准则下进行的，如在人才吸引、培养、使用政策上，各国之间有竞争也有合作，探讨和建立平等互利的人才开发机制十分必要。

3、建构主义（constructivism）

其基本观点是强调国际合作的文化基础。因此，又称“合作文化论”。他们指出：“在大多数组织中，人们合作不仅仅是因为合作使他们的个人利益得到了实现，而且也因为他们有着对合作规范的忠实和认同感。”因此，国际合作是一种文化现象。

从国际合作理论出发，国际人才开发合作就是不同国际行为体基于对人才开发重要性的认识，在尊重国际合作基本规则的基础上，而在人才开发领域开展的互惠交流、支持行动。在全球化时代，任何国家和地区要实现快速发展，都必须关注国际合作问题，并通过政策调整和制度创新，从国际合作中获得收益。

二、国际人才开发合作的社会与经济价值

国际人才开发合作不仅是经济全球化的必然要求，也是区域经济发展的客观需要。区域发展状况的差异是一种客观存在的经济社会现象。其形成原因包括政治、经济、社会、自然、历史、文化等多种因素。而其中不可忽视的一个重要因素是知识差距和人才差距。通过国际人才开发合作，可以缩小欠发达地区与发达国家和地区在有用知识和创新能力上的差距，提升区域综合竞争力。

2001年，美国《外交》杂志在一篇文章中开门见山地问：为什么市场在发达国家要比在发展中国家更容易找到机会？为什么创新的公平机会更青睐发达国家而不是贫穷国家？其结论是，这种差异的原因在于存在知识鸿沟及相关因素。

经济学研究认为，长期的经济增长主要取决于五个主要因素：人口的增加、资本存量的增加、劳动力质量的提高、资源配置效率的改善和技术进步。专家们认为，后四个因素是引起生产率提高的主要原因。而其中，技术和知识因素是解释各国或地区之间增长率差异的最重要因素，资本投资增长率的差异性并不像人们的所想像的那么大。为此，1998年诺贝尔经济学奖得主、经济学教授阿玛蒂亚·森（Amartya  Sen）提出，应该从概念上将贫困定义为：能力不足而不是收入低下。

造成知识差距的根源在于是否重视人力资本投资和人才资源开发。研究表明，当代经济增长主要来源不是资本积累，而是全要素生产率(TFP)的增长率，而提高全要素生产率的关键是要加大人力资本投资。人力资本与经济增长之间存在显著的正相关。如我国新疆和广东地区相比，1978年广东人均GDP比新疆地区人均GDP高54元，而到1999年，广东人均GDP是新疆地区人均GDP的2.2倍。而造成这一结果的原因并不是由于物质投入的差异。1978年至1995年，新疆地区人均资本增长率为13.26%，广东为12.27%，差异并不悬殊。但新疆地区TFP增长率仅为3.68%，而广东TFP增长率为7.30%，由此导致新疆地区人均GDP增长率为8.98%，广东则为12.20%。广东资本要素增长率每提高1个百分点，GDP增长率提高1.43个百分点，而新疆地区仅提高0.318个百分点[1]。

知识差距表现在教育水平低和获取、吸收和交流知识能力的匾乏或途径的缺乏，包括获取知识能力的差距、吸收知识能力的差距和交流知识能力的差距。获取知识能力差距主要指生产知识和引进知识能力的匾乏；吸收知识能力的差距是指人们利用已有知识的能力的差距，即人们在获得知识之后能否利用这些知识促进发展和促进发展的效率；交流知识能力的差距反映一个地区人口传播知识的能力，决定了该地区人口在其需要信息时是否有获得信息的途径，以及通过这种途径传播知识的效率。交流知识能力的差距还表现在获得和使用信息交流工具的短缺上，如没有机会和条件看报纸等纸质信息传播工具、使用电话等电信交流工具、接触和使用互联网等网络信息交流工具去获得和交流信息。

在人才开发方面，知识差距的直接表现之一是区域间的人才数量和质量差距。其原因正如美国学者认为：“知识来自于那些有时间和有资源来进行讨论、思考和试验的人们。其数量差不多就是从事研究的科学家和工程师的人数。”

我国区域间人才配置的状况与经济发展程度具有很高的相关性。我国高学历人才占就业人口的比例和专业技术人才占总人口的比例说明了知识差距问题对区域经济社会发展的巨大影响。

可见，消除知识差距要求加大欠发达地区人力资本投资力度，加强人才资源开发，缩小能力差距。而国际人才开发合作通过人才培训、智力交流等方式，能够为欠发达地区直接培养经济建设所需要的高级人才、先进技术和新的价值观念，对区域经济社会发展具有重要意义。   

三、国际人才开发合作的绩效保障

国际人才开发对区域发展具有重要的政治、经济价值。但要使合作发挥更大的社会效用，必须提高合作的绩效。2006年3月，中共中央印发的《干部教育培训工作条例》第二十四条明确要求，要加强和改进境外培训工作，科学设置境外培训项目，择优选派培训对象，合理确定培训机构，严格培训过程的管理，注重培训质量和效益。

提高合作绩效，既需要搞好合作项目的设计和管理，也需要通过深化改革，为知识的转移和应用创造条件。我认为应注意以下问题：

国际人才开发合作作为知识的转移过程，其效用的发挥取决于三个方面：知识来源、知识传递距离和知识接收能力。

首先是知识来源。国际人才开发要保证知识本身的先进性、清晰度、可靠性和可观察性，不能走马观花，浮皮潦草。

其次是知识的转移距离。国际人才开发合作通过走出去、请进来的人才交流进行知识传递，缩短了知识转移的物理距离（面对面交流的距离），但还要注意组织距离、知识距离和文化距离。组织距离就是不同组织之间的性质和功能差异，如对机关人员进行专业技术性培训，效果就可能不好；知识距离就是知识差距，让专业知识不够、外语水平不高的人出国接受培训，其知识差距就太大，其沟通能力、知识的吸收、保有能力就会受限制；文化距离就是国家、区域、组织的文化、制度环境差异过大，也可能使知识传递达不到预期效果。

Sherman S: Are strategic alliances working[J]  Fortune,1994,September21:77-781

第三是知识接收问题。区域是历史文化、社会结构、制度体系等系统环境对合作项目的的运作及其效果具有决定作用。要充分运用国际人才开发合作的成果，需要加强区域自身的综合配套改革，进行制度创新，为区域发展提供有利的人才环境、创新环境。

（作者：中国人事科学研究院政策研究室主任、中国国际人才交流与开发研究会理事）

发表于《国际人才交流》2007年第3期

任可闻（李建中） 

十六大以来的五年，是我国人事工作全面发展的重要时期。党中央召开了第一次全国人才工作会议，全国人大常委会通过了《中华人民共和国公务员法》，对人事工作的未来发展产生了深远影响。五年来，在党中央、国务   院的领导下，人事工作坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，大力实施人才强国战略，深化人事制度改革，创新人才管理机制，法制化、科学化、民主化程度有了进一步提高。    

一、实现公务员管理的法制化  

依法加强公务员队伍的管理是加强党的执政能力建设和提高国家行政管理水平的必然要求。党的十六大以来，按照建设法治政府、责任政府、服务型政府的要求和“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的目标，以公务员法的颁布实施为标志，我国公务员制度建设取得了突破性进展。    

（一）    构建公务员管理的法律法规体系    

法制是公务员管理的基础和关键。改革开放以来，党和国家高度重视公务员管理的法制化问题。1993年，国务院发布《国家公务员暂行条例》，开始在国家机关建立和推行公务员制度。经过10余年的改革探索，我国公务员制度建设取得了重大进展。2005年4月27日，经过反复论证，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，并于2006 年1月1日正式实施。       

公务员法的颁布是我国社会主义民主法制建设史上的一件大事，在我国干部人事制度发展进程中具有里程碑意义，标志着公务员管理进入了法制化的新阶段，中国特色公务员制度已经形成。   

公务员法共18章107条，对公务员的权利与义务、管理制度等进行了全面规范。公务员法调整了公务员的范围，确立了公务员分类管理的原则，改革完善了公务员职务与职级相结合的制度，体现了依法管理、科学管理的精神。   

为推进法律的实施，公务员法颁布后，按照中央统一部署，中央组织部、人事部组织开展了公务员法实施工作，制定了公务员法实施方案及其五个配  套文件，组织开展了对600多万公务员的全员轮训。目前，公务员的登记工作基本完成，参照管理审批工作正在自上而下有序推进。   

公务员法的相关配套法规建设也在抓紧进行，2006年底以来，《公务员考核规定（试行）》、《行政机关公务员处分条例》和《人事争议处理规定》等相继发布。公务员管理的法制化程度进一步提高。    

（二）    完善公务员竞争择优机制  

坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，形成科学规范选人用人机制，是人事制度改革的重要目标。十六大以来，以规范和完善考试录用、公开选拔、竞争上岗制度为基础，公务员管理的竞争择优机制不断完善和发展。   

公开考试、择优进人，是公务员制度的一个显著特点，是对传统进人方式的重大改革。目前，“凡进必考”制度在我国基本建立，全国31个省、区、市均实行了公开招考，实现了考录工作的制度化、规范化和正常化，形成了涵盖笔试、面试、体检、考核、监督等诸环节的考录法规体系。中央和   地方在考录实践中，主要突出对考生能力、素质和知识面的测评，打破身份、地域限制，不拘一格选人才;坚持公开考录政策，公开考录计划，公开资格条件，公开考试成绩，公开录取结果，人们形象地把“五公开”称为“玻璃房子里的竞争”。通过公开招考，一大批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才脱颖而出，进入公务员队伍，为机关补充了新鲜血液，注入了新的活力。“凡进必考”的观念深入人心，得到了社会的广泛认可和支持。

与此同时，竞争上岗和公开选拔制度也已逐渐成为党政机关选拔优秀人才的重要途径，拓宽了选人用人的视野，打破了职务晋升中的“论资排辈”十六大以来人事制度的改革与创新现象，使一大批优秀人才走上领导岗位。    

（三）    构建公务员分类管理制度    

公务员分类是公务员科学管理的基础。从各国公务员管理实践看，对公务员进行分类，并依据分类的结果采取不同的管理方式是现代人事管理的必要手段。

为完善公务员职位分类制度，人事部从2000年开始，先后进行了专业技术和行政执法职位任职制度试点，进行公务员分类管理的探索。2004年7  月，为适应现代企业登记制度的发展趋势，积极贯彻落实《中华人民共和国   行政许可法》，提高行政效率，人事部联合国家工商行政管理总局在上海市工商行政管理机构开展了行政执法类公务员管理（企业注册官）试点工作。2005年2月，为加强质检系统公务员队伍建设，人事部又联合国家质量监督检验检疫总局在内蒙古、黑龙江、江苏、福建、云南等五省（区）质检机构开展了行政执法类公务员管理试点工作。

2006年实施的公务员法以法律形式明确，“国家实行公务员职位分类制度”，并根据公务员职位的性质、特点和管理需要，从国情出发，将公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，构建了我国公务员的分类管理体系。    

（四）    探索建立公务员绩效评估制度    

“授任必求其当，用人必考其功”。加强公务员绩效考核和评估是建立责任政府、提高行政效能的重要手段，是当代各国行政管理的共同发展趋势。   

十六大以来，特别是公务员法实施以来，我国公务员考核和政府绩效评估的制度建设取得较大的进展。2007年1月4日，《公务员考核规定（试行）》作为公务员法的配套法规率先出台，对公务员考核的基本原则、内容、标准、程序、结果的使用等作出了全面规定，强化了考核的评价功能，增强了考核的可操作性，将考核结果与公务员的职务、级别、工资晋升和奖惩、培训、辞退结合起来，推进了考核工作的规范化。   

在政府绩效评估方面，相关制度的探索也逐步提上了议事日程。按照党中央和国务院的指示要求，人事部开展了政府绩效评估的专题理论研究，召开了“政府绩效评估工作座谈会”，确定了政府绩效评估联系点，为全面开展我国政府绩效评估工作、完善评估制度和机制打下了基础。    

二、稳妥推进收入分配制度改革

改革收入分配制度，规范收入分配秩序，构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系，关系到广大人民群众的根本利益，关系到广大人民群众积极性、主动性、创造性的充分发挥，关系到全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业的全局。党中央、国务院高度重视收入分配制度改革问题，针对收入分配领域存在的突出矛盾和问题，从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、完善社会主义市场经济体制的要求出发，作出了改革公务员工资制度和规范收入分配秩序的重大决策。    

（一）    规范收入分配秩序    

规范公务员收入分配秩序是严肃纪律，维护国家统一的工资福利政策，促进政府廉政建设的重要举措。一个时期以来，一些地方和部门在国家统一的工资政策外自行出台了一些津贴补贴政策，在部门之间和地区之间出现了分配不公，乱发、滥发津贴补贴现象日益加剧，扰乱了公务员收入分配秩序，在一定程度上影响了党和政府的形象。为此，党中央、国务院下决心规范津贴补贴。以经济手段为主调节不同地区之间的收入差距，以行政手段为主坚   决消除同级政府不同部门之间的津贴收入差距。通过推行“收支两条线”管理，釜底抽薪，切断单位、部门掌握的国有资产和行政权力与巧立名目、乱发津补贴之间的链条。同时，将各地“阳光工程”进一步纳入规范化、法制化轨道。    

（二）    改革工资分配制度    

十六大以来工资制度改革的重点是构建新的机关事业单位工资制度，包括建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度和事业单位岗位绩效工资制度。这是新中国成立以来机关事业单位工资制度的第四次重大改革。   

建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，是贯彻实施公务员法的重要内容，也是深化社会收入分配制度改革的内在要求。其目标是适应完善社会主义市场经济体制的需要，建立科学完善的公务员薪酬制度，实现公务员工资分配的科学化、规范化和法制化。改革合理拉开了不同职务、级别之间的工资差距，在坚持职务与级别相结合的基础上，实行级别与工资等待遇适当挂钩，增强了级别的激励功能;向基层公务员倾斜，使低职务公务员能晋升到较高的级别;建立正常的晋级增资机制，使公务员工资水平与经济社会发展水平相适应。 

改革事业单位收入分配制度是深化事业单位改革、促进公共事业发展的重要内容。这次改革的目标是建立符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度，完善工资正常调整机制，健全宏观调控机制，使事业单位工资在制度形式和运行机制上与公务员工资制度脱钩。其主要特点包括:一是改革现行高度集中的工资管理体制，实行工资分级管理，赋予地方、部门一定的分配管理权;二是建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜的岗位绩效工资制度;三是完善事业单位工作人员工资正常增长机制，使事业单位的工资增长与国民经济增长和财政收入增长相适应，与企业相当人员的工资水平大体持平;四是完善高层次人才激励机制，充分调动高层次人才的积极性、主动性和创造性;五是完善收入分配调控政策，将事业单位职工收入纳入调控范围，进一步理顺分配关系，规范分配秩序。

（三）    理顺收入分配关系    

为理顺收入分配关系，在改革机关事业单位工资制度的同时，国家也出台了完善艰苦边远地区津贴制度的措施，并对相关群体生活待遇进行了统筹考虑。   

完善艰苦边远地区津贴制度，是逐步缩小地区间工资收入差距的重要措施。这次改革适当扩大了艰苦边远地区津贴实施范围，补设了津贴类别，提高了津贴标准，完善了相关制度。一是建立了科学评估指标体系，作为确定范围和类别的基本依据;二是扩大了艰苦边远地区津贴实施范围、增设了津贴类别，适当提高了津贴标准，合理体现不同地区艰苦边远程度的差别;三是建立动态调整机制，国家将根据各地自然地理环境和社会发展等情况的变化，定期对实施范围和类别进行评估调整。   

统筹考虑相关群体生活待遇是让广大人民群众分享改革成果，构建和谐社会的重要途径。十六大以来，中央先后采取了一系列切实可行的政策措施，不断加大扶助力度，解决困难群众生活问题。为使广大群众分享改革发展的成果，在改革公务员工资制度和规范津贴补贴的同时，国家相应提高了离退休人员待遇，建立离退休费正常增长机制，适当提高相关人员特别是社会保障对象的待遇和生活补助水平。一是适当提高企业退休人员基本养老金标准;  二是适当提高抚恤补助标准;三是对移交政府安置的军队离退休干部和管理机构人员，与军队管理的离退休干部同步同幅度提高待遇标准;四是适当提高城市低保对象补助水平。这充分体现了党中央、国务院对低收入群体提高收入的重视，对于理顺社会各阶层收入分配关系，缩小社会分配差距，着力提高低收入者收入水平，构建社会主义和谐社会具有深远的意义。

三、深化事业单位人事制度改革

事业单位是我国教育、科研、文化、卫生等各项事业发展的基础和骨干力量，在促进经济社会协调发展，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、和谐社会建设，全面建设小康社会中发挥着重要作用。事业单位聚集了丰富的人才资源，具有工作人员数量多、从事的行业多、专业技术人员多等特点。目前，事业单位有正式职工2913.3万人，占全国财政供养人数的77%。事业单位现有专业技术人员1908.4万人，占事业单位正式职工总数的65.5%，占全国国有单位专业技术人员总数的68.8%。    

（一）    明确了改革思路    

推进事业单位人事制度改革，建立符合社会主义市场经济要求和事业单位特点的人事制度，对落实科学发展观，实施科教兴国战略和人才强国战略，促进各项社会事业全面发展有着重要意义。   

为推进事业单位人事制度改革，国家提出要按照分类推进事业单位改革和干部人事制度改革的总体要求，以转换用人机制和搞活用人制度为重点，以推行聘用制度和岗位管理制度为主要内容，坚持整体推进与分行业实施相结合，坚持政府宏观管理与落实单位用人自主权相结合，积极促进人事制度、分配制度与机构编制、社会保障、财政供给等领域改革的综合配套，做到统筹规划、突出重点、完善政策、分类指导、稳步推进。    

（二）    建立新型人事关系    

聘用制是事业单位基本的用人制度。随着事业单位人事制度改革和职称制度改革的不断深化，以聘用制度和岗位管理制度为主要内容，以转换用人机制、搞活用人制度为重点，事业单位人事制度改革取得新进展。人事部等部门近年来先后出台多项措施规范事业单位人事聘用管理。2005年印发了《事业单位公开招聘人员暂行规定》，明确了公开招聘的条件、程序等;出台了聘用合同文本（范本），加强了对签订聘用合同的指导。到2006年底，已有51%的事业单位、59%的工作人员签订了聘用合同。  

（三）    促进实施岗位管理制度    

开展岗位设置管理，变身份管理为岗位管理，是事业单位人事制度的重大改革和创新，是分类推进事业单位改革的需要。2006年，人事部出台了《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见，下发了11个分行业的指导意见和党群系统事业单位岗位设置管理工作的通知，岗位设置方案的备案核准工作正在顺利进行。通过改革，逐步淡化了身份，强化了岗位;转换了机制，增强了活力，促进了用人单位和社会事业的发展，为进一步全面深化事业单位人事制度改革奠定了较好的基础。    

（四）    完善高层次人才选拔培养体系    

2003年，中央召开全国人才工作会议，我国人才工作进入了新的发展阶段。高层次人才是人才队伍中的精英，是一个国家和地区人才竞争的核心。从1993年中央提出要造就一批进入世界科技前沿的跨世纪的学术技术带头人开始，我国在高层次人才培养上取得了一定的成绩，形成了以博士后制度、“百千万”人才工程、政府特殊津贴专家、有突出贡献的中青年专家和两院院士为依托的国家高层次人才培养选拔体系。   

从2002年开始，全国共选拔“新世纪百千万人才工程”国家级人选2746人;经中央批准，改革政府特殊津贴制度，减少选拔人数，提高津贴标准，2003年以来共选拔两批7679人。同时，我国博士后工作不断加强管理，加大培养力度，博士后日常经费标准从每人每年3万元提高到5万元，博士后科学基金资助从2002年566万元增加到2007年的8580万元。到目前为止，全国博士后科研流动站和工作站共有2681个，累计招收博士后研究人员4.4万多名。   

专业技术人才继续教育工作得到进一步发展。人事部制定了《关于加强专业技术人员继续教育工作的意见》，实施了“专业技术人才知识更新工程”，11个专业领域的培训工作在全国全面展开，专业技术人才培养和继续教育工作向制度化、规范化不断发展。    

四、探索建立现代人事公共服务体系  

十六大以来，按照建设服务型政府的目标，人事工作开始了加强人事领域公共服务体系建设的探索，在人才服务机制、人才智力引进机制、人才市   场监管机制建设方面取得了新的进展。  

（一）    改革人才服务机制    

2004年2月，人事部印发了《关于加快发展人才市场的意见》，提出要发展人才服务业，并将其纳入国务院关于加快发展服务业的总体要求之中，健全以市场需求为导向，与政府公共服务相配套的专业化、信息化、产业化、国际化人才市场服务体系，引导政府部门所属人才服务机构在做好政府授权的公共人事服务业务基础上，努力发展市场竞争业务。通过改革，逐步做到公共人事服务业务与经营性人才服务业务分开管理，建立不同的管理机制和体制，促进人才服务工作的发展。   

近年来，全国各类人才服务机构明显增长，截至2006年底，全国共有各类人才中介服务机构6629家，仅2006年就接待流动人员6245万人次，帮助 860万人找到新工作或转换工作岗位。   

政府所属部门人才服务机构公共服务职能加强。自2003年至2006年，人事部共举办了四届“全国人才市场高校毕业生就业服务周”活动，为用人单位和毕业生搭建了双向选择平台。实施高校毕业生“三支一扶”计划，确定5年选派10万名高校毕业生到农村基层服务。2006年，全国共选派了23500余名。目前，已确立就业见习单位1100多家，建立见习基地400多个，提供见习岗位3.1万多个，参加就业见习的毕业生达6.8万人。开展了全国农村优秀人才表彰工作，加大了对农村人才工作的指导力度。  

（二）    完善人才智力引进机制    

加强人才智力引进是人事工作为经济社会服务的重要职责。十六大以来，通过完善制度和项目管理机制，吸引海外留学人才和引进国外专家工作成绩显著。   

在吸引留学人员回国服务工作方面，人事部印发了《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》和《关于在留学人才引进工作中界定海外高层次留学人才的指导意见》。截至2006年底，留学回国人员总数已达 27.5万人，其中2006年回国4.2万人，年增长率21.3%。目前，全国建有各级各类留学人员创业园110多家，为留学人员回国创业创造了便利条件。 

在引进国外智力和国际人才交流方面，十六大以来，全国共聘请100余万人次外国专家来华工作，60余万人次港澳台专家来内地工作;选派了15万名党政干部、企业经营管理人员和专业技术人员等赴国（境）外培训;在服务社会主义新农村建设、推进工业结构优化升级、提高自主创新能力、为西部开发和振兴东北地区等老工业基地服务等领域，开展了大量的项目交流和合作。如每年支持西部地区聘请各类外国专家1800余人次，选派1400多名管理和技术人员出国（境）培训。    

（三）    强化人才市场监管机制

十六大以来，我国人才市场监管体系进一步完善，人才市场管理的法制化水平有了较大提高。人事部相继出台了《中外合资人才中介机构管理暂行办法》（2003）、《国务院所属部门人才中介服务机构管理办法》（2005）、《全国性人才交流会审批办法》（2005）、《关于改进人才招聘会管理改进人才招聘服务的通知》（2007）等法规文件，健全完善人才市场政策法规体系，人才市场的调控与监管机制进一步加强。   

人事工作作为政府行政管理的重要组成部分，在构建社会主义和谐社会、实施人才强国战略的过程中，有着十分重要的作用。面向未来，人事工作必须深化改革，转变职能，进一步强化制度创新，提高管理服务能力和水平，为国家经济社会发展提供更有力的人才保障。        

    来源：《第一资源》2007年第一辑

——十六大以来人事制度的改革与创新

中国人事科学研究院 

（吴江  李建钟）

     十六大以来的五年，是我国人事工作全面发展的重要时期。党中央召开了第一次全国人才工作会议，全国人大常委会通过了《中华人民共和国公务员法》，对人事工作的未来发展产生了深远影响。五年来，在党中央、国务院的领导下，人事工作坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，大力实施人才强国战略，深化人事制度改革，创新人才管理机制，法制化、科学化、民主化程度有了进一步提高。

    一、大力实施人才强国战略，推动人事人才管理创新

    实施人才强国战略，是党中央、国务院正确把握国际国内形势，从党和国家事业发展的战略高度，作出的重大战略决策，是全面建设小康社会的重要国家战略之一。十六大以来，按照党管人才的原则，人事人才工作坚持以科学的人才观为指导，树立人才资源是第一资源的观念，将实施人才强国战略作为新时期人才工作的根本任务，以改革创新为动力，在人才管理的体制和机制创新上进行了积极探索。

    在人才评价机制上，按照党政人才评价重在群众认可、企业经营管理人才评价重在市场和出资人认可、专业技术人才评价重在社会和业内认可的原则，我国以能力和业绩为导向、科学的社会化的人才评价机制正在形成。

    在人才使用机制上，以公开、平等、竞争、择优为导向，党政干部选拔任用制度改革不断深入。考试录用、竞争上岗和公开选拔制度也已逐渐成为党政机关选拔优秀人才的重要途径，拓宽了选人用人的视野，打破了职务晋升中的“论资排辈”现象，使一大批优秀人才脱颖而出。

    在人才配置机制上，适应完善社会主义市场经济体制的要求，市场在人才资源配置中的基础性作用进一步加强，人才市场体系不断完善。2004年2月，人事部印发了《关于加快发展人才市场的意见》，提出要遵循市场发展规律，健全与其他要素市场相贯通的人才市场运行机制；加强调控与监管，建立与社会主义市场经济体制相适应的比较完善的人才市场管理体制；按照法制建设要求，营造公平透明、竞争有序、规范运作、恪守诚信的市场环境，促进了人才的合理流动。

    在人才激励机制上，为贯彻落实《中华人民共和国公务员法》的要求，适应机关事业单位改革的需要，统筹协调各方面利益关系，党中央、国务院决定，从2006年7月1日起，改革机关事业单位工资收入分配制度。改革的总体目标是，建立科学完善的公务员工资制度和符合事业单位特点的收入分配制度，形成科学的工资水平决定机制和正常增长机制，健全宏观调控机制，实现工资收入分配的科学化、规范化和法制化。

    二、以公务员法颁布实施为契机，促进人事管理的法制化

    加强人事法制建设是发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治、贯彻依法治国方略的必然要求,也是巩固人事制度改革成果、建立公平、公正的人事法律关系的迫切需要。十六大以来，按照建设法治政府、责任政府、服务型政府的要求和“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的目标，以公务员法的颁布实施为标志，我国人事法制建设取得了突破性进展。

    2005年4月27日，经过反复论证，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日正式实施。公务员法的颁布是我国社会主义民主法制建设史上的一件大事，在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义，标志着公务员管理进入了法制化的新阶段，标志着中国特色公务员制度已经形成。

    公务员法对公务员的权利与义务、管理制度等进行了全面规范。公务员法调整了公务员的范围，确立了公务员分类管理的原则、改革完善了公务员职务与级别相结合的制度，体现了依法管理、科学管理的原则。

    为推进法律的实施，公务员法颁布后，按照中央统一部署，中组部、人事部组织开展了公务员法实施工作，制定了公务员法实施方案及其五个配套文件，组织开展了对600多万公务员的全员轮训。目前，公务员的登记工作基本完成，参照管理审批工作正在自上而下有序推进。

    公务员法的相关配套法规建设也在抓紧进行，2006年底以来，《公务员考核规定(试行)》、《行政机关公务员处分条例》等相继发布。公务员管理的法制化程度进一步提高。

    三、建立新型人事关系，推进事业单位人事制度改革

    事业单位是我国教育、科研、文化、卫生等各项事业发展的基础和骨干力量，在促进经济社会协调发展，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、和谐社会建设，全面建设小康社会中发挥着重要作用。事业单位聚集了丰富的人才资源，具有工作人员数量多、从事的行业多、专业技术人员多等特点。推进事业单位人事制度改革，建立符合社会主义市场经济要求和事业单位特点的人事制度，对落实科学发展观，实施科教兴国战略和人才强国战略，促进各项社会事业全面发展有着重要意义。

     为推进事业单位人事制度改革，国家提出要按照分类推进事业单位改革和干部人事制度改革的总体要求，以转换用人机制和搞活用人制度为重点，以推行聘用制度和岗位管理制度为主要内容，坚持整体推进与分行业实施相结合，坚持政府宏观管理与落实单位用人自主权相结合，积极促进人事制度、分配制度与机构编制、社会保障、财政供给等领域改革的综合配套，做到统筹规划、突出重点、完善政策、分类指导、稳步推进。

    随着事业单位人事制度改革和职称制度改革的不断深化，以聘用制度和岗位管理制度为主要内容，以转换用人机制、搞活用人制度为重点，事业单位人事制度改革取得新进展。人事部等部门近年来先后出台多项措施规范事业单位人事聘用管理。2005年印发了《事业单位公开招聘人员暂行规定》，明确了公开招聘的条件、程序等；出台了聘用合同文本(范本)，加强了对签订聘用合同的指导。到2006年底，51％的事业单位，59％的工作人员签订了聘用合同。

    开展岗位设置管理，变身份管理为岗位管理，是事业单位人事制度的重大改革和创新，是分类推进事业单位改革的需要。2006年，人事部出台了《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见，下发了11个分行业的指导意见和党群系统事业单位岗位设置管理工作的通知，岗位设置方案的备案核准工作正在顺利进行。通过改革，逐步淡化了身份，强化了岗位，转换了机制，增强了活力，促进了用人单位和社会事业的发展，为进一步全面深化事业单位人事制度改革奠定了较好的基础。

    四、以高层次人才为重点，全面加强人才队伍建设

    建设规模宏大、素质优良的人才队伍，为国家经济和社会发展提供人才保障，是实施人才强国战略必然要求。十六大以来，以高层次人才队伍建设为重点，通过完善人才选拔培养体系，加强专业技术人才队伍建设，积极引进人才和智力，我国人才队伍建设得到进一步发展。

    从1993年中央提出要造就一批进入世界科技前沿的跨世纪的学术技术带头人开始，我国在高层次人才培养上取得了一定的成绩，形成了以博士后制度、“百千万”人才工程、政府特殊津贴专家、有突出贡献的中青年专家和两院院士为依托的国家高层次人才培养选拔体系。从2002年开始，全国共选拔“新世纪百千万人才工程”国家级人选2746人；经中央批准，改革政府特殊津贴制度，减少选拔人数，提高津贴标准，2003年以来共选拔两批7679人。同时，我国博士后工作不断加强管理，加大培养力度，博士后日常经费标准从每人每年3万元提高到5万元，博士后科学基金资助从2002年566万元增加到2007年的8580万元。到目前为止，全国博士后科研流动站和工作站共有2681个，累计招收博士后研究人员44000多名。

    为吸引留学人员回国服务，人事部印发了《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》和《关于在留学人才引进工作中界定海外高层次留学人才的指导意见》。截至2006年底，留学回国人员总数已达27．5万人，其中2006年回国4．2万人，年增长率21．3％。目前，全国建有各级各类留学人员创业园110多家，为留学人员回国创业创造了便利条件。

    在引进国外智力和国际人才交流方面，十六大以来，全国共聘请100余万人次外国专家来华工作，60余万人次港澳台专家来内地工作；选派了15万名党政干部、企业经营管理人员和专业技术人员等赴国(境)外培训；在服务社会主义新农村建设、推进工业结构优化升级、提高自主创新能力、为西部开发和振兴东北地区等老工业基地服务等领域，开展了大量的项目交流和合作。如每年支持西部地区聘请各类外国专家1800余人次，选派1400多名管理和技术人员出国(境)培训。

    在专业技术人才队伍建设方面，人事部制定了《关于加强专业技术人员继续教育工作的意见》，实施了“专业技术人才知识更新工程”，11个专业领域的培训工作在全国全面展开，专业技术人才培养和继续教育工作向制度化、规范化不断发展。

    五、按照建设服务型政府的目标，探索建立人事公共服务体系

    十六大以来，按照建设服务型政府的目标，人事工作开始了加强人事领域公共服务体系建设的探索，在人才服务机制、人才市场监管机制建设方面取得了新的进展。

    2004年2月，人事部印发了《关于加快发展人才市场的意见》，提出要发展人才服务业，并将其纳入国务院关于加快发展服务业的总体要求之中，健全以市场需求为导向，与政府公共服务相配套的专业化、信息化、产业化、国际化人才市场服务体系，引导政府部门所属人才服务机构在做好政府授权的公共人事服务业务基础上，努力发展市场竞争业务。通过改革，逐步做到公共人事服务业务与经营性人才服务业务分开管理，建立不同的管理机制和体制，促进人才服务工作的发展。

    近年来，全国各类人才服务机构明显增长，截至2006年底，全国共有各类人才中介服务机构6629家，仅2006年就接待流动人员6245万人次，帮助860万人找到新工作或转换工作岗位。

    政府所属部门人才服务机构公共服务职能加强。自2003年至2006年，人事部共举办了四届“全国人才市场高校毕业生就业服务周”活动，为用人单位和毕业生搭建了双向选择平台。实施高校毕业生“三支一扶”计划，确定5年选派10万名高校毕业生到农村基层服务。2006年，全国共选派了23520余名。目前，已确立就业见习单位1100多家，建立见习基地400多个，提供见习岗位31000多个，参加就业见习的毕业生达68000人。开展了全国农村优秀人才表彰工作，加大了对农村人才工作的指导力度。

    人才市场监管体系进一步完善。人事部相继出台了《中外合资人才中介机构管理暂行办法》（2003）、《国务院所属部门人才中介服务机构管理办法》、《全国性人才交流会审批办法》（2005）、〈关于改进人才招聘会管理改进人才招聘服务的通知〉（2007）等法规文件，健全完善人才市场政策法规体系，人才市场的调控与监管机制进一步加强。　

    人事工作作为政府行政管理的重要组成部分，在构建社会主义和谐社会、实施人才强国战略的过程中，有着十分重要的作用。面向未来，人事工作必须深化改革，转变职能，进一步强化制度创新，提高管理、服务能力和水平，为国家经济社会发展提供更有力的人才保障。   

    来源：《中国人事报》2007-10-12

李建钟

　　 随着我国社会主义市场经济体制的完善和发展，体制外人才队伍的成长、壮大已成为一种新的趋势。

　　体制外人才的发展对传统的人才工作理念和方式提出了新的挑战，要求我们树立全面、开放、多样、平等的科学人才观，扩大视野，完善服务，调动和发挥各类人才的积极性、主动性和创造性。

　　加强体制外人才开发，首先要注重公平。核心是认清政府在市场经济条件下的角色和地位，通过转变政府职能和工作方式，建立公平竞争的市场环境，促进不同市场主体公平竞争，解决政府管理的错位、越位和缺位问题。要及时清理和修正那些与社会主义市场经济发展要求不相适应、不利于市场公平竞争和非公经济发展的法规政策，切实改变现实中存在的对非公经济的限制和歧视问题。在政策制定过程中，充分研究体制内和体制外人才的不同管理特点，明确区分有关政策规定的实施范围，避免对非公经济组织的经营行为造成不适当的干预和侵害。

　　加强体制外人才开发，关键是要逐步消除体制障碍。坚持以市场为基础配置人才资源，努力破除户籍、身份等对人才流动的限制，从根本上打破人才流动壁垒，推进人才管理的体制、机制创新，建立体制内和体制外人才相互沟通、交流的有效机制，提高人才市场的灵活反应能力。

　　加强体制外人才开发，人才权益保障是基础和中心。在人才工作中，要加强民主决策，实现政务公开，提高政府工作的透明度，使政府决策充分反映包括“体制外”人才在内的不同利益主体、不同社会层次的意见和要求，确保公正，避免偏颇。大力完善人才公共服务体系建设，为各类人才成长和创业提供均等的一视同仁的服务。同时，要通过完善法制，加强执法监督，维护市场信用和市场秩序，为体制外人才提供切实有效的权益保障。

    《人民日报》 (2007-06-06 第15版)  

技能人才、农村实用人才、非公经济组织人才等被纳入人才工作的范围，多元化、社会化的人才评价机制正在形成

文/李建钟

2004年8月，浙江省年仅30岁的电焊工、高级技师陈立虎与杨利伟等110位高级专家和高技能人才一起被中组部邀请到北戴河疗养休养，并受到中央领导接见。初中学历的陈立虎多次在省内外技能大赛中取得优异成绩，两次获“全国技术能手”称号。

2006年的7月29日至8月4日，51名农业科技专家和农村实用人才，受党中央、国务院邀请，来到北戴河休闲度假。其中有扎根农村,为推广农业新技术作出突出贡献的基层农业科技人员；有艰苦创业，在带领农民共同致富中发挥示范带头作用的农村基层干部和农村实用人才。

专家休假制度始于1987年的7月。当年中共中央邀请全国科技界各领域14位中年科技专家偕爱人到北戴河休息，之后，经中共中央批准，中央组织部正式建立组织专家携配偶疗养休假制度。

近年来，休假专家人选的变化标志着中国在人才标准、人才视野上的重大转变，是中央落实全国人才工作会议提出的“树立科学的人才观”具体体现。

随着中国市场经济体制的不断完善，经济结构和产业结构的变化使人才结构呈现出新的特点，包括技能人才、农村实用人才、非公经济组织人才等新的人才群体逐步被纳入人才工作的范围，多元化、社会化的人才评价机制正在形成。

要实现由加工中心向“世界制造中心”的转化，中国不仅需要大量掌握核心技术的研发人员，更需要一大批掌握现代制造技术的高技能人才。为加强高技能人才队伍建设，2004年6月，劳动和社会保障部、国务院国资委选择了34家具有代表性的中央企业开展高技能人才队伍建设试点工作。去年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强高技能人才工作的意见》，再次强调高技能人才是我国人才队伍的重要组成部分，并提出了包括高技能人才的技能培养、考核评价、岗位使用、竞赛选拔、技术交流、表彰激励、合理流动、社会保障、财政投入等多方面的具体政策措施，意味着我国高技能人才培养将驶入快车道。

在农村人才队伍建设方面，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务，“十一五”国家经济社会发展规划又提出了实现城乡间、区域间均等化的公共服务目标，农村人才开发任务艰巨。“十五”期间，国家有关部门先后制定和实施了《2003－2010年全国农民工培训规划》、“跨世纪青年农民科技培训工程”和“县乡村实用人才工程”、“阳光工程”等人才培养项目，培养了一大批懂技术、善经营、会管理的农村实用人才。2005年1月5日，农业部正式启动全国农村实用人才统计调查工作，范围涉及到全国31个省市区、6万多个村，初步测算出了农村实用人才总体规模、层次、结构分布等情况。6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，提出从2005年起连续5年，每年招募2万名左右高校毕业生，主要安排到乡镇开展支教、支农、支医和扶贫工作。今年4月起，国家人事部、中组部、农业部、教育部、文化部五部委组成联合调研组，赴各地就新农村实用人才队伍建设情况进行专门调研，了解当前农村实用人才队伍建设的基本情况和主要经验，查找存在的突出问题，听取各方面的意见和建议。

与农村人才队伍一样，非公经济组织人才队伍建设也成为人才工作面临的新课题。随着非公经济的迅猛发展，我国人才队伍的主体结构正发生历史性的转变。“十五”期间，城镇就业人员中，国有单位就业人数由2001年的7640万，减少到2004年的6710万。而私营企业就业人数则由1577万增加到2994万；港澳台商、外商投资企业就业人数由671万增加到1133万。

非公经济组织汇集了大量的精英人才，在一些经济发达省市非公经济组织人才总量已超过国有单位。如浙江省，非公人才比重达到了总量的2/3以上。与国有单位党政人才、专业技术人才和企业经营管理人才传统的“三支队伍”建设不同，在非公人才队伍建设方面，政府直接运用的人才调控手段十分有限。各省市根据本地特点，进行了一系列有益的探索，积极为非公有制企业人才开发创造条件。如浙江省制定《关于加强非公有制经济组织人才队伍建设的若干意见》，明确规定在落户、住房、子女入学等人才政策方面，对非公经济组织人才一视同仁，并选择温州、台州进行综合试点，实施“非公有制经济组织人才工作推进工程”。其他地区也按照“一视同仁”的原则，在面向社会的资助、基金、培训项目、人才信息库等公共资源运用上平等开放，在改善创业环境和工作生活条件上积极为非公经济组织人才提供服务。

中国是世界上明确将人才战略纳入国家宏观战略体系的国家。与经济社会发展对人才的旺盛需求相比，我国的人才特别是高层次创新人才短缺的问题在一定时期内仍将存在，人才开发将继续在“十一五”期间成为全社会关注的重大问题而不断向前推进。

（作者为中国人事科学研究院人事人才政策研究室主任）

2007年06月11日  瞭望周刊 24期

 薪酬是人力资源管理的中心问题之一。由于人们普遍对薪酬寄予厚望，使组织中的薪酬问题复杂而微妙，不适当的薪酬政策和模式往往会给组织带来灾难性的后果。为寻找“理想”的薪酬模式，人们赋予薪酬以丰富的内涵。现在，薪酬不仅包括直接的经济福利，还包括非物质的奖励；不仅被看作劳动的报酬，还被看成知识与技术要素的价值体现；不仅是生活资料的来源，还与人的尊严和体面有关。人们对于薪酬的要求通常是存在冲突和矛盾的，一方面要通过薪酬控制成本，另一方面又要通过薪酬树立组织声望；一方面希望薪资政策保持稳定，另一方面又希望薪酬能够快快增长；一方面希望扩大薪酬差距以激励优秀，另一方面又要通过薪酬实现公平的理想。随着经营环境的变化，薪酬模式需要不断调整以适应新的要求。

    以职位(JOB)为中心的薪酬模式

    自工业化社会以来，多数组织的薪酬体系是以“职位”为中心的。职位是薪酬分配的最基本的测评单位。这种薪酬模式的理论前提是，职位的重要性是可以评价并计量的；组织的结构体系基本稳定，并且所有职位是经过合理配置的；职位本身的价值和功能与在该职位上的任职者关系不大，或者说该职位任职者实际能力的大小不影响该职位在组织结构中的地位和作用。

    以职位为中心的薪酬模式已经形成了一系列公认的薪酬设计技术和程序。它首先要求进行薪酬的市场调查，并根据企业的经营状况决定总体薪资水平；其次要搜集职位信息，对职位进行分类，确定一个基准职位；然后对每一职位所包含的评分要素进行打分，以评估不同类职位系列的重要程度；最后。根据职位所得分值对其排序、分级，并与相应的薪资等级相对应。

    这种薪酬模式适应了科层制组织的需要。在这种组织中，多数工作是程式化的，职责和任务是固定的，部门之间、不同层次之间的关系是明确的，通常有着明确的工作说明或工作目标。同时，这种评价方式具有比较全面的信息基础和某种程度的客观性，有助于实现内部薪酬支付的公平性。因此，迄今仍为多数组织所采用。在中国，企业采用这种薪酬模式已经成为一种趋势。根据本人在一些企业的调查，认为应以职位(岗位)作为薪资设计依据的员工达到80-90％。在日本，有名的国际化企业有很多已经放弃职能工资制，而将职位分析应用于薪酬设计。

    但是，随着市场竞争的日趋激烈和经营环境的巨大变化，以职位为中心的薪酬模式面临挑战：

    1．组织的结构发生变化。信息化改变了组织内部的沟通方式和运行机制，组织结构倾向于扁平化，等级制的职责体系在学习型组织中逐步瓦解。

    2．2E作的灵活性增强。市场竞争要求组织更加具有创造性，程式化的工作分工已经不能适应环境变化的需要。

    3．组织中人才的作用增大。不同的人会使职位表现出不同的价值。关键人才成为组织生存发展的重要资源，组织必须根据不同的人采取具有竞争性、灵活性的薪酬政策，以保留和吸引人才。

    环境变化也使以职位为中心的薪酬模式本身，局限更多地表现出来：不同的工作作为组织运行的必要条件，其价值和作用是不可能完全通过定量评价的；“客观”的工作分析过程，始终是在主观的、经验判断的基础上进行的；不同的权重设计，会导致完全不同的分析结果。在工作分析过程中，信息的不完全性、对评价标准的不同理解和人为偏见，都将影响薪酬体系的公平性和科学性。

    以能力为中心的薪酬模式

    这种模式将人的能力水平作为确定工资等级结构的主要依据。不同的能力水平决定了报酬的高低。

    能力中心的薪酬模式来自工业化以前的工场制度。在工场中，学徒和工匠的报酬与他们的技能直接相关。在东方国家，能力中心的薪酬模式占据了主导地位。目前，我国的许多国有企业、事业单位对工人仍然实行技能工资制、对技术人员实行与职称挂钩的工资制。而在日本，其职能工资制是以能力为中心的。

    能力中心的薪酬模式根据能力高低支付报酬。从理论上说，它是相对公平的、有助于人才稳定并激励人才成长的薪酬政策。但是，由于能力往往与教育程度、工作经验相联系，导致这一模式往往过分偏重于学历、资历，使能力评价与实际能力相差甚远，反而压抑了人才的创造性和积极性。能力本身不可量化的特性，使这些问题更加严重。因此，日本自60年代、中国自80年代以来，一直努力以职位中心的薪酬模式来取代能力中心模式。能力中心的弊病主要表现在以下几个方面：

    1．论资排辈，使组织缺乏活力。拘泥于各种资历、资格是能力中心模式的常见问题。这种模式一般先根据不同的学历、资历，确定特定人员的起薪，工作到一定的年限，薪酬便提高一个等级。其结果经常是组织人员老化，冗员沉淀，人工成本提高。

    2．能力评价难以量化。对人的能力评价很难采用客观的标准，受到评价方式、评价指标、评价目的，以及评价者的自身素质和价值观念等的制约。

    3．能力与组织的实际需要可能发生偏差。能力必须与组织目标相一致才有价值，一个能力很高的人可能由于态度、人际关系、职位不适当等原因，使能力不能充分发挥。

    然而，90年代以来，在东方日渐衰落的能力中心模式，在一些西方企业中却得到了应用，成为组织吸引重要人才的手段。以职定薪正在让位于以人定薪。能力中心模式以其薪酬策略的灵活性获得了新的生命力。一些组织突破职位限制，给予特殊人才以优厚待遇，增强了组织的创造性和竞争力。

    在美国，由于组织越来越重视雇员的灵活性和向他们授权，有专家认为，今后多数传统的职位说明书和职位分类方法将不再适用。取而代之的将是进一步强调根据胜任工作的能力付酬，而不是根据职位说明书规定的活动和责任付酬。“能力工资制或技术工资制将会越来越流行”。

    以业绩为中心的薪酬模式

    以业绩为中心的薪酬模式将薪酬与业绩结合起来，成为受到普遍欢迎的薪酬模式。业绩可以直接反映人的能力和行为态度，同时也能实现职位设置的真正目的。因此，它可以避免职位中心模式和能力中心模式的弊端，引导员工行为与组织目标相统一，具有更强的公平性、灵活性、激励性。根据美国薪资协会的一项调查，52％的被调查者说他们制定了业绩导向的、具有激励性的薪酬计划。但是，业绩中心模式同样存在问题：

    1．对于员工而言，业绩中心的薪酬存在着风险，带来收入的不稳定。

    2．业绩与能力和态度并不完全相等。短期的业绩有时并不符合组织战略的需要。业绩中心模式的关键是设置合理的业绩衡量指标，这些指标必须符合组织战略，将团队绩效与个体绩效结合起来。     

    3．业绩产生的原因是多方面的，有时与个人关系并不那么直接，市场环境、组织系统、工具设备、同事合作等都是影响业绩的重要因素。因此，全面质量管理运动的倡导者爱德华·戴明(W·EDWARD·DEMING)甚至声称：“人与人之间所存在的显著绩效差异几乎全都是由他们身处其中的那些工作系统本身制造出来的，而不是由人们自己制造出来的。”

    4．很多常规工作、基础工作并不直接与业绩相联系，因此很难用业绩来衡量。

    5．容易导致机会主义和实用主义，不利于组织的长远发展。

    薪酬模式的未来

    能力中心的薪酬模式和业绩中心的薪酬模式可以一并称之为以人为中心的薪酬模式。它们都是以人的行为、表现为基础的。

    正如我们所分析的，没有一种薪酬模式是完美无缺的，同样，也没有一个薪酬模式是毫无价值的。不同的组织、不同的人员、不同的工作，应适用不同的薪酬模式。组织的薪酬策略将更加灵活以适应新的经营环境的要求。在90年代，尽管世界500强企业70％主要采用职位中心的薪酬模式，但也有50％的企业至少在部分人员中实行了能力中心的薪酬政策，还有14．6％的企业实行了业绩中心的绩效工资制。

    薪酬模式的未来将是以人为中心的薪酬模式与以职位为中心的薪酬模式相互补充、共同发展的时代。单一的薪酬模式将为复合的薪酬模式所取代。    

摘自《企业改革与管理》 作者：李建忠   2007年第11期

中国人事科学研究院副研究员李建钟

    作为中国人事科学研究院人事人才政策研究室主任，李建钟副研究员对区域人才开发有着长期的观察和思考。他认为，近年来，我国区域人才开发合作虽取得了较快的发展，但从总体上看，区域人才开发合作没有从根本上解决人才在不同区域间自由流动的问题，合作的实际效果与人们的预期还存在较大差距，合作还缺乏稳定、持久的机制保证。进一步促进区域人才合作的发展，关键要在突出实效上下工夫。

    强化合作共识。从我国区域人才开发合作的发展看，提高合作共识十分必要，特别是经济发达地区，应充分认识到在区域发展中的责任和义务，发挥辐射带头作用。目前要认识到：加强区域人才开发合作是贯彻中央提出的科学发展观、统筹区域发展的必然要求；是实施人才强国战略，逐步消除人才流动的体制性障碍，建设全国统一开放的人力资源市场的迫切需要；是适应区域经济一体化，促进人才开发工作为本地经济社会发展服务的必然选择，从而将区域人才开发工作与人才工作的大局紧密联系起来，从大局出发把握合作的意义和方向。

    明确合作目标。以政府及其所属人才服务机构为主导的人才开发合作，必须体现合作的公共性，坚持合作的公益目标。一是要以促进人才在区域间自由流动、提升人才价值为目标，为人才市场主体提供全面、完善的服务；二是要以统筹区域发展为指导，落实国家区域发展总体战略，为促进区域经济社会发展服务；三是要以完善人才公共服务体系为基础，实现区域间基本人才服务的均等化。明确合作目标，关键是要瞄准区域经济社会发展对人才的需求，关注人才、企业等服务对象的现实需要，解决人才工作中突出的矛盾和问题。

    做到为所当为。政府人才开发合作目标、领域的确定取决于政府职责，要突出重点，并非越多越好。凡市场能够实现的合作领域，政府并不需要过多干预。政府合作主要是要为人才的市场配置打基础、架桥梁、做服务。如构建信息通畅、服务便利的就业公共服务体系，开展以促进就业为目标的知识技能训练等。

    完善合作机制。包括合作的决策机制、组织机制和项目实施机制等。合作决策要符合法定程序，并纳入党委、政府相关战略规划之中，由合作各方协商决策，保障决策的权威性、法定性；在组织机制方面，可通过设立领导小组、工作小组、专家小组等，提高合作效率；在项目实施机制方面，主要是要明确合作各方的权利义务和职责分工。

    强化项目管理。区域人才合作要从“共同宣言”或“行动纲领”走向实际行动，关键是要实施项目管理，并建立完善的项目评估机制。要加强项目可行性的论证，明确项目受益人，合理确定项目规模，保障项目所需的经费或其他资源投入，建立项目负责制，注重项目绩效的评估。   

    来源：《中国人事报》2008年3月21日第五版

李建钟

当今世界，人才竞争已成为综合国力竞争的重要标志。为赢得人才，赢得未来，世界各国纷纷创新策略，通过多种方式吸引和留住人才。

    策略一：开展选择性移民

    美国是最早通过选择性移民政策吸引科技人才的国家，其成功经验为越来越多的发达国家所效仿。为吸收具有特殊技能的国外人才，美国于1990年开始发放H-1B签证。据美国人口统计局计算，从1990-1998年，美国共引进850万合法移民。其中30％移民持有学士以上学位，大部分属22-40岁之间的中、青年人。目前在美国信息产业工作的210万职工队伍中，有35万人属于1992年以后移居美国的新移民，其中40％(约14万人)持有硕士以上学位。大批海外移民和科技人才流入美国。对美国科技与经济发展作出了不可低估的贡献。

    策略二：实行规划引导

    制定和实施人才引进规划成为一些国家有意识地引进人才的重要方式。如韩国政府确立了利用海外高级人才提高本国科技水平的政策，实施并资助了“长期回国计划”、“临时回归计划”和“外国学者访问计划”等：以色列制定了“移民研究资助计划”、“地区研究与开发中心吸收计划”、“技术学士进修计划”以吸引海外本族裔人才；巴西制定了“博士扎根特别计划”，并通过联合国开发计划署“依靠侨居海外的本民族专家转让知识”项目，推动海外巴西学者回国工作；泰国政府则制定“人才回流”计划和“智囊回流计划”，吸引海外人才回归；英国政府通过与沃尔夫森基金会和皇家学会合作，共同发起一个高级人才招聘计划，每年出资400万英镑作为启动资金，通过研究机构聘请50名世界顶尖级研究人员。

    策略三：放宽工作签证

    尽管很多国家本国存在就业问题，却为国外人才在本国就业积极提供便利。如日本每年

接纳大约20万名左右以工作签证为主的临时移民，其中71％的签证给予了技术人才；法国专门设立“外派职员”临时居留证，有效期3年．在法国设立分支机构的外国企业员工都可申请；2003年11月，新加坡政府特别设立了商业入境证，凡在新加坡创业的外国人，凭商业计划可以申请来新加坡居留两年，居留期内可以无限次出境，并可更新居留期限和为家属申请居留权；2006年美国国会规定任职于高等教育机构、非赢利性和政府研究机构、获得美国高等教育机构硕士以上学历的外国公民不受签证名额限制；2008年加拿大宣布在政府认可的专业学院全职就读8个月并获得学位、文凭或证书，就可申请工作签证。

    策略四：给予优厚待遇

    给予优厚待遇是吸引人才的根本措施之一，也是尊重人才价值的体现。如韩国向留学回国者提供回国所需的搬家费，提供免费住房、子女教育津贴、国内交通津贴，并允许海外自由旅行；以色列专门设立“科学吸收中心”，为科技移民提供就业咨询，并对本国高科技单位提供补助，在开始两年，用人单位只需支付所雇佣的科技移民工资的15％-20％，其余都由“科学吸收中心”支付，以提高科技单位的积极性；在泰国，政府规定具有博士及以上学位且具有国外两年以上工作经验的留学生，如愿意回国服务，政府将适当补给其在国外的学习生活费用，平均每人约350万铢(约78万美元)泰币；从2002年到2005年，德国政府先后拿出1.8亿欧元，在高等学校设立“青年教授”岗位，稳定并吸引优秀青年学者到德国高校从事教学工作。一些国家还通过税收优惠等措施，间接提高回国创业者的收益，如马来西亚对自愿回国投资创业的留学生，免除两年所得税及所有固定资产税。

     策略五：扩招留学生．

    通过培养国外留学生并留下他们在本国工作，是最便利的人才吸引手段。日本政府1954年就创立了“国费外国留学生制度”，由政府对外国留学生提供奖学金。2008年，日本前首相福田康夫提出“接收30万外国留学生计划”，计划选出30所单位，使其留学生占到学生总数的两成以上，并计划在日本创造有利条件让外国留学生五成以上能在日本就职。1999年，英国提出了“要在5年内争取到全世界1／4留学生”的目标，并发动企业赞助通过奖学金吸引海外学生；2003年，欧洲议会通过“伊拉斯谟世界”计划，总预算达2亿欧元，资助4200名外国留学生、1000名教师到欧盟学习和参加研究项目。

    策略六：成立国家猎头

    成立政府专门机构搜罗海外人才是一些国家促进人才回流的措施。20世纪70年代初．韩国教育部在美国和欧洲建立韩国科学家和工程师专业协会，80年代后又扩展到日本、加拿大、中国和俄罗斯，90年代又建立各类国际韩国人才联络站。新加坡政府在海外设立了8个“接触新加坡”联络处，为全球精英和海外新加坡人发掘新加坡国内的就业和教育机会，并负责政府海外宣传和招聘联络工作。马来西亚则通过建立政府工作组，专门搜寻流失在海外的高层次人才，通过对居留在美国等国家的2万名本国专家中最重要的600名进行联系，在4年间促使240人回国服务。

    策略七：鼓励国际合作

    广泛而持续的国际合作既是利用国外智力的有效手段，也是培养本国人才的重要方式。如日本制定了《国立、公立大学任用外籍教员的特别措施法》、《研究交流促进法》、《外国科技人员招聘制度》、《特别研究员制度》等，通过开放重要职位、开展科研合作、给予高额补助等方式，吸引外国科学家来日本参加研究。其中《特别研究员制度》专门设立了“海外特别研究员”和“外国人特别研究员”，前者选拔本国人才到海外开展研究，后者则争取国外人才到日本进行科研活动；同时，日本还在美国建立NEC研究实验室，每年经费达2000万美元，用高薪聘用美国科技专家进行高科技开发和研究。韩国也是如此，1989年，韩国同美国建立“研究共同体”，1992年又与美国建立“韩美科技财团”，支持科技合作，1990年韩国与苏联建交后，签订科技协定，邀请200-400名前苏联高级科技人员参与韩国“G-7：”工程。

    策略八：建设高科技园

    建立高科技园区，汇集国际精英，发展领先科技，是当代各国吸引和开发海外人才的最有效方式。除著名的美国硅谷和英国剑桥科学园外，1963年，日本政府成立“集中科研机构评审委员会”，花20年时间、超过100亿美元建立筑波科学城，到2001年，筑波科学城拥有300家研究机构和1300名研究人才，其中外国研究人才3300多人：1992年，韩国开始建设大德研究城，当时研究城内48家机构拥有14000多名工作人员，从国外回来的博士有2600多人；1987年，印度政府电子部发起“软件技术园”计划，并于1991年在班加罗尔建成第一个软件技术园成为印度“硅谷”。

    策略九：建立国际人才库

    掌握信息，才能赢得主动。20世纪60年代起，印度政府开始创建“科学人才库”，并在主要发达国家专门建立海外专家人才数据库，搜集能为印度重点项目解决问题的人才信息。与印度相仿，20世纪90年代，韩国也建立了海外人才数据库，目的是争取海外人才回国，并为韩国大学和研究机构吸引人才提供信息。

    随着人才竞争的激化，可以预见，各国在吸引海外人才方面的举措将会不拘一格，不断创新。但值得注意的是，政府并非人才引进能主体，只是企业和其他社会组织吸引人才的服务者和促进者，市场才是国际人才配置的真正主角。唯有发挥市场力量，人才引进才能保持持久动力。

    摘自《中国人事报》

     作者：李建钟 2009年1月21日 第六版

李建钟

公共人事管理的法制化是整个国家法制化程度的重要标志。新中国成立以来特别是改革开放以来我国公共人事管理立法进程不断发展，初步形成了较为完善的人事法规体系。

新中国成立之初,  党和国家就将干部管理的正规化、制度化作为国家政权建设重要目标。着手建立一套正规的人事机构与干部管理制度。  1949 年 9 月,  中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中央人民政府组织法》；12 月, 中央人民政府委员会通过《中央人民政府政务院及其所属各机关组织通则》,  为新中国公共人事管理奠定了基本的制度框架。

50-60  年代中期, 中央相继出台了一系列政策文件(包括法规文件), 对干部任免、录用、奖惩、工资管理等方面进行了政策规范。如在干部任免方面,  出台了1950 年的《中央人民政府关于任免工作人员的暂行办法》、1957 年的《国务院任免行政人员办法》等多项规定； 在干部录用方面,1953  年试行了《国家机关吸收工作人员办法》 (草案),  成为吸收录用工作的第一个具有法规性质的文件；在干部奖惩方面,1952  年制定了《国家机关工作人员奖惩暂行条例》,1957  年又颁发了《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》,  其部分条款至今仍然有效；在工资福利方面 , 1956 年 7  月, 国务院颁发《关于工资改革的决定》,  根据按劳取酬的原则, 对企业  (包括国有企业、供销合作社企业、全行业公私合营前的公私合营企业)  、事业和国家机关的工资制度进行了全面的制度设计, 这次改革所建立的  职务等级工资制一直延续使用至1985  年。此外在福利待遇、退休退职、编制管理、职称、转业干部安置等方面也出台了有关的法规政策。

但受国家政治、经济环境的影响，改革开放前，我国公共人事法制建设基础十分薄弱，特别是 60  年代中期到 70 年代末，人事法制建设基本处于停滞状态。  1983 年，劳动人事部对 1949-1983 年发布的法规和政策文件进行了清理, 并出版了《劳动人事政策法规文件汇编》(1949-1983),  收录 1978 年前出台并对当时仍然有效的人事政策文件共  164件, 其中, 法规性文件仅 10 余件。

改革开放开启了我国公共人事法制建设的新篇章。1978-2007  年，我国共出台各类人事政策文件达3843件，年均达128件。其中有454件涉及重要的制度性规范，占政策文件总量的11.8%；法律、法规、规章达到158件，占规范性政策文件的 34.8% 。

改革开放初期，我国公共人事管理的政策文件数量逐年增加。1978-1989年，人事政策文件总量共计达 1957件，年均 163 件，80 年代年均高达184  件，成为政策文件制定的高峰期，在一定程度上填补了“十年动乱”所带来的政策空白。通过改革,  完善了干部人事管理体制,  建立了公共部门的离退休制度，恢复了职称制度，改革了工资制度，规范了国有企业人事制度，公职人员纪律惩戒等有关规定也逐步健全和完善。

90  年代，我国人事立法进程明显加快1990-1999 年，人事政策文件总量达到1256件，年均约 126  件，虽然政策文件总量逐年有所下降，但人事法规建设却有了重大进展。以《法官法》、《国家公务员暂行条例》等为代表的人事分类法, 以《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》为代表的专项管理规章等相继出台,  人事管理的法制化程度逐步提高。

进入新世纪 , 随着《中华人民共和国公务员法》的颁布实施,  我国人事法制建设进入了一个新的阶段。在《公务员法》及其配套法规、事业单位人事制度改革、干部人事制度改革、军队专业干部安置、工资制度改革、国有企业管理、编制管理等方面人事立法工作进一步加强。

总体看,  改革开放以来，我国人事法规体系的建设与制度改革相互推进，取得了重要的立法经验。如循序渐进逐步发展；针对问题，重点突破；实事求是，先易后难；区分情况，分类推进等。人事政策文件总量逐步减少,  法规、规章逐步增多，表现出明显的渐进性特征。人事管理开始走出依靠一般政策文件进行规范以及“暂行”、“试行”法规规章过多的状态。

经过改革开放以来 30 年的发展,  我国公共部门初步建成了以《中华人民共和国宪法》为核心的人事基本法体系、以《中华人民共和国公务员法》为基础的公务员法规体系、以《党政领导干部选拔任用工作条例》为重点的党政领导干部管理规章体系、以《中华人民共和国企业国有资产法》为主导的国有企业人力资源管理法规体系、以《中国人民解放军现役军官服役条例》为中心的军人管理法规体系等。公共人事管理的法制化进程进入了新的历史阶段。

（作者系中国人事科学研究院人事人才政策研究室主任)

来源：《中国人事报》2009-10-14

李建钟 

人事关系具有一般劳动关系的特征, 又具有一定的特殊性。这种特殊性源于国有单位和公共服务机构的公共性质。国有事业单位与国家机关一样, 是我国公共部门的重要组成部分。我国《事业单位登记管理暂行条例》规定,  事业单位是指国家为了社会公益目的, 由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的, 从事教育、  科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。这决定了国有事业单位专业技术人员和其他工作人员的国家工作人员或公职人员身份,  并使他们与单位之间形成了特殊的人事权利关系或公共服务关系。

公共服务关系

公共部门人事关系传统上一般认为是一种特别的权利关系或公共服务关系。这种权利关系的“特别”之处在于 :(1) 当事人地位不对等。在特别权利关系中,  公共部门作为特别权力主体处于优越地位, 有权对相对人实施强制或处罚, 而相对一方则处于服从的地位。 (2)  义务不确定。隶属于特别权力之相对人,  其义务是不确定的。特别权力主体的一方有权根据实际需要确定相对人应承担的特别义务。如上级行政机关可以随时要求下级机关人员承担作为或不作为的义务。(3) 有特别规则。 在特别权利关系下,  当事人双方除要遵守国家法律的一般规定外, 还必须遵守公共组织的一些特别规则, 这些规则不以相对人同意为前提。如军人要遵守军规；公务员要遵守单位之规章制度等。  (4)对于违反义务者, 有权加以惩戒。在特别权利关系范围内,  特别权力主体对违反义务的相对人有进行惩戒的权力。如行政机关对违反工作纪律的公务员有权进行处分。 (5)  在纠纷解决方面, 以代替性纠纷解决方式为原则,  有限适用司法审查。代替性纠纷解决方式主要有: 申诉、调解和仲裁。司法审查主要指行政诉讼, 就是法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动。

随着时代发展, 特别权利管理理论由于不尽符合现代民主与法治的原则而遭到批评。首先,  关于公职人员地位。传统理论片面强调公职人员的从属性、服从性地位,  国家或政府对公职人员具有完全的命令和支配权力, 不符合雇用关系中的公正、平等原则。其次, 关于公职人员权利。传统理论过度强调对公职人员权利的限制,  不符合现代社会对基本人权和公民权保障的原则。第三 , 关于特别关系的法律依据。  传统理论强调政府有权运用特别规则对公职人员进行管理并无需具体的法律依据,  并排除对公职人员管理特别是惩戒行为的司法审查 , 不符合法律保留原则 ( 即行政行为必须有法律授权的原则 ) 。

但是 , 对传统的特别权利关系的批评并不意味着对公共部门特殊人事关系的否定。如美国 ,  近 60 年来其关于公共人事关系的认识经历了三个阶段 :  私营部门模式阶段、个人权利模式阶段、公职模式阶段等。其中 , 第一阶段为特别权利关系阶段 ,  第二阶段则更为强调公职人员的个人权利；第三阶段则强调在政府利益、公职人员利益和公众利益之间的平衡。如为维护公共利益 , 美国规定公共雇员没有罢工权 ,  联邦政府雇员也不能就工资、养老金等问题与政府进行谈判。美国法律和行政专家认为 :  政府与其雇员的关系不同于在私人事务中政府与公民之间的关系 , 公民一旦成为公共雇员 , 就不得不放弃一些宪法权利 , 与一般公民相比 , 他们较少受到美国权利法案的保护。

公职身份与公共利益

       公共人事关系之所以具有不同于一般劳动人事关系的特殊性 , 原因在于:

       1. 公共利益的优先性

       在公共部门 ,  公共利益与公职人员个人法定基本权利之间存在着显著的价值冲突。公共部门人事关系涉及国家权力的运用、公共资源的分配和公共安全的保障 , 而公职人员的某些基本公民权利的行使则可能有损公共利益。如罢工权在很多国家被确定为公民的基本劳动权利之一 , 但对公职人员这项权利却受到严格限制 ,  其理由是很多基本公共服务如警察、消防等工作一旦停顿 , 社会就会陷入混乱。因此 , 在公共利益与公职人员个人利益之间 , 公共利益具有优先权 , 公职人员具有忠于公众和服务公共利益的基本义务。不过 ,  在法治行政条件下 , 公共利益的优先性并非任意施为 ,  而应有法律依据。

2.  相关利益的多样性

       公共行政涉及多方面的利益和价值目标。公共人事管理不仅要关注公职人员的个人权利 , 还要考虑政府利益和公共利益的需要 ,  并在不同的利益诉求和价值目标之间进行不间断的权衡。因此 , 美国学者伯纳德·施瓦茨认为 , 公共雇用关系不能仅仅从人事行政或政府雇员权利的角度来进行界定 , 它  “力图对作为雇主的政府的竞争的利益、对作为行使公民权的政府雇员的利益 ,  以及对其事务由公共行政管理者处理的公众利益这三者之间从职能上作出公正的处理 ”。

3.  公职身份的特殊性

       公职人员与公共部门之间的人事关系既不同于一般公民与国家之间的关系 , 又不同于一般社会单位的雇用关系。从公民与国家的关系看 ,  在现代社会 , 公民与国家之间从理论上讲是一种委托代理关系 ,  公民是委托人 , 公共部门是代理人。但在公共部门 ,  其工作人员既是公民又是政府职员 , 兼有委托人和代理人双重身份；从人事关系看 , 公共部门的工作人员作为个人 , 与公共机构之间是一种雇用关系 , 但作为政府职员 , 他们是公众的代理人 , 是通过人民授权、依法代表人民进行公共管理和公共服务的人员 ,  掌握着公共权力和公共资源 , 因而不同于一般的社会组织的雇员 ,  他们和公共部门之间构成了公共服 务关系 , 其人事关系具有双重性质。

4.  公共职业的志愿性

       公共部门以公共管理和服务为职责 ,以公共财政为基础 ,  具有非赢利性。这种特殊性同时决定了公共管理和公共服务是一种志愿性的、非赢利性的职业 ,  并使公职人员成为 " 公共人 " 或 " 公务人 ", 而非 "  经 济人 " 。马克斯·韦伯说 :"  官员的地位具有一种义务性质。 "" 从法律和实际情况上说 ,  不能够像在中世纪乃至近代初期所常有的那种情况一样 ,  把担任公务当作是索取金钱或报酬的来源。也不能像在自由订立劳务契约时的那种情况一样 ,  把担任公务当作是一种用劳务去攫取等价什物的普通交换行为。  "

5.  公共资源的有限性

       虽然私人就业岗位通常也是相对稀缺的 , 但除劳动力供给限制之外 ,  它却可以无限制的发展。而在任何国家、任何时代 , 公共职位都是具有稀缺性的资源 , 并且不能随意创设和任意扩张。资源紧缺意味着担任公职成为一种 "  特权 ",  也意味着比其他人拥有更多的公共资源。这使得公职人员在因公共服务而失去某些权利的同时 ,  也获得公共职位所带来的某些 " 额 外 "  的补偿。

公共人事关系的特殊性要求对公职人员权利作出适当的法律限制。如人身权利方面 , 一般劳动关系中 ,  损害劳动者健康和生命安全的行为和价值导向是违法的 , 但在公共部门 , 某些职业特别是如军人、 警察在职业活动中冒生命危险却为社会价值观念和法律所默认甚至鼓励。在政治权利方面 , 公职人员的言论自由、结社、游行、罢工的自由在很多国家受到限制；在社会权利方面 ,  公职人员的隐私权、追求经济利益的权利、崇尚某种伦理和价值观或采取某种生活和行为方式的自由均受到一定程度的限制。因此 , 特别人事关系不是要强化公职人员的传统 " 特权 ", 而是要从公共利益出发 , 强化对公职人员的道德与法律约束。

公共部门和公共职位的性质决定了特别人事关系是一种必然的、不容忽视的客观存在 ,  也是敦促公职人员树立公共利益至上的价值观、自觉履行公共服务职责和义务的现实需要。一些学者因传统特别权利关系理论的某些缺陷而完全否定公共人事关系的特殊性 , 主张 " 完全抛弃 "  特别权利关系理论 , 推动公共人事关系的 " 一  般化 ", 这种观点的可行性和管理后果还有待观察。

公职人员的聘用地位保障

承认公共人事关系的特殊性与民主法治原则事实上可以并行不悖。随着人们对特别人事关系认识的深化 , 以特别人事关系为基础 ,  建立符合民主和法治原则的公共人事制度也已成为现实。

现代特别人事关系在理论和实践方面与传统特别权利关系理论的重大区别表现在 :

1.  地位平等在法律上公职人员与公共机构是一种平等关系 , 具有由法律规定的准自治地位 , 而非处于国王的 " 臣子 " 或政治家代理人的地位；由契约任命 ( 即自由选择 ) 获得公共职务。公职人员不仅仅服从领导或上级 , 更重要的是服从公众和法律。

2.  权利分层公职人员基本权利特别是 " 重大权益 "或 "  基础关系 " 应受法律保护。所谓 "  重大权益 ", 核心是身份保障问题 ,  如个人的名誉受损或受到解雇的威胁时 , 公职人员都有特定的程序上的权利 , 包括听证会上的对质权和盘问权 ,  以确定免职是否真的具有正当理由。 " 基础关系 "  论由德国学者乌勒 (C.H.Ule) 提出 ,  指的是涉及公 职人员的身份和法律地位的关系。而不涉及公职人员身份和法律地位的单纯的管理措施则形成 "  管理关系 ", 公职人员对涉及前者的人事行政行为不服的可以提起诉讼 , 而涉及后者的则不能。

3.  法律规范公共人事关系是由法律规定的权利义务关系 , 政府对公职人员的公民权利的限制必须有法律根据 ,  公务员受处分时须依法进行且须适用正当法律程序；法律不得明文排除公职人员寻求司法救济 ,  公职人员权利受到侵犯时 , 最终可提起行政诉讼。

(  作者单位中国人事科学研究院 )

来源：《中国人才》2010年11月

2012年07月05日来源：光明日报

李建钟

　　据《中国青年报》报道，日前举行的陕西省米脂县2012年公开招聘事业单位工作人员笔试的100道试题全部来自一本参考书，且试卷印刷质量较差，并有多处差错。根据招考公告的安排，该次招考不再有面试、考察等环节，通过该次笔试的考生将直接进入体检环节。

　　在人情招聘屡被曝光、暗箱操作时有发生的背景下，陕西省米脂县事业单位公开招聘中错题事件，再次引起社会公众对事业单位招聘中公平、公正问题的关注和担忧。

　　事业单位公开招聘制度的建立，回应了社会公众对公共机构管理公正性的期待，有力地抑制了以往事业单位客观存在的用人上的不正之风。信息公开、过程公开、结果公开的招聘原则，为及时发现和处置违规违纪现象和问题提供了有效的途径和手段。但制度推进过程中的观念碰撞、利益冲突和就业竞争等环境压力，对制度的有效性和执行力提出了严峻挑战。化解危机，完善制度，确保公平，成为迫在眉睫的重大课题。

　　首先，要完善规则。现有事业单位公开招聘的暂行规定对事业单位公开招聘的范围、程序、信息公开方式等提出了基本的规范和要求，但在资格审查、考试考核方式和方法，以及回避制度、保密制度、集体决策制度等方面，仍需要研究制定更加全面的政策和规定。陕西米脂在笔试命题过程中的层层转包现象和试卷错误说明，公开招聘不仅需要完善的考务规则，还要对命题组织和过程、命题机构和人员责任和义务、试题审核等进行专门规范，防止出现利用特定复习资料和考试信息串通作弊的漏洞。

　　其次，要明确责任。陕西米脂事件反映的一个重要问题是考试组织中部分参与人员责任不明确，米脂县作为考试组织方对命题机构和命题人员没有管辖权，缺乏制约能力。而在基层招聘考试中，委托上级或其他外部机构命题的现象十分普遍，造成责任追究和监督难的问题。与之相关的是，由于人际关系和利益关系的复杂性，在基层公开招聘过程中，不仅招聘单位、招聘组织者等直接参与主体对招聘行为会产生影响，招聘主体所在地的上级主管部门、上级领导特别是党政领导干部等也可能利用自身权力和影响力，干预和左右招聘过程和结果。建立完善的招聘纪律规范，明确违纪违法行为的行政和法律责任，对影响和干预招聘公平性的所有人员、所有行为进行责任追究，十分必要。

　　第三，要夯实基础。其中的关键是要探索符合基层特点公开招聘方式方法，提高考试、考核的技术水平，增强招聘的科学性、针对性和有效性。那种由官方编印复习资料、指定教材、进行培训、给定参考答案，或与用人单位需求脱节、与岗位工作性质和专业要求无关的考试，其后果不仅有害公平，而且会导致鸠占鹊巢、张冠李戴、人才流失。事业单位岗位的行业性、知识性和专业性增加了公开招聘的难度，比公务员行政能力测试更加复杂，简单地依据某种公共基础知识考试与岗位实际需求相距甚远。因此，事业单位公开招聘要按照统一的制度要求，探索体现行业、单位、岗位和人才特点的招聘方式和方法，分类组织实施公开招聘，为事业单位吸引和汇集优秀人才奠定坚实基础。

　　第四，要加强监管。陕西米脂事件与近期多项违规事件主要是通过考生投诉、网络和媒体曝光而事后发现的，这既证明了网络和媒体的监督力量，也反衬出有关职能部门和主管部门在基层公开招聘中事前审核监管不严和存在的失职渎职问题。而类似事后重考等补救措施，对考生及其家庭、对单位和国家所造成的损失却难以估量。加强监管，一方面要提高监管部门的责任心，做到“守土有责”；另一方面，要健全违规违纪行为的调查处理机制，鼓励社会和媒体参与监督，及时反馈查处结果，防止单位或地方形成以权谋私的利益同盟，形成考生、媒体和社会公众等多方利益相关者共同参与的监管模式。

　　古人云：毋以细故而乱大谋。尽管米脂事件和其他问题招聘的连续曝光，让公开招聘制度不断处于舆论的漩涡。但作为一项新生的、符合民意要求和历史潮流的制度设计，其秉承的公开、公平、公正、择优的理念和原则在经历风雨之后，必将更加完善，焕发更大的生机。

　　（作者为中国人事科学研究院研究员）

2012-5-29来源：中国报道2012年第5期

李建钟

    4月16日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布。而此《意见》一年前已由中共中央、国务院印发，此次发布再次引起社会热议。去年7月，事业单位分类、编制管理、财政政策、国有资产管理、法人治理结构建设、人事制度改革、收入分配制度改革、职业年金办法等10个配套文件也已同时印发。事业单位新一轮改革全面启动。在全社会关注的目光下，事业单位能否顺利实现预期目标，能否真正回应公众期待？

    强化公益性目标

    分类推进事业单位改革的根本和核心目标，就是要强化事业单位公益属性，不断提高公共服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公共服务。

    20世纪90年代以来，由于对市场经济条件下政府公共服务职责和提供方式缺乏科学认识，在片面强调“产业化”、“社会化”、“市场化”的价值导向下，减少财政拨款、把事业单位推向市场，成为一些行业和地方事业单位改革的重要政策选择。这种类似于国有企业的改革模式尽管在一定程度上改善了公共服务的资源匮乏状况，扩大了公共服务规模，但也带来事业单位普遍的营利冲动，导致了公共服务关系的紧张，引发了事业单位的功能危机，迫切需要通过深化改革加以校正。

    明确事业单位的公益性和公益目标，其实是对事业单位性质的重新界定。即事业单位本质上乃国家为履行公益服务职能而依法设立的公共服务组织。事业单位所承担的教育、科技、文化、卫生等基本公共服务是现代政府职能的组成部分。事业单位改革不应是“甩包袱”、减负担，而是要进一步明确其服务职责，提升服务质量。

    公益性要求事业单位应将服务社会公共利益作为其根本宗旨和首要行为准则。实现公益性改革的目标，关键是要明确什么是事业单位的公益性，规定其公益性的标准和基本指标。这也是事业单位改革成功与否的根本检验标准。从当前情况看，对事业单位的公益性，人们的认识并不一致，实践的探索仍在进行。而对公益性准则的认识存在偏差，就可能导致改革偏离预定轨道，失去改革的真正方向。

调整事业单位结构布局

    围绕增强公益目标，“分类”成为本次改革的重点、主题和基本路径。此次发布的《意见》阐述：“在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。”不同类别单位实施不同的改革与管理，优化公益服务资源配置，构建公益服务新格局。

    我国事业单位总量达到120多万个，职工数量达到3000多万，成为我国国有单位中人员总量最大的部门。但从构成看，仍存在城乡、区域之间配置不合理，直接面向公众提供服务的机构人员、比例不足，部分行业资源配置存在机构重叠、人浮于事等问题。需要通过结构布局的调整，将那些不能提供公共服务、不适合由政府提供的服务，以及主要从事营利活动的事业单位从现有事业单位序列中清理出去，促进公共服务回归公益性的本源。

    布局结构调整基本方式是划分公共管理、企业经营与公共服务的职能界限，对承担行政职能的事业单位，要通过梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；对从事生产经营活动的事业单位，改革主要是要推进其转企改制，转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业单位编制。今后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。

    事业单位布局结构的调整同样面临一系列需要解决的问题。承担行政职能的事业单位的职能和机构的调整对现有行政机构、人员编制形成了冲击。中央提出，调整中涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，并通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决，这将是一个十分艰难的过渡和消化过程。对从事生产经营活动的事业单位、国有企业在市场经济中地位尴尬，国有单位利用公共资源甚至垄断资源谋取利益的合法性日益受到质疑等问题的解决，决定了转企改制只是这类机构改革过程中的一个阶段性、暂时性的目标和方式。

    深化管理体制改革

    公益类事业单位改革的一项重要内容，就是要消除制约事业单位和公益事业发展的体制性障碍，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，理顺政府与事业单位的关系。

    国有事业单位提供公共服务，从根本上说，是现代政府职能的必然组成部分，事业机构也是公共组织的一种重要形式，二者是相互统一的有机整体。二者的分开必然是相对的，实质是政府与事业单位在人、财、物以及服务方面的事权划分。

    目前，政事分开有多种理解：一是公共管理与公共服务职能分开，前者运用公共权力实施行政管理，后者利用公共资源提供公共服务；二是决策、执行和监督分开，政府对事业发展进行决策并进行监督，事业单位负责具体实施公共服务；三是出资人职能与公共管理职能分离，政府对事业单位仅仅从举办者的角度进行管理；四是机构分离，即授予事业单位独立的法人地位，直接对社会公众（或代表机构）负责，而不再是政府部门的附属机构。在实践中，如何界定政事关系，形成法定关系模式，仍需要深入研究。

    完善内部治理机制

    事业单位内部治理机制的改革涉及社会公众、服务对象、事业单位职工等诸多相关主体的利益，包括事业单位内部党政关系的调整、法人治理结构的建设、干部人事制度改革等事业单位管理的各个环节。其中，根据不同事业单位特点，积极探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，是本次改革的重点之一，《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》成为改革的重要配套文件。

    法人治理结构建设需要协调党委会与董事会等在事业单位决策、干部管理中的作用，让法人机构真正发挥作用；需要明确理事会与管理层的不同权限和职责，协调法人机构决策与事业单位原已实行的行政首长负责制的关系；需要明确公众、服务对象以及职工代表参与法人机构的权利和保障措施，完善法人治理的基本准则，避免法人机构流于形式。

    形成改革的动力机制

    改革动力机制的形成，关键在于事业单位已经习以为常的“拨款+创收”的运行模式能否改变。“拨款+创收”模式是上世纪90年代事业单位财政困境和市场化改革导向双重作用孵化的结果，已经成为多数事业单位基本和常规的生存之道。在这种模式下，事业单位一方面依靠财政补助维持运行，另一方面积极利用自身资源从市场获取收益，成为单位扩张式发展和个人发挥潜能的强大动力，是事业单位最为行之有效的激励模式。

    但这种模式最大的问题是背离了事业单位的公益性的基本目标。要改革这种模式，促进事业单位形成与公益属性相一致的动力和激励机制，需要资源和监管的双重保证。

    首先，政府应切实保障公共服务的财政投入。根据分类改革的财政政策，对公益一类事业单位，财政将根据业务需要提供经费保障；对公益二类事业单位，财政将根据其业务特点和财务收支状况，给予经费补助，并通过购买服务等方式予以支持。但其保障力度和对现有创收受益的替代水平，将对改革产生至关重要的影响。

    在加大财政投入情况下，要使资源投入产生相应的公共服务效益，另一重要的保障措施就是如何加强监管，规范事业单位及其职工的行为，以完善的制度和有效的监督，将事业单位拉回公益服务的轨道。

    对于事业单位工作人员而言，改革的动力取决于这种改革是增量改革还是减量改革。“拨款+创收”模式是他们在财政困境下的被动和无奈的选择，无论是家长的赞助、医生的回扣，还是科研人员的项目劳务，现有的财政和工资制度，迫使他们无一不处于道德和法律上的尴尬地位，让知识分子的尊严和脸面面临前所未有的挑战。

    从现有改革的措施看，正如人们所观察到的，聘用制度、工资制度、住房制度、社会保障制度等的改革以及权益保障措施的不完善，对事业单位工作人员与相关社会群体的利益关系产生了巨大影响。公共部门内部存在的事实上的资源和利益分配的不公平，使他们对自身的职业前景感到担忧，对自身专业人力资本的价值和公共服务的意义产生怀疑。如果在这一问题上采取放任态度，必将对改革动力机制的真正形成造成损害，也将不利于公共服务事业的健康发展。

李建钟  中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室主任

文/李建钟

在论及本文的主题之前，我想提醒大家注意的是，改革开放以来，高等学校的职称制度在其连续性、规范性以及国际可比性等方面，与其他专业领域相比要好得多。在很多领域，职称已面目全非，实际上已经不能叫做职称了。这或许是高校的学术地位和国际学术职业的共性特征共同影响的结果，这种力量有效地抗拒了改革过程中行政决策的随意性，从而使高校职称制度与其规范的事物的性质一一专业职务及其晋升一一保持了基本的一致。但现行制度的缺陷和蕴藏的不满，以及人们从感性、现象和不同角度对这一制度所提出的批评和意见，有的却可能摧毁这一制度及其基础。与职称制度的整体改革一样，高校职称制度的改革首先要明确这一制度的规范对象"职称"本身的性质，并根据其自身规律提出完善制度的思路和对策。

一、明确高校职称的内涵和性质

明确职称这一管理对象的内涵和性质是判断职称制度问题并提出改革思路和对策的前提和基础。而现有对当前职称制度问题的评论所存在的内在的逻辑矛盾，说明人们在这一本源问题上缺乏应有的共识。

如有观点认为职称不应与工资待遇等挂钩或挂的过紧;有的认为职称制度改革的思路应是"评聘分开"。这意味着将职称作为一种资格、学衔或荣誉称号，高校教师可以先获取这一称号，单位则可以不予正式承认(聘用)或支付报酬，也意味着拥有教授头衔的人要多于单位能够聘用认可的人。这与那些持"教授过多"意见的人，观点正好相反。改革开放初期，在恢复职称工作中，将职称从原来的职务转化为学衔或学术称号，导致职称评审范围肆意扩大，造成职称泛滥的混乱局面，其教训值得深思。

实际上，无论从我国职称制度的发源和沿革，还是从国外高校的管理实践看，教授、副教授等职称都是一种高校特有的专业工作职位、岗位或职务。从我国看，职称一词本身就源于"职务的名称"。从国外看，高校教师的等级也不仅仅是作为个人的身份能力标志而存在，都与学校的组织管理和聘用行为有关。当然，高校教学行为和职业的特点可能会使我们难以分辨教授的岗位职责与讲师究竟有什么不同。教授与讲师可以讲同一门课，教同一批学生，后者还可能更好。在一些国家，教授负有学术指导、管理和组织职责，才使二者得以区分。

无论如何，推进高校职称制度改革，要求我们在"学衔"和"职务"之间做出单项的、排他性选择。因为二者性质和功能不同，制度设计必然不同。作为学衔称号，主要功能是人才评价，其授予可不受管理主体和财力物力资源制约，可以是政府官方行为，也可是纯市场、纯民间的评价行为。但作为岗位或职务，其主要功能是人力配置和岗位聘用，其设置需根据教学事务的需要，受单位经费预算的制约，是一种主体明确的组织管理行为。

从管理角度出发，国家或高校没有必要专门将高校教师或其他人才排出高低上下。如果国家非要给每一个人的品行能力作出优劣判定，其结果将是十分可怕的。因此，高校职称制度改革应坚持职称的专业技术职务(岗位)性质，并在此基础上，根据组织管理规律进行改革。职称作为专业技术职务，其设置和聘用本质上是用人单位的内部管理行为。而职称评审本质上是专业技术职务(岗位)的任职资格评价，是指用人单位在职务或岗位聘用、晋升过程中，根据岗位的任职条件和要求，对其工作人员业绩、资历、德才表现等进行的考核与评价。其评价结果是职务晋升和岗位聘任的主要依据。职称评聘，实际就是用人单位对其工作人员的评价和使用过程。单位在聘用人员的过程中，可以承认和采用第三方的认证结果，也可不予承认。

二、深化高校职称管理体制改革

职称管理体制是指国家与用人单位、用人单位内部行政领导与专业技术人员等不同主体在职称管理中权力分配、职责分工及其地位和权力关系，是职称制度改革面临的深层次的、核心的和关键的问题。

职称管理权包括岗位设置权、编制确定权、任职资格评审权、职务聘任权等。在职称管理过程中的主体权力关系主要集中于两个层面:一是国家与用人单位的权力关系;二是行政领导与专业技术人员的权力关系。这些权力分工在不同国家情况有较大的差别。在美国等国家，大学等学术机构的人员聘用权完全属于具体用人单位;法国、德国、意大利、荷兰等欧洲国家，公立大学教授评聘则实行国家集权的体制。在荷兰，教授聘任权属于国王;在法国，大学教授属于高级公务员，国立大学每年都要向教育部上报对新职位和空缺职位的需求，教育部组成由部长任命的全国性专家小组对全部申请者进行"竞试"，最后由某一政府官员如教育部长任命，正教授则由总统任命。但无论美国还是法国等，学术人员或其代表都在聘用中发挥着关键作用。

我国职称管理体制或职称管理权配置的主要问题是在政府与高校之间，政府对职称评聘直接参与过多;在高校内部，行政领导和行政部门影响力高于学术人员，而且政府和高校行政权的行使缺乏有效的监督和制约。这是高校行政化和职称评聘过程中寻租和腐败现象产生的重要原因。

深化职称管理体制改革，需要调整公立大学职称管理中不同主体的权力关系，形成政府监管、学术评价、行政聘用评聘体制和机制。

首先，明确高校职称评聘的自主权。2010年，《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》提出，我国职称制度改革的基本思路包括三个方面，一是要规范专业技术人才职业准人，依法严格管理;二是完善专业技术人才职业水平评价办法，提高社会化程度;三是完善专业技术职务任职评价办法，落实用人单位在专业技术职务(岗位)聘任中的自主权。高校职称评审属于专业技术职务任职评价的范畴，应将落实单位自主权作为体制改革的基本方向。

其次，促进坪审与聘用的有机结合。专业技术职务任职资格评审权实际是聘用权的一部分，任职评价的目的是为了聘用，评价是从属于聘用的。但传统体制下，我国职称评审权主要由于政府部门集中掌握，造成专业技术职务任职资格的集中评审，造成评审权与聘用权的分离，即"评聘分开"。这虽然有利于规范职称管理，使不同单位岗位聘用标准实现基本平衡和一致，但由于评审权游离于聘用权之外，事业单位的自主聘用权实际难以真正落实，造成评价权高于聘用权、评价和使用脱节、"评的用不上，用的评不上"等问题。随着人事制度改革，一部分符合条件的高校逐步获得了自主评审权。根据国家新的职称制度改革思路，在职称制度改革中，应按照落实单位自主权的要求，探索促进专业技术职务任职评价与聘用的有机结合，以实现"人""岗"相适、"权""责"相符。

第三，转变政府职称管理职能。政府部门应从直接参与组织职称评审、认定任职资格，转变为对高校职称岗位设置管理进行宏观调控和指导监督。所谓宏观调控，就是通过完善岗位总量和结构比例调控办法，促进公立高校专业技术职务设置符合国家高等教育事业发展的需要。所谓指导监督，就是要在落实高校用人自主权的基础上，完善职称评聘规则，监督高校评审、聘用行为，保障评聘行为的公正性，受理举报、投诉，对违规违纪行为进行及时的调查处理。特别是政府不应涉足、干预民办高校的职称管理。

第四，确立高校学术人员在职称评聘中的主导地位。落实高校用人自主权并不意味着将职称评聘权完全交给高校管理者和管理部门。高校教师作为学术职业，其评价聘用首先应坚持学术主导，高校专业技术职务任职资格应由高校教师民主选举产生的学术机构进行自主评价，学校行政部门根据评价结果进行审核聘用。在规模较小的地方公立高校，可由不同高校学术机构组成本区域评审机构，在政府监督(而非组织)下开展评审活动。

三、完善职称任职条件和标准

职称作为专业技术职务或岗位，其任职条件和标准的设定直接关系聘用行为的科学性和有效性，其激励导向对教师职业生涯和整个教育事业发展影响重大。公立高校专业技术职务或岗位作为公共职位，晋升和聘用的关键在于应坚持功绩制原则，将履行岗位职责的情况、岗位业绩和贡献作为晋升的基本的、主要的、核心的依据。从这个意义上说，能力、学历、资历只是其参考因素。忽略工作业绩和岗位需求，而将与岗位无关的因素作为其晋升的必要条件，实际是本末倒置、缘木求鱼。

四、健全职称评聘规则

对于学术职业而言，如果参与同行学术评价和发展的学者具有真正的学术自尊和职业荣耀，过多的规则也许并不需要。但在学术界鱼龙混杂和难以抵御的行政干预下，进一步完善高校学术评价和任用规则，推进制度的法定化、规范化，却是现时之急需。

首先，我们需要明确高校学术机构和学者职业权利的规则。要通过有效规则，由教职工或学术人员选举产生高校学术机构或团体，授权其行使学术评价权，实现校长治校、教授治学。

其次，要明确职称标准设定方式、评聘程序和议事规则。应减少标准设定的随意性，增强其稳定性和可预期性;要设置科学合理的评聘程序，以有利教职工参与和监督;探索有效的评价方式、议事方式和表决规则，避免非学术因素干扰评聘结果。

第二，应健全职称评聘过程中不同权利主体的行为规范，明确寻租、腐败和不公等行为的行政和法律责任。要结合《事业单位处分条例》的起草，对职称评聘中请托送礼、行贿受贿、操纵评委、歧视特定申请人以及其他违法违纪问题，作出行政追究规定。

第四，应完善职称许聘的调查监督方式和方法，发挥行政监督、法制监督和公众监督等多种监督方式的作用。其中，在现行行政体制下，赋予高校用人自主权后，如何真正发挥行政监督的作用，使有关行政部门能够代表公共利益维护职称制度的有效性和公正性，是推进职称评聘规范化的基础。

职称制度的改革作为公立学校管理的重要组成部分，公共机构管理的特殊性和复杂的委托代理关系使其制度设计面临诸多难以逾越的困难和障碍，需要从事业单位和行政体制改革

的全局出发，进行系统思考和探索，这将是一个长期的逐步完善的过程。

(作者系中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室主任、研究员)

    来源：人事天地2012年8月号总第173期  

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2013年12月26日，由中国书刊发行业协会组织的“2012-2013年度全行业优秀畅销书”评选结果揭晓，我院李建钟研究员主编的《专业技术人员权益保障（第二版）》成功入选并获奖。该书由中国人力资源和社会保障出版集团出版，是国内本领域唯一专业图书，也是人社出版集团两部获奖图书之一。

“全行业优秀畅销图书”评选，是由中国书刊发行业协会组织的一项全行业评优导销活动。此项活动始于1991年，原则上每年度组织一次，是全国出版行业一项重要评优促销活动。

李建忠： 推动公立医院绩效评价模式的变革.pdf

2015年06月12日   来源：中国组织人事报

继2014年国务院颁布实施《事业单位人事管理条例》后，中央又及时印发《事业单位领导人员管理暂行规定》（以下简称《管理规定》），对事业单位领导人员的基本要求和基本制度进行了全面规定和顶层设计，填补了事业单位领导人员管理的制度空白，搭建了事业单位领导人员管理的基本制度框架，促进了事业单位人事管理制度体系的健全完善，是我国干部人事制度改革的重大成果，在我国公职人员管理制度的改革发展进程中具有十分重要的意义。

首先，《管理规定》的首要价值和关键意义是根据事业单位的组织机构性质，明确了事业单位领导人员的政治素质和公共责任要求。

事业单位是我国公益服务特别是专业性公益服务职能的主要承担者，是公共机构或公共部门的重要组成部分，是现代国家治理体系和公共服务体系的重要基础和支撑力量。事业单位与民间非政府组织、非营利机构的根本区别在于其公立国有的产权特性以及由此决定的公共性和政治性。

事业单位的公立国有属性和公共性要求其在人事管理上适用不同于其他社会组织的特定法律规范，其领导人员和工作人员也应承担服务公共利益的特别义务要求。这是国家对事业单位领导人员和其他工作人员的管理进行专门立法规范的内在的法理基础，是依法治国、依法行政的必然要求。

改革开放以来，党和国家根据事业单位的功能特性，针对计划经济体制下国有企业、事业单位过度集中管理的弊端，实行了以分类为基础、以落实单位管理自主权为导向的事业单位改革，有效激发了事业单位活力，极大地促进了科教文卫等公共事业的发展。但不容忽视的是，随着经济社会环境的变化，部分事业单位及其领导人员等片面强调事业单位的经营性、营利性，忽略了公共性和公共责任，将单位利益和个人利益置于国家利益和公共利益之上，政治意识和公共服务意识淡漠。事业单位领导人员一方面宣称自己不是官（公务员），另一方面又事实上掌握一定的行政管理权和公共资源，个别人员为谋取个人私利和小集体利益，不惜以权谋私、任人唯亲，进行利益交换和利益输送，引起社会公众的强烈不满。

          针对这些现象和问题，《管理规定》明确了建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质事业单位领导人员队伍的立法目标，将政治素质好、忠实履行公共服务的政治责任和社会责任等作为事业单位领导人员的首要条件，将有较强的公共服务意识和改革创新精神、事业心和责任感强、热爱公益事业、遵纪守法、廉洁从业等作为重要基本条件，并从选拔任用、任期管理、考核评价、激励保障、监督约束、职业发展和退出机制等方面进行全方位的制度保障，是我国事业单位领导人员管理的价值准则和制度规范的重大调整和突破，直接关系到事业单位改革发展的全局和未来。

          其次，《管理规定》根据事业单位公益服务的社会功能特性，构建了符合事业单位领导人员角色和岗位特点的管理制度框架。

          事业单位作为公共服务机构，具有公益性、服务性、专业性、技术性等职能特征，决定了其领导人员和工作人员主要是利用自己的专业技术知识提供公益服务的国家工作人员，其身份、角色和岗位要求与党政机关和企业工作人员有着较大的差别，需要在人事管理等方面采取有针对性的制度安排。

          20世纪80年代中期以来，建立符合机关、企业、事业单位不同特点的人事制度，成为我国干部人事制度改革的重要目标。随着聘用制度和岗位管理制度的推行，特别是2014年《事业单位人事管理条例》的颁布实施，为事业单位工作人员的人事管理提供了法规依据和制度规范。但事业单位领导人员管理却在一定程度上处于制度的“真空”或模糊地带，长期以来主要参照党政机关干部的管理办法，造成了事业单位管理的“机关化”“行政化”等问题。一些地区和行业还存在根据单位小集体利益或个人利益需要，选择机关或国企于己有利的管理制度作为依据，如工作待遇与机关看齐、经济待遇与企业看齐，导致不同地区、行业的事业单位领导人员管理尺度差异过大、制度不公、相互攀比。特别是随着事业单位管理自主权的扩大，一些事业单位领导人员还存在大权在握、监督乏力等问题，成为滋生腐败的重要根源。因此，及时制定出台事业单位领导人员管理制度是规范事业单位领导人员管理、健全事业单位人事制度甚至我国整个公职人员管理制度体系的迫切需要。

《管理规定》根据事业单位的职能特点，一方面明确了我国干部人事制度的基本原则、基本制度、基本政策等在事业单位领导人员管理中的适用要求，如规定适用与党政干部一致的好干部标准、纪律规范、述职述廉、民主生活会、巡视、提醒、函询、诫勉等管理措施；另一方面又明确提出，应体现事业单位公益性、服务性、专业性、技术性等特点，遵循人才成长规律，在任职资格、任用方式、任期和任期目标责任制、职业发展和激励保障、退出机制等方面，进行了具有事业单位特色的制度设计，构建了统一全面的事业单位领导人员管理的制度框架。

第三，《管理规定》根据中央分类推进事业单位改革的总体要求，立足于宏观性和指导性，为建立分业分类的事业单位领导人员管理制度体系奠定了基础。

          随着现代治理理念和公共服务的发展，在世界多数国家，公共服务机构逐步成为公共部门的主体部分。公共服务的多行业分布和复杂的专业构成要求对其实行分业管理；公共服务的直接性和便利性则要求对其实行属地化、分级制管理。在我国，事业单位涉及经济社会发展多个行业领域，机构众多，情况复杂，实行分类分级管理是事业单位科学管理的必由之路。

     《管理规定》按照中央要求，在制度设计上立足于宏观性、指导性，对事业单位领导人员管理的基本原则、基本制度、基本环节等进行了全面的统一规范，同时，又明确提出了分类分级管理的原则，为建立分类分级的领导人员管理“1+X”制度体系留下空间和接口。

          在分业管理方面，《管理规定》提出事业单位领导人员可适用行业主管部门规定的任职资格要求；要结合行业特点和岗位要求考察领导人员拟任人选；任期目标内容的设定应体现不同行业、类型事业单位的特点等；授权中央有关行业主管部门制定本行业事业单位领导人员管理具体办法。

          在分级管理方面，《管理规定》明确其适用范围是省级以上党委和政府直属以及部门所属的事业单位领导班子成员，授权各省、自治区、直辖市党委制定市级以下事业单位领导人员管理办法，为地方结合基层实际制定有关管理办法提供了依据，留下了接口。

          总之，《管理规定》作为事业单位领导人员管理的纲领性、指导性文件，成为事业单位领导人员管理制度体系的“梁柱”，是我国事业单位和公共部门人事制度体系的重要组成部分。认真贯彻实施《管理规定》，必将推进事业单位领导人员管理的规范化和法制化，为我国公益事业的全面、可持续发展提供基础和动力。

          　（作者系中国人事科学研究院研究员、事业单位人事管理研究室主任）