2024年8月2日，中国人事科学研究院范巍研究员做客《焦点访谈》栏目，就新职业又添“数字人”分享专家观点。

党的二十届三中全会提出，健全促进实体经济和数字经济深度融合制度，加快构建促进数字经济发展体制机制。发展数字经济，数字人才是关键支撑。自2019年以来，人社部陆续发布了多批引导规范数字人才发展的数字新职业新工种。2024年7月31日，人社部又向全社会公布了最新一批19个新职业，其中数字新职业就占了9个。人工智能领域数字新职业近年来一直是新职业发布的热点。

人社部从2019年开始发布人工智能领域数字新职业，包括人工智能工程技术人员和人工智能训练师。人工智能赋能数字经济，关键在应用落地。中国要在人工智能应用领域取得领先优势，关键在于赋能千行百业应用场景。

中国人事科学研究院范巍研究员表示：“我们在应用型人工智能技术技能人才需求上是非常大的，因为应用场景非常多，不同的应用场景以及不同的流程，都需要大量的应用型技术技能人才，大概测算达到百万级的人才需求。”

去年以来，人工智能大模型持续迭代升级，生成式人工智能掀起科技浪潮。各行各业都急需生成式人工智能应用赋能，生成式人工智能系统应用员这个新职业应运而生。7月31日，人社部最新公布了生成式人工智能系统应用员这个新职业。

范巍研究员表示：“从职业评价标准角度来看，生成式人工智能虽然时间很短，但是短短时间里基本上达到一个职业的评价标准，国家人社部及时发布了生成式人工智能相关职业，目的就是第一时间规范引领这个职业及其从业人员科学合理发展，据我们测算一般来说一个新职业能带动30万到50万就业需求。”

提及未来发展，范巍研究员表示：“数字新职业新工种的大量涌现，是我国数字经济蓬勃发展的重要体现，未来的关键就在加快数字人才，我们要培养高水平数字工程师和高技能人才，为数字经济的高质量发展提供充足的源头活水。”

新闻链接：

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党的二十届三中全会紧紧围绕党的中心任务谋划和推进改革，系统擘画了进一步全面深化改革、推进中国式现代化的宏伟蓝图。推进中国式现代化，关键是推进国家治理体系和治理能力现代化，也是实现人力资源开发水平的现代化。其中，发挥好职业这一宏观人力资源开发的重要工具，构建以职业为连接点的现代化职业管理工作体系和运行机制，完成从“对职业进行管理”到“以职业进行管理”的转变，是当前和未来一段时间的重要抓手。

充分认识职业管理的内涵和外延

职业管理，又称职业规制，是政府宏观人力资源管理工作的基础，也是世界各国加强人力资源开发利用的普遍做法。广义上来说，职业管理是一个社会系统工程，政府、行业组织、用人单位和公民个人是重要的参加者。所有参加者相互作用，共同推动职业发展。职业管理是“一内核、双外延”结构，可分为基础层、制度层和应用层。

基础层是职业管理的内核，是对职业本身进行管理的过程。主要包含职业分类、职业观察和信息分析、职业基础研究，是职业管理的逻辑起点。

制度层是职业管理的外延之一，是把职业作为主要工具和媒介，对宏观经济社会进行管理的过程。主要包括职称制度、职业资格制度、职业技能等级制度、职业教育制度等，是职业管理的宏观应用。

应用层作为职业管理的外延之二，是把职业管理运用到人才与人力资源开发、就业创业、统计调查、教育培训、国际交流合作等方面，是职业管理的具体应用领域，也是建立职业管理工作体系和运行机制的目的所在。

现代化职业管理工作体系和运行机制的实现路径

现代化职业管理工作理念，是建立一套行之有效的工作体系和运行机制，这是一个逐步演化的过程，是指从 “对职业进行管理”阶段步入 “以职业进行管理”阶段的过程。

构建现代化职业管理的工作体系，要先着手建立有效的支撑框架。首先，建立人社系统内部的联动机制。将人社系统内部各业务司局统一起来，建立以职业为核心的业务管理理念，让职业的概念在专业技术人员、技能人员队伍建设、就业创业等业务领域起到牵引作用。其次，建立跨部门的联动机制。在宏观人力资源管理的大背景下，统筹国家统计局、国家市场监督管理总局，以及其他人才管理核心部门，建立以职业为抓手的人力资源管理理念。最后，建立社会力量广泛参与的机制。在新职业申报，国家职业标准制修订，职称、职业资格、职业技能等级制度落实，就业创业，统计调查等方面充分发挥用人主体、企业、行业协会的作用。打造一个自上而下、分阶段的职业管理工作体系。在此基础上，对基础层、制度层和应用层的相关工作进行逻辑构建。

l 基础层：职业管理的逻辑起点

在职业分类方面，我国职业分类工作起步较早，目前是世界上职业分类比较清晰、方法比较科学的国家之一。我国的职业分类体系在不断演进和完善，特别是在2015版《职业分类大典》发布之后，我国建立了较为完善的新职业征集与发布制度。未来，应着力建立更加灵活、更加现代化的职业分类体系；积极与国民经济行业分类对标，不断完善领域和行业分册的编制工作；研究制定《职业分类大典》应用计划，提前公布《职业分类大典》应用的时间表、路线图，提高应用效果，更好地服务社会。

在职业基础研究方面，当前，理论界和实践界的研究和实践主要集中在“对已有职业进行管理”，即主要研究职业分类体系、职称、职业资格、职业技能等级制度等。关于“准职业”“以职业为工具进行管理”，以及将职业与就业创业、统计调查、教育培训等相结合的研究较少。下一步，理论界和实践界的主要发力点都应聚焦在形成关于“以职业进行管理”体系化的研究和工作思路。

在职业观察和信息分析方面，目前在该领域走在前列的是美国标准职业分类系统（SOC），我国理论界已经开展了SOC经验模式的研究工作。应着力加强实践落地，建立职业观察制度，深入推进职业信息分析工作。

l 制度层：职业管理的宏观应用

制度层面建设，是职业管理宏观应用的基础。近年来，我国以职业分类为基础，在职称制度、职业资格制度、职业技能等级制度、职业教育制度等方面都出台了相关的政策措施。但职业技能等级制度、职业资格制度、职称制度、职业教育制度与职业分类结合的程度呈现由高到低状态。职业技能等级制度聚焦技能人才成长，依据每一个职业制定职业标准。国家职业资格中有一部分与职业名称保持统一，职业资格制度与职业分类的契合度居中。职称制度方面，27个职称系列与职业的契合度还不高，职业教育制度与职业的契合度也较低。应夯实强项、弥补弱项，不断增强职业管理制度与职业分类的契合度，突出职业在职业管理体系中的引领作用。

l 应用层：职业管理的未来方向

应用层面的建设成效直接关系到我国职业管理工作的未来走向。随着数字经济的发展、绿色低碳理念的普及、美好生活和多元化生活需求的增加，大量新职业出现，新职业带动新就业成为普遍社会现象。但目前我国的就业问题研究、就业促进工作、就业统计工作依然以高校毕业生、农民工为主体，并未树立起“就业就的是职业”这一理念。在人才和人力资源开发领域，同样以传统六支人才队伍作为统计对象。薪酬调查领域虽有所创新，依据职业分类来调查，但也并未普及。职业在上述方面应有的牵引作用并未充分体现。未来，应形成以职业分类为核心、以职业管理为牵引的工作格局，让职业成为串联人才与人力资源开发、就业创业、统计调查、教育培训、国际交流等珍珠的“项链”。

党的二十届三中全会提出，健全促进实体经济和数字经济深度融合制度，加快构建促进数字经济发展体制机制。发展数字经济，数字人才是关键支撑。从2019年以来，人社部陆续发布了多批引导规范数字人才发展的数字新职业新工种。7月31日，人社部又向全社会公布了最新一批19个新职业，其中数字新职业就占了9个。

快手人工智能数字人训练师翟雨佳：“我叫翟雨佳，是一名人工智能数字人训练师，主要负责训练的产品是数字人智能体关小芳，我们不但会训练她的智商，也会训练她的情商，让她会察言观色，更懂人类，和我们进行更有趣的对话和交流。”

人工智能数字人训练师是人社部最新公布增设的数字新工种，归属于人工智能训练师职业类别里。翟雨佳他们训练的数字人关小芳是新一代靠大模型AI驱动的产品。

翟雨佳：“在训练她的一开始，需要准备几十万条数据，这些数据里面包含一些人工手写的高质量数据，也包含一些模型生成的基础数据，我们同时还要去设计编排提示词Prompt，整个Prompt的内容可能会有几千字符，这里面包含小芳的人格以及爱好，我们不断优化补充模型的训练数据，依次形成比较正向的循环，让小芳变得更聪明、更有智慧。”

在人工智能应用场景中，虚拟数字人是重要的应用方向。近年来，随着数字经济的迅猛发展，各类数字人主播、数字讲解员、数字人智能客服、数字分身纷纷涌现。现在，在大模型技术的快速渗透下，数字人产品更迎来了智能化的飞跃。

人工智能是引领未来的战略性技术，是新一轮科技革命和产业变革的核心驱动力，被认为是发展新质生产力的主要阵地。人社部从2019年开始发布人工智能领域数字新职业，包括人工智能工程技术人员和人工智能训练师。人工智能赋能数字经济，关键在应用落地。中国要在人工智能应用领域取得领先优势，关键在于赋能千行百业应用场景。这需要大批像翟雨佳这样的人工智能训练师去做应用落地的具体工作。

中国人事科学研究院研究员范巍：“我们在应用型人工智能技术技能人才需求上是非常大的，因为应用场景非常多，不同的应用场景以及不同的流程，都需要大量的应用型技术技能人才，大概测算达到百万级的人才需求。”

华为AI产品经理刘洪宇：“我是刘洪宇，是生成式人工智能系统应用员这一新职业的从业者。这个新职业是把大模型的技术落地于各行各业，例如我们最近在做的是海关知识助手应用。”

去年以来，人工智能大模型持续迭代升级，生成式人工智能掀起科技浪潮。各行各业都急需生成式人工智能应用赋能，生成式人工智能系统应用员这个新职业应运而生。7月31日，人社部最新公布了生成式人工智能系统应用员这个新职业。

范巍：“从职业评价标准角度来看，生成式人工智能虽然时间很短，但是短短时间里基本上达到一个职业，国家人社部及时发布了生成式人工智能相关职业，目的就是第一时间规范引领这个职业及其从业人员科学合理发展，据我们测算一般来说一个新职业能带动30万到50万就业需求。”

为了打造海关知识助手，刘洪宇团队收集了上万篇的世界各国海关和国际贸易业务知识，标注成高质量数据集，调用通用大模型，训练出一个关于海关知识问答的场景专业大模型。然后，通过对提示词问法调优，优化模型工作流，不断提高大模型回答的准确率，最后构建出便捷好用的海关知识助手应用。

统计数据显示，在人工智能技术和应用迅猛发展的同时，我国人工智能人才不足的问题也越来越突出。据测算，目前人才缺口超过500万人，尤其缺少负责研发的算法工程师等人工智能工程技术人员。

腾讯会议天籁实验室专家研究员肖玮：“我叫肖玮，是一名算法工程师。属于人工智能工程技术人员类新职业，我们团队的工作是跟声音打交道，特别是用人工智能的算法抹除噪声、净化声音，也就是AI降噪，让用户听得清、听得真。”

采集噪声，为机器学习收集足够多的噪音样本，这是肖玮团队工作的第一步，这也是一项体力活。

肖玮：“我们收集了大概300多种噪声，同时训练数据量，可能是几千小时甚至更多，有了这么多的数据，不管是全面性还是数据量角度，提供给人工智能的算法，让他去学习，获得一种机制，能够在各种不同的典型噪声场景情况下，将这些噪声有效抑制，同时把人声能够很好保留下来。”

肖玮团队用于模拟真实噪声场的声学实验室是一个四四方方的房间。8个扬声器播放的噪声和人说话的声音混在一起，正是这样极致的测试环境，才能录得高质量的训练数据，去调优AI算法的降噪效果。过去的5年，肖玮不记得自己写了多少行代码，测试迭代了多少次算法。

肖玮：“有多少智能就有多少人工，为了达成这个效果，实际上我们的算法迭代了可能有几百个版本。我们研发的人工智能AI降噪算法，已经大规模应用在腾讯会议上面，大家在不知不觉中体会到听得清的感觉；另一方面，像一些助听器用上了我们的AI降噪算法之后，可以有效提升复杂声学场景下的语音可懂度和清晰度在85%以上，这样的效果，能够让上亿听障用户受益。”

我国从2022年开始标识数字职业。包括人工智能新职业在内，2022年版的《中华人民共和国职业分类大典》共标注了97个数字职业，约占职业总数的6%。

中国劳动学会常务理事刘建军：“2024年又新公布了19个新职业，其中有9个数字职业，97个加9个，加在一起，现在已经标注了106个数字职业。数字职业的标识不仅仅咱们国家是第一次，在全世界也是第一次。”

杭州西奥电梯有限公司工业互联网运维员吴朝阳：“我叫吴朝阳，是西奥未来工厂的工业互联网运维员，我平时的主要工作是实时监控工业互联网平台的各种预警信息，确保智能生产线高效自动化生产，看似枯燥，实则牵一发而动全身。有了工业互联网技术加持，我一人便能指挥千军万马。”

吴朝阳所在的杭州西奥未来工厂是国家级智能制造示范工厂。在工业互联网平台支撑下，这里50多条智能制造数字生产线24小时全自动运行，最快2分钟出货一台电梯。在这个智能制造工厂里，活跃着近200名数字职业从业人员，他们分工合作，确保生产线智能高效运行。

杭州西奥电梯有限公司智能制造系统运维员周晓艳：“我叫周晓艳，是智能制造系统的运维员，在我们工厂里几乎见不到工人，我的工作对象是各种智能设备，像机器人自动化生产线，实时在线监测它们，保证它们24小时不间断为我们工作。”

杭州西奥电梯有限公司数字孪生应用技术员林俊：“我叫林俊，主要从事数字孪生应用技术员的新职业。所谓数字孪生就是将真实物理世界中的设备、生产线1:1复刻到虚拟空间中，我们只需要点点鼠标敲敲键盘，改变数字孪生系统中的一个个数据，就可以改变真实的设备运行状态，感觉自己拥有隔空取物的神奇本领。”

杭州西奥电梯有限公司首席信息官王孝全：“打造未来工厂、实现数字化转型，实现智能制造是一场新革命。这背后需要几十种数字新职业支撑，不仅需要智能制造、工业机器人、工业互联网、物联网、大数据、人工智能等一大批工程技术人才，也需要智能制造运维员、工业互联网运维员、工业机器人运维操作员、数字孪生应用技术员等大量数字新职业新工种人才。”

在数字人才的支撑下，西奥电梯应用工业互联网、数字孪生等一系列新技术，打造了行业内最全产业链、单体规模最大的智能制造工厂，智能制造自动化接近100%，实现了个性化柔性定制，生产效率提高50%，运营成本降低30%，产品研发周期缩短35%。

范巍：“数字新职业新工种的大量涌现，是我国数字经济蓬勃发展的重要体现，未来的关键就在加快数字人才，我们要培养高水平数字工程师和高技能人才，为数字经济的高质量发展提供充足的源头活水。”

党的二十届三中全会强调，教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑。据测算，我国数字化人才缺口在2500万至3000万左右，而且还在不断扩大。今年国家人社部等九部门发布了《加快数字人才培育支撑数字经济发展行动方案（2024—2026年）》，明确用3年左右时间，培养大批高水平数字工程师和高技能人才。相信在中国式现代化的进程中，数字新职业汇聚的高素质数字人才一定会发挥越来越大的作用。

日前，人力资源社会保障部公布了2021年版《国家职业资格目录》，相较2017年版《目录》最大的变化在于水平评价类技能人员职业资格全部退出《目录》外，实行职业技能等级认定。至此以后，除13项技能人员职业资格尚保留在《目录》，上千个技能类职业和工种全面推行职业技能等级制度，这表明我国技能人才评价进入新的发展阶段。

水平评价类技能人员职业资格退出《目录》，全面推行职业技能等级制度是经济社会发展的必然

我国职业资格制度自建立伊始，就是由面向技能类职业的职业技能鉴定和面向专技类职业的专业技术资格评价两类人员资格组成。1994年，原劳动部、原人事部印发的《关于颁发〈职业资格证书规定〉的通知》（劳部发〔1994〕98号）第六条规定：“职业资格证书实行政府指导下的管理体制，由国务院劳动、人事行政部门综合管理。若干专业技术资格和职业技能鉴定（技师、高级技师考评和技术等级考核）纳入职业资格证书制度。劳动部负责以技能为主的职业资格鉴定和证书的核发与管理（证书的名称、种类按现行规定执行）。人事部负责专业技术人员的职业资格评价和证书的核发与管理”。这其中，面向技能人员的职业技能鉴定制度作为国家职业资格制度的重要组成部分，对支撑经济社会快速发展发挥了重要作用。在此后20多年的发展历程中，我国先后建立了219项专业技术类和399项技能类国家职业资格。

2017年9月，在经历了“七连清”后，2017年版《国家职业资格目录》正式发布，我国的国家职业资格从618项减少到140项，技能类职业资格从399项锐减到81项。随着我国职业资格制度改革的深入推进，技能人员职业资格数量大幅减少，造成社会和市场上技能人才评价载体严重缺失，企业和劳动者纷纷反映没有相应的职业能力证明，影响企业选人用人以及劳动者求职就业和成长成才。同时，我国经济发展过程中面临技能人才短缺的状况，亟待通过加强技能人才评价工作，促进发展壮大技能人才队伍，亟需进一步深化技能人才评价制度改革，建立更加符合市场经济体制需要的评价机制，为企业职工和广大劳动者提供职业技能评价服务，为企业选人用人以及劳动者求职就业和成长成才提供依据和支撑。

应当看到，企业是用人主体，了解选人用人实际。环视制造业发达国家的做法，其高级技师技能水平评价基本没有由行政部门认定的，普遍是由市场和社会认定的。据此，建立并推行面向技能人员的职业技能等级制度，改变现行的以政府为主导的评价模式，向市场和用人单位充分放权，既是深化“放管服”改革、推动政府职能转变的体现，更是一场形成以市场为导向的技能人才培养使用机制的革命，长远看，有利于破除对技能人才成长和弘扬工匠精神的制约，促进产业升级和高质量发展。

2021版《目录》发布，标志着我国职业资格制度改革进入到一个新的发展阶段，我国技能人才队伍建设和评价工作进入到一个新的发展阶段。

水平评价类技能人员职业资格退出《目录》，全面推行职业技能等级制度是进一步深化政府“放管服”改革、深化职业资格制度改革，推动人才分类评价制度的必然

建立《目录》是转变政府职能和人才发展体制机制改革的重要内容，是推动大众创业、万众创新的重要举措。建立公开、科学、规范的职业资格目录，有利于明确政府管理的职业资格范围，解决职业资格过多过滥问题，降低就业创业门槛；有利于进一步清理违规考试、鉴定、培训、发证等活动，减轻人才负担，对于提高职业资格设置管理的科学化、规范化水平，持续激发市场主体创造活力，推进供给侧结构性改革具有重要意义。

必须认识到，推动水平评价类技能人员职业资格退出国家职业资格目录，不是取消相应职业和职业标准，更不是取消技能人才评价，而是由资格评价改为技能等级认定，改变了评价发证主体和管理服务方式，主要实行“谁用人、谁评价、谁发证、谁负责”，政府主要做好开发职业标准等公共服务，对评价主体进行监管和服务工作。建立更加符合市场经济体制需要的、政府与市场关系更科学的技能人才评价制度，真正发挥用人主体作用和社会组织作用，更好支持技能人才队伍建设，为技能人才成长成才提供更加广阔的天地。

水平评价类技能人员职业资格退出国家职业资格目录，推行面向技能人员的职业技能等级认定，具有多重意义。从当前来看，一是有利于厘清国家职业资格目录和职业技能等级制度的关系。二是有利于从顶层设计角度，健全完善技能人才评价体系，形成科学化、社会化、多元化的技能人才评价机制。三是清晰政府和市场关系，充分发挥市场活力，激发用人单位和社会组织活力。四是更好激发技能人才自我发展动力，主动提升技能水平，推动职业技能提升行动实施。从长远来看，将技能人员水平评价由政府认定改为实行社会化职业技能等级认定，接受市场和社会认可和检验，对加强技能人才队伍建设，推行终身职业技能培训制度，完善职业教育制度，推进我国从技能大国向技能人才强国迈进，更好地支撑中国制造2025战略、中国制造走向中国创造具有重大意义。

水平评价类技能人员职业资格退出《目录》，全面推行职业技能等级制度标志着我国技能人才评价进入新的发展阶段

自建国以来，我国技能人才评价先后经历了工人技术等级考核制度阶段、职业资格证书（技能鉴定）制度阶段，目前正在逐步建立完善新时代技能人才评价制度体系。新时代、新阶段的技能人才评价制度体系先后经历了“七连清”、建立国家职业资格目录、建立并推行职业技能等级制度、推动高技能人才与专业技术人才职业发展贯通等不同发展节点，技能人才评价制度改革取得突破性进展。

2021版《目录》的发布，标志着我国技能人才评价进入新的发展阶段，即全面推行职业技能等级制度阶段。这个阶段，有三个主要特点。一是扩容，即扩大评价的社会化程度。通过支持推动各级各类企业自主开展技能人才评价、加大社会培训评价组织遴选力度，探索扩大高技能人才与专业技术人才职业发展贯通领域和规模，进一步畅通技能人才纵向晋升通道等方式实现。二是提质，即提升评价效能。通过做好评价质量督导工作，探索建立评价机构、人员信用体系，研究制定技能人才评价违纪违规行为处理等政策文件，提升高技能人才占技能劳动者的比例等方式实现。三是固本，即夯实评价根基。通过进一步完善新职业信息发布制度，健全职业分类动态调整机制，做好《中华人民共和国职业分类大典（2015年版）》修订工作，完善职业标准和培训包开发应用机制等方式实现。最终目的就是加快培养知识型、技能型、创新型劳动者大军，为全面建成人才强国奠定坚实的技术技能人才基础。

作者：范巍，中国人事科学研究院研究员

在我国，职业资格证书制度是与学历证书制度并重的人才评价制度。自1994年建立以来，在提高我国技术技能人素质和加强人才队伍建设等。但与此同时，过程中也出现了职业资格过多过滥、管理不够规范、考试安全形势严峻等问题。2017年，在经历了“七连清”后，我国的职业资格制度迎来里程碑式变革，国家职业资格目录（以下简称“目录”）正式建立，实行清单式管理，将国家职业资格从618项减少到140项，对转变政府职能、深化行政审批制度和人才发展体制机制改革，对推动大众创业、万众创新具有重要意义。目录诞生之初即提出接受社会监督，保持相对稳定，实行动态调整。历经数年运转，在加强职业资格管理、科学评价人才、促进就业创业等方面发挥了重要作用。随着经济社会的进一步发展，“放管服”制度改革和人才分类评价制度改革不断深化，专业技术人员、技能人员评价社会需求日益变化，目录面临的社会背景有了新内涵，在此背景下，2021版《国际职业资格目录》正式公布，标志着我国职业资格制度改革2.0时代的来临，精细化、专业化、类别化是当下重点。

一、2021版《国家职业资格目录》的主要变化

细究21版《目录》，其主要变化有三：

一是《目录》整体数量大幅缩减

从17版的140项缩减到21版的72项，压减比例达49%。这其中，主要是由于共73项水平评价类技能人员职业资格全面退出《目录》，技能类职业资格从17版的81项减少到21版的13项。

二是《目录》的含金量进一步提升

含金量主要体现在准入类资格的增加上。17版《目录》准入类资格共41项（专业技术类36项，技能类5项），涉及职业57个（专业技术类51个，技能类6个）。21版《目录》准入类资格增加到46项（专业技术类33项，技能类13项），涉及职业69个（专业技术类46个，技能类23个）。准入类资格增加了5项，增加涉及职业12个。

三是《目录》动态分类调整清晰科学

主要体现在：（一）专业技术类职业资格“有进有退”。一方面“出入境检疫处理人员资格”“乡村兽医资格”和勘察设计注册工程师下的“注册石油天然气工程师”“注册冶金工程师”“注册采矿/矿物工程师”“注册机械工程师”退出目录；另一方面，新增“精算师”“矿业权评估师”水平评价类职业资格，在医生资格下设置“职业病诊断医师”子项。其中“精算师”作为国际通行、专业性较强的职业资格，在“七连清”过程取消后，通过不断完善提高评价和管理的专业化、职业化程度，在本次《目录》中再次上榜，充分体现了《目录》动态调整的内涵。（二）技能类职业资格“两退一进”。“两退”是指水平评价类技能人员职业资格退出国家职业资格目录，人力资源社会保障部门退出技能人员职业资格具体实施工作；“一进”是指新增了“危险货物、化学品运输从业人员”“道路运输从业人员”“特种作业人员”等8个准入类职业资格。（三）目录调整清晰科学。除两类人员职业资格有进有退外，《目录》在细微处还有不少变化体现出动态调整的科学性、精准性。如根据国务院行政审批制度改革决策和有关法律法规要求，将“注册设备监理师”由准入类调整为水平评价类，更名为“设备监理师”；“专利代理人”更名为“专利代理师”；“土地登记代理专业人员职业资格”更名为“不动产登记代理专业人员职业资格”；“证券期货业从业资格”更名为“证券期货基金业从业资格”等。将3项与国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全密切相关的水平评价类技能人员职业资格调整为准入类职业资格，还部分设计人员资格的行政许可事项转为技能人员准入类职业资格，纳入《目录》。

二、发布2021版《国家职业资格目录》的重要意义

21版《目录》发布的意义重大，主要包括：

一是充分体现政府在职业资格领域深化“放管服”改革的力度和决心

职业资格改革是推进政府职能转变和“放管服”改革的重要领域，一直以来备受中央领导和社会各界关注。2013年在深化“放管服”改革的背景下，我国职业资格清理规范力度逐步加大，2014年8月，经国务院同意，人力资源社会保障部印发了《关于减少职业资格许可和认定有关问题的通知》，明确提出清理职业资格的“四个取消”的原则要求。2017年9月,在分7批取消434项职业资格的基础上，经国务院常务会议审议，人力资源社会保障部印发17版《目录》并实行动态调整和更新，对进一步规范职业资格考试认定工作，提升证书“含金量”，规范行业管理、稳定和促进就业发挥了积极作用。2019年8月，人力资源社会保障部印发了《关于改革完善技能人才评价制度的意见》，提出建立健全以职业资格评价、职业技能等级认定和专项职业能力考核等为主要内容的技能人才评价制度，大力推行职业技能等级认定制度。同年底，国务院决定将水平评价类技能人员职业资格于2020年底全部退出国家职业资格目录，实行职业技能等级认定。今年3月，李克强总理在《政府工作报告》中指出，推动降低就业门槛，动态优化国家职业资格目录。21版《目录》的发布标志着水平评价类技能人员职业资格退出《目录》如期完成，标志着国家职业资格领域“放管服”改革的持续深入，对进一步激发市场主体活力、促进稳就业保民生，改善就业环境方面，推进社会化职业技能等级认定，支持新就业形态健康发展等具有重要意义。

二是全面贯彻深化人才体制机制改革创新人才评价机制改革的要求

16年3月，中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》明确提出要“创新人才评价机制。改革职称制度和职业资格制度。清理减少准入类职业资格并严格管理，推进水平类职业资格评价市场化、社会化”。18年2月，中办国办印发《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》指出要“创新技术技能人才评价制度。完善职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能考核等多元化评价方式，做好评价结果有机衔接”。21版《目录》充分贯彻了改革职业资格制度，实行分类评价的要求。一方面进一步减少职业资格数量，推进水平类职业资格评价市场化、社会化；另一方面通过建立并推行职业技能等级认定制度，对专业技术人员和技能人员实行更加科学、合理的分类评价，更好支持两类人才队伍建设。

三是进一步明确了国家职业资格制度改革和发展的方向

21版《目录》的发布，进一步明确了国家职业价格制度改革和发展的方向。一方面要从降低就业门槛、减轻劳动者评价负担出发；另一方面要从科学合理、分类评价、更好支撑引领人才队伍建设的角度出发；此外，还要瞄准高质量发展的任务要求，从促进劳动力供给侧结构性改革出发，分领域分层次发挥好职业资格制度应有的功能。从整个职业资格制度的改革和发展角度，我们认为《目录》本身即代表着狭义上的“国家职业资格制度”，《目录》和职业技能等级认定制度构成了广义上的“大职业资格制度”，这两者自身的动态调整、融合发展直接反映了国家职业资格制度改革的方向。这其中，《目录》发挥着更明显的“先手”作用，能否真正建立“能进能出”“能上能下”科学合理、专业化和国际化并重的动态调整机制是其中的关键。

三、我国职业资格制度改革的未来发展方向

《目录》的发布标志着我国国家职业资格制度2.0时代的来临。一方面，我们在既往的改革中，针对存在的问题，如考试太乱、证书太滥，科学化、专业化程度不够，证书管理不够规范，甚至存在假冒权威机关名义组织所谓职业资格考试等现象进行集中清理，17版《目录》和21版《目录》的发布和升级充分体现了这个阶段改革的成效，体现了政府简政放权和“放管服”改革、职业资格制度改革的力度和决心，取得一定成效。

另一方面，我们也要清醒的认识到，我国职业资格制度改革仍面临诸多问题和困难。主要表现在：1.上位法律法规过于陈旧。目前我国职业资格制度没有上位法，只有1994年原劳动部发布的《职业资格证书规定 (1994年)和1995年原人事部颁发的《职业资格证书制度暂行办法》，其内容和要求与现行的职业资格制度存在较大差异。2.职业资格制度改革缺乏顶层设计。国家没有出台类似《中办国办关于深化职称制度改革的意见》等文件来从顶层设计职业资格制度改革的框架、要求、机制等。3.对境外职业资格认证境内活动现象、新业态新职业领域职业规制问题尚未有明确意见。4.职业资格证书与学历证书互认贯通问题尚未解决。5.职业资格“走出去”尚未取得明显进展。

未来，建议我国职业资格制度改革要在以下几个方面进行深挖细化，以求取得突破进展。一是理顺部门管理职责，进一步整合规范职业资格许可和认定事项，解决部分资格重复评价问题。二是推进职业院校学历教育和职业技能教育培训互通互认。三是积极跟踪“三新”经济发展，及时调整职业分类，更新职业资格目录。四是分步推进职业资格国际化接轨。五是健全职业资格法律体系，提高职业资格管理法治水平。

（作者：范巍    中国人事科学研究院企业人事管理研究室于主任、研究员）

近日，人社部发布《关于健全完善新时代技能人才职业技能等级制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）。这是自建立技能人才职业技能等级制度以来，继“水平评价类技能人员职业资格退出国家职业资格目录”“进一步加强高技能人才与专业技术人才职业发展贯通”后技能人才评价制度改革的又一重大举措，标志着我国技能人才评价制度改革基本完成，技能人才评价工作进入新阶段，即全面推行职业技能等级认定阶段。

  循序渐进：

从资格鉴定到技能等级认定

我国的技能人才评价，始于上世纪五十年代的“八级工”制度。自上世纪五十年代中期开始全面实施，先后经历了考工定级和考工晋级阶段、停滞阶段和工人技术等级制度阶段，在调动技术工人工作积极性、增强技术工人社会荣誉感、造就一批高技能人才等方面发挥了重要作用。到上世纪八九十年代，“八级”简化为初、中、高三级，后又增加确立了技师、高级技师两级技术职务。自此，技术等级由工资标准的附属物变为独立衡量工人技术能力的标尺，确立了工人技术等级标准的独立地位。

进入新世纪，技能人才评价迎来新变化。2017年《国家职业资格目录》的发布，将原有399项技能人员职业资格删减为81项。大幅压缩职业资格数量、提升资格证书含金量的同时，也让诸多职业（工种）失去了原本的人才评价标杆和“指挥棒”，诸多良莠不齐的境内外一些虚假“资格”证书趁虚而入，带来一系列新问题。

基于此，2019年8月，人社部印发《关于改革完善技能人才评价制度的意见》，明确提出在深化技能人员职业资格制度改革的同时，建立并推行职业技能等级制度，由用人单位和社会培训评价组织按照有关规定开展职业技能等级认定，技能人才评价迎来新的方向。随后，人社部于2020年7月印发《关于做好水平评价类技能人员职业资格退出目录有关工作的通知》（人社厅发〔2020〕80号）、2020年11月印发《关于支持企业大力开展技能人才评价工作的通知》（人社厅发〔2020〕104号）、2021年11月人力资源社会保障部公布《国家职业资格目录（2021年版）》，等等。这一系列文件的发布，体现了技能人才职业技能等级制度建立和推行的循序渐进，到近日《意见》的发布，标志着技能人才评价工作进入全面推行职业技能等级认定阶段。

  顶天立地：

“八级”制度旧瓶装新酒

一直以来，以技能人才为代表的“蓝领”与以专业技术人才为代表的“白领”在社会地位、经济收入、职业声望、教育和评价方式、职业发展等方面存在明显差异，形成天然阶层固化。诸多父母和求职人员宁做“小白领”、不当“大蓝领”，职业教育和技工教育等于“廉价”的思想根深蒂固，严重影响了我国人才强国战略和制造强国战略实施。

为有效扭转这种局面，国家采取了诸多措施。

一方面将技术人才和技能人才糅合在一起。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》，提出要“创新技术技能人才评价制度”，创造性将技术人才和技能人才糅合起来，这也是技术技能人才这个概念第一次出现在中央文件中。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》更是提到要“加大人力资本投入，增强职业技术教育适应性，深化职普融通、产教融合、校企合作，探索中国特色学徒制，大力培养技术技能人才”。在“技能人才”名称前加上“技术”二字，并不只是单纯加个前缀，实现名称上的变化，更是人才队伍建设和发展理念上的升级换代，以满足随着我国经济社会快速发展、技术变革带来大量复合型人才需求，其核心要义为“技能人才技术化、技术人才技能化”。

另一方面则是着力打通技能人才和专业技术人才职业发展壁垒。2018年11月《关于在工程技术领域实现高技能人才与工程技术人才职业发展贯通的意见（试行）》（人社部发〔2018〕74号）和2020年12月《关于进一步加强高技能人才与专业技术人才职业发展贯通的实施意见》（人社部发〔2020〕96号）两个文件的发布，标志着高技能人才和专业技术人才的职业发展实现贯通，技能人才发展“立交桥”正式建立。

但上述两种方式的根本出发点，还是潜意识地认为技能人员的社会地位和技术水平低于专业技术人员，技能人员需要拔高、向专业技术人员靠拢。而且，在具体实施过程中存在诸多困难，如在实施评聘合一的单位中技能人员职称评审难度极大等。所以，要想真正畅通技能人才职业发展通道，增强技能人才荣誉感获得感幸福感，吸引更多劳动者走技能成才、技能报国之路，还是要建立技能人才自身的、等高于专业技术人才的职业发展通道。《意见》的发布，真正实现了这一点。

《意见》将现行技能人员职业技能等级从“五级”增加到“八级”，在初级工前补设学徒工，在高级技师上增设特级技师和首席技师，其中特级技师比照正高级职称人员享受同等待遇，首席技师则地位更高。《意见》所提出的“八级”制度与上世纪50年代的“八级”形似而神不似，更多是客观反映技能人才的技能等级水平和职务岗位，并不直接与薪酬激励、福利待遇、职业发展等硬挂钩，保持了相当的灵活性，更有利于用人单位的人才培养和使用。

  科学前瞻：

新时代职业技能等级制度必将大放光彩

《意见》的发布，标志着我国技能人才评价制度改革基本完成，技能人才评价工作进入全面推行职业技能等级认定的新阶段。《意见》从健全职业技能等级制度体系、完善职业技能等级认定机制、促进职业技能等级认定结果与培养使用待遇相结合等方面明确提出改革意见和方向，并列出“八级”各个职业技能等级（岗位）要求，具有相当的科学性和前瞻性。

一是设计更具科学性。在初级工前补设学徒工，在高级技师上增设特级技师和首席技师，并不是单纯在原有“五级”基础上的简单叠加。而是从岗位到标准、评价等方面的全方位升级。其中，学徒工转正定级考核由用人单位在其学习期满和试用期满后自主进行，与诸多职业（工种）的职业标准相衔接；初级工到高级技师由用人单位和社会培训评价组织按职业标准和有关规定进行，评价结果为技能等级，与待遇使用相联系，可理解为评聘分开或合一；特级技师和首席技师则为职务和岗位，通过评聘方式进行，实行岗位聘任制，与待遇使用相挂钩，可理解为评聘合一。不同的评价方式和实施主体对应不同的等级，既保证了评价的社会性，又保证了用人单位的自主权，具有相当的科学性。

二是实施更具灵活性。一方面，《意见》实施后，国家技能人才评价会形成“职业技能等级认定为主、职业资格评价和专项职业能力考核为辅，用人单位和社会培训评价组织具体认定为主、政府部门具体认定为辅”的新格局，职业技能等级制度可以与职业资格制度、职称制度更好衔接。另一方面，职业技能等级制度在标准上可以与职业标准、评价规范等相互衔接；在培养上可以更好发挥社会培训评价组织的积极性，更好与企业用人单位需求紧密结合；在使用上对提高人才培训质量，促进认定结果与岗位使用有效衔接，提高技能人才激励水平等方面具有重要现实意义。

三是设置更具前瞻性。2016年，国家“十三五”规划中提出要制定国家资历框架。此后，建设中国特色国家资历框架的实践探索陆续展开。从国际经验和长远发展看，包括职业资格证书、职业技能等级证书、职业技能培训证书等在内的职业资历体系和涵盖各类各级教育文凭的学历资历体系是国家资历框架的“两大”支柱。但是现行“五级”的技能人才评价与国际通行8到9级的资历框架存在错位对应。新的“八级”制度的出现，很好地解决了这种错位，为技能人才评价、职业技能等级制度更好地融入我国国家资历框架体系奠定了重要基础。所以说，新“八级”的设置具有较好的前瞻性。

总体来看，《意见》的出台，标志我国技能人才评价改革进入全面推行职业技能等级认定的新阶段。《意见》的实施必将在提高技能人才社会地位和职业声望、吸引更多劳动者走技能之路、缓解技能人才短缺问题等方面发挥重要且积极作用，为全面建设社会主义现代化国家和经济社会高质量发展提供充足的人才支撑和技能保障。

中国社会报/2018 年/4 月/2 日/第 004 版

专题

社会工作者队伍管理更加科学化、专业化

中国人事科学研究院研究员 范巍

《高级社会工作师评价办法》（以下简称《办法》）的发布，对贯通社会工作者职业发展通道，贯彻落实《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》，提高社会工作人才队伍管理科学化、专业化水平，推进我国职业资格制度改革具有重要意义。

首先，《办法》的发布，标志着社会工作者职业发展全通道的贯通。2006年发布的《社会工作者职业水平评价暂行规定》，明确国家建立社会工作者职业水平评价制度，将社会工作者纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划。虽然《社会工作者职业水平评价暂行规定》将社会工作者职业水平评价分为助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师三个级别，却只发布了助理社会工作师和社会工作师的职业水平评价办法。高级社会工作师空缺使社会工作者职业生涯发展受到阻碍，影响了社会工作人才队伍的长期、稳定发展。《办法》的发布，标志着社会工作者职业发展全通道的贯通，也为社会工作者的长期稳定发展提供了保证。

其次，《办法》的发布，是贯彻落实《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》的重要体现。2018年2月，中办、国办联合印发了《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），从人才评价标准、人才评价方式、重点领域人才评价改革、人才评价管理服务制度等方面提出改革意见。

《办法》的发布，可以说是贯彻落实《指导意见》的重要体现。具体表现在：1.考试和评审灵活结合的评价制度。考评结合的方式在各类职业资格评价中并不少见，但高级社会工作师的考试主要考察应试者运用社会工作专业综合能力，体现社会工作者的职业素养，且考试成绩三年有效；评审则充分考虑了个人和用人单位意愿，依据职业特点，着重从社会工作从业经历、社会工作业绩和贡献角度对申请者进行评审，两者各有侧重又互补，有旧瓶装新酒的创新之意。2.创新评价的人才标准。高级社会工作师的评价充分考虑了社会工作者的职业属性和岗位要求，大胆放弃论文、著作等常见标准，更多使用服务案例、专业督导、社会工作服务项目、政策建议转化、同行认可和社会价值等不常见但更符合职业特点的评价标准，充分体现了《指导意见》分类评价、科学设置评价标准的意见。3.分工明确的部门协作机制。高级社会工作师评价工作在人力资源社会保障部、民政部的统一领导下进行，两个部门分工明确，统筹合理，协作科学。4.灵活合理的应用机制。《办法》提出“按照本办法取得高级社会工作师资格的人员，用人单位可根据工作需要聘任相应级别专业技术职务”。这与2017年1月中央发布的《关于深化职称制度改革的意见》中提出“在职称与职业资格密切相关的职业领域建立职称与职业资格对应关系，专业技术人才取得职业资格即可认定其具备相应系列和层级的职称，并可作为申报高一级职称的条件”精神相符合，充分反映了职业资格制度和职称制度改革中相互贯通的新趋势。

《办法》还明确提出要充分发挥社会组织的专业优势，逐步推动具备条件的行业协会、专业学会等社会组织和专业机构有序承接高级社会工作师评价工作，这也符合有关国家文件的精神，具有一定的前瞻性和创新性。

最后，《高级社会工作师评价办法》的发布，是推进新一轮职业资格制度改革的重要标志。我国的职业资格制度发展到现在，正处于一个重要的改革和创新阶段。一直以来，由于种种原因，不少职业资格如社会工作者、心理咨询师都没有进行高级职业水平评价考试。《关于深化职称制度改革的意见》明确提出“健全层级设计，目前未设置正高级职称的职称系列均设置到正高级，以拓展专业技术人才职业发展空间”，这既是职称制度改革的趋势和要求，也是职业资格制度改革的趋势和要求。《办法》的发布不仅对拓展社会工作者的职业发展具有重大意义，对其他同类职业和职业资格的改革同样具有重要的参考和借鉴意义，可以看作是推进新一轮职业资格制度改革的重要标志之一。

（作者系中国人事科学研究院研究员）

The  panorama of CEO turnover: an empirical study on Chinese listed  companies[1]

Yang  Zhejiang[2]  Fan Wei[3]

Chinese Academy of Personnel Science, Ministry of Personnel, P.R.C.,  100101, Beijing, China; School of Management, Zhejiang University, 310027,  Hangzhou, China.

Abstract:  In  this paper, we present a panorama of the Chinese listed companies’ CEO turnover.  We can see that from 2001 to 2004, top three industries about the number of CEO  turnover are Manufacturing, Mixed and Telecommunications industries; top three  industries about relative turnover rate are Media and culture,  Telecommunications and Mixed industries; job re-arrangement, resignation and  expiry of tenure are three mainly publish reasons; the difference between inside  and outside succession is not significant. A deep analysis showed that age,  education and tenure are will influence CEO turnover too.

Keywords:  Chinese  listed company; CEO turnover; inside succession; outside succession.  

1  INTRODUCTION

CEO turnover is one of the most important decisions for the development  of one corporation, such issue is widely researched by accounting and finance  researchers oversea. CEO turnover can influence a lot of aspects of the  corporation, Inside of the organization, it is the most influential management  change. Outside of the organization, it is a signal of the development of the  corporation for stakeholders, such as stokeholders, customers, suppliers ,  public and government. As a result, CEO turnover can influence economic,  political enviroment and corporation performance.

The structure of the paper is as follows. First, related background in  the area of corporate CEO turnover is discussed. Next the data and the applied  methodology are presented, followed by the empirical results of CEO turnovers.  Finally, the last section concludes.

2 METHODOLOGY

We constructed a data set by gathering information of CEO turnovers from  announcements submitted to the Shanghai and Shenzhen Stock Exchange and record  in CSMAR System (www.gtarsc.com) during the period 2001 to 2004. The total  sample consists of CEO turnovers from firms that meet the following three  criteria: (1) the firm is listed on the Shanghai and Shenzhen Stock Exchange;  (2) an announcement of resignation is submitted to the Shanghai and Shenzhen  Stock Exchange that identifies the reason and the date of actual turnover; (3)  the manager is the CEO.

3  EMPIRICAL RESULTS

3.1  Industrial distribution of CEO turnover

Table  1. Industrial distribution of CEO turnover during the period  2001-2004

Table1 provides statistics for the numbers of CEO turnovers, and the  percentage of industrial CEO turnover on all CEO turnover. The result show that  top three industries about the number of CEO turnover are Manufacturing, Mixed  and Telecommunications industries, the CEO turnover rate is 56.66 percent, 9.38  percent and 7.33 percent, respectively. But we can not suggest that the highest  industry about CEO turnover rate is Manufacturing. Because the number of  Manufacturing is very large. For example, the percentage of the number of  Manufacturing companies on all Chinese listed companies is 57.32 percent in  2004.

Table  2. The relative CEO turnover rate for each industry

1. Average number of CEO turnover means the average number of CEO  turnover per year during the period 2001 to 2004;

2. The number of listed companies in 2004 means the number of listed  companies in each industry in 2004;

3. Relative turnover rate means (Average number of CEO turnover)/ (The  number of listed companies in 2004).

Table2 provides statistics for the relative CEO turnover rate for each  industry during the period 2001 to 2004. The result show that top three  industries about relative turnover rate are Media and culture,  Telecommunications and Mixed industries, the relative CEO turnover rate is 30.00  percent, 27.35 percent and 26.80percent,  respectively.

3.2 The publish reasons of CEO turnover

Table3 provides statistics for the publish reasons of CEO turnover during  the period 2001 to 2004. The result show that the publish reasons are job  re-arrangement, retirement, expiry of tenure, resignation, personal reasons,  control change, fired, perfecting the administration structure of company legal  person, dual position is over, illegal, death/illness, no reason given and  other. A deep analysis show that job re-arrangement, resignation and expiry of  tenure are three mainly publish reasons, the rate is 31.54 percent, 22.30  percent, and 18.52 percent, respectively.

Table  3. The publish reasons of CEO turnover

3.3  The distribution of successor origin

Table4 provides statistics for the distribution of successor origin  during the period 2001 to 2004. The result show that inside successor rate is  49.01 percent; outside successor rate is 49.17 percent.  

Table  4. The distribution of successor origin

3.4  The age when the predecessor departures

Table  5. The age when the predecessor departures

Table5 provides statistics for the age when the predecessor departures,  and the distribution of CEO’s age for all listed companies. The result show that  (1) take the listed companies with CEO turnover took place for instance, the  percentage of the predecessor’s age between56 to 60 is 10.72 percent; the  percentage of the predecessor’s age between61 to 65 is 1.97 percent. (2) take  all listed companies for instance, the percentage of the predecessor’s age  between 56 to 60 is only 6.67 percent; the percentage of the predecessor’s age  between 61 to 65 is only 0.53 percent. (3) take the average age for instance,  the average age is 46.44 years old when CEO steps down while CEO’s average age  is only 44.49 years old in all listed companies. As a result, we can suggest  that CEO’s age have impact on CEO turnover.

3.5  The education of the predecessor and the successor

Table6 provides statistics for the education when the predecessor  departures, and the distribution of CEO’s education for all listed companies.  The result show that CEO’s education in listed companies which CEO turnover took  place will lower than CEO’s average education in all listed companies. So, we  can suggest that CEO’s education will have important impact on CEO turnover in  listed company.

Table  6. The education of the predecessor

Table7 provides statistics for the education of the successor. From  table6 and table7, we can suggest that the education of the successor will  higher than the education of the predecessor.

Table  7. The education of the successor

3.6  The tenure of the predecessor

Table8 provides statistics for the tenure of the predecessor, and the  distribution of CEO’s tenure for all listed companies. The result show that  CEO’s tenure in listed companies which CEO turnover took place will lower than  CEO’s average tenure in all listed companies. So, we can suggest that CEO’s  tenure will have important impact on CEO turnover in listed company.  

Table  8. The tenure of the predecessor

3.7  The distribution of CEO turnover in some listed companies

Table9 provides statistics for the number of CEO turnover in the same  listed company. During the period 2001 to 2004, the number of company which CEO  turnover took place was 823, the number of CEO turnover was 1269. 505 companies  just took place CEO turnover one time, the percentage was 61.36 percent; 219  companies took place CEO turnover two times, the percentage was 26.60 percent;  99 companies took place CEO turnover more than three times during this four  years.

Table  9. The distribution of CEO turnover in some listed companies

Conclusion  

In this paper, we present a panorama of the Chinese listed companies’ CEO  turnover. We can see that from 2001 to 2004, top three industries about the  number of CEO turnover are Manufacturing, Mixed and Telecommunications  industries; top three industries about relative turnover rate are Media and  culture, Telecommunications and Mixed industries; job re-arrangement,  resignation and expiry of tenure are three mainly publish reasons; the  difference between inside and outside succession is not significant. A deep  analysis showed that age, education and tenure have important impact on CEO  turnover in Chinese listed companies.

Acknowledgement  

We are grateful for the computing resources provided by CSMAR System  (www.gtarsc.com).

References  

[1] Gong Y.C. Corporation performance and CEO turnover. Economics  Research, 2001

[2] Pi L.L. Corporation performance and CEO turnover in Chinese listed  companies, Gansu Social Sicence, 2005

[3] Su Q.L. & Ou X.M. The panorama of family business research in  developed countries. Foreing Economics and Management, 2000  

[4] Sun Y.Q. & Huang Z.H. The Stock Equity Structure and the  Performance of Chinese Listed Companies. Economics Research, 1999  

[5] Zhang B., Xu J.F. & Zhang Q. CEO succession modes and their  relationship with firm performance—a summary of researches and a theory frame of  further researches. Science Research Management, 2005  

[6] Zhu H.J. The relationship between the changed largest shareholder and  CEO turnover. Accounting Research, 2002

[7] Zhu H.J. Inside succession and outside succession. Securities Market  Herald, 2002

[8] Zhu H.J. The cause and economic consequence of turnovers of top  management. Doctoral Dissertation : Shanghai University of Finance &  Economics, 2003

[9] Zhu H.J. The panorama of top management’s turnover in Chinese listed  companies. Management World, 2002

[10] Zhu Q. Control rights transferring of listed companies: theory and  empirical study. Doctoral Dissertation : Zhejiang University, 2003  

[11] Yang Z.J. The affection mechanisms of CEO turnover modes and its  affection on firm performance: An Empirical Study on Chinese Listed Companies.  Doctoral Dissertation : Zhejiang University, 2006

[1] Sponsored by NSFC  (70232010)

[2] Research assistant in Chinese Academy of  Personnel Science, Ministry of Personnel P.R.C; Post-Doctor in School of  Management, Zhejiang University.   Research Direction is Human resource management and entrepreneurship  management. Address: No.5 Yuhuili, Chaoyang District, Beijing,100101, P. R.  China. Email:oyzj591@sohu.com.

[3] Research assistant in Chinese Academy of  Personnel Science, Ministry of Personnel P.R.C; Post-Doctor in School of  Management, Zhejiang University.   Research Direction is Human resource management and entrepreneurship  management.

Title: The Influence of Employee’s Attitude towards WHP on Their  Organizational Commitment and Job Satisfaction—A Case Study in China-based  Organization

Author:

Wei  Fan:  Research assistant in Chinese Academy of Personnel Science, Ministry of  Personnel P.R.C; Post-Doctor in School of Management, Zhejing University.  Research Direction is Human resource management and Personnel  appraisal.

Zhe-Jiang  Yang:  Research assistant in Chinese Academy of Personnel Science, Ministry of  Personnel P.R.C; Post-Doctor in School of Management, Zhejing University.  Research Direction is Human resource management.

Xin Yang: Bachelor of Applied Psychology in Department of Psychology and  Behavior Science, Zhejing University. Now, Consultant Manage of C&D  Management Consulting Co.,Ltd, Shanghai, China.

Published:

Contact:

Wei Fan

Email: tianfw@zju.edu.cn  tianfw@yahoo.com.cn

Address: No.5, Yuhuili, Chaoyang District, Beijing, China.    P.C.  100101

Title：The Influence of Employee’s Attitude towards WHP on Their  Organizational Commitment and Job Satisfaction—A Case Study in China-based  Organization

Abstract

To date,  since health problems are becoming critical to human beings all over the world,  workplace health promotion (WHP) has gained more and more attention. However,  few studies have tested its effects on employees’ work-related behaviors such as  job satisfaction, organizational commitment; especially, few relative studies  have been found done in the context of Chinese organizations. In this research,  the influence of employees’ attitude towards their organization’s workplace  health policies on their organizational commitment and job satisfaction were  examined in a China-based company with data collected from 123 workers and  managers. The main hypotheses were that employees’ attitude towards WHP were  associated with (a) their job satisfaction，(b) and organizational commitment. Support was obtained for each  hypothesis. Employees’ attitudes towards workplace health policies were both  positively related to their job satisfaction and organizational commitment.  However, the hypothesis that employees’ job levels related to their attitudes  was not tested in this study. At last, implications and suggestions were given  regarding developing workplace health policies in Chinese organizations in this  research.

Key  words: Workplace  health policies, Attitude, Job Satisfaction, Organizational  Commitment

The Influence of Employee’s Attitude towards WHP on Their Organizational  Commitment and Job Satisfaction—A Case Study in China-based  Organization

Wei Fan^ab[*],  Zhe-jiang Yang^ab, Xin  Yang^c

^a  Chinese Academy of Personnel Science ,  Beijing China; ^bSchool of Management, Zhejiang University,  China; ^cDepartment of Psychology and Behavior Science, Zhejiang  University,China

Abstract

To date,  since health problems are becoming critical to human beings all over the world,  workplace health promotion (WHP) has gained more and more attention. However,  few studies have tested its effects on employees’ work-related behaviors such as  job satisfaction, organizational commitment; especially, few relative studies  have been found done in the context of Chinese organizations. In this research,  the influence of employees’ attitude towards their organization’s workplace  health policies on their organizational commitment and job satisfaction were  examined in a China-based company with data collected from 123 workers and  managers. The main hypotheses were that employees’ attitude towards WHP were  associated with (a) their job satisfaction，(b) and organizational commitment. Support was obtained for each  hypothesis. Employees’ attitudes towards workplace health policies were both  positively related to their job satisfaction and organizational commitment.  However, the hypothesis that employees’ job levels related to their attitudes  was not tested in this study. At last, implications and suggestions were given  regarding developing workplace health policies in Chinese organizations in this  research.

Key  words: Workplace  health policies, Attitude, Job Satisfaction, Organizational  Commitment

1.Introduction

With developing of economy and techniques largely, one of the greatest  challenges facing society is the maintenance of the health (Cox, 1997).  Therefore, promoting health is not only the responsibility of the state but the  work organizations and the individuals as well. The workplace is one of the most  important settings influencing individual’s health. Therefore, the concept of  workplace health promotion (WHP) has been gaining more and more attentions.  Workplace health promotion may be defined as the application of the concepts,  principles and strategies developed in the Ottawa Charter to both the  employees and the employers, and to the organizational and environmental aspects  of the workplace itself (WHO, 1991) and the WHP includes all efforts made to  promote well-beings and health in the contexts where individuals work (Thomson  & Menckel, 1997).

1.1.Workplace Health Promotion

A large  number of researches on WHP have indicated that it has benefits both on  organizations and employees. First of all, workplace health promotion program  has demonstrated its effectiveness in developing employees’ health and lifestyle  (Peersman,  1998; McMahon, 2002;). According to Chu (2000), WHP  affects the employees’ physical, mental, economic and social well-beings and in  turn the health of their families, communities and society. Furthermore, some  studies found that in the organizations that have implemented WHP, employees are  more motivated and healthier because they working in an improved working  environment, therefore it results in more innovations and a rise in productivity  (Makrides, 2004). Also, according to a case study of Greek, in a small company  that has implemented systematic WHP, ill-related absenteeism was quite low and  the company had no serious accidents; moreover, both the employees and employers  enjoy their improved occupational health and job satisfaction. However, the  evaluation of a WHP program should consider the wider impact of WHP, not only on  the occupational health outcomes but also its impact on the organizational  function and organizational performance in the wider environment (Leka, 2003).  Therefore, further issues regarding the effectiveness of WHP need to be  addressed. Partanen (2002) proposed, the employee’s attitude toward WHP is one  of the three critical components in determining the feasibility of WHP. So  employees’ attitudes towards the WHP could be a further  issue.

    As far as China the biggest  career population center is concerned, the idea of workplace health promotion  was emerged in 1984, and the main purposes of WHP are to carry out health  education and accelerate the awareness of the employed population on health,  establish healthy behaviors and healthy environments for work, and reduce  harmful factors to health. In recent years, there are great increases in  industry in China; health and workplace safety issues are of more and more  importance to China. The tentative WHP projects in Shanghai from 1993, 1995 had  achieved great success (Chu, 2000). While, few researches of this field have  been reported in China (Brown, 2003). Therefore, this study intended to conduct  a research on the WHP and its effectiveness on employees’ work-related behaviors  in the context of Chinese organizations and give implications and suggestions to  develop Chinese organization’s WHP.

1.2.Job Satisfaction and  organizational commitment

Job satisfaction is important to both employees and organizations;  employees who feel satisfied with their jobs are more likely to stay with their  organization and put efforts into their work (Acker, 1999, 2004). Organizational  commitment is another important issue regarding employees’ organizational  citizenship behaviors. Mowday et al. (1982) suggested that further understanding  of organizational commitment has implications to both employees and  organizations (Mathieu, 1990). The most commonly studied type of organizational  commitment is attitudinal (Mathieu, 1990). In addition, a widely accepted  three-component model of commitment includes, affective commitment referring to  the employee’s emotional attachment to be involved in the organization,  continuous commitment based on the cost of leaving the organization, while  normative commitment referring to employee’s obligation to stay with the  organization (Meyer & Allen, 1991; Herscovitch, 2002; Hackett, 1994).  

    Chen (2003) examined the  validity of three-component model of organizational commitment in six Chinese  foreign-invested companies and found a reasonable fit of this model in Chinese  context. However, some scholars argued that Chinese employees are emphasized to  be loyal to their organizations, therefore, this research chose a China-based  organization and tried to explore the relationship between WHP and employees’  organizational commitment and job satisfaction; and examine the predictors of  organizational commitment in the Chinese context.

1.3.Research questions

There are  some previous researches that have examined the predictors of job  satisfaction（e.g., Acker, 2004), examined the influence of role conflict, role  ambiguity, and perceived social support on worker’s job satisfaction; Noblet  (2003) revealed that social support and job characteristics accounted for a  large proportion of employees’ job satisfaction. Moreover, some studies have  examined the relationship between employees’ attitudes and their organizational  commitments (Rafaeli, 1986; Mathieu, 1990); research by McCaul (1995) proposed  that organizational commitment is a global attitude  that employees adopt to their organization; in addition, numbers of researches  have examined the antecedents and consequences of organizational commitment. For  instance, both social support and work design have been found positively related  to the development of organizational commitment (Eisenberger, 1990; Parker,  2001). Moreover, organizational support theory suggested that perceived  organizational support would strengthen employees’ affective commitment to the  organization (Rhoades, 2001). Another research conducted by Tannenbaum (1992)  suggested that training fulfillment was positively related to development of  organizational commitment.

There are other researches’ findings demonstrated that organizational  commitment  correlated with job  satisfaction (Morrow, 1983; Reichers, 1985; Mathieu, 1990). Also, some findings  provided support to that the job satisfaction is an antecedent of organizational  commitment (Williams, 1986, Mathieu, 1990), in contrast, Bateman (1984)  indicated the opposite causation. Moreover, lots of studies have found that  organizational tenure and age have a positive impact on the employees’  organizational commitment, because of alternative employment opportunities  tending to be decreased with aging (Allen & Meyer, 1993; Mowday et al.,  1982; Gregersen & Black, 1992).

Based the literature, this research conducted a case study and tried to:  describe the WHP polices in these Chinese organizations, find out what kind of  WHP is expected by their employees; explore how did the employees assess their  workplace polices, examine whether employees’ evaluation over workplace polices  are associated with their organization commitment and  job satisfaction, inspect if the employees’  evaluation over workplace polices are associated with their positions in the  organizations and give some suggestions for developing workplace health policies  in Chinese organizations in future.

1.4.Objectives  and hypotheses of the present study

As mentioned before, WHP includes all the efforts made to improve  employees’ health in the workplace. Especially, the following issues are proved  to be fairly important in promoting employees’ health, 1) the comprehensive WHP  model includes the health practice, psychosocial environment and physical  environment (Makrides, 2004); 2) Noblet (2003) pointed out that the  social support and job control accounted for great proportion in influencing the  workers’ psychosocial health; 3)  general social context is also a target for workplace health promotion  intervention (Peltomaki, 2003);  4) training,  workplace culture and the relationship with the colleagues have been tested as  important factors in promoting employees’ mental health (Secker, 2003). This research seeks  to find out and assess employees’ attitudes over these  factors.

According to the literature reviewing, proposing the following  hypotheses:

Hypothesis1:  Employees’ attitudes towards their workplace health policies are associated with  their job satisfaction.

Hypothesis2:  Employees’ attitudes towards their workplace health policies, their job  satisfaction and tenure are associated with their job  satisfaction.

We proposed that the managers were clearer with their workplace health  policies, therefore, the third hypothesis is:

Hypothesis3:  Different  levels of employees hold different attitudes toward their workplace health  policies. Managers have more positive attitudes than  workers

2.Method

2.1.Participants

The questionnaires were distributed to two sub-companies of a China-based  film manufacturing company, which produces chemical for the films and the other  company produces films.

  Totally, 237 questionnaires had  been distributed randomly by the human resource assistants in both companies;  the participants were from a range of job positions include the managers, safety  staff, product line workers and professional staffs. 193 volunteers returned the  questionnaires. Of the 193 volunteers, 123 complete data were available from  193(64%). These 123 participants constituted this research sample. The final  sample included 30 from the chemical sub-company and 93 from the film  sub-company. There are 89 females, the average age of the final sample is 35 and  the average organizational tenure is 14 years.

2.2.Procedure

The questionnaires were assigned randomly in the work time in the  organization. Both companies provided a box to collect the returned  questionnaires. All the questionnaires’ were returned voluntarily. No names  appeared on the questionnaires, participants were assured of confidentiality. No  one in the organization assessed the completed questionnaires and the assistant  sent all the sealed questionnaires to the  researcher.

2.3.Questionnaire

The researcher, based on the literature and the target organization’s  policies, developed the Attitude Towards Organization’s Workplace Health  Policies Questionnaire to measure employees’ attitudes towards the following  facets: (1) the support from the organization and the circumstance, (2) The work  design, (3) Work condition, (4) Training in terms of coping with risky problems  at work, and (5) physical check-up. The reliability test for the questionnaire  shows satisfactory coefficient (Cronbach’s Alpha=.893) for the whole sample; and  .874 for men and .901 for women.

2.4.Measures

This research combined three questionnaires and has four sections. The  first section has 12 questions and measures the employees’ attitudes towards  their workplace health policies, the second section has 9 questions and measures  employee’s organizational commitment and the third section measures employee’s  job satisfaction by 3 items. The last part is optional and to ask employees’  comments and suggestions to develop this company’s relative  policies.

All measures were based on 7-point Likert-type scales ranging from  strongly disagree (1) to strongly agree (7) with neither agree nor disagree (4)  as the midpoint.

2.4.1.Organizational  commitment and job satisfaction

Organizational commitment was assessed with 9 items developed by Cook and  Wall (1980). The OC score ranges from 7 to 63. This measure has been tested with  satisfactory reliability. The overall job satisfaction was assessed by the  three-item scale developed by Cammann et al, (1979); and the JS score ranges  from 3 to 21.

2.4.2.Employees’  attitude towards WHP

Based on the literature, researcher picked the aspects from workplace  health policies that have been tested as important to develop the employees’  health: the social supports, work design, work condition etc. In addition, we  contacted the manager of the organization who in charge of this field of safety  and health and got details of their company’s workplace health policies and  combined with the important factors.

    In the questionnaire, the  1^st, 2^nd and 3^rd items measure employees’  perceived support from their organization and atmosphere, the 4^th and  the 5^th items measure employees’ awareness of the WHP, the  6^th and 7^th items examine attitudes to the training  programs in coping with health and risk problems, the 8^th items  measure employees’ attitude to the work-design, the item 9^th and  10^th measure attitude regarding work condition; the 11^th  and 12^th items measure employees’ perception over the facility of  physical check-up.

After finishing designing the attitude questionnaire, a pilot test was  put up with a sample of 10 persons in the organization to ensure the clarity of  the wording and the instructions.

 3.Results

3.1.Summary

To test the first hypothesis, Pearson’s correlation is used to test the  relationship between attitude and job satisfaction. The participants’ scores on  each item of the attitude questionnaire came into their overall attitudes to  their workplace health policies; in addition, the scores of employees’ job  satisfaction and organizational commitment were counted in the same way. Also,  the relationships between job satisfaction and employees’ perceived social  support, their attitudes towards the work design and work conditions were  examined by Pearson’s correlation.

In terms of the second hypothesis, regression was conducted to test the  influence of employee’s attitudes towards WHP, their job satisfaction, job  position, gender and organizational tenure on their organizational commitment.  As the focus of organizational commitment, the attitude to WHP, organizational  tenure, gender, position and job satisfaction served as the independent  variables.

 , Jenkins, P., & Klesh, J. (1  Means,  standard deviations for all main study variables show in Table 1. The  result shows that employees strongly agree that the facility of “physical  check-up ” provided by the organization is necessary; in contrast, employees  showed the least favor on their break rooms.

Table 1

Descriptive Statistics, and Bivariate Correlations  (N=123)

**  Correlation is significant at the 0.01 level  (2-tailed).（OC=Organizational commitment; JS=Job satisfaction; OA=Overall  attitude; AWD=Attitude to work design; AWC=Attitude to work condition;  AT=Attitude to training; APC=Attitude to physical check-up; AOS=Attitude to  organizational support）

3.2.Test  of Hypotheses 1.

As  correlations showed in Table 1, employees’  attitudes towards organization’s workplace health promotion positively correlate  with their job satisfaction, with high coefficient of .425(p<.01).  Moreover, as the attitude scale includes items which measures employees’  attitude towards their perceived social support, their work design, work  conditions and training program regarding coping with risk and health problems,  correlations between these factors and their job satisfaction were also  tested.

The results showed that not only the employees’ overall attitudes  significantly related to their job satisfaction, employees’ perceived support  from the organization and the atmosphere (r=.432,  p<.01), their attitudes towards the  training program regarding coping risk (r=.416, p<.01), attitudes  towards work design (r=.423, p<.01), work condition (r=.239,  p<.01) , physical check-up (r=.286, p<.01) showed  significant correlation with their overall job  satisfaction.

3.3.Test  of Hypothesis 2

To test the second hypothesis, a regression was conducted. Table 2  presents the result of the regression. The result showed that employees’  attitudes towards WHP (β=.440, p<.01), employees’ organizational  tenure (β=.140, p<.05) and their job satisfaction (β=.444,  p<.01) were positively related to organizational commitment. Gender  and job position are not significantly associated with the organizational  commitment. The R Squared .569 shows that variables from all the five factors  accounted for 56.9% in the variance of organizational  commitment.

The result fully supports the hypothesis 2; these findings suggest that  employees’ attitudes to their workplace health policies may have important  effects on the development their organizational commitment.  

Table 2

Regression  Analysis

Predictors: (Constant), gender, JS, tenure, position,  attitude

Dependent Variable: Organizational  commitment

3.4.Test of Hypothesis 3.

An independent sample t-test was conducted to examine if there are true  differences between different levels of employees in their attitudes towards the  WHP to test the third hypothesis. The t-test compared the means of workers’  attitudes and managers’ attitudes. The results showed that there was no  significant difference between workers’ and managers’ attitudes (t=.816,  p=.416). Therefore, the third hypothesis was not supported by this  research. 

4.Disccustion

The purpose of this study was to investigate the influence of employees’  attitude to their workplace health policies on their organizational commitments  and job satisfactions, provide insight into the workplace health policies in a  China-based company. Some studies have examined the positive effects of the  workplace health promotion intervening in employees’ health and organizational  productivity. This research used widely recognized standardized measures of  commitment and job satisfaction. The result revealed that employees’ evaluation  of their workplace health policies are significantly related to and predictive  of organizational commitment and job satisfaction among Chinese  employees.

An assessment of feasibility of workplace health policies is a  prerequisite of WHP program. There are three basic factors that needed to be  evaluated, they are: (1) health hazard, (2) employees’ acceptability of WHP and  their need for hazard reduction, (3) the supporting social context (Partanen,  2002). The current research examined the role of employees’ attitudes towards  WHP in their organizational citizenship behaviors in a China-based organization.  This study developed a questionnaire to measure employees’ attitudes towards  their workplace health policies. This questionnaire has showed satisfactory  coefficient (Cronbach’s Alpha=.893) for the whole sample, and .874 for men, .901  for women. The means of 131 employees’ job satisfaction and organizational  commitment were 14.2 (Range from 3 to 21) and 38.7 (Ranges from 9 to 63).  

The result indicated that employees showed moderate attitudes towards  their WHP with the mean score of 4-5 on most items. Among all the questions  which measure their attitudes, employees showed the less favor on their break  room and showed the higher level of acceptance of physical check-up. In  addition, the research results showed a significant relationship between their  attitudes towards the break room and their organizational commitment. It means  employees with more positive attitudes to their break and canteen room are more  likely committed to their organization. However, Sharmin and Rahman (1997)  argued that there was a need for rest-breaks to recover from mental fatigues  (Ahasan, 2002). In addition, a break may reduce physical loading (Ahasan, 2002).  Obviously, the break and canteen room play an important role in affecting  employees’ health (r=.266, p<.01). This research gave implications for  running successful WHP in China: more attention should be paid to the develop  employees’ break rooms, the hygiene issues of the food, etc.  

As expected, the result suggested that employees’ attitudes towards their  workplace health policies positively associated with their job satisfaction.  That means employees with more positive attitudes towards their WHP are more  likely satisfied with their jobs. Moreover, among the overall attitudes,  employees’ perceived support from the organization and their supervisor, their  evaluation on their work design and training program were also strongly related  to their job satisfaction. This result is consistent with previous researches  (Noblet, 2003; Acker, 2004).

It have been supported that high commitment associated with increased  productivity and lower turnover, organizational scientists have been struggling  to find out the antecedents of organizational commitment (Hackett, 1994). As we  discussed above, there are three components in organizational commitment, Normative commitment (Employees’  attachment based on motivation to conform to social norms regarding attachment),  affective commitment (an emotional  attachment to the organization) and  continuance commitment (attachment based on the accumulation of values such  as pension, self-investment). In contrast to in west, Chinese organizations  always emphasize employees’ loyalty to their organizations to survive and seek  for effectiveness (Brislin, 1993; Cheng, 2003), while in most government-owned  organizations which practicing whole-life employment, employees are not afraid  of losing their jobs. However, in this study, employees’ organizational  commitment was significantly influenced and predicted by employees’ attitudes  towards the WHP.

Not surprisingly, employees’ attitudes towards WHP play an important role  in influencing their organizational commitment. Since such attitude includes  their attitude towards social support, the work characteristics and work  conditions etc, the result was consistent with the previous findings which  examined the relationship between organizational commitment and attitudes to  work design and social support (Eisenberger, 1990;  Parker, 2001). This implicated that, employees’ affective commitments  were effected positively by perceived care from their organizations,  satisfaction with the training program regarding dealing with risk problems in  work, convenient and comfortable break and canteen room, careful physical  check-up.

Although attitude towards WHP was an important predictor of  organizational commitment, they only accounted for part variance in  organizational commitment. Tenure and job satisfaction were also related to the  organizational commitment. As far as the tenure and job satisfaction in  predicting organizational commitment were concerned, the findings is consistent  with the literature researches (Allen & Meyer, 1993; Mowday et al., 1982,  Gregersen & Black, 1992).

In the study, we expected that managers have more positive attitudes to  the WHP because they were clearer about the WHP; while the result did not  support the hypothesis. No significant difference between their attitudes was  found. This result suggests that the job level makes no difference in employees’  attitudes towards their WHP. Also, this issue may due to the small sample size  of managers; there were only eight managers in the  participants.

The study hypothesized that gender to be related to organizational  commitment. Harrison (1998) conducted a research to compare the organizational  commitment between genders in Mexico, and found that females were less committed  to their organizations than males, because usually females paid much more  attention to their families. As the Chinese women have the same tendency as  Mexicans. While the result showed that there was no significant relationship  between gender and development of organizational commitment. It may also due to  the small sample size, and further research may examine the influence of gender  factor in a bigger context.

5.  Limitations and Suggestions for Further studies

The sample of this research was limited to one organization and a  specific location. Therefore, the results couldn’t be generalized to all  employees in the big social context of China, and should be used carefully.  Comparing among various organizations may be a valuable direction for  future.

Though this research used the well-established measures by Cook and Wall  (1980), by Cammann (1979) to test organizational commitment and job  satisfaction. These measures could not be absolutely culture free, which may  have negative impact. So, developing more improved measures in different culture  context will be a quite valuable work in future.

This research enables us to examine the correlations of each variable,  but this study has not taken the personality issues in exploring employees’  attitudes, job satisfaction and organizational commitment, therefore we should  be careful about attributing all the results to workplace health policies  itself.

                                  6.References         

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[*] Corresponding author. Fan Wei, Research assistant in Chinese Academy of  Personnel Science. Postdoctor in School of Management, Zhejiang  University

E-mai:l tianfw@zju.edu.cn

以发展质量为主的全面的博士质量观

博士质量观是评价博士质量的基础。不同的质量观会导致对博士质量的不同评价，从而会对博士研究生教育培养目标的调整、培养方式的变革、质量保障体系的完善等带来深远的影响。博士质量是一个多维度、多层次的概念。在宏观层面上，博士的数量与规模是否满足我国知识创新、科技进步、经济社会发展等各方面的需求，以及博士研究生教育的学科结构是否合理、能否与地方经济协调发展，这都是博士质量所涵盖的内容。本研究主要关注博士的发展质量这个方面，发展质量针对的是博士毕业生的职业发展过程。

    博士生教育长期以来具有明确的目标，主要是培养学者，其质量标准也简单而清晰。但随着社会的转型、博士生教育类型和博士生就业趋向的多元化，更多的利益主体(高校、企业、政府、社会团体、博士生)开始关注博士生教育，评判博士质量的角度和标准也开始多元化。国内外关于博士质量的不同评价是源于其不同的考察视角，这些视角大致分为四种：学术视角、过程视角、效益视角、就业视角。学术视角质量观注重的是博士生的学术业绩与创新能力，过程视角质量观关注的是博士生是否顺利完成博士生培养的各项要求，效益视角质量观强调的是博士研究生教育投入的收益，而就业视角质量观侧重的则是博士生适应劳动力市场的能力。这几种质量观视角虽各有侧重，但并不互相排斥。在评估实践中，评估者往往会同时采用其中两种或两种以上的视角。

    按照就业视角质量观，博士生是一种特殊的“产品”，应当符合、满足用人单位的需求和目标，博士生的“可就业能力”和职业胜任力是衡量博士质量的重要标准。就业视角质量观是一种对质量的“使用者导向的定义”。就业视角质量观的出现是与博士毕业生就业去向的多样化密切相关的。传统上，博士研究生教育几乎是“自产自销”，很多博士毕业生都受雇于高等教育系统内部的学术市场。不过，博士生教育发展的大趋势正在逐渐改变这一局面。随着博士研究生教育的扩张，很多博士毕业生转而在企业、政府、事业单位就业，这些单位必然也会提出自己的博士质量要求。如果说，高校、科研单位等学术市场注重的是博士生的科研能力和学术功底的话，那么，政府、企业、事业单位等用人单位更关注的则是“通用性技能”或“可迁移技能”，比如收集、鉴别、分析信息的能力、写作和沟通的能力、策划和组织活动的能力、团队合作的能力、解决问题的能力等。近年来，为回应劳动力市场的需求，提高博士生的就业能力，英国、澳大利亚、美国的一些博士生项目都将发展通用性技能作为博士生教育的重要组成部分。

    不同的质量观服从于不同的评价目标，考虑到社会经济发展的需求，以及博士生就业的多样化趋势，本研究采取全面质量观，并主要关注毕业博士的发展质量。博士发展质量是指博士研究生毕业后的发展状况，是博士研究生培养质量的重要体现。因此本研究从全面质量观出发，从职业生涯发展分析、用人单位满意度评价、业绩贡献分析和博士主观感受分析四个视角进行评价。

博士队伍成为科教兴国的骨干力量

    本研究的主要方法是：问卷调查、实地访谈和单位自评相结合。博士发展质量调查覆盖了我国全部博士培养单位，此外还涉及我国十六个省、市、自治区近200家机关事业单位，100余家企业。调查共访谈60所单位近400人次，访谈对象既包括刚毕业的博士，也包括知名专家学者；既包括用人单位管理人员，也包括省部级领导。回收有效问卷35626份，其中博士31251人，管理人员2993人，样本单位576个，博士个性特征问卷(含补充问卷)806份；各单位提交《博士质量分析报告》289份。这是迄今海内外关于博士质量最大规模的调查。

    (一)博士职业生涯发展状况分析

    调查结果表明，我国博士职业生涯发展状况整体良好。通过对全部调研问卷的面上分析，总共31251个博士的入学时间跨度从1960年到2004年，平均攻读博士学位所需时间为3.535年，平均毕业年龄33.16岁，平均年龄37.22岁。调研对象中，具有副高以上职称的有64.2％。考虑到进人机关、企业和部分事业单位工作的博士没有参加职称评定，因此从整体上来看，我国这些年来的博士发展较好。从职称获得时的年龄来看，博士在获得中级职称时的平均年龄是29.19岁，获副高职称的平均年龄是34.11岁，获得正高职称时的平均年龄是39.73岁，各等级之间的年龄跨度在5年左右。

    在基本描述统计基础上，为了从更加细致的角度分析我国博士的发展情况，从不同角度看博士发展的差异，我们对样本进行了更为细致的方差分析，分析结果表明，个体的背景特征对其获得中级职称、副高职称、正高职称的年龄都有显著影响。

    在工作组织影响中，事业单位获得职称最为困难，其次为高等院校。而博士在攻读博士学位期间导师学术影响力对其获得中级职称年龄没有影响，但对获得副高职称的年龄有显著影响，对获得正高职称的年龄影响不显著，但P值为0.054，接近0.05显著置信区间。而博士后经历和访问学者经历对获得中高级职称都有显著影响，有相关经历的个体获得职称的年龄更小。另外博士后或访问学者合作导师的学术影响力只对个体获得高级职称有显著的正向作用。而博士所学专业和从事工作关联度与其获得高中级职称年龄都是正相关。此外分析结果表明样本博士的平均工作年限为12.524年，其中在现单位为8.344年，现职务为4.469年。从事工作的博士们大多从事与其专业关联度较高的工作(相关和非常相关高达84．9％)，且工作专注度非常高，绝大多数没有其他兼职，专心从事本职工作。同时，留职意愿较高，愿意在本单位工作10年以上的达到67.6％。这也从另一个侧面表明我国博士发展状况良好。

    此外，本次调研的大样本中具有博士后经历的共9477人，占全部样本人数的30.31％。其中博士后工作在中国的有6688人，占全部样本人数的21.4％，占所有有博士后经历样本的70.57％。大多数博士后是在期限以内(两年和两年以内)完成博士后工作，约20％的人要用三年或以上(含预计)的时间来完成博士后工作。初次做博后的平均年龄为33岁。

    本次调研的大样本中具有访问学者经历的共7690人，占全部样本的24.61％。大多数访问学者的访学时限是1年，约22％的人要用两年或以上(含预计)的时间来完成访问学者工作。初次做访问学者的平均年龄为34.64岁，要高于初次做博士后的年龄近两年。区域上，我国访问学者前往学习的排在前几位的国家和地区分别是美国(1669人)、日本(1004)2)、德国(542人)、英国(533)2)、加拿大(416人)、中国香港(306人)、澳大利亚(270人)、法国(181人)、韩国(142人)、荷兰(123人)、新加坡(101人)等。

    对样本做博士后或访问学者时合作导师学术影响力调查的结果表明，选择国际知名学者的比例(48.4％)大幅上升，远高于博士就读时导师的学术影响力评价结果(21.7％)。

    (二)用人单位满意度评价

    分析结果表明，用人单位管理人员对我国博士质量感到满意。具体分析发现用人单位管理人员对博士的业绩、满意度的评价都比较高。本次关于博士工作业绩调查共涉及管理人员2993人，管理人员所属组织类型包括高校、科研院所、机关事业单位和企业四种类型。其中，高校所占比例最多，为82.7％；其他依次是科研院所、企业和机关事业单位，分别占8.3％、6.8％和2.2％。管理人员所属组织类型中高校所占比重过多，主要是因为本次调查是对所有具有博士学位授予权的单位进行了普查。地区分布上，被调查的管理人员以京津沪最多，所占比重为28.3％；其他依次是东部地区、中部地区、西部地区，分别占25.3％、19.2％和15.2％。

    本次调查对博士的发展质量评价主要包括三个部分：管理人员对博士的业绩评价、管理人员对博士的满意度评价以及管理人员对博士后的满意度评价。管理人员对博士的业绩评价、对博士的满意度评价以及对博士后满意度的评价都比较高，满意指数分别为79.8％、78.3％和75.3％。这表明有超过75％的用人单位管理人员对博士的工作业绩表示满意。通过具体分析我们发现用人单位对博士表示满意的方面排名第一的是博士发展潜力，其次是专业素质，再次是学术业绩和工作业绩，博士的人际沟通则排在最后。

    此外，在我们最为关注的社会用人单位对博士质量整体评价方面，近90％的人认为毕业单位对博士的培养基本满足社会需求。其中，认为“很合理”和“十分合理”的比例达到33％。为了进一步分析管理人员对博士的评价，我们对不同地区、不同组织类型以及不同高

校层次管理人员对博士的业绩评价进行方差分析。从地区来看，各地区管理人员对博士的业绩评价和满意度评价都比较高，地区之间没有显著差异；而对博士后满意度的分析表明京津沪、东部、中部地区对博士后的满意度要显著高于西部地区。从组织类型来看，不同组织类型管理人员对博士业绩的评价存在显著差异，科研院所、企业管理人员对博士业绩的评价要显著高于高校管理人员对博士业绩的评价；不同组织类型管理人员对博士满意度的评价也存在显著差异，科研院所管理人员对博士满意度的评价要显著高于高校与机关事业单位管理人员对博士满意度的评价；而科研院所与企业管理人员对博士后满意度的评价要显著高于高校与机关事业单位管理人员对博士后满意度的评价。

   (三)博士业绩贡献分析

   博士是我国高层次人才的代表，博士的学术贡献代表了一个国家的科研能力和创新能力。通过调查分析我们发现我国博士群体的学术业绩贡献优异，这不仅表现在整体的学术业绩贡献上，如论文发表、专利申请等，还在更高层次的国家级科研学术研究和奖项的获得上有所体现。

    1．我国博士整体学术业绩贡献分析

    分析结果表明我国博士学术业绩贡献整体优异。博士首次申请专利的平均年龄为33.21岁，平均获得3.40项专利。首次自主申请课题并获得资助的平均年龄为33.02岁。首次发表索引论文的平均年龄为30.86岁，从30岁以后，一直到60岁都是科研成果(索引论文)发表的高峰期，其平均发表数量分布达到12.42篇(31～40岁)、14.40篇(41～50岁)和15篇(51-60岁)。博士首次获得省、部级及以上奖励的平均年龄为33.16岁，31～40岁以及41-50岁是获得省、部级及以上奖励的高峰期，其平均获奖数量分别为2.18项和2.20项。作为佐证，在对“您认为自己在工作中思维最活跃、最具创造性的年龄阶段”进行调查时，被调查者认为自己最活跃、最有创造性的年龄是从28岁到41岁。

    2．我国博士高层次学术贡献分析

    在国家科学技术奖励工作办公室、国家自然科学基金委员会、中国科学技术协会以及全国哲学社会科学规划办公室等部门的大力支持下，课题组对我国博士历年来国家自然科学基金、国家三大奖、国家自然科基金和中国青年科技奖等方面的占比情况和变化情况进行细致分析，力求从较高层次来看博士的学术贡献情况。

(1)博士在国家自然科学基金项目获得者中的占比情况。自然科学基金经过近二十年的发展，其资助格局目前基本可分为“项目”和“人才”两大资助体系，这两个体系是相辅相成、互相交叉和互相促进的。项目资助体系以面上项目、重点项目和重大项目为主，构成自然科学基金项目资助的三个层次，同时根据需要设有若干专项类项目和国际合作与交流项目。“十五”期间，自然科学基金委根据基础研究的特点和科学发展的需要，试点实施“国家自然科学基金重大研究计划”。人才资助体系包含青年科学基金、国家杰出青年科学基金、海外和香港／澳门青年学者合作研究基金、创新研究群体科学基金和国家基础科学人才培养基金，其中青年科学基金也是面上项目的组织部分。根据资料的获得情况，本研究主要关注博士在面上项目中的学术贡献。2001-2006年，博士在面上项目负责人中总共所占的比重为76.50％，各年度总共所占的比重依次为66.0％、69.6％、71.3％、76.2％、80.2％和82.7％，呈逐年上升的趋势。同时，面上项目中的自由项目、青年项目以及地区科学项目中博士所占的比例也呈现逐年增加的态势。其中，青年项目负责人中博士所占的比例最高，2001～2006年各年度的比重均超过了80％。

(2)博士在中国青年科技奖获得者中的占比情况。1987年9月，为解决因“文革”造成的科技人才断层、青黄不接及“出国潮”引起的科技人才流失等问题，著名科学家、时任中国科协主席钱学森提议设立中国科学技术协会青年科技奖。1994年，中央组织部、人事部、中国科协决定，将该奖更名为中国青年科技奖，每两年评选一届。中国青年科技奖是中央组织部、人事部、中国科协共同设立并组织实施，面向全国广大青年科技工作者的奖项。该奖项旨在造就一批进人世界科技前沿的青年学术和技术带头人；表彰奖励在国家经济发展、社会进步和科技创新中做出突出成就的青年科技人才；激励广大青年科技工作者为实现全面建设小康社会的奋斗目标，加快推进社会主义现代化建设作出新的贡献。截至2007年12月底，博士在历届中国青年科技奖获奖者中所占比例为60.72％。按性别来看，男性所占比例为92.0％，女性所占比例80％；按所属组织类型来看，以高校最多，占59.9％，其次为科研机构占27.06％：按所学专业来看，以工科最多，占43.23％，其次为理科，占33.83％。历届中国青年科技奖获奖者中博士的年龄高峰期为42岁、43岁、44岁与45岁。

    (3)博士在“百千万人才工程”中的占比情况。“百千万人才工程”是根据国家科技发展规划和经济社会发展需要制定的、旨在培养造就优秀学术技术带头人的专项人才培养计划。该工程1994年7月由人事部提出，1995年底由人事部、科技部、教育部、财政部、原国家计委、中国科协、国家自然科学基金委员会等七个部门联合在全国范围内组织实施。初步形成了以“工程”为龙头，分层次、多渠道培养造就优秀年轻人才的工作体系，有力地推动了全国高层次人才队伍建设。一大批优秀人才脱颖而出，成为各个领域的学术技术带头人和业务骨干。

    由于数据收集的原因，我们只统计了1996、1997、1999、2002、2006以及2007年的数据。从这6年来看，“百千万人才工程”中博士占比整体上处在很高的比例上，最低的一年(1996年)占64.71％；最高的一年达到78.37％(1999年)。从趋势上来看，“百千万人才工程”中博士占比呈现先增加后减少的现象。通过分析，我们发现百千万人才工程中具有博士后经历的博士比例处在17％-30％之间，具有海外经历的博士比例处在22％～33％之间。这说明博士后经历和海外留学经历对博士学术能力有较好的提升作用。

    (4)博士在国家自然科学奖和技术发明奖获得者中的占比情况。为了奖励在科学技术进步活动中做出突出贡献的公民、组织，调动科学技术工作者的积极性和创造性，加速科学技术事业的发展，中华人民共和国国务院制定了《国家科学技术奖励条例》，并设立了国家科学技术奖，包括国家最高科学技术奖、国家自然科学奖、国家技术发明奖、国家科学技术进步奖以及中华人民共和国国际科学技术合作奖。

    由于数据获取的限制，课题组没有得到国家科学技术进步奖第一完成人获得博士学位的相关数据，因此本文暂不考虑博士在国家科学技术进步奖获得者中的占比情况。

    2002～2007年度，国家自然科学奖获奖项目中第一完成人具有博士学位的比例非常高，处在45％～85％之间。而2002～2007年度国家技术发明奖获奖项目中第一完成人具有博士学位的比例也比较高，处在15％-50％之间。从历年获奖博士占比变化我们可以清晰地看出，国家自然科学奖获奖项目和国家技术发明奖获奖项目中第一完成人具有博士学位的比例基本呈现逐年上升的态势。

    (四)博士主观感受分析

    对博士主观工作感受分析指标主要包括：满意度、幸福感、心理健康状况、主观工作绩效等等。满意度评价包括工作满意度和职业满意度两个层面，分别是对博士的工作现状以及整个职业生涯发展过程的评价。幸福感则是个体对生活状况、工作状况的整体感受。

    分析结果表明：博士的主观满意度情况总体较好，其中职业满意度要略高于工作满意度，且博士幸福感较高。博士的满意指数分别达到66.67％和71.30％，幸福感指数更是达到75.25％。而对博士主观工作绩效评价的分析结果表明博士的主观工作绩效较高，达到4.90(满分为6分)。

    对样本的差异分析结果表明，博士生导师和合作导师的学术影响力，博士后和访问学者经历以及工作和专业关联度对其工作绩效都有显著影响。但是对工作满意度、职业满意度的影响中，只有博士生导师学术影响力对工作满意度以及工作和专业关联度对职业满意度的影响正相关。

    在对博士心理健康情况进行分析时我们发现博士具有良好的心理素质和心理状况，心理健康状况良好。具体来说，博士具有良好的压力应对能力，而抑郁状况和焦虑状况都处在较低水平，且博士具有良好的人际关系，孤独感指数较低。

    (五)小结

    调查结果表明：我国博士发展状况整体良好、业绩贡献优异，用人单位管理人员对博士的业绩、满意度的评价都比较高。博士群体本身工作生活状况良好，满意度、幸福感较高、心理健康。

提高我国博士发展质量的建议

    (一)博士生应根据未来职业发展定位来选择自身在博士阶段的培养重点

    (二)高等院校应为博士生提供多元化的教学培养模式与考核体系

    (三)用人单位在选拔博士时应从人与组织匹配角度进行差异化选择

    (四)用人单位在博士进入组织后应创造适合其发展的环境与机会

【作者单位：中国人事科学研究院】

(摘自《学位与研究生教育》2011年第1期，原文约12000字)

来源：《新华文摘》2011（10）作者：范巍 蔡学军 赵世奎 成龙 汪怿

《  光明日报 》（2012年01月31日15 版）

人才是经济社会发展的第一资源,是提升国家核心竞争力的关键。随着现代化建设事业的蓬勃发展，中国正日益成为吸引海外人才创新创业的沃土。因应这一新的形势变化，按照中央的决策部署，各级党委、政府纷纷出台政策、措施，以更宽的视野、更大的气魄、更阔的胸怀，为海外留学人员回国创新创业，实现人生抱负和报国理想，提供了更好的舞台。留学回国人员对当前创新创业环境的认知情况如何？还需要在哪些方面进一步优化？中国人事科学研究院课题组在进行大量实证研究的基础上，针对完善“海归”的创新创业环境，提出了相关的政策建议。

    改革开放以来特别是国家“千人计划”实施以来，越来越多的留学人员选择以回国创业的方式报效祖国。同时，一系列支持政策相继出台，有力地激发了留学人员的回国创业热情，留学人员回国创业活动日趋活跃。目前，全国已建成各类各级留学人员创业园150余家，入园企业超过8000家，两万多名留学人员在园内创业。一批像中星微电子、UT斯达康、无锡尚德等留学人员企业迅速成长。

    必须看到的是，留学人员回国创业既要面对一般创业活动普遍存在的风险性、动态性、不持续性等复杂难题，也要面对所有科技型创业活动不易逾越的“达尔文之海”——技术供给与商业需求间的鸿沟。在创业初期，他们还要面对尽快熟悉国内市场环境、了解国家法律法规、适应国内创业创新文化等突出问题。如何在加大人才引进力度的同时，进一步完善留学人员回国创业环境和政策体系，提高留学人员创业活动的存活率和成功率，是当前和今后一个时期人才引进工作的紧迫任务。

    中国人事科学院课题组以GEM（全球创业观察组织）创业环境模型为主要分析工具，围绕上述问题开展了为期两年的调查研究。调研共收回国创业留学人员、创业环境问卷1188份，政府相关管理人员、创业环境问卷436份。556位回国创业留学人员填写了主观感受调查问卷，76位回国创业留学人员接受了个别访谈。此外，课题组对收集到的357项各级各类留学人员回国创业政策进行了梳理和内容分析。

 回国创业环境总体向好

    创业是一个开放的系统，是企业高度嵌入外部环境的复杂过程。其中，创业团队、创业环境和创业政策是影响创业成败的三大因素。中国的快速发展为留学回国人员创业提供了良好的机遇和舞台，中央和各地相继出台各种政策措施，吸引和鼓励留学人员回国创业。此次调查显示，回国留学人员的创业环境总体向好，具体表现在：

    ⒈团队创业是留学人员创业的主要形式，留学人员主观感受和企业发展绩效良好

    调查显示，留学人员回国创业企业大多处于起步阶段，团队成员平均占有企业50.4%的股份。创业初期团队平均为6.92人。创业团队凝聚力评价较好，平均分为4.14（满分5分），表明留学人员创业团队有共同目标、团结合作精神和比较好的领导与组织文化。

    回国创业留学人员具有较高的工作满意度（4.11分）、职业满意度（4.12分）和幸福感（3.74分）。分别有54.4%、55.2%的留学人员对工作成就感、社会地位表示满意或非常满意。

    对创业企业获利能力、发展前景、市场价值、竞争地位等的主观评价结果，留学人员企业发展绩效的综合评价平均值为3.67（满分5分），即留学人员企业整体上取得了较好的发展绩效。具体来看，有效样本企业的销售额从2006年的平均2306307元上升为2008年的平均2542907元，稳步上升；员工人数从2006年的平均205人上升为2008年的平均303人，员工规模不断扩大。

    ⒉创业环境日益改善，留学人员和管理人员在关注度和期望值上有较高的一致性

    课题组基于GEM创业环境模型的调查与分析表明，在对“金融支持”、“政府政策”、“政府项目”、“教育与培训”、“研究开发转移效率”、“商业和专业基础设施”、“进入壁垒”、“有形基础设施”、“文化及社会规范”9个维度重要性的评价中，留学人员和管理人员均认为，“政府政策”、“金融支持”、“研究和开发转移效率”以及“政府项目”是影响创业活动最重要的因素，而他们对“有形基础设施”，“文化及社会规范”以及“政府项目”的满意度评价相对较高。方差分析表明留学人员和管理人员两者间没有显著差异，但留学人员对于各个维度的重要性及满意度评价均高于管理人员。

    进一步分析表明，不同发展阶段的企业对创业环境有不同的重点诉求。与初创阶段和成长阶段的企业相比，成熟阶段的企业更强调“研究与基础开发转移”；与初创阶段企业相比，成长、成熟和转型阶段企业更强调“文化及社会基础规范”，这说明留学人员在创业初期更需要社会整体的扶持与规范。除了“教育与培训”没有显著的差异，其他方面成长期企业的满意度均显著高于初创期企业的满意度。

    对比各样本城市，对“政府政策与项目”的满意度，上海、大连显著高于北京等城市；对“金融支持”的满意度，上海显著高于北京等城市。

    ⒊创业活动日趋复杂，对多样化、专业化的创业服务需求越来越高

    创业包括一系列行动和举措，在具体创业活动的情境中，企业家对机会的认知、对各种资源的态度，特别是他们在与环境因素交互作用时所采取的策略，是了解和把握创业者现实需求的一个视角。为更好地了解回国创业留学人员的发展状况，课题组构建了以创业活动为中心的微观创业环境模型，包括经营管理、决策咨询、位置要素、人文要素、政策要素、基础设施和创业活动不便因素等。调查结果显示：

    （1）营销/销售、人事招募、技术研发是当前留学人员企业在经营管理中面临的最为严峻的问题。

    （2）留学人员新创企业决策咨询提供者中，最重要的是客户，其次是管理团队、会计师、高新区/科技园、供应商、银行等。

    （3）能招募可胜任的员工，厂房成本、交通/通讯，开发区科技园的形象、区位优势等，是留学人员选择创业地点时重点考虑的因素。

    （4）政府扶持、高等院校与企业单位的合作、合格工程师的密集程度、居民对创新的认识程度、居民对教育的重视程度、合格工程师的可获得性、居民消费观念等，是留学人员最看重的人文要素。

    （5）知识产权保护、资助科研项目力度、税收政策优惠程度、创业启动资金支持、融资渠道通畅程度、法律法规执行力度、科技普及活动程度等，是留学人员最看重的政策要素。

    （6）高技术企业孵化设施、通信网络质量、区域公路铁路密度、互联网普及程度,社会创业辅导机构、高等院校数量等，是留学人员最看重的基础设施要素。

    （7）对最不便因素的评价，留学人员认为首先是公共基础设施不完善，其次是创业人员间缺乏交流、生活成本较高和缺乏归属感。

    ⒋政策体系逐步形成，但缺乏顶层设计，存在“雷同化”和“碎片化”现象

    总体上看，我国留学人员回国创业政策体系正在逐步形成。截至2010年8月，课题组共搜集到各级各类留学人员回国创业政策357项，涵盖了税收优惠、知识产权保护、无风险资金支持、风险资金支持、个人发展、家属安置、企业登记注册、创业指导、出入境管理等多个方面。基于GEM创业环境模型，课题组按“基本条件”和“支持措施”提炼出创业政策分析指标，用以对搜集到的357项政策进行内容编码和分析。其中“基本条件”包括：学位、是否公派、（出国前）职称、专利、年龄、进修时间、永久居住资格、产业/行业等指标；“支持措施”包括资金支持、非资金支持、政府作为、创业和商业性技能、研发支持等指标。

    “基本条件”分析表明：多数相关政策鼓励引进学士及以上学历人才（61%），但对职称（63%）、进修（64%）、年龄（88%）、专利（81%）、永久居住（79%）、行业要求（69%）无明确限制。31%的政策优先鼓励金融、管理、高科技产业、新兴产业、电子信息、环保、能源等行业的创业。

    “支持措施”分析表明：创业政策较多涉及非资金支持和资金支持两方面。“非资金支持”包括家属安置、登记注册优惠、经营过程优惠、出入境优惠；“资金支持”包括各项补贴、税收优惠、无风险资金支持、风险资金支持。而相关政策中涉及“政府行为”、“创业和商业技能”、“研发支持”等方面的支持、优惠政策数量较少。

对当前创业环境存在诸多期待

    想回国创业的留学人员越来越多，一些人已经在中国扎下了根，成为我国经济社会发展的重要力量。但也有一些水土不服，由于政策体制、工作条件等方面的原因打消了创业的想法。调查显示，当前以下环境因素对留学人员创业起制约作用，需要进一步完善和改进：

    ⒈创业环境的现状与期望存在一定差距，“教育与培训”、“金融支持”以及“商业和专业基础设施”亟待加强

    从留学人员对创业环境重要性和满意度评价的比较分析来看，满意度得分均低于重要性得分，各个维度满意度得分处在3.06-3.43分之间，这表明，创业环境的现状与留学人员的期望在各方面均存在一定差距。相对而言，留学人员对“有形基础设施”、“社会文化规范”以及“政府项目”的评价相对较好，而对“教育与培训”、“金融支持”以及“商业和专业基础设施”的评价较低。

    调查显示，创业企业平均董事会人数为4.95人，董事会成员主要包括外部风险投资者（287人选择）、私人投资者（619人选择），银行（233人选择）、开发基金（137人选择）。这表明，当前回国创业留学人员融资除了自我资金积累之外，主要来源于外部的私人投资者，而较大型投资机构的资金则相对较少，融资难依然是留学人员在创业初期必须面对的一个严重问题。

    “商业和专业基础设施”不能满足留学人员创业需求，主要表现在缺乏企业发展战略、管理咨询、公共关系、法律事务、涉税服务、人力资源、劳动关系等方面的专业服务。另外，对留学人员创业能力的培训也要引起各方面的重视。无论是重要性还是满意度，“教育与培训”要素的得分在GEM九个维度中都是最低的，375项政策中仅29项提到教育与培训。而对长期在外的留学人员来说，进行相应的培训，使其尽快跨越“达尔文之海”，完成有“科学家/工程师”到“企业家”的角色转换是十分必要的。

    ⒉创业政策的系统性、针对性不够，现行政策的效用尚未充分发挥

    从对创业政策梳理结果和留学人员创业环境评价结果的综合分析看，目前有关创业的扶持政策主要集中于改善外部通用环境，或者解决创业活动中的一般问题，而比较忽视创业活动自身的孵化措施、创业人员的职业生涯管理、创业能力开发等方面，同时政策的系统性、针对性和执行力度还不够强。主要存在以下几种情况：（1）重要性得分较高、满意度较低，但是相关政策较多。比如在“金融支持”、“政府政策”、“商业和专业基础设施”等方面，虽然出台了不少政策措施，但留学人员满意度不高；（2）重要性得分较高、满意度一般，但是相关政策较少。比如在“政府项目”和“研究与开发转移”方面，仅有15项政策提到了创业园区的孵化资质，18项政策提到享用信息网络平台，26项政策提到优先支持留学人员企业成果转化；（3）重要性得分一般、满意度得分较高，相关政策也较多。比如在“有形基础设施”方面，说明在国家和当地政府的大力支持下，各地有形基础设施建设取得了很大的发展，创业的硬件设施和环境对留学创业人员具有一定吸引力；（4）重要性得分与满意度得分都低，并且相关政策很少。比如“教育与培训”，在357项政策中仅有29项给予留学人员相应的创业培训。

    ⒊热点难点问题依然突出，有的已经成为制约留学人员创业与发展的瓶颈

    “子女入学”是各政策中出现频率最高的一条优惠措施，但是留学人员对住房与子女入学满意度评价仅为2.70。目前，国内国际学校和双语学校较少，而且多集中在北京、上海等大城市。调查中留学人员反映，多数情况下，子女入学等问题会成为留学人员回国创业或回国工作的先决条件，对此问题应当予以高度重视。

    在“无风险资金支持”方面，目前政策中有多种形式的优惠，比如一次性创业奖励、一定的创业配套资金等，但资助力度不大，且申请手续繁琐。在“风险资金支持”方面，虽然155项政策指出创业企业能得到贷款贴息、融资担保等优惠，但由于没有固定资产抵押、信誉担保以及我国风险投资公司发育不足等原因，实际上留学人员及其企业难以得到有效的融资支持。虽然很多政策提到了对留学人员企业予以税收减免，但不少留学人员认为，这样的优惠对于新创科技型企业来说力度不够。

    在访谈和座谈中，留学人员反映，多头管理、各自为政是造成留学人员回国创业政策效用不高、难以形成合力的重要原因。

    ⒋创业服务和孵化支持不到位，重引进轻扶持的倾向需进一步破除

    留学人员认为，创业服务和孵化支持是多方面的，其中企业能否获得政府项目支持、科研平台、技术转移的机会对新创企业来说尤其重要。但是从357项创业政策看，目前仅有15项政策提到创业园区的孵化资质，18项政策提到享用信息网络平台，26项政策提到优先支持留学人员企业成果转化，而相关内容在绝大多数政策中都未曾出现。

    科技园/创业园等孵化器的功能作用也有待更好发挥。有专家指出，引留学人员回国创业方面最大的问题是创业园孵化器“温度”不够，有些孵化器更像是物业管理公司。

    在访谈和座谈中，留学人员表示，一些留学人员再次流失，主要原因是后期扶持、孵化和服务不到位，造成人才在被引进之后却发现实际的环境、条件没有达到期望的标准。

    完善创业环境的政策建议

    我国经济将继续保持平稳较快发展的良好势头，这将使我国在国际人才争夺中占据较为有利的位置；社会主义市场经济体制进一步完善、用人制度综合配套改革全面推进，则为破解留学人员创业工作中面临的各类深层次矛盾和问题提供了较为有利的时机；经济发展方式转变和产业转型升级，对高层次创业创新人才提出了更加迫切的需求，为大力引进留学人员回国创业提供了更加有利的条件；全面落实《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，实施更加开放的人才政策，将为留学人员回国创业营造出更为有利的环境和良好的社会氛围。综合本研究成果和各方面的意见，为进一步提升留学回国人员的创业环境，课题组提出以下五项建议：

    解放思想、优化环境。研究制定留学人员回国创业发展规划，明确引进留学人员回国创业的目标任务、对象、范围、产业发展重点，统一思想、明确任务、凝聚力量、加速发展，全面提升留学人员回国创业在实施人才强国战略中的地位和作用。

    产业驱动、区域特色。留学人员回国创业要坚持国家战略和区域发展规划相结合，区域性创业政策与地区产业特色、人力资源优势、文化特征等要素相结合，形成“人才＋项目”、“人才＋产业”，人才集群引进带动产业集群发展的发展模式。

    突出重点、科学评价。要统筹国内、国外两种资源，在发挥国内人才作用的同时，把引进人才的工作重心和政策资源集中到高层次科技创业创新人才和急需紧缺人才方面，发挥高层次科技创业创新人才的示范作用和引领作用。同时,改进人才评价办法，在对人才进行学术技术水平和产业前景评价的基础上，运用测评技术和履历技术等人才测评手段，着重考察人才的创业能力。

    政府促进、市场配置。一方面要加强创业政策系统性和顶层设计。针对留学人员政策系统“碎片化”、“雷同化”问题，尽快制定实施具有顶层制度设计性质的留学人员回国创业政策体系框架；另一方面，要发挥市场配置资源的基础性作用，比如建立政府留学人员创业基金和创业担保机制，抓紧解决留学人员回国创业融资难等问题。

    搭建平台、强化服务。一是通过调整功能定位、拓展业务范围、加大投入等措施，使各级各类留学人员创业园和服务机构从目前的单纯为企业提供共享设施、办理落户等基础服务，转移到帮助企业进行市场培育、技术研发、人力资源开发、风险投融资、无形资产培育等高智力增值服务上来；二是完善服务体系，提高基础与业务服务效率，包括办理人才落户、工作居住证、社会保险、子女入学等相关事宜；三是加强教育与培训，建立创业能力素质测评与诊断平台、创业能力素质提升项目平台、创业案例培训课程平台；四是推进资源、信息和共性技术支撑平台建设，建立留学人才和项目信息平台、创新实验平台、公共技术服务平台、技术成果展示平台和技术产权交易平台。

    （中国人事科学研究院课题组  执笔人：范巍、蔡学军）

范  巍 蔡学军 李 倩

《中国组织人事报》（2012-10-10 07版：理论与探索版）

背景和方法

　   自2010年6月《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）出台以来，全国各系统也都陆续出台了相应的人才发展规划。为更好地把握全国人才发展规划体系的内在联系，了解各系统人才发展规划的特色特点，建立完善规划纲要的监测评估体系，我们运用内容分析方法，对全国23个系统人才发展规划从战略目标、主要任务、体制机制创新、重大人才政策、重大人才工程5个方面进行了比较分析。

本研究涉及的23项人才规划文本全部来源于中组部，涵盖了《规划纲要》提及的15个行业系统和5支人才队伍。其中经济发展重点领域有：信息产业、航空航天（航空航天和民航业）、金融财会（金融和会计）、生态环境保护、能源资源（国土资源和国家能源）、装备制造、海洋、国际商务、现代交通运输、农业科技；社会发展重点领域有：教育、政法、宣传思想文化人才、医药卫生、防灾减灾，以及邮政行业系统。5支人才队伍分别是：企业经营管理人才队伍、专业技术人才队伍、高技能人才队伍、农村实用人才队伍、社会工作人才队伍。其中农业科技和农村实用人才队伍在一项人才规划文本中同时表述。

本研究运用的主要技术方法是政策文本分析，即以《规划纲要》为模版，制定政策文本分析编码表。根据编码表，对23个系统的规划文本进行编码。随后对编码表进行详细的数据分析，重点分析规划内容措施的现状、结构、分布、梯度以及目标和任务的集中度或离散度。

研究结果

　  （一）战略目标   

　   战略目标包括人才资源总量和人才素质指标。其中人才资源总量指标23个系统均有涉及。在各系统人才规划文本中，几乎都明确提出了2020年的人才总量目标。行业系统中：交通运输系统2020年的人才总量目标最多为4200万人，其次为宣传思想文化领域2200万人；国土资源系统的目标人才量最少为36万人，其次为政法领域37.82万人。18个系统人才总量一共为18393.8万人。人才队伍中：专业技术人才队伍的人才量最多，7500万人，社会工作专业人才队伍的人才量最少，分别为300万人。5支队伍一共为18400万人。

　   结果表明18个系统规划的2020年人才总量目标（18393.8万人）和5支人才队伍2020年人才总量目标（18400万人）都已经超出了《规划纲要》2020年人才总量目标（18025万人）。

　   人才素质指标中，有16个系统将人才素质列入战略目标；有9个系统明确提及主要劳动年龄人口受过高等教育的比例，其中有7个系统有具体的比例要求，其中会计行业比例最高为80%；23个系统中有16个提到了提高人才使用效能。其中11个系统提到优化人才结构。

　   （二）主要任务

　   主要任务中涉及3个方面，分别是创新型科技人才，经济社会发展重点领域人才，各类人才队伍建设。

　   围绕创新型科技人才，共有7个系统在主要任务指标中明确提出突出培养造就创新型科技人才。主要举措中，通过采取人才引进的举措来培养创新型科技人才的系统最多为12个；其次为加强实践培养为8个系统。采纳最少的举措是探索新的教育方式、完善院士制度、培养复合型人才，均为2个。深化科技体制改革、文化创新和科研诚信则没有系统涉及。

　   围绕经济社会发展重点领域人才，23个系统均提及自身队伍发展的重点领域人才建设。在主要举措中，通过开展人才知识更新培训来发展经济社会发展重点领域人才的系统最多为10个；培养中青年人才和支持学术交流的系统最少均为1个。而人才国际化、职业化、重点领域人才集聚、加强人才队伍建设、培养哲学社科学术带头人则没有系统涉及。

　   在各类人才队伍建设中，有17个系统根据自身队伍发展的实情和需要，提出了系统内人才队伍建设。最多的为教育系统，根据教育的类别提出了具体的人才队伍建设要求共14支，其次是国土资源系统（11支）、宣传思想文化系统（9支），队伍数最少的是社会工作、航空航天和装备制造，均为3支。

　   （三）体制机制创新

　   体制机制创新指标包括人才工作管理体制创新和人才工作机制创新。前者包括完善党管人才的领导体制、改进人才管理方式和加强人才工作法制建设；后者包括人才培养开发机制、人才评价发现机制、人才选拔任用机制、人才流动配置机制、人才激励保障机制。

　   这8个指标中，“人才激励保障机制”出现的频率最高为20次，其次为“人才培养开发机制”19次，而“加强人才工作法制建设”和“完善党管人才的领导体制”出现的频率是最少，分别为3次和4次。

　   （四）重大人才政策

　   《规划纲要》提出10项重大人才政策，23个系统在这10大政策上的呼应情况各不相同。其中对产学研合作培养创新人才政策的呼应最多为8个系统；鼓励非公有制经济组织、新社会组织人才发展政策最少为2个系统；人才创业扶持政策、有利于科技人员潜心研究和创新政策均只有3个系统呼应。

　   同时，各系统也纷纷提出了符合自身特色的人才政策。其中会计系统和教育系统出台的针对本行业的政策数目最多，均为10项，宣传思想文化系统和社会工作系统出台的政策数目最少为1项。国家能源、农村实用和科技人才队伍、邮政、交通运输和金融的人才规划文本中未见明显的出台政策表述。

　   （五）重大人才工程

　   《规划纲要》提出12项重大人才工程，23个系统在这12大工程上的呼应情况同样各不相同。统计结果显示，23个系统除了交通运输系统均根据实际情况提出了人才队伍建设的重大工程。其中装备制造人才队伍提到的人才工程数目是最多的，共12项，其次是国家防灾减灾（11项），生态环境保护、航空航天和社会工作，同为10项；国际商务人才队伍和邮政人才队伍涉及的人才工程数最少，均为3项。

（作者单位分别为中国人事科学研究院、北京双高人才发展服务中心）

蔡学军  范巍 行娜娜

《中国组织人事报》（2013-06-21 06版：理论评论 版）

　　《国家中长期人才发展规划纲要》颁布以来，截至2012年5月，全国31个省区市人才规划、人才队伍建设6个专项规划，经济社会发展重点领域20个人才规划先后印发实施，基本形成了全国人才发展规划体系。深入分析各省区市规划指标结构及相关性，对于加强规划实施与管理、建立规划监测评估长效机制具有重要参考价值。

    各地人才发展规划关键指标解读

　　统计结果表明，到2020年，全国 31个省区市的人才资源目标总量为20612.75万人，超过国家规划目标总量2587.75万人。其中北京市每万劳动力中研发人员2020年规划目标最高，为260人年/万人；重庆市高技能人才占技能劳动者比例2020年规划目标最高，为38%；上海和北京市主要劳动人口接受高等教育比例2020年规划目标最高，分别为53%和42%；北京市人力资本投资占国内生产总值比例最高，为29%；北京和吉林省人才贡献率最高，为60%。

　　有一半以上省区市都提出要突出培养造就创新型科技人才。有17个省区市的规划提到2020年的研发人员总量，其中上海市的目标最高，为148万人年。有19个省区市的规划提到了2020年的高层次创新型科技人才总量，其中江苏省目标最高，为10万人。

　　在各省区市经济建设重点领域人才队伍建设目标中，能源是出现频率最高的一个领域（77.42%），其次是信息和装备制造领域（74.19%）。在社会建设重点领域，宣传思想文化和医药卫生是出现频率最高的两个领域，均占77.42%。

　　各省区市共提出重大人才政策244项。出现频率在20次以上的重大政策有三项，分别是人才创业扶持政策26次，占总数的83.9%；人才投资优先保证的财税金融政策26次，占总数的83.9%；引导人才向农村基层和艰苦边远地区流动政策24次，占总数的77.4%。出现频率较少的三项政策是：有利于科技人员潜心研究和创新政策和党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才流动政策均为15次（48.4%），知识产权保护政策14次（45.2%）。

　　各省区市共提出重大人才工程392个。出现最高频率是企业经营管理人才素质提升工程（29个），其次是国家高技能人才振兴计划（27个）；最少的依次是边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划（14个）、高标毕业生基层培养计划（15个），专业技术人才知识更新工程（16个）。

    进一步发挥人才发展规划指标功能作用

　　正确处理指标与战略目标的关系。指标是量化战略目标，具有时限性、可测量性，便于对战略活动过程和结果的监督、考量。同时指标又具有局限性、集约性，难以全面反映战略目标的本质。要避免片面地注重量的变化，更加注重内涵式发展，人才工作必须坚持以服从服务于“建设人才强国，形成国家竞争人才比较优势”为中心。

　　加强规划实施工作的纵向横向协同。纵向协同是在人才队伍建设、高层次创新创业人才开发以及重大人才工程实施中进一步加强要统筹规划，形成合力。横向协同是指在全国人才发展规划落实要加强区域合作，加强与经济、教育、科技、文化、社会建设等密切结合。通过协同，形成上下贯通、左右关联、错落有致的全国人才发展规划体系实施的新格局。

　　抓紧建立全国人才发展规划监测与评估长效机制。人才发展指标是监测与评估规划的一个重要维度，但不是全部。正像联合国开发计划署在使用“人类发展指标”时所指出的，它是一个概念框架和工具，是一个“不断扩展的分析路径”。在全国人才发展规划监测与评估长效机制建设中，要避免就指标论指标的倾向，把对人才发展指标落实情况的监测与评价同优化人才发展环境、增强人才与经济社会发展适应性、促进人才政策创新和发挥人才工程引领性作用以及提高各类人才的职业发展水平结合起来。

　　（本文选自国家社科基金重大项目《实施人才强国战略重大问题跟踪研究》）

　　（作者单位：中国人事科学研究院）

蔡学军  孙锐 黄梅 范巍

《中国组织人事报》（2013-10-21 06版：理论评论 版）

　　建立人才规划实施监测评估机制是深入实施人才强国战略、全面落实人才发展规划纲要的重要抓手。开展人才规划监测评估工作，有利于动态把握人才规划实施进展情况，推动规划目标任务的落实。

实践探索与存在的问题

　　人才规划颁布实施以来，各地各部门陆续开展了人才规划实施监测评估工作。福建省委托科研院所对人才规划实施情况进行了深化评估；广东省委托中国人事科学研究院，对引进的31名领军人才和31个领军人才团队开展绩效评估；北京市完成了人才规划实施两周年评估；山东省借助外部专家力量，对年度重点人才工作和创新项目进行了评估。南京市开展了人才工作重点数据监测和人才社会满意度调查评估。卫生部建立了卫生人才监测指标体系，并将监测评估工作与卫生人才统计工作相结合，初步形成了常态化、网络化、软件化的监测评估机制。

　　由于监测评估工作还处于起步阶段，在实践中也存在一些突出问题：一是评估主体还不明确，专业化评估队伍建设非常薄弱，亟待建立专业化、权威性的第三方机构；二是评估指标、评估手段方法科学化水平不高。对人才与经济、科技、教育相关性分析缺乏有效办法，一些现代专业技术手段运用不多；三是国际经验借鉴和分享不够，尤其是一些核心评价指标缺乏国际可比性、等效性；四是公开性和透明度不够，监测评估总体上在体制内和较封闭的状态下进行，社会知晓度不高、参与度不广。五是对监测评估功能定位的认识还不统一，有些地方和部门简单地用年度考核代替监测评估。

对策建议

　　抓紧研究制定监测评估实施办法。明确监测评估工作在国家人才规划实施中的地位作用，确立国家人才发展规划监测评估工作的基本原则、适用范围、指标体系、评估模式以及评估结果反馈应用机制。妥善处理综合评估与专项评估、年度评估与和阶段评估和终期评估、自我评估与第三方评估的关系。加大经费投入，将监测评估工作列入人才专项经费预算和国家人才发展专项基金。同时，加强地方监测评估工作的指导，增强全国人才规划监测评估工作整体性、系统性。

　　重视培育和发挥第三方评估机构的作用。探索建立通过第三方对人才发展情况进行监测、分析和评估的有效办法。加强分类指导和有效激励机制，鼓励和支持有条件的单位建立监测评估中心。研究制订评估工作规范和组织实施程序。探索授权、委托、项目资助或购买服务等多种第三方监测评估服务方式。加强对规划监测评估工作专业力量的教育培训。

　　完善监测评估工作体系框架。人才监测评估主要包括人才规划综合评估、专项评估以及人才政策和工程评估。综合评估是对人才战略规划实施、实现效果的总体评估，专项评估包括特定人才工程或重点人才工作的评估，政策和工程评估则包括对各项重大人才政策和重大人才工程实施效果的评估。各项评估工作的内容和重点有所不同，项目实施方案和技术路线也各有不同。在体系建设中，应统筹和综合运用不同评估内容，实现评估效益最大化。

　　完善监测评估统计指标体系。国家人才规划确立的43个量化指标，是监测评估的核心指标和长效指标。要进一步完善人才资源统计指标结构和依据行政区划分块统计的方法，探索建立以国家人才发展规划核心指标为依据，以产业行业或职业为基础的新的人才分类体系和统计方法。同时，加强人才贡献率、人才竞争力、创业创新环境等人才综合评估指数研发和调查统计，在此基础上构建一套适应需要的新的人才资源统计指标体系。

建立人才规划监测评估相关技术支撑平台。建立全国人才规划监测评估基础数据和相关技术支撑平台，将一些经过评估被证明切实可用的评估数据指标固化下来，并通过一定渠道为各方面分享。同时，以国家人才规划核心指标为中心，建立全国人才规划监测评估工作基础数据汇集平台和资源共享平台，促进全国人才规划监测评估上下联动和区域（行业）间的交流与合作。

　　（本文系国家社科基金重大项目《实施人才强国战略重大问题跟踪研究（10ZD&046）》成果）（作者单位：中国人事科学研究院）

范巍 蔡学军  李倩[2]

摘要：为更好的了解我国吸引留学人员回国创业的政策环境，本研究运用的政策文本分析技术，根据Gnyawali&Fogel的创业环境框架和GEM创业环境模型，对各项政策从人员要求和优惠措施两方面对留学人员创业政策进行内容分析。以创业环境要素为参照来了解和掌握现行政策措施的状态、结构、分布、梯度以及在不同地区和行政级别的集中度或离散度。研究共收集到创业政策880项，其中适用于留学人员回国创业的各层次政策513  项，在此基础上对留学回国创业人员要求和创业享受的优惠措施进行编码分析。研究最后对进一步完善我国吸引留学人员回国创业政策工作提出了几点建议。

关键词：  留学人员  回国创业  创业政策

一、前言

（一）留学人员是我国高层次人才队伍的重要来源和急需资源

目前，以留学人才为主体的海外人才是我国高层次人才队伍的重要来源，已成为我国改革开放和自主创新急需的人才资源，在社会主义现代化建设进程中发挥了积极作用。采取积极措施吸引海外人才是世界主要发达国家和新兴发展中国家壮大本国人才队伍的通行做法，也是在较短时间内突破技术瓶颈，提升科研水平的一条宝贵经验。以2008年12月中央人才工作协调小组发布的《实施海外高层次人才引进计划》（“千人计划”）为标志，我国海外人才引进工作在全国各地进一步深入开展起来。据不完全统计，从中央到部委，从省、市、自治区到各地市、区，现有近500多个有关海外人才引进的政策发挥着或大或小的作用。全国各地轰轰烈烈地提出了各项留学政策和具有地方特色的人才引进工程。例如2008年9月江苏省正式启动了“江苏万名海外高层次人才引进计划”，决定从2008年起到2012年，采用多种方式引进不少于10000名海外高层次人才，聚集不少于50名具有世界领先水平的科学家和科技领军人才。无锡市实施了“530计划”，提出用5年时间引进30名海外领军型创业人才。北京市制定了《鼓励留学人员来京创业工作的若干规定》和《关于进一步鼓励海外高层次留学人才来京创业工作的意见》，并于2008年12月正式成立了北京海外学人中心，全方位为吸引海外人才提供专业化、国际化的服务。上海市制定了《鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定》，先后实施了“万名海外留学人才集聚工程”、“浦江人才计划”等专项引才工程。广东省实施“珠江人才计划”，大力引进创新科研团队和领军人才，最高提供1亿元科研经费资助。广西等西部省区还实施了创新创业人才小高地计划，努力创造条件吸引海外人才归国或以多种方式为国服务。此外，四川、广州、甘肃、吉林也纷纷推出各自的引进海外高层次人才计划。各项激励政策的出台，吸引了大批留学人员回归。

（二）当前我国的留学人员回国创业政策现状和存在问题

我国的留学人员回国创业政策基本形成了一个框架，归纳起来，这些留创政策的内容主要包括以下几个方面：

1.建立支持创新创业的服务体系。从中央层面来看，多个中央部委积极配合，为留学人员创新创业提供政策支持和服务支撑。地方各级政府也是不遗余力地吸引海外人才，纷纷通过设立留创园，提供优惠条件、给予资金扶持等方式，为海外留学人员回国创新创业提供了施展才华的舞台。

2. 加强对创新创业的政策引导。近年来，我国通过多种渠道、多种方式给予留学人员创新创业资金支持。各省市也纷纷推出了人才创业计划，这些创业激励计划往往既有资金配套，又有政策配合，对于促进留学人员的创新创业起到了积极的作用。

3. 搭建促进创新创业的信息平台。从国家层面，我国政府通过网络媒体或报纸等传统媒体，广泛宣传我国鼓励留学人员创新创业的条件、环境和政策，表达对海外留学人员的渴望和召唤。与此同时，坚持“走出去”和“引进来”相结合，邀请海外留学人员回国考察交流，通过海外人才周、海外高层次人才行等活动，增强与留学人员的信息互通，吸引他们回国创新创业。我国各省市也很重视信息平台的搭建，如北京、上海、江苏等省市还设立了海外高层次人才联络机构。

4. 改善创新创业者的生活工作条件。目前，北京、上海、广东、四川、天津等省市已为高层次留学人才回国开通了绿色通道，在科研项目经费、出入境、知识产权、工作报酬、职业资格和落户等方面提供了优惠和便利条件。

我国中央与地方支持留学人员创新创业的政策很多，几乎涉及到留学人员创新创业的方方面面。这些留创政策得到了留学人员比较高的评价与认可，但仍然存在着一些不足之处。具体包括：1. 鼓励留学人员创新创业的服务体系存在失衡；2.  解决留创企业融资难问题的政策措施不足；3. 对留学人员创新创业的资助力度还需加强；4. 对留学人员创业资助项目的评价体系有待完善。

（三）问题的提出和本研究的研究方法

不可否认，相当部分的海外引智政策对我国各地的经济发展发挥了重要作用。但是我们也要看到，目前对全国各个地区的政策制定情况缺少明确的统计，有关政策内容同质性强，特色不足，各地区在留学政策制定上存在大量同质化和雷同化趋势，在同一批对象（海外人才）面前缺乏有效的呼应和衔接，存在各自为战的现象；不同区域、不同级别的政府在对引进海外留学人员政策制定中的侧重和差异缺乏考虑；过于强调政策的制订忽视政策的执行和落实，相关政策内容的效用等缺乏明确的分析；没有对相关政策内容的具体效用进行分析，没有把政策内容和区域创业环境结合起来。这些都不利于政策制定的针对性及在整体性上的规划和统一，也不利于发现政策制定的问题以进行改进。为了更好地分析了解各地引进留学人员回国创业的政策制定情况，本研究采用政策文本分析的方法，用定量分析的思路，对搜集到的全国各地的人才引进政策进行了较为详细的梳理，从不同地区和不同行政级别的层面来考察政策数量和内容的倾向与区别。

本研究运用的主要技术是政策文本分析，即以创业环境的要素为参照来了解和掌握现行政策措施的状态、结构、分布、梯度以及在不同地区和行政级别的集中度或离散度。

技术路线是：根据Gnyawali&Fogel的创业环境框架和GEM创业环境模型，本研究对各项政策从人员要求和优惠措施两方面对留学人员创业政策进行内容分析，据此设置两类一级编码指标。人员要求分为学位、是否公派、（出国前）职称要求、专利要求、年龄要求、进修时间要求、永久居住资格、行业要求等方面；创业享受的优惠措施分为资金支持、非资金支持、政府行为、创业和商业性技能、研发支持五方面；据此设置每类一级编码指标下的二级指标。其中每一方面又都涉及具体的编码指标。根据编码表，对已收集到的留学人员创业政策进行编码。随后对编码表进行详细地数据分析，重点分析现行政策措施的现状、结构、分布、梯度以及不同地区和行政级别的集中度或离散度。从中发现异同之处。备注中指出了政策的适用对象和适用范围。各指标具体内容详细解释见附录。

二、基于内容分析技术的留学人员回国创业政策梳理

以“创业”为搜索词在百度、Google、各政府及相关单位官方网站进行网络搜索，同时参考《2009年中国留学人才报告》《中国留学人员创业年鉴2007》《中国留学人员创业年鉴2008》《中国留学人员创业年鉴2009》《中国留学人员创业年鉴2010》《中国留学人员创业年鉴2011》。[3]为了突出国家对留学人员和其他人群创业的区别，同时搜索适用于其他群体创业的各项政策。

（一）留学人员回国创业政策面上情况

经过对我国中央到地方创业政策的搜集，共收集到创业政策880项，这其中包括适用于非留学人员创业的政策143项，适用于留学人员回国创业的各层次政策513  项，留学人员回国创业的配套政策224项。非留学人员创业涉及的人员群体主要包括高校毕业生、下岗失业人员、残疾人员、返乡农民工、军队退役人员等；留学人员回国创业配套政策涉及的主要是申办企业规则、创业资金（经费）的管理和申请、留学人员身份认定、留学人员和家属落户办法等内容。

由于非留学人员创业并不是我们主要关注点，在此详细分析、呈现513项留学人员回国创业政策；对224项配套政策做出梳理。

*注：为方便统计，下级单位颁布的政策归属相应省区市级（下同）

根据行政级别，在对搜集的政策进行划分时分为：“省区市级”政策和“地市区级”政策。前者包括省、（直辖）市和自治区；后者包括地区、盟、自治州、（地级）市，以及一些县、自治县、（县级）市、（市辖）区、特区等。按此划分标准，不同行政级别的适用于留学人员回国创业的政策数量如表2所示。

*注：国家级和部委级暂不计在列，下同。

按照统计局网站上的划分标准，将我国划分为东部、中部和西部三大经济地区。其中东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南12个省、自治区、直辖市；中部地区包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9个省、自治区；西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆10个省、自治区。按此划分标准，东中西地区的适用于留学人员回国创业的政策数量如表4所示。

从以上两个表格数据可以看到，长三角、珠三角地区的省市、东部沿海省市等关于留学人员回国创业的政策数量较多，其中江苏省高达110项；而中西部地区则相对较少，如贵州、宁夏、青海、新疆、等省区仅有不到5项相关政策。

（二）留学人员回国创业政策中对留学人员的要求状况

1、学位要求

图1   对留学人员的学位要求

图1我们可以看到，仅有2项政策提及引进中专及以上学位的人员；有14项政策提到引进的人员需获得大专及以上学位，占总数的3%；120项政策提到引进的人员需获得学士及以上学位，占总数的24%；政策中提到最多的是获得硕士及以上学位，共130项政策，占总数的25%；  74项政策提到引进博士学位获得者，占总数的14%；可见对留学人员学位要求还是比较高的。但是仍有174项政策对留学人员的学位没有要求，占总数的34%。

2、职称要求
图2   对留学人员的职称要求

职称要求主要是指出外进修人员在出国前的职称情况。99项政策提到创业人员在出国前必须是中级及以上职称，占总数的19%；12项政策提到创业人员必须取得副高及以上职称，占总数的2%；有1项政策提到创业人员出国前必须是工程师职称；28项政策提到创业人员必须取得高级职称，占总数的6%。但是71%的政策在创业人员职称上无要求限制。

3、进修要求

进修时间的限制主要是指在我国取得一定学位、获得一定职称的人员在外进修的时间。由图3可见，3项政策有时间上的限制但是并没有说明需在外进修多长时间，占总数的1%；8项政策要求创业人员需在外进修半年及以上时间，占总数的2%；86项政策要求创业人员需在外进修一年及以上，占总数的17%；8项政策要求在外进修两年及以上，占2%；还有1项政策要求在外进修三年以上的时间；可见进修时间要求上还是以两年以下为主。有407项政策并未提及对创业人员在外进修时间上的要求。

图3   对留学人员的进修时间限制

4、年龄要求

图4显示了对引进创业人员年龄上（周岁）的限制。由图4可以看到，仅有4项政策提到引进的人员要求是35岁以下；11项政策要求引进的人才是45岁以下，占总数的2%；20项政策提到引进的人才要求是50岁以下；57项政策提到引进的人才要求在55岁以下，占比11%；有两项提到引进的人员以中青年为主。但是绝大多数政策对留学人员并没有年龄上的限制，说明年龄并不是我们主要关注的。

5、其他要求

各政策对引进的人才除了学位、年龄上的限制以外，还有不少政策在专利、永久居住权、行业上也有限制。专利要求主要是指要引进的人才是否必须要有专利要求，永久居住要求是指获得国（境）外永久居住资格要求的人员是否我们的引进范围，行业要求是指优先引进某些行业的人才。

由表5可见：132项政策提到引进的人才必须获得专利，占总数的25.73%；72项政策提到获得国外永久居住资格的人才仍属引进的对象，占总数的14.03%；有183项政策对引进的人才有行业上的要求，主要限制在金融、管理、高科技术产业、新兴产业、电子信息、环保、能源等方面，与当地支柱产业、新兴产业和紧缺专业相联系。

由以上的分析可以看到：我们引进的人才主要是在国外取得本科及以上学位、访问学者出国前必须取得中级及以上职称且在外进修一年以上时间、较少要求留学人员具有专利，且以政策当地支柱产业、新兴产业和紧缺专业居多。

（三）留学人员回国创业享受的资金支持

留学人员回国创业享受的资金支持包括留学人员个人及其企业享受的税收优惠，留学人员享受的各项补贴，创业及经营过程中享受的风险资金和无风险资金的支持。

1、税收优惠

经过对513项适用于留学人员创业的政策进行分析，我们发现税收方面主要

*注：因为有同一条政策涉及多项税收优惠的情况，计算政策总数时会超过收集的政策总数，百分比相加大于100%，下同。

对于留学人员企业，12.64%  的政策允许创业的前三年免收企业所得税或是前两年免收所得税、第三年至第八年企业所得税减半，有些政策指出收取的企业所得税会在后期由财政返还给企业；提到营业税的减免、返还等优惠措施的占到7.76%；8.12%的政策对增值税采取返还、即征即退等优惠措施；7.04%的政策对个人所得税减免、返还、奖励等；为方便留学回国人员更好的从事研究工作，对留学人员回国时携带的研究资料、书籍文献等物品、从国（境）外进口少量试剂、原料、配料等海关均以免关税放行（4.51%）；另外还有一些政策提到了其他的一些税收优惠措施，具体见表6，这些税收措施都在一定程度上减轻了留学人员企业的运营成本。但仍有半数以上的政策并未提及税收方面的优惠。

通过比较不同行政级别政策，我们发现地市区级税收政策（60.94%）多于省区市级（38.05%）；在各项税收类别的政策比较中，除了自用物品、少量原料等进口免关税这一项省区市级（60%）多于地市区级（40%）以外，其他均是地市区级多于省区市级，差值在40%以上的税收项目为产品出口退税、流转税返还等（60%）、房产税补贴、返还等（42.86%）、企业所得税减免（42.86%）、购买国产轿车一辆免税（44.83%）、增值税返还，即征即退等优惠（42.22%）。将不同行政级别的税收政策与其同级的总政策数相比较，地市区级税收政策（62.41%）同样多于省区市级（56.22  %）。

通过具体比较不同地区政策，我们发现东部地区无论在税收政策总数（73.40%）上还是不同税种的优惠政策上均远高于中西部地区，并呈东部地区高于中部地区（16.84%），中部地区高于西部地区（9.09%）的状态。但是在将三地区同自身的纵向比较上，东中部地区所涉及的税收政策与各自提到的政策总数上差异不明显，东部地区（63.56%）仅比中部地区（62.50%）高出1.06个百分点。从各税种的优惠政策来看，东部全部多于中西部，中部大部分多于西部。其中，在个人所得税减免、返还、奖励等优惠上，西部（12.82%）多于中部（5.13%）；同样在自用物品、少量原料等进口免关税上，西部（16%）也多于中部（12%）。这两项集中在涉及留学人员个人的优惠上，体现了西部地区的侧重方面。具体数据如表7所示。

2、享受的各项补贴

表8列出了政策中对于创业留学人员的各项补贴。给予一定的安家补助费或是给予一定的安家补贴是最常见的优惠（17.82%）；10.57%的政策提到留学人员可以享受医疗、养老等社会保险；8.46%的政策提到留学人员可以享受一定数额的一次性补贴；将近9.97%的政策提到会给留学人员（每月）发放一定的生活津贴；6.65%的政策给予留学人员一定的住房补贴；另外可以优惠价购买住房的政策占到了总数的4.23%。只有五分之一的政策没有提到任何形式的补贴，无论补贴的形式任何，它们都在一定程度上给予留学人员一定的经济支持，使留学人员及其家属能够安心的工作。

通过比较不同行政级别政策，我们发现地市区级补贴政策总数（62.45%）多于省区市级（33.14%）；在不同补贴种类的政策比较中，除了医疗补贴这一项省区市级（48.28%）多于地市区级（41.38%）以外，其他均是地市区级多于省区市级。省区市级补贴政策中，提到最多的是医疗补贴；其次是享受（政府）特殊津贴，占40.91%；再次是租房补贴或优惠，占38.46%。地市区级补贴政策中，提到最多的是一定的安家补助费或安家补贴（70.34%）；一定或是每月的生活津补贴（69.70%）；优惠价购买住房（67.86%）；职业培训或创业培训补贴（64.29%）；一次性补贴（64.29%）；享受本地市民同等待遇（61.54%）。

差值在30%以上的补贴项目为一定的安家补助费或安家补贴（60%）、房产税补贴、返还等（42.86%）、企业所得税减免（42.86%）、购买国产轿车一辆免税（44.83%）、增值税返还，即征即退等优惠（42.22%）。将不同行政级别的补贴政策与其同级的总政策数相比较，地市区级对留学回国人员的补贴政策（112.41%）同样多于省区市级（86.07%）。值得一提的是，地市区级的补贴政策超过100%，平均提出的每一项与留学人员相关的创业政策都涉及了一种以上的补贴政策。

通过具体比较不同地区政策，我们发现东部地区无论在补贴政策总数（69.16%）上还是不同种类的补贴政策上均远高于中西部地区，并呈东部地区高于中部地区（14.75%），中部地区高于西部地区（11.69%）的状态。但是在将三地区同自身的纵向比较上，所涉及的各种补贴政策与各自提到的政策总数之比的差异并不十分悬殊，东部地区（105.25%）比中部地区（96.25%）高出9个百分点；中部地区比西部地区（89.71%）高出6.54个百分点。具体数据如表9所示。

3、无风险资金的支持

留学人员创业及其企业获得的资金支持形式也是多样的，见表10。在不同的资金支持形式中，无论是各种行政级别还是东中西三大地区，占比前三的均是创业资金支持、获得科研经费的支持和科技三项费的支持。创业资金支持包括创业启动资金、创业专项资金、创业奖励等项目。

通过具体比较不同地区政策，我们发现东部地区在资金支持政策的数量占比仍然最多为71.67 %，中部地区为15.01%，西部地区为10.57%。中西部地区差异不大。但是在将三地区同自身的纵向比较上，各地区涉及的各种资金支持政策与各自提到的政策总数之比分别是：东部地区（98.83%）、中部地区（88.75%）、西部地区（73.53%）。具体数据如表11所示。在纵向比较中，科技三项费的支持、科技、产业发展资金的支持、政策西部地区比东中部高；在配套资金、获得科研经费的支持、专项资金给予支持和技术开发、技术转化、技术人才支持上，中部地区高于东部地区和西部地区。

虽然表面上，留学人员创业能享受很多的资金支持，但不少留学人员反映虽然不少地方政府和创业园区对留学人员企业有一次性创业启动资金、项目启动费、科研启动费，但数额和力度有限，并且申请流程繁琐，资金难以支撑企业规模产业化扩展。因此，创业资金问题不可避免地摆在显著的位置，需要我们着力解决。

4、风险资金的支持

风险资金支持是指投资者协助具有专门科技知识而缺乏资金的人创业并承担失败风险的资金，其特点是甘冒风险而追求较高的投资回报。表12显示，229项政策提到留学人员创业和留学人员企业会得到风险投资基金的支持，占总数的42.88  %；96项政策提到留学人员企业可以享受贷款贴息这一优惠措施，占总数的17.98 %；86项政策中提到留学人员及其企业享受担保贷款、担保资金的支持；另有政策提到留学人员企业会享受种子基金及跟进风险投资的支持。但仍有半数以上的政策并未提及给予风险资金上的支持。在行政级别比较上，地市区级在每一项的比例均高于省区市级。

通过具体比较不同地区政策，在各项上均是东部地区远多与中部和西部地区，除了基金支持外均是中部多于西部，但相差不大。

企业创办初期出现资金不足问题是在所难免的，但是由于留学人员企业在国内没有固定资产抵押和信誉担保等诸多原因，国内银行并不愿意向留学回国创业人员实施放贷，并且我国目前风险投资公司发育不足、数量少又缺乏完善的退出机制，因此对中小科技企业融资非常谨慎。

（四）留学人员回国创业获得的非资金支持

留学人员回国创业获得的非资金支持包括留学人员个人发展、留学人员家属安置方面的优惠、创业登记注册时受到的优惠、企业经营过程中的优惠、留学人员企业获得的孵化支持以及人员出入境方面的优惠。

1、个人发展方面的优惠措施

本报告所指个人发展方面的优惠主要涉及留学人员专业技术职务评定时的一些优惠措施，各优惠措施见表14。

由表14可以看到：69项政策提到留学人员专业技术职务评定时不受指标、岗位数任职时间、工作年限、出国前职称等的限制；65项政策提到留学人员在职称评定时可以较少受限；有40项政策明确提到了留学人员本人可以落户；还有些政策中支持留学人员专业技术职务评定时免试外语、可以破格晋升等；另有14项政策提到承认留学人员国外专业技术职务或执业资格。虽然留学人员个人发展上有这样一些优惠，但仅限于专业技术职务评定且尚有三分之二的政策没有该方面的优惠。

在个人发展优惠政策总数的地区比较上，虽然东部地区在每一项的绝对数量最多，但通过与其自身的纵向对比，发现东部地区最少，为34.99%；中部地区占比最多为62.50%；西部地区次之，35.29%。

2、家属安置方面的优惠措施

重视对留学人员及其家属的安置、解决其各类生活问题是各政策中最常见的优惠措施。在513项留学政策中提到的次数高达794次，平均每1项政策提到了1.5次。家属安置方面最主要的是为子女入学提供方便（28.62%）、家属就业协助解决（16.67%）和家属的落户（15.42%）。这三项占到了家属安置政策总数量的五分之三。除上述优惠措施以外，  69项政策（7.29%）提到农村户口可以农转非；57项政策（6.02%）提到当地政府或是创业园优先解决留学人员及其家属的住房问题，如提供过渡住房等。

通过对东中西三个地区的对比发现，在本研究的每项优惠政策的比重中，东部地区都远多于其他两个地区，但在与各个地区的纵向比较中发现：留学人员子女中高考加分、优先录取；家属就业协助解决等政策是中部最高，东部最低，西部居中。在留学人员家属落户的优惠政策上，西部最高为33.82%，中部最低为26.25%。

家属安置，尤其是其配偶的安置和子女的教育问题，是影响留学生回国服务的一个重要因素，有时候甚至成为决定因素，此类问题的解决多数情况下成为留学人员回国工作的先决条件。尤其是在重集体主义、重视亲情的文化主义传统的影响下，对家属采取什么样的优惠措施无疑会极大影响留学人员的决定。

3、登记注册过程享受的优惠措施

企业登记注册过程中会涉及到立项审批、内资还是外资注册企业、注册资金的标准、注册资金到位等方面。83项政策允许留学人员按外资注册企业并享受外资企业的优惠，占总数的16.12%；13项政策（2.52  %）提到注册资金可以分期到位，其他优惠措施均涉及较少，不足2%。超过三分之二的政策未提及留学人员创业登记注册方面享受的优惠措施。

通过对东中西三个地区的对比发现，在本研究的每项优惠政策的比重中，东部地区都远多于其他两个地区，但在与各个地区的纵向比较中发现：中部地区最多，为52.50%；西部地区其次，为38.24%；东部地区最少，为33.20%。

4、企业经营过程中享受的优惠

政策中提到的企业在运营过程中享受的措施涉及到：生产、科研用房房租优惠，自建用房土地出让金优惠，免收各项行政事业收费，生产设备加速折旧等。

表20显示，最常见的优惠措施是生产、科研、办公用房房租的减收或免缴，共有78项政策提到，占到了总数的15.18%；35项政策提到企业自建厂房时土地使用权出让金、土地租金减免，占总数的6.81%；21项政策提到留学人员企业购买科研设备能享受一定的资助，并且机器、设备可以加速折旧；11项政策提到留学人员企业可以免缴行政性事业收费（一般为三年内免收）；还有一些政策提到企业自建房土地使用程度简单、生产性厂房建设方面的优惠、免费使用网络、新产品可以自行定价等优惠。65.76%的政策没有相关的优惠措施。

在三个地区的比较中发现，在本研究的每项优惠政策的比重中，东部地区都远多于其他两个地区，但在与各个地区的纵向比较中发现：中部地区登记注册过程的优惠政策的总数最多，占41.25%；东部次之，占38.48%；西部最少，占13.24%。

5、留学人员企业享受的孵化优惠

绝大多数的政策都未提及留学人员企业享受的孵化优惠，仅有少数几项提到孵化优惠，最常见的是获得创业园区的孵化支持、优先享受孵化基地和孵化用房，可见我国在这方面做得还是很不到位的。同济大学孙荣教授也认为我国吸引留学人员回国创业方面最大的问题是创业园孵化器“温度”不够。有些孵化器更像是物业管理公司，只负责收房租、水电费，甚至是车位费。因为我们应该发挥创业园和孵化器的深层作用，使留学人员企业能够很快融入到国内经济发展的大潮中。

6、留学人员回国创业享受的其他非资金支持

未提到出入境方面优惠的政策为366项，占68.54%；99项政策明确指出留学人员及其家属出入境手续简化、优先办理，占到了总数的18.54  %；明确指出来去自由、可以长期或是短期在某处工作或是在某地定居的共有56项政策，占到了总数的额10.49%；13项政策提到留学人员可多次往返签证，占总数的2.43%。

82.85%的政策并未指出留学人员的合法收入怎样处理；9.94%的政策指出留学人员合法收入在税后可以换成外汇汇至国（境）外；3.90%的政策允许合法收入税后换成外汇直接携带至国（境）外。

（五）政府关于留学人员回国创业的行为

政府采取什么样的行为也会对留学人员创业的积极性和动力产生明显的影响。政府行为上我们主要关注：政府是否表示留学人员的知识产权受法律的包括；留学人员的产品政府是否会优先购买；政府是否优先支持留学人员企业的成果转化；留学人员创业是否会受到当地政府的物质奖励或是精神奖励，物质奖励主要是资金奖励，精神奖励主要是给予留学人员相应的荣誉称号。

由表28可以看到，25项政策提到了留学人员的知识产权受法律相应的保护；10项政策提到政府会优先购买留学人员企业的新产品；46项政策会优先支持留学人员企业成果的转化；153项政策提到给予留学人员及其企业相应的物质和精神奖励。政府采取的一系列行为能够在一定程度上减轻留学人员的顾虑，使其能够安心地从事创业活动。差异比较如以下两表格所示：

（六）创业和商业技能方面的优惠

创业和商业技能主要涉及到创业培训和企业发展两方面。由表31看到，仅有40项政策提到给予留学人员相应的创业培训；而企业发展方面的优惠措施更少：仅有15项政策提到在项目上获得扶持或享受园区提供的用工服务，绝大多数的政策都没有提到这方面的优惠措施。这说明，我国人才引进战略中“重引进轻管理”的现象仍然存在。

而从发达国家引智实践来看，智力的引进至关重要，但是后期的人才管理又是重中之重，因为人才在被引进之后，发现实际的环境、条件没有达到自己期望的标准后，便会造成再一次的人才流失。高级人才的管理工作是稳定已有人才、吸引更多人才进入的保障工作，否则人才流失不可避免。这也是我们今后工作要加强的地方。

（七）留学人员企业研发上获得的支持

留学人员企业的研发上，27项政策提到创业园区内的企业共享信息网络平台；53项政策提到提倡企业与大学合作，充分利用大学的人才优惠，达到共赢；但更多的政策都没有这些方面的优惠。

经过对513项留学人员创业政策的考察，我们发现各项留学人员创业政策中的优惠措施还是比较全面的，从对本人及其家属安排、住房等各项补贴、工龄、留学人员创业享受到的税收优惠、创业获得的融资支持、创业可能的经费支持、登记注册过程中享受的优惠、企业经营过程中享受的其他优惠、本人及其亲属在出入境方面的优惠到对于留学人员合法收入怎样处理等一系列上都有优惠。差异比较如以下两表格所示：

（八）对留学人员回国创业的配套政策的分析

按照创业享受的优惠措施的政策分析指标对224项留学人员回国创业的配套政策进行编码，编码结果如表37所示。

224项留学人员回国创业的配套政策中，60.3%的政策都涉及到了资金支持，其中最多的是无风险资金支持、再次是风险资金支持；17.4%的政策涉及了非资金支持，其中最多的是关于留学人员家属安置，占比11.2%；有关政府行为的配套政策占8.93%，政府在物质和精神上的奖励占主要部分；有关创业和商业技能的政策占6.25%；另外仅有1条配套政策是关于研发支持的。有17.4%的配套政策是关于留学人员是否能成为政策实施对象的身份认定说明。

从绝对数量上来看，东部地区对留学人员回国创业的配套政策数目远远高于中部地区和西部地区，但从各项优惠措施的占比情况上来看并非如此。在与资金支持有关的配套政策数量上，中部地区占比最高（71.43%）、西部其次（61.54%）、东部最少（58.78）。在非资金支持、政府行为、和其他项目（包括身份认定、居留居住便利、户口登记）上，均为西部地区占比最多。

三、完善我国留学人员回国创业政策效用的几点建议

通过对政策的梳理与分析，发现我国在留学人才创业环境的营造、海外高层次人才的吸引和保留中还存在一些问题。针对此，提出了下列建议：

（一）营造有利于留创人员创新创业的政策和社会环境

留学人员对留创园服务普遍表示满意  但大多数留学人员则认为我国整体商务环境很不完善，出现了留创园内和社会上服务失衡的现象。因此，有必要尽快完善与留创企业相关的税收激励机制、融资担保机制、政府采购机制等政策措施营造出有利于留学人员创新创业的政策环境。同时加强人事、教育、科技、公安、财政等与留学人员创新创业相关部门之间的协调。对于留学生回国创新创业管理的职责必须细化并落实到相应部门，考虑到国家科技计划对留学人员创新创业的重要促进作用，国家科技部可以考虑设立一个留学人员创新创业办公室，专门负责管理协调回国留学人员的创新创业事务为留学人员创新创业提供专项服务。

（二）增强留创园引导留创企业发展的重要作用

当前，留创园已成为孵化留学人员企业汇集创新创业要素与资源的平台，成为建设创新型国家及区域科技创新体系的重要组成部分。目前，各地留创园都很重视对留创企业的孵化，给予初创阶段的中小企业服务较多，而对于发展阶段的中小企业深层次支持还有所欠缺。例如，不少留创企业产品竞争对手是国际型大企业，在市场化过程中承受着巨大的压力，因市场推广而失败的个案屡有发生；还有一些企业缺乏管理经验和融资经验，因合作纠纷或融资瓶颈等问题走向失败。尽管这些问题多属于企业自身问题，但是留创园如果对此能提供主动服务，深化对企业的支持，企业也会受益良多。

（三）拓宽创业融资渠道

大多数创业企业均面临融资难问题，而它又正是创业企业成功进入发展正轨的致命要素。不难想象，由于留学回国人员在创业之前并没有太多的国内关系积累铺垫，对资本市场了解又相对较少，无法有效地进行资本市场融资。因此，作为卓越的创业环境营造的基本要素，即是需要首先解决有关创业企业融资难的问题。

（四）政府部门牵头多方解决生活配套

有关住房问题，大部分地区提出了以免费住房或住房补贴等基本方式加以解决，得到了广大留学回国人员的普遍认同；而子女教育问题则可以通过相关国家或地区部门确定一批学校开展双语教学，允许合理收取费用；鼓励国内知名学校开办国际部，收费比国际学校低些；鼓励和支持外资和民营企业兴办国际学校。

（五）强化创业辅导

创业环境优化需要进一步提升政府职能效率，加快政策落实力度，可以由政府牵头，建立全国性的和地方性的留学人员服务中心，负责处理、协调留学人员归国创业的管理与配套服务工作，以提高工作效率，更好地吸引留学人员回国创业与发展。而就各个地区而言，则更加需要针对当地不同行业性质下留学回国创业人员的差异发展需求，提供强化其创业热情和创业过程能力的培训与辅导，指定创业全程辅导计划，以进一步促成海外先进知识在国内得以快速稳固与发展。另一方面，系统的创业辅助项目还包括帮助创业企业构建卓越的创业发展环境，即在当前全国诸多留学人员创业园的基础之上，开拓出纵向视角下的与企业创业成功紧密相关的其他辅助企业或配套机构，进而形成正向促进创业企业快速成长的生态群落，而非仅仅停留在概念上的新创企业孵化园之上。

（六）构建全程服务

我们认为提供发展平台、创造良好工作生活环境固然重要，但企业落户园区后，及时构建沟通交流机制、提供全程优质服务也不容忽视。应当掌握并及时更新企业信息，了解企业需求，为企业提供专业化、个性化的服务，才能让创业企业在当地扎根生存并不断发展壮大。

（七）完善引进人才政策法规体系建设

我们应在国家法律法规的体系框架之下，制定引进海外人才以及人才管理的专项法律法规，使海外人才在我国工作、创业或研究等活动都有法可依。在制定政策时，一定要进行深入调查、缜密思考和反复推敲，避免反复变更。法规体系健全、政策稳定，这样才能增强海外华人人才回国的信心。同时，要完善外国专家的居留、优惠政策、国民待遇和权益保障等方面的政策法规，建立外国专家利益表达机制、参与机制，依法保护来华工作的外国专家的合法权益。

（八）制定合理的人才引进规划

首先，引进人才应该实事求是。各地经济发展水平不一，对人的需求层次、类型和数量也是不同的，因此人才引进规划时要根据本地的实际情况，切不可盲目的追求人才的“高学历”和“数量越多越好”，同时也尽可能使本地人才因为和海外人才的差距过大而外流。

其次，要围绕经济发展目标，对引进人才的结构加以调控。确定海外人才引进的重点行业和企业，集中资金引进紧缺人才。

再次，做好人才评审工作。人才评审是引进人才的基础和依据。面对一些新技术、新学科方面的高端人才，其评审工作往往是国内某一具体用人单位不能胜任的，应该成立国家级的评审委员会对所需人才的建立合适的标准，严格考核，真正营造一个公平竞争、优胜劣汰的人才引进机制。

第四，要发挥企事业单位引进人才的积极性。政府制定政策、宏观调控，企事业单位要根据自身需要，自主引进人才。用人单位成为人才引进的主体，变政府引进为用人单位引进，以市场机制来吸引国内外的优秀人才。

（九）各部门协调工作，成立专门的机构负责人才引进工作

吸引海外高层次人才回国（来华）工作是一项综合性工作，涉及到许多部门。但是目前，我国海外人才管理工作比较分散，且积极吸收优秀人才的功能很不完善。各部门仅是围绕本部门角度出发开展工作，必要的沟通和有效的协调不够，影响了工作效果，造成了不必要的浪费。因此应该明确海外人才工作的牵头单位，确立各部门的联席会议制度。做到定期互通信息，统一认识，协调步骤，统筹配合，发挥优势，做好服务。

四、参考文献

（1）《城市创业环境评价方法及应用》，郭元源，浙江工业大学博士论文，2005年。

（2）《城市创业环境评价方法研究及实证》，郭元源、陈瑶瑶、池仁勇，《科技进步与对策》,2006年第2期。

（3）《全球创业观察2003中国及全球报告》，姜彦福、高建、程源、邱琼著，清华大学出版社，2004年。

（4）《加入WTO后我国留学人员创业园发展的对策研究》，李布、苗丹国，《中国发展》，2002年第3期。

（5）《留学人员归国创业透析》，李慧蕾，《国际人才交流》，2002年第9期。

（6）《科技型企业创业环境分析——基于广州地区留学回国人员的创业》，李良成，《经济师》,2006年第11期。

（7）《全国留学人员创业园发展刍议》，李晓阳、李燎，《创新地带》，2004年第7期。

（8）《关于吸引海外留学人员回国创业的对策思路》，毛增滇，《中国科技产业》，2002年第4期。

（9）《对我国扶持海外人才回国创业的政策建议》，宋卫国，《人才强国》,2004年第6期。

（10）《海外留学人员归国创业情况分析》，薛晓辉、麦晴峰，《天津科技》,2002年。

（11）《为留学人员回国创业营造更好的环境——留学人员回国创业调研综述之二》，张酉水，《研究与发展管理》，2001年第4期。

（12）《留学人员回国创业状况调查》，范巍、蔡学军，北京大学出版社，2011年。

（13）《鼓励海外留学人员回国创新创业的政策分析与建议》，孙福全、王文岩，《太原科技》，2010年。

[1] 本文得到国家社科基金重大项目《实施人才强国战略重大问题跟踪研究》（编号：10ZD&046）资助

[2] 作者介绍：范巍，心理学博士，中国人事科学研究院副研究员；蔡学军，中国人事科学研究院副院长；李倩，北京双高人才发展中心。

[3]搜索日期截止至2012年6月，下同。

本文收录于《中国海归发展报告2013》国际人才蓝皮书，原文略有删减。

范巍 赵宁： 国外如何评职称.pdf

专家学者职能部门高校与企业代表四方谈

责任编辑/冷珊珊

十八届三中全会指出，“建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之……加快形成具有国际竞争力的人才制度优势，完善人才评价机制。”对完善人才评价机制提出了要求，而职称评审是人才评价中的重要一环。近日，在天津市召开的人力资源和社会保障工作会议上，天津市人力社保局党组书记、局长孔长起提道：“深化职称制度改革，推进天津市市属普通高等院校职称评审‘以聘代评’，加大对非公企业职称评审的倾斜力度，对贡献突出的专业技术人才可打破学历、资历等限制，破格、越级参加职称评审，激发企业人才的创新活力。”如何完善人才支撑评价机制？职称评审怎样改革？为此，本刊请专家学者（中国人事科学研究院人才资源开发标准化研究室副主任范巍博士）、职能部门（天津市红桥区人力社保局局长郭耀明、天津市西青区人力社保局副局长徐双印）、高校代表(天津商业大学商学院院长寇小萱)、企业代表（天津中环电子信息集团有限公司人事教育部部长张诚）分别谈谈他们的看法和观点。

统筹职务岗位制度调整职称功能定位

记者：当前在推进职称管理科学化过程中迫切需要解决的问题，既有制度设计方面的，比如功能定位、内部结构关系、综合管理以及与其他制度配套改革；也有操作过程中的，比如评价标准、评价办法、评委会管理等。那么，您觉得一直以来职称评审的突出问题及各方面意见和建议主要有哪些方面？

范巍：一是职称在广大专业技术人员心中是学术技术能力水平的标志。但是，职称是资格还是职务？这一点不够明确。在实践中存在“单轨制”还是“双轨制”的争论。从卫生系统看，目前全国采用评聘分开的省区市有21个，评聘合一的有7个，两者结合的有3个。建议实行评聘分开，进一步落实单位用人自主权。

二是现行职称制度与事业单位岗位管理制度缺乏统筹与协调，“评的用不上、用的评不上”。建议配套改革事业单位聘用制和岗位管理制度，处理好任职资格和任职条件的关系。

三是专业技术职务系列和职业资格内在关系不清晰，重复评价。建议科学界定职称与职业资格的性质和功能作用，明确各类评价结果的适用范围、效用及相互关系。

四是现行职称制度难以适应多种所有制、新行业与新职业发展的需要。建议建立职称工作动态调整机制，制定新的职称目录。

五是对论文、外语、计算机等评审条件，各方面观点不一。建议加强分类指导，推进职称管理系统化、类别化和精细化，建议建立体现各类各级专业技术人员职业特点和成长规律的分类分层评价标准体系；对基层和应用实践型专业技术人员，应逐步取消外语考试、论文发表等评审条件限制。

六是行业协会（学会）等社会组织在职称管理中的作用没有发挥。建议进一步转变政府职能，探索建立政府主导、多方参与、共同治理的职称管理新机制。

七是从舆情监测分析看，对“行政主导”和行政化的批评是当前主流媒体最大的新闻声量。建议改革评委会管理办法，规范评审程序，加强社会监督，提高职称评审工作透明度。严格评审工作纪律，依法查处和纠正职称评审中的腐败现象和不正之风。

八是民营企业对职称有需求但动力不足，主要反映出，职称评价内容与岗位结合不够，“用不上”；职称评审程序复杂繁琐，“用不起”；国际化程度不高，“不够用”。建议在职称管理中坚持以市场需求为导向，积极推动工程技术领域职业资格国际互认。

记者：职称改革的方向一直存在争议。如果下一步职称评审实行改革，它的焦点会体现在哪方面？它未来的发展方向又是如何？

范巍：新中国成立以来，我国的职称制度主要经历了技术职务任命制、专业技术职称评定制、专业技术职务聘任制三个发展阶段。现行职称制度实际是包括职业许可制度、任职资格评定制度和职业能力认证制度的一套完整的制度体系。从现今情况和发展趋势来看，国家职称制度改革未来方向基本也是在行政许可、水平评价和岗位聘任三个方面同时发展。目前，人力社保部已经对职称制度改革进行了部署，明确了分类推进职称制度改革的总体思路与指导意见（征求意见稿）。征求意见稿明确了新的职称制度体系包括基于行政许可的专业技术准入类职业资格制度、基于社会化的专业技术水平评价类职业资格制度和基于岗位聘任的专业技术职务（岗位）任职评价制度。

记者：“评聘分开”与“评聘合一”是我国在实行专业技术职务聘任制过程中长期存在的问题，您认为在此方面，怎样才能更加深化职称改革？

范巍：“评聘分开”与“评聘合一”说的是职称（任职资格）与职务合二为一还是两者完全分离。从中央关于实行专业技术职务聘任制的原则精神看，专业技术职务聘任制是职称评定和职务聘任“双轨制”。职称的实质是一种资格，评职称是取得已达到担任专业技术职务任职条件的证明和依据。实行职务聘任制对破除职称终身制、做到能上能下、能进能出、干好干坏不一样发挥了重要作用，这是深化职称制度改革必须坚持的正确方向。当前，要配套社会用人制度改革赋予职称在市场经济条件下新的内涵和功能定位。我们建议，一是统筹考虑专业技术职务聘任制和岗位管理制度。从完善事业单位人事管理制度的角度，强化职称聘任中的“职务属性”，将原专业技术职务聘任制中属于内部人事管理的内容纳入事业单位岗位管理制度，包括职务名称、职务级别和职务聘任。二是调整职称的功能定位。从促进人力资源市场配置的角度，强化职称评价中的“资格属性”，将原专业技术职务聘任制中国家统一管理的职称评审制度纳入社会化人才评价体系，探索建立面向全社会的专业技术人员评价平台。

记者：深入落实专业技术职务聘任制，实行评聘分开，首先要处理好任职资格和任职条件的关系。在二者关系的处理上，您和课题组有哪些建议？

范巍：一是调整职称功能作用和评价内容。在功能作用方面，实现由以“事”为中心转变为以“人”为中心。以“事”为中心，就是把职务（岗位）作为评价标准、条件设置的基础，出发点是用人做事，强调的是管。以“人”为中心，就是把人的能力素质水平作为评价标准设置的基础，出发点是培养人、发展人，强调的是个人职业发展和核心能力建设。在评价内容方面，由“任职条件”转变为“任职资格”。任职条件，强调职务（岗位）的特定性，不同组织（单位）的职务（岗位）职责、职权不同，任职条件也不同。

二是研究制订《专业技术人员职称多元化评价标准体系框架》，厘清国家标准、行业标准和企事业组织内部标准的关系。不同类型标准有不同的应用范围和使用价值，不能通用。

记者：以职务（岗位）要求为基础，促进职称评价标准类别化精细化，是实现职称分类管理的重要抓手，也是提高职称评审质量的关键。从临床医师高级职称评价指标体系构建的实证结果看，分类分层建立专业技术人员评价标准体系是必要的和可行的。在临床医师职称评价指标体系构建中，有哪些设计思路值得总结推广？

范巍：一是让职称回归职务。职称评价要把工作任务作为确立评价标准的主要依据。不同级别医院临床医务人员的工作性质有所区别，评价指标的设置也应该有所不同。问卷调查表明，有96.3% 的专家认为应分别制定大医院和基层医院的临床医生评价指标。

二是区别对待论文要求。有84% 的专家建议对在基层工作的临床医生，将论文数量由申报职称的必要条件变为补充条件。

三是把职称评价与日常考核结合起来。在职称评价中，引入临床工作质量、临床工作数量、医疗安全、临床工作年限、基本公共卫生服务工作、教学工作、社会工作、健康档案管理数等日常考核管理量化指标。四是有阶梯但不唯阶梯。由于医学是讲究经验积累的学科，在评审上，应该强调和重视从事临床专业工作的时间。对县级医院、社区卫生服务机构和乡镇卫生院临床医师职称评价加大年功的权重。连续在临床岗位工作一定年限后，可直接申报高一级职称。

记者：社会化人才评价是我国在特定历史时期形成的特有的概念，2003 年《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》首次指出：“要建立以能力和业绩为导向、科学的社会化的人才评价机制。”随着时代的发展，您觉得社会化人才评价的科学性应怎样更全面地体现？

范巍：我国专业技术人才评价社会化工作，是伴随市场经济体制和干部人事制度总体改革不断发展起来的，是近30 年来职称改革重要成果，也是当前和今后一个时期深化职称改革总体趋势。但是从文献检索和调研情况看，如何科学界定社会化人才评价的内涵，目前还没有比较统一的、权威的、为各方面所接受的界定。基本理论问题不解决，就不能形成统一的认识和统一的行动。我们认为，客观分析职称制度在社会化人才评价体系中的地位和作用，就是要在深化职称制度改革中，坚持长远目标和近期目标相结合、整体推进与分类改革相结合、配套改革与重点突破相结合，使职称制度在推进社会化人才评价体系中更好地发挥独特的不可替代的重要作用。

记者：任职资格、职业水平评价资格和职业资格（许可）是伴随职称制度改革而发展的，三者之间既相互联系又相互区别，共同构成了中国特色职称制度的基本框架。针对当前存在的突出问题，您和课题组有哪些总结性建议？

范巍：一是进一步明确职称制度在社会化人才评价体系中的地位和独特作用。同时，加强综合管理，切实纠正政出多门和证书过多过乱等现象，维护职称的权威性。

二是科学界定任职资格、职业能力资格和职业资格的内涵与适用范围。

三是改革任职资格评价办法。在中级、初级任职资格评价中，原则上采取“以考代评”或“聘评合一”的办法。在高级专业技术人员任职资格评价中，借鉴国外经验，采取“培训+考试”或“培训+ 考试+ 考核”的办法。同时，充分利用信息技术，实现职称评价和服务手段信息化。

四是完善各级评审委员会备案制度，积极推进评委会管理社会化改革，使评委会评价成为社会自主申请、政府实施认可、市场自由选择，公共性和专业性的“第三方”评价。同时，加强评审专家队伍建设，建立完善评审专家遴选机制和评审回避制度。健全评审组织议事规则，严格评审工作纪律，确保评审质量。

五是按照市场需求和社会认可的原则，修订《专业技术人员任职资格评价指导目录》，建立面向全社会专业技术人员职称评价体系框架和动态调整机制。

六是处理好任职资格与职业资格的关系，除随职务层级变化将影响执业范围和许可事项外，已建立职业资格的职业不再进行任职资格评价；特殊需要的，只进行高级任职资格评价。

来源：2014求贤杂志—热点话题