李建钟 

【摘要】本文认为，公共部门人事法律体系是以促进公职人员履行公共职责为目标，对公职人员与公共机构之间的特别人事权利关系进行的法律规范，属于公法范畴。我国人事立法应明确公共部门人事法律体系与社会一般人力资源管理（劳动）法律体系的区别，制定公职人员基本法，完善分类管理和专项管理法律体系，为建立科学的公共部门人力资源管理制度服务，为构建符合政治民主化、经济市场化要求的、和谐的“官民”关系奠定基础。 

建立完善的人事法律体系是中国民主法治建设的重要组成部分。和谐社会的构建、市场经济的发展、民主法制建设的需要，都对人事法制建设提出了新的、更高的要求。在中国社会转型过程中，人事法制建设需要摆脱计划经济体制下全社会大一统的人事管理思维，认真思考人事法律体系的性质和立法目标，坚持科学立法、民主立法，依法加强公共部门及其工作人员的管理，促进公共机构履行公共职责，实现公共利益，保障公民权益。

一、人事法律体系的性质

论及中国人事法律体系的构建，首先需要明确人事法律体系的内涵和性质。回答这个问题，需要研究人事法律体系与人才法律体系、劳动法律体系、人力资源管理法律体系的关系。

人事法律体系简而言之，即关于人事管理的法定规则体系。人事管理也可称为人力资源管理，是社会组织对组织内部工作人员的管理。自近代工业革命以来，社会现代化的一个重要标志是公共领域和私人领域的相对分离。一方面自由市场成为资源配置的主要方式，不同的经济主体或利益主体按照平等原则相互竞争；另一方面，政府和国有单位作为公共部门主要承担社会公共服务的职责，为市场经济的良性运行提供保障。整个社会组织被区分成公共部门和私人部门，双方的人力资源管理也有着不同的性质、特点。公共部门人事管理主要是对政府和国有单位人员的管理，应从社会公共利益出发，形成规范、廉洁、高效的管理机制，激励公职人员为公共利益服务；政府对社会人力资源的管理则是面向全社会，通过有效的公共政策，协调社会组织内部的人事（劳动）关系，为社会各用人主体和全体劳动者提供公平竞争的环境，维护劳动者权益。

广义的人事法律体系实际可以划分为公共部门人事法律体系和劳动法律体系两大部门。而人才作为劳动者的组成部分，其管理从属于社会人力资源管理，从法律意义上说，并不具有特殊的管理性质，也不存在真正意义上的独立法律体系。

二者法律性质有着根本的区别。从公共部门人事管理的性质出发，公共部门人事法律体系具有以下特性：

1、以公职人员为对象

社会人力资源管理的对象是社会全体公民，而公共部门人事管理的对象仅仅限于公共部门，包括议会、政府机构、国有企业、事业单位及其工作人员，即公职人员。与之相对应，公共部门人事法律体系的适用对象是公职人员，而劳动法律体系的适用对象则是全体劳动者。

关于公职人员的范围，联合国《反腐败公约》提出，“公职人员”系指：①无论是经任命还是经选举而在缔约国中担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员，无论长期或者临时，计酬或者不计酬，也无论该人的资历如何；②依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况，履行公共职能，包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或者提供公共服务的任何其他人员；③缔约国本国法律中界定为“公职人员”的任何其他人员。但“公职人员”也可以指依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况，履行公共职能或者提供公共服务的任何人员。

从这个定义可以看出，公职人员的身份确定有两个标准：一是在公共机构工作；二是履行公共职能和提供公共服务。前者属于外延性规定，后者属于内涵性规定。根据这两个标准，那些受政府授权在非政府机构工作并执行公共职责的人员，也属于公职人员。

在我国，公职人员在法律上一般称为国家工作人员。其法律定义可分为“职能论”、“身份论”、“公务论”三类[1]。

（1）职能论。即以是否“行使管理职能”为标准。1995年11月7日，最高人民检察院在《关于办理公司、企业人员受贿、侵占和挪用公司、企业资金犯罪案件适用法律的几个问题的通知》将“国家工作人员”规定为：“1、国家机关工作人员，即在国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关和军队工作的人员；2、在国家各类事业机构中工作的人员；3、国有企业中的管理工作人员；4、公司、企业中由政府主管部门任命或者委派的管理人员；5、国有企业委派到参股、合营公司、企业中行使管理职能的人员；6、其他依法从事公务的人员。”

（2）身份论。主要以是否具有“国家工作人员身份”为标准。如1995年12月25日,最高人民法院《关于办理违反公司法受贿、侵占、挪用等刑事案件适用法律若干问题的解释》中，对《全国人民代表大会常务委员会关于惩治违反公司法的犯罪的决定》第十二条所说的“国家工作人员”解释为“是指在国有公司、企业或者其他公司、企业行使管理职权，并具有国家工作人员身份的人员，包括受国有公司、国有企业委派或者聘请，作为国有公司、国有企业代表，在中外合资、合作、股份制公司、企业中，行使管理职权，并具有国家工作人员身份的人员。”

（3）公务论。以是否从事公务为标准。1997年，我国现行刑法第93条规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”

我国改革开放的实践证明，对公职人员定义过窄，不利于公共部门的管理和职务犯罪的预防。因此，法律上有关“国家工作人员”的界定，范围不得不不断扩大。从仅以是否行使管理职能，到是否具有相应身份，在到是否执行公务，其内涵和外延都延伸。从具体适用对象看，也是如此。

1979年刑法第83条规定:“本法所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员。”这一规定较为笼统，特别是“一切”机关、企业的界定不够准确；1982年3月全国人大常委会作出《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》,对“国家工作人员”作了具体解释:“本决定所称国家工作人员，包括在国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关、军队、国营企业、国家事业机构中工作的人员,以及其他各种依照法律从事公务的人员。”这一规定将企业界定为“国营”范围，更为具体；1988年1月全国人大常委会又通过了《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》，把“国家工作人员”的范围扩大到“集体经济组织工作人员”和“其他经手管理公共财务的人员”；1997年刑法典,以公务论界定“国家工作人员”，但实践中仍存在范围不全的问题；仅仅3年后，2000年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议又通过了《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》，把“国家工作人员”的范围又扩充到了村民委员会等村基层组织人员。

    我国法律关于国家工作人员的定义虽然随着刑法实践的需要而不断进步，但从人事法律体系的角度看，我国仍缺乏关于公职人员或国家工作人员的统一、明确的法律规定，仍落后于人事管理的实际。宥于部门分割，统一的公共部门人事法典难以建立。人事部门限于现有职能，不能对公职人员的管理进行全面谋划，相关法律、规定之间缺乏必要的衔接，甚至相互矛盾。而且，“国家工作人员”的说法，具有明显身份论的色彩，不能含盖全部公职人员，有学者呼吁应以“公职人员”将其替代。

完整的公共部门人事法律体系必须以全体公职人员为对象。如美国公职人员法律体系不仅包括政府官员，还包括公共机构雇员、国会议员、立法机构工作人员、军人等。台湾有关法律规定公务人员分为政务人员、常务人员、司法审检人员、公营事业人员及民选地方首长，包括在各级政府机关、公立学校、公营事业机构（以下简称机关）担任组织法规所定编制内职务支领俸（薪）给之人员。其中，“各级政府机关”包括“中央政府”及其所属机关、地方政府及其所属机关、各级民意机关；所称“公立学校”包括公立各级学校；所称“公营事业机构”包括国营、省（市）营及县（市）营之各类事业机构等。

2、属于公法范畴

公共部门人事管理属于公法调节的范围，而其他社会组织的人力资源管理则属于私法调节的范围。所谓公法，就是规范国家机关（公共团体）与国家机关（公共团体）之间、国家和人民之间的关系的法，而私法是规范人民之间关系的法。公法首要的是为实现公益，而私法首要是为实现私益。

英国学者戴维·M·沃克主持编撰的《牛津法律大辞典》中指出:“公法与私法的区分至少自罗马法以来一直得到承认……一般地，公法规定的是有关国家有组织的政治团体、政府及其部门和它们的代理机构的结构、行为、权力和豁免权、义务及责任的规则和原则，至于国家或政府代理机构在不享有特殊权力的情况下与个人发生的联系则由私法来调整。公法作为法律制度整体的一个部分，主要调整国家与普通个人之间的关系，而私法则主要调整国家公民个人事务及公民个人之间的关系。”[2]

公法主要调整国家与公民之间的关系，由此而形成的权利称为公权。私法主要调整公民个人之间的关系，由此而形成的权利称为私权。公法主要包括宪法、行政法、立法法、司法法、各种国家机关的组织法、选举法以及其他各种涉及公权力运作规则的法。其目的是对公权力进行规范和控制，避免公共权力的滥用，内容主要是授权性（允许性）规定，即明确对公共机构的授权，法无明文规定的行为，公共部门不得自行实施。而私法的主要内容是禁止性规定，只要是法无明文禁止的行为，公民都可以实施。在现代法律体系中，公法与私法的划分是现代法秩序的基础，是建立法治国家的前提。

公共部门人事法律体系属于公法的范畴，其中所涉及的公职人员与公共组织的关系从属于国家与公民之间的法律关系。而劳动法律体系则属于私法范畴，其调节对象主要是社会组织与劳动者之间的权利关系。虽然劳动法律体系也涉及国家与公民之间的权利、义务关系，如在促进就业、职业教育、社会保障等方面，国家对劳动者承担着重要责任，但这些都属于公民劳动权利保障的一部分，并主要通过维护平等的劳动关系来实现。

公共部门人事管理与社会人力资源管理的最大不同，在于它不仅要符合社会人力资源管理的一般法律规则，如不得进行就业歧视等，而且要遵守国家有关公共部门机构设置、权力运行的特殊规范，如组织法关于权力责任的分工等，并通过公共部门人事法律体系予以明确。

3、以特别的人事权利关系调节为内容

社会人力资源管理遵循的是民法的平等、自愿、公平等基本原则，强调个人所有权、契约自由、过失责任。用人单位必须尊重公民基本的政治经济权利，公民与用人单位之间是平等的契约关系。而在公共部门，其人事关系既不同于一般公民与国家之间的关系，又不同于一般社会单位的雇佣关系。从公民与国家的关系看，在现代社会，公民与国家之间从理论上讲是一种委托代理关系，公民是委托人，公共部门是代理人。但在公共部门，其工作人员既是公民又是政府职员，兼有委托人和代理人双重身份；从人事关系看，公共部门的工作人员作为个人，与公共机构之间是一种雇佣关系，但作为国家工作人员，他们掌握着公共权力和公共资源，不同于一般的社会组织的雇员，他们和公共部门之间构成了特别的权利关系，其人事关系具有双重性质。

传统特别权利关系理论认为，特别权利关系的“特别”之处在于:（1）当事人地位不对等。在特别权利关系中，公共部门作为特别权力主体处于优越地位，有权对相对人实施强制或处罚，而相对一方则处于服从的地位。（2）义务不确定。隶属于特别权力之相对人，其义务是不确定的。特别权力主体的一方有权根据实际需要确定相对人应承担的特别义务。如上级行政机关可以随时要求下级机关人员承担作为或不作为的义务。（3）有特别规则。享有特别权力的行政主体(大陆法系国家称为公营造物)有权制定特别规则拘束相对人，且无须有法律授权。就是说，在特别权利关系下，当事人双方除要遵守国家法律的一般规定外，还必须遵守公共组织的一些特别规则，这些规则不以相对人同意为前提。如军人要遵守军规；公务员要遵守单位之规章制度；在押犯要遵守监规监纪等。（4）对于违反义务者，有权加以惩戒。在特别权利关系范围内，特别权力主体对违反义务的相对人有进行惩戒的权力。如行政机关对违反工作纪律的公务员有权进行处分。（5）在纠纷解决方面，以代替性纠纷解决方式为原则，有限适用司法审查。代替性纠纷解决方式主要有：申诉、行政复议、行政裁决、行政裁判、谈判、调解和仲裁。司法审查主要指行政诉讼，就是法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动[3]。

随着现代民主政治的发展，传统的特别权利关系理论受到了挑战：一是特别权力的相对人其基本的政治经济权利应受到尊重，如公务员参加工会的权利、平等获得报酬的权利应予考虑；二是对相对人义务的规定和对权利的限制应依法进行；三是在受到不公平对待时，可提起诉讼。如台湾“司法院”解释认为，足以改变公务员身份或有重大影响的惩戒处分，受处分人可向管理惩戒事项之司法机关申明不服。

国家公职人员基于一定的职务而在任职期间与用人主体之间形成的权利义务关系，这种行政职务关系在本质上是一种国家委托关系，是特别权利关系的重要形式之一。虽然人们对特别权利关系的认识发生了变化，但特别权利关系作为一种客观存在，并没有消失。公共部门的职务关系（人事关系）作为特别权利关系的一种形式，涉及国家权力的运用、公共资源的分配和公共安全的保障，与私人企业的人事关系有着明显的差异。对于公共部门人事管理而言，研究特别权利关系十分必要。

德国学者马克斯·韦伯说：“官员的地位具有一种义务性质。”“从法律和实际情况上说，不能够像在中世纪乃至近代初期所常有的那种情况一样，把担任公务当作是索取金钱或报酬的来源。也不能像在自由订立劳务契约时的那种情况一样，把担任公务当作是一种用劳务去攫取等价什物的普通交换行为。”公职人员与公共机构之间存在着与封建时代对君主的忠诚不同的“新式忠诚”，即公职人员“只对不因人而异的职务性目标效忠”[4]。卢梭更是认为，在承担国家赋予的职务时，官吏“没有以任何方式来争论条件的权利”。[5]

在美国，公共部门和私人部门的人事或劳资关系的最大区别是二者分别适用不同的法律。美国国家劳工关系法不适用于联邦、州和地方政府的雇员[6]。为维护公共利益，美国规定公共雇员没有罢工权，联邦政府雇员也不能就工资、养老金等问题与政府进行谈判。其理由是警察、消防等公共服务一旦停顿，社会就会陷入混乱。美国法律和行政专家认为：政府与其雇员的关系不同于在私人事务中政府与公民之间的关系，公民一旦成为公共雇员，就不得不放弃一些宪法权利，与一般公民相比，他们较少受到美国权利法案的保护[7]。

在日本，宪法规定“劳动者之团结权利（结社权）、团体交涉及其他团体行动之权利，应受保障。”(《宪法》第28条)  上述权利为三项基本劳动权利：团结权、团体交涉权和争议权，其中团体交涉权的核心又具体化为协议缔结权。针对公务员是否享有劳动三权，日本于1965年专门成立了公务员制度审议会，政府委员和职员委员之间以罢工权为中心进行了激烈论战，连续审议8年，最后提出了公益委员(专家学者)的折衷方案，该方案包括刑法处罚最低限度的“团结权”理论、有条件的“协议缔结权”理论和有条件的“罢工权”理论。在法律规定上，公务员的争议权被否定:“职员作为政府雇员不得与公众一起罢工、怠工和搞其他争议行为或者降低政府工作效率的怠慢行为。”(《公务员法》第98条第2款)政府机关公务员的协议缔结权也被否定，但公共企业组织的职员享有此权。警察职员、海上保安厅职员、监狱职员和防卫厅职员的团结权被否定，其他职员享有此权。可见，日本宪法赋予劳动者的三项劳动基本权利对公务员不完全适用，也就是说，公务员法限制了公务员的劳动三权。从理论上讲，公务员法的这一规定与宪法存在着冲突。但在实践中，公务员针对政府的团体交涉事项或针对政府的团体行动指向事项，政府采取对话等积极方式予以回应，以减少或减缓双方冲突。日本的公共福利理论认为，公务员是为政府服务的，而政府代表全体国民，政府通过法律形式确定公务员报酬标准，即代表了全体的意思，而公务员是全体中的少数人，与其全体的代表(政府)通过缔约协议确定报酬，违背公共福利原则[8]。

我国《公务员法》第53条明确规定，公务员不得散布有损国家声誉的言论，不得组织和参与旨在反对国家的集会、游行、示威、罢工等活动，不得组织或参加非法组织。但国有企事业单位则未受明确限制。明确特别权利关系的性质，对于公共部门的人事法律制度的构建特别是国有企事业单位的改革具有重要的现实意义。

 4、对人力资源进行直接配置和管理

从管理方式看，对政府而言，社会人力资源管理属于宏观管理范畴；政府人事管理则属于微观管理范畴。在市场经济条件下，政府的社会人力资源管理最重要的是要从直接管理向间接管理转变，尊重用人单位和劳动者双方的自主权，从社会人力资源配置的主导者转变为信息和规则服务的提供者，从单纯国家利益的代表者转变为利益关系调节者，为不同的利益主体提供公平竞争的机会和环境，通过制定和执行公正、公平的竞争规则，调节和化解各种纠纷，协调利益关系，保障公民和法人的合法权益。

公共部门人事管理作为组织内部的人力资源管理工作，除了完善制度和机制外，还可以直接动用有关的资源，采用人力资源管理的技术、方法，根据需要实行录用、培训、激励等各种管理措施，对人力资源进行直接配置。公共部门人事法律体系不仅包括原则性规定，也包括对人员录用方式、职务级别、薪酬福利等的具体规定。而劳动法律体系对其他社会组织的内部管理事务则不宜进行直接地具体的强制性规定。

可见，公共人事法律体系是关于公共部门及其人员管理的法律规范，属于公法范畴。人事法律体系要根据特别权利关系的要求，从公共部门人事关系的特殊性出发，规范公共机构及其人员的行为。并且不宜轻易超越界限，将公共部门自身管理的法律措施应用于全社会，人才立法也是如此。

二、公共部门人事法律体系的框架和内容

    完善的公共部门人事法律体系应具有全局视野，从促进公共机构更好地履行职责、促进公职人员尽力尽责的角度，进行全面规划。其适用范围应含盖全部公共机构和全部公职人员。从各国公共部门人事法律体系的框架看，应包括基本法、分类法和专门法三方面内容。

    1、公职人员基本法

公共机构规模庞大，人员众多，不同机构、人员职责任务各有不同，组织机构与所属工作人员的法律关系性质也有一定的差异。但总体而言，作为公共机构，其承担的公共管理和服务职责以及其资产性质决定了特别权利关系的存在。因此，有必要制定统一的公职人员权利、义务规范，以指导整个公职人员队伍的管理。如美国1978年的《政府道德法》、台湾的《公务员服务法》、《公务人员基准法》等。

公职人员基本法是公职人员的基本行为规则，内容包括：公职人员权利规定，如身份保障、福利保障等；公职人员义务规定，如忠于职守、廉洁奉公等。

自党的十三大提出对实行分类管理的干部人事管理体制后，我国公职人员管理上的机关、国有企业、事业单位人事管理实行了各具特色的改革。在机关实行公务员制度，在国有企业、事业单位实行劳动合同制和聘用制。这些改革意在将国有企业、事业单位传统的以特别权利关系为基础的人事关系，转变到以契约为基础的平等的人事关系上来。虽然这种改革与世界潮流相一致，但也不免矫枉过正，带来了很多负面效应。如公共医疗、教育、科研等服务机构的逐利倾向等。

正视国有企业、事业单位必然承担的公共责任，承认合理的特别权利关系的存在，并进行相应的制度设计，是我国建立完善的市场经济体制的必然要求。而这种制度安排，应通过制定公职人员基本法进行规范和调节。

2、分类管理法

分类管理法是针对不同类别公职人员的特点，建立相应的法律体系。如对立法机关工作人员、司法人员、事业单位人员（公立学校教师、国有科研机构、新闻宣传机构等）、国有企业人员等分别进行法律规范。目前，我国人事立法的紧迫任务是对占国有单位职工人员比例最大的事业单位人员的管理进行立法规范。

3、专项法律

主要是对公共部门人事管理的重要环节进行法制规范。如人员录用、职位分类、薪酬福利、继续教育、纪律监督、社会保障等，都需要专门立法进行管理。

三、中国公共部门人事法律体系的构建

在构建社会主义和谐社会的历史进程中，加强公共部门人事法律体系建设意义重大。在中国，和谐社会的构建取决于三大社会关系是否平衡合理：一是国家与人民、公职人员与其他公民之间的关系；二是不同社会群体之间的关系；三是社会雇佣关系或劳资关系。其中“官民”关系是最基础、最重要的社会关系，对社会的长治久安影响深远。

“官民”关系指的是政府与公民、干部与群众之间的关系，历来是影响和决定中国社会、政治稳定的重要因素。在中国古代，历代王朝庞大的官僚体系和官僚队伍，使官僚阶层成为中国社会一个特殊的利益群体，一个除皇族外唯一享有特权的阶层。他们有比其他阶层更明显的共同利益、共同的价值观和行为方式，有更明确的共同利益意识。20世纪40年代，林语堂曾经说：“在中国，实际上只有两个社会阶级。一个是衙门阶级，他们远在欧洲人还没有来到中国之前就享受着治外法权，也不用领事裁判；另一个是非衙门阶级，他们纳税、守法。”[9]官僚阶层代表国家掌握社会的近乎全部的资源和利益，左右着社会其他阶层的命运，对社会发展的方方面面都有着广泛而深刻的影响。历史上，很多王朝统治的覆灭是由于“官逼民反”、“官民”矛盾激化的结果。

随着中国经济和政治体制改革的深入，中国社会的利益结构正在发生变化。在社会转型过程中，包括“官民”关系在内的社会各阶层的利益关系出现新的特点，各种利益矛盾和冲突也不断表现出来。

治民先治吏。建立和谐社会首先要规范公共机构和公职人员的行为，将公职人员管理纳入法制化轨道。

当前，公共部门人事法律体系的构建，应关注以下问题：

1、坚持科学立法

人事法律体系的建立，不仅仅是要为人事部门履行职能提供法律依据，更不是为了部门利益而跑马圈地。人事立法必须尊重公共部门的管理规律，吸收古今中外公职人员管理的有益经验。

立法是对规律的认识过程，是理性的制度设计过程，不能拘泥于国情而漠视规律、拘泥于眼前而忽略长远、不能拘泥于部门利益而忘记大局。法律应该是基本稳定的规则体系，不应头疼医头、脚疼医脚，不能改革了老问题又产生新问题。

2、厘清公私区别

中国市场经济的发展和非公组织人员规模的扩大要求中国的人力资源管理必须区分公共部门与其他组织在管理性质上的区别，政府人事管理应谨守市场界限，避免人事法律的越位，干预非公组织的内部管理。

　　在中国，改革开放以来，公共部门通过实行分类管理，企业事业单位的人事从行政关系逐步转化为契约化的民事法律关系。但是，无论公务员还是国有企业、事业单位人员，作为公共权力、资源的运用者，其特殊的权利关系，并不能因此而被忽视。他们必须承担公职人员的应承担的公共职责。

由于缺乏公职人员管理的统一的权利义务规则，导致改革出现某种程度的无序状态，一些国有企业、事业单位过度强调自身赢利性质，公共责任意识淡漠。尽管中国具有世界上规模最庞大的公共机构和人员，但他们提供给社会提供的具有真正意义上的公共产品和服务却不多。这种状况应予改变。

    3、协调利益关系

人事政策的核心是对利益和资源的分配，包括权力、财力和人力的配置。公共部门的人事制度改革和法律体系建设涉及公民与国家之间利益关系以及公共部门内部不同组成部门之间的利益关系。

在公民与国家之间，核心问题是如何尽量减少公共部门对资源的抽取和占用，提高公共部门的运作效率。国家应采取措施切实精简机构和人员，依法确定机关人员编制；应建立公职人员统一的社会保障制度，畅通公共部门人员出口；规范公共部门特别是公务员收入，通过法律手段调控公共部门工资收入，对变相增加津贴、补贴等违法行为的责任人，予以刑事处罚；降低税率，削减或取消部分公共服务收费，藏富于民，增强非公企业积累和再生产能力。

在公共部门内部，要实现党政机关与国有企业、事业单位之间的利益平衡，减小公权机关与公共服务机构、国有垄断企业与竞争性企业之间实际存在的工资福利差距，避免极高与极低现象的发生；按照权责一致、劳酬相符、注重业绩的原则，改革公共部门薪酬制度，建立有效的人才激励机制；构建公开、平等、竞争、择优的用人环境，为公职人员提供机会均等的职业发展空间。

实现利益均衡，必须改革人事法律的立法程序和机制，促进人事制度设计、资源分配过程的透明化，实行民主立法就重要人事制度、政策的决策建立临时性决策委员会等灵活机动的组织形式，吸纳公职人员内部各群体代表、公民和各相关社会群体代表参与决策，并赋予其相应的最终决定权。

（作者：中国人事科学研究院政策研究室主任、副研究员）

发表于《行政与法》2007年第二期

[1]蔡雪冰：以“国家公职人员”取代“国家工作人员”，国家检察官学院学报，2001年8月第9卷第3期

[2]戴维·Ｍ·沃克编：《牛津法律大辞典》，邓正来等译，光明日报出版，1988年，第733页

[3]李升元、董月仙：论特别权力关系的概念、特征及类型，山西高等学校社会科学学报，2003年9月，第15卷第9期，第76页

[4]马克斯·韦伯：论官僚制度，转引自斯蒂尔曼：公共行政学，中国社会科学出版社，1988年版，第87-88页

[5]卢梭：社会契约论，商务印书馆，1997年版，第132页

[6]丹尼尔·奎因·米尔斯：劳工关系，机械工业出版社，2000年10月，第1版，第196页

[7]罗纳德·克林格勒：公共部门的人力资源管理：系统与战略，中国人民大学出版社，2001年9月，第1版，第479-487页

[8]刘俊生：中日公务员权利义务比较研究，政法论坛，2001年第1期  ，第133页

[9]林雨堂：中国人，学林出版社，2000年5月第2版，第193页