李建钟

公共人事管理的法制化是整个国家法制化程度的重要标志。新中国成立以来特别是改革开放以来我国公共人事管理立法进程不断发展，初步形成了较为完善的人事法规体系。

新中国成立之初,  党和国家就将干部管理的正规化、制度化作为国家政权建设重要目标。着手建立一套正规的人事机构与干部管理制度。  1949 年 9 月,  中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中央人民政府组织法》；12 月, 中央人民政府委员会通过《中央人民政府政务院及其所属各机关组织通则》,  为新中国公共人事管理奠定了基本的制度框架。

50-60  年代中期, 中央相继出台了一系列政策文件(包括法规文件), 对干部任免、录用、奖惩、工资管理等方面进行了政策规范。如在干部任免方面,  出台了1950 年的《中央人民政府关于任免工作人员的暂行办法》、1957 年的《国务院任免行政人员办法》等多项规定； 在干部录用方面,1953  年试行了《国家机关吸收工作人员办法》 (草案),  成为吸收录用工作的第一个具有法规性质的文件；在干部奖惩方面,1952  年制定了《国家机关工作人员奖惩暂行条例》,1957  年又颁发了《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》,  其部分条款至今仍然有效；在工资福利方面 , 1956 年 7  月, 国务院颁发《关于工资改革的决定》,  根据按劳取酬的原则, 对企业  (包括国有企业、供销合作社企业、全行业公私合营前的公私合营企业)  、事业和国家机关的工资制度进行了全面的制度设计, 这次改革所建立的  职务等级工资制一直延续使用至1985  年。此外在福利待遇、退休退职、编制管理、职称、转业干部安置等方面也出台了有关的法规政策。

但受国家政治、经济环境的影响，改革开放前，我国公共人事法制建设基础十分薄弱，特别是 60  年代中期到 70 年代末，人事法制建设基本处于停滞状态。  1983 年，劳动人事部对 1949-1983 年发布的法规和政策文件进行了清理, 并出版了《劳动人事政策法规文件汇编》(1949-1983),  收录 1978 年前出台并对当时仍然有效的人事政策文件共  164件, 其中, 法规性文件仅 10 余件。

改革开放开启了我国公共人事法制建设的新篇章。1978-2007  年，我国共出台各类人事政策文件达3843件，年均达128件。其中有454件涉及重要的制度性规范，占政策文件总量的11.8%；法律、法规、规章达到158件，占规范性政策文件的 34.8% 。

改革开放初期，我国公共人事管理的政策文件数量逐年增加。1978-1989年，人事政策文件总量共计达 1957件，年均 163 件，80 年代年均高达184  件，成为政策文件制定的高峰期，在一定程度上填补了“十年动乱”所带来的政策空白。通过改革,  完善了干部人事管理体制,  建立了公共部门的离退休制度，恢复了职称制度，改革了工资制度，规范了国有企业人事制度，公职人员纪律惩戒等有关规定也逐步健全和完善。

90  年代，我国人事立法进程明显加快1990-1999 年，人事政策文件总量达到1256件，年均约 126  件，虽然政策文件总量逐年有所下降，但人事法规建设却有了重大进展。以《法官法》、《国家公务员暂行条例》等为代表的人事分类法, 以《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》为代表的专项管理规章等相继出台,  人事管理的法制化程度逐步提高。

进入新世纪 , 随着《中华人民共和国公务员法》的颁布实施,  我国人事法制建设进入了一个新的阶段。在《公务员法》及其配套法规、事业单位人事制度改革、干部人事制度改革、军队专业干部安置、工资制度改革、国有企业管理、编制管理等方面人事立法工作进一步加强。

总体看,  改革开放以来，我国人事法规体系的建设与制度改革相互推进，取得了重要的立法经验。如循序渐进逐步发展；针对问题，重点突破；实事求是，先易后难；区分情况，分类推进等。人事政策文件总量逐步减少,  法规、规章逐步增多，表现出明显的渐进性特征。人事管理开始走出依靠一般政策文件进行规范以及“暂行”、“试行”法规规章过多的状态。

经过改革开放以来 30 年的发展,  我国公共部门初步建成了以《中华人民共和国宪法》为核心的人事基本法体系、以《中华人民共和国公务员法》为基础的公务员法规体系、以《党政领导干部选拔任用工作条例》为重点的党政领导干部管理规章体系、以《中华人民共和国企业国有资产法》为主导的国有企业人力资源管理法规体系、以《中国人民解放军现役军官服役条例》为中心的军人管理法规体系等。公共人事管理的法制化进程进入了新的历史阶段。

（作者系中国人事科学研究院人事人才政策研究室主任)

来源：《中国人事报》2009-10-14