李建钟 

人事关系具有一般劳动关系的特征, 又具有一定的特殊性。这种特殊性源于国有单位和公共服务机构的公共性质。国有事业单位与国家机关一样, 是我国公共部门的重要组成部分。我国《事业单位登记管理暂行条例》规定,  事业单位是指国家为了社会公益目的, 由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的, 从事教育、  科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。这决定了国有事业单位专业技术人员和其他工作人员的国家工作人员或公职人员身份,  并使他们与单位之间形成了特殊的人事权利关系或公共服务关系。

公共服务关系

公共部门人事关系传统上一般认为是一种特别的权利关系或公共服务关系。这种权利关系的“特别”之处在于 :(1) 当事人地位不对等。在特别权利关系中,  公共部门作为特别权力主体处于优越地位, 有权对相对人实施强制或处罚, 而相对一方则处于服从的地位。 (2)  义务不确定。隶属于特别权力之相对人,  其义务是不确定的。特别权力主体的一方有权根据实际需要确定相对人应承担的特别义务。如上级行政机关可以随时要求下级机关人员承担作为或不作为的义务。(3) 有特别规则。 在特别权利关系下,  当事人双方除要遵守国家法律的一般规定外, 还必须遵守公共组织的一些特别规则, 这些规则不以相对人同意为前提。如军人要遵守军规；公务员要遵守单位之规章制度等。  (4)对于违反义务者, 有权加以惩戒。在特别权利关系范围内,  特别权力主体对违反义务的相对人有进行惩戒的权力。如行政机关对违反工作纪律的公务员有权进行处分。 (5)  在纠纷解决方面, 以代替性纠纷解决方式为原则,  有限适用司法审查。代替性纠纷解决方式主要有: 申诉、调解和仲裁。司法审查主要指行政诉讼, 就是法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动。

随着时代发展, 特别权利管理理论由于不尽符合现代民主与法治的原则而遭到批评。首先,  关于公职人员地位。传统理论片面强调公职人员的从属性、服从性地位,  国家或政府对公职人员具有完全的命令和支配权力, 不符合雇用关系中的公正、平等原则。其次, 关于公职人员权利。传统理论过度强调对公职人员权利的限制,  不符合现代社会对基本人权和公民权保障的原则。第三 , 关于特别关系的法律依据。  传统理论强调政府有权运用特别规则对公职人员进行管理并无需具体的法律依据,  并排除对公职人员管理特别是惩戒行为的司法审查 , 不符合法律保留原则 ( 即行政行为必须有法律授权的原则 ) 。

但是 , 对传统的特别权利关系的批评并不意味着对公共部门特殊人事关系的否定。如美国 ,  近 60 年来其关于公共人事关系的认识经历了三个阶段 :  私营部门模式阶段、个人权利模式阶段、公职模式阶段等。其中 , 第一阶段为特别权利关系阶段 ,  第二阶段则更为强调公职人员的个人权利；第三阶段则强调在政府利益、公职人员利益和公众利益之间的平衡。如为维护公共利益 , 美国规定公共雇员没有罢工权 ,  联邦政府雇员也不能就工资、养老金等问题与政府进行谈判。美国法律和行政专家认为 :  政府与其雇员的关系不同于在私人事务中政府与公民之间的关系 , 公民一旦成为公共雇员 , 就不得不放弃一些宪法权利 , 与一般公民相比 , 他们较少受到美国权利法案的保护。

公职身份与公共利益

       公共人事关系之所以具有不同于一般劳动人事关系的特殊性 , 原因在于:

       1. 公共利益的优先性

       在公共部门 ,  公共利益与公职人员个人法定基本权利之间存在着显著的价值冲突。公共部门人事关系涉及国家权力的运用、公共资源的分配和公共安全的保障 , 而公职人员的某些基本公民权利的行使则可能有损公共利益。如罢工权在很多国家被确定为公民的基本劳动权利之一 , 但对公职人员这项权利却受到严格限制 ,  其理由是很多基本公共服务如警察、消防等工作一旦停顿 , 社会就会陷入混乱。因此 , 在公共利益与公职人员个人利益之间 , 公共利益具有优先权 , 公职人员具有忠于公众和服务公共利益的基本义务。不过 ,  在法治行政条件下 , 公共利益的优先性并非任意施为 ,  而应有法律依据。

2.  相关利益的多样性

       公共行政涉及多方面的利益和价值目标。公共人事管理不仅要关注公职人员的个人权利 , 还要考虑政府利益和公共利益的需要 ,  并在不同的利益诉求和价值目标之间进行不间断的权衡。因此 , 美国学者伯纳德·施瓦茨认为 , 公共雇用关系不能仅仅从人事行政或政府雇员权利的角度来进行界定 , 它  “力图对作为雇主的政府的竞争的利益、对作为行使公民权的政府雇员的利益 ,  以及对其事务由公共行政管理者处理的公众利益这三者之间从职能上作出公正的处理 ”。

3.  公职身份的特殊性

       公职人员与公共部门之间的人事关系既不同于一般公民与国家之间的关系 , 又不同于一般社会单位的雇用关系。从公民与国家的关系看 ,  在现代社会 , 公民与国家之间从理论上讲是一种委托代理关系 ,  公民是委托人 , 公共部门是代理人。但在公共部门 ,  其工作人员既是公民又是政府职员 , 兼有委托人和代理人双重身份；从人事关系看 , 公共部门的工作人员作为个人 , 与公共机构之间是一种雇用关系 , 但作为政府职员 , 他们是公众的代理人 , 是通过人民授权、依法代表人民进行公共管理和公共服务的人员 ,  掌握着公共权力和公共资源 , 因而不同于一般的社会组织的雇员 ,  他们和公共部门之间构成了公共服 务关系 , 其人事关系具有双重性质。

4.  公共职业的志愿性

       公共部门以公共管理和服务为职责 ,以公共财政为基础 ,  具有非赢利性。这种特殊性同时决定了公共管理和公共服务是一种志愿性的、非赢利性的职业 ,  并使公职人员成为 " 公共人 " 或 " 公务人 ", 而非 "  经 济人 " 。马克斯·韦伯说 :"  官员的地位具有一种义务性质。 "" 从法律和实际情况上说 ,  不能够像在中世纪乃至近代初期所常有的那种情况一样 ,  把担任公务当作是索取金钱或报酬的来源。也不能像在自由订立劳务契约时的那种情况一样 ,  把担任公务当作是一种用劳务去攫取等价什物的普通交换行为。  "

5.  公共资源的有限性

       虽然私人就业岗位通常也是相对稀缺的 , 但除劳动力供给限制之外 ,  它却可以无限制的发展。而在任何国家、任何时代 , 公共职位都是具有稀缺性的资源 , 并且不能随意创设和任意扩张。资源紧缺意味着担任公职成为一种 "  特权 ",  也意味着比其他人拥有更多的公共资源。这使得公职人员在因公共服务而失去某些权利的同时 ,  也获得公共职位所带来的某些 " 额 外 "  的补偿。

公共人事关系的特殊性要求对公职人员权利作出适当的法律限制。如人身权利方面 , 一般劳动关系中 ,  损害劳动者健康和生命安全的行为和价值导向是违法的 , 但在公共部门 , 某些职业特别是如军人、 警察在职业活动中冒生命危险却为社会价值观念和法律所默认甚至鼓励。在政治权利方面 , 公职人员的言论自由、结社、游行、罢工的自由在很多国家受到限制；在社会权利方面 ,  公职人员的隐私权、追求经济利益的权利、崇尚某种伦理和价值观或采取某种生活和行为方式的自由均受到一定程度的限制。因此 , 特别人事关系不是要强化公职人员的传统 " 特权 ", 而是要从公共利益出发 , 强化对公职人员的道德与法律约束。

公共部门和公共职位的性质决定了特别人事关系是一种必然的、不容忽视的客观存在 ,  也是敦促公职人员树立公共利益至上的价值观、自觉履行公共服务职责和义务的现实需要。一些学者因传统特别权利关系理论的某些缺陷而完全否定公共人事关系的特殊性 , 主张 " 完全抛弃 "  特别权利关系理论 , 推动公共人事关系的 " 一  般化 ", 这种观点的可行性和管理后果还有待观察。

公职人员的聘用地位保障

承认公共人事关系的特殊性与民主法治原则事实上可以并行不悖。随着人们对特别人事关系认识的深化 , 以特别人事关系为基础 ,  建立符合民主和法治原则的公共人事制度也已成为现实。

现代特别人事关系在理论和实践方面与传统特别权利关系理论的重大区别表现在 :

1.  地位平等在法律上公职人员与公共机构是一种平等关系 , 具有由法律规定的准自治地位 , 而非处于国王的 " 臣子 " 或政治家代理人的地位；由契约任命 ( 即自由选择 ) 获得公共职务。公职人员不仅仅服从领导或上级 , 更重要的是服从公众和法律。

2.  权利分层公职人员基本权利特别是 " 重大权益 "或 "  基础关系 " 应受法律保护。所谓 "  重大权益 ", 核心是身份保障问题 ,  如个人的名誉受损或受到解雇的威胁时 , 公职人员都有特定的程序上的权利 , 包括听证会上的对质权和盘问权 ,  以确定免职是否真的具有正当理由。 " 基础关系 "  论由德国学者乌勒 (C.H.Ule) 提出 ,  指的是涉及公 职人员的身份和法律地位的关系。而不涉及公职人员身份和法律地位的单纯的管理措施则形成 "  管理关系 ", 公职人员对涉及前者的人事行政行为不服的可以提起诉讼 , 而涉及后者的则不能。

3.  法律规范公共人事关系是由法律规定的权利义务关系 , 政府对公职人员的公民权利的限制必须有法律根据 ,  公务员受处分时须依法进行且须适用正当法律程序；法律不得明文排除公职人员寻求司法救济 ,  公职人员权利受到侵犯时 , 最终可提起行政诉讼。

(  作者单位中国人事科学研究院 )

来源：《中国人才》2010年11月