范巍 蔡学军  李倩[2]

摘要：为更好的了解我国吸引留学人员回国创业的政策环境，本研究运用的政策文本分析技术，根据Gnyawali&Fogel的创业环境框架和GEM创业环境模型，对各项政策从人员要求和优惠措施两方面对留学人员创业政策进行内容分析。以创业环境要素为参照来了解和掌握现行政策措施的状态、结构、分布、梯度以及在不同地区和行政级别的集中度或离散度。研究共收集到创业政策880项，其中适用于留学人员回国创业的各层次政策513  项，在此基础上对留学回国创业人员要求和创业享受的优惠措施进行编码分析。研究最后对进一步完善我国吸引留学人员回国创业政策工作提出了几点建议。

关键词：  留学人员  回国创业  创业政策

一、前言

（一）留学人员是我国高层次人才队伍的重要来源和急需资源

目前，以留学人才为主体的海外人才是我国高层次人才队伍的重要来源，已成为我国改革开放和自主创新急需的人才资源，在社会主义现代化建设进程中发挥了积极作用。采取积极措施吸引海外人才是世界主要发达国家和新兴发展中国家壮大本国人才队伍的通行做法，也是在较短时间内突破技术瓶颈，提升科研水平的一条宝贵经验。以2008年12月中央人才工作协调小组发布的《实施海外高层次人才引进计划》（“千人计划”）为标志，我国海外人才引进工作在全国各地进一步深入开展起来。据不完全统计，从中央到部委，从省、市、自治区到各地市、区，现有近500多个有关海外人才引进的政策发挥着或大或小的作用。全国各地轰轰烈烈地提出了各项留学政策和具有地方特色的人才引进工程。例如2008年9月江苏省正式启动了“江苏万名海外高层次人才引进计划”，决定从2008年起到2012年，采用多种方式引进不少于10000名海外高层次人才，聚集不少于50名具有世界领先水平的科学家和科技领军人才。无锡市实施了“530计划”，提出用5年时间引进30名海外领军型创业人才。北京市制定了《鼓励留学人员来京创业工作的若干规定》和《关于进一步鼓励海外高层次留学人才来京创业工作的意见》，并于2008年12月正式成立了北京海外学人中心，全方位为吸引海外人才提供专业化、国际化的服务。上海市制定了《鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定》，先后实施了“万名海外留学人才集聚工程”、“浦江人才计划”等专项引才工程。广东省实施“珠江人才计划”，大力引进创新科研团队和领军人才，最高提供1亿元科研经费资助。广西等西部省区还实施了创新创业人才小高地计划，努力创造条件吸引海外人才归国或以多种方式为国服务。此外，四川、广州、甘肃、吉林也纷纷推出各自的引进海外高层次人才计划。各项激励政策的出台，吸引了大批留学人员回归。

（二）当前我国的留学人员回国创业政策现状和存在问题

我国的留学人员回国创业政策基本形成了一个框架，归纳起来，这些留创政策的内容主要包括以下几个方面：

1.建立支持创新创业的服务体系。从中央层面来看，多个中央部委积极配合，为留学人员创新创业提供政策支持和服务支撑。地方各级政府也是不遗余力地吸引海外人才，纷纷通过设立留创园，提供优惠条件、给予资金扶持等方式，为海外留学人员回国创新创业提供了施展才华的舞台。

2. 加强对创新创业的政策引导。近年来，我国通过多种渠道、多种方式给予留学人员创新创业资金支持。各省市也纷纷推出了人才创业计划，这些创业激励计划往往既有资金配套，又有政策配合，对于促进留学人员的创新创业起到了积极的作用。

3. 搭建促进创新创业的信息平台。从国家层面，我国政府通过网络媒体或报纸等传统媒体，广泛宣传我国鼓励留学人员创新创业的条件、环境和政策，表达对海外留学人员的渴望和召唤。与此同时，坚持“走出去”和“引进来”相结合，邀请海外留学人员回国考察交流，通过海外人才周、海外高层次人才行等活动，增强与留学人员的信息互通，吸引他们回国创新创业。我国各省市也很重视信息平台的搭建，如北京、上海、江苏等省市还设立了海外高层次人才联络机构。

4. 改善创新创业者的生活工作条件。目前，北京、上海、广东、四川、天津等省市已为高层次留学人才回国开通了绿色通道，在科研项目经费、出入境、知识产权、工作报酬、职业资格和落户等方面提供了优惠和便利条件。

我国中央与地方支持留学人员创新创业的政策很多，几乎涉及到留学人员创新创业的方方面面。这些留创政策得到了留学人员比较高的评价与认可，但仍然存在着一些不足之处。具体包括：1. 鼓励留学人员创新创业的服务体系存在失衡；2.  解决留创企业融资难问题的政策措施不足；3. 对留学人员创新创业的资助力度还需加强；4. 对留学人员创业资助项目的评价体系有待完善。

（三）问题的提出和本研究的研究方法

不可否认，相当部分的海外引智政策对我国各地的经济发展发挥了重要作用。但是我们也要看到，目前对全国各个地区的政策制定情况缺少明确的统计，有关政策内容同质性强，特色不足，各地区在留学政策制定上存在大量同质化和雷同化趋势，在同一批对象（海外人才）面前缺乏有效的呼应和衔接，存在各自为战的现象；不同区域、不同级别的政府在对引进海外留学人员政策制定中的侧重和差异缺乏考虑；过于强调政策的制订忽视政策的执行和落实，相关政策内容的效用等缺乏明确的分析；没有对相关政策内容的具体效用进行分析，没有把政策内容和区域创业环境结合起来。这些都不利于政策制定的针对性及在整体性上的规划和统一，也不利于发现政策制定的问题以进行改进。为了更好地分析了解各地引进留学人员回国创业的政策制定情况，本研究采用政策文本分析的方法，用定量分析的思路，对搜集到的全国各地的人才引进政策进行了较为详细的梳理，从不同地区和不同行政级别的层面来考察政策数量和内容的倾向与区别。

本研究运用的主要技术是政策文本分析，即以创业环境的要素为参照来了解和掌握现行政策措施的状态、结构、分布、梯度以及在不同地区和行政级别的集中度或离散度。

技术路线是：根据Gnyawali&Fogel的创业环境框架和GEM创业环境模型，本研究对各项政策从人员要求和优惠措施两方面对留学人员创业政策进行内容分析，据此设置两类一级编码指标。人员要求分为学位、是否公派、（出国前）职称要求、专利要求、年龄要求、进修时间要求、永久居住资格、行业要求等方面；创业享受的优惠措施分为资金支持、非资金支持、政府行为、创业和商业性技能、研发支持五方面；据此设置每类一级编码指标下的二级指标。其中每一方面又都涉及具体的编码指标。根据编码表，对已收集到的留学人员创业政策进行编码。随后对编码表进行详细地数据分析，重点分析现行政策措施的现状、结构、分布、梯度以及不同地区和行政级别的集中度或离散度。从中发现异同之处。备注中指出了政策的适用对象和适用范围。各指标具体内容详细解释见附录。

二、基于内容分析技术的留学人员回国创业政策梳理

以“创业”为搜索词在百度、Google、各政府及相关单位官方网站进行网络搜索，同时参考《2009年中国留学人才报告》《中国留学人员创业年鉴2007》《中国留学人员创业年鉴2008》《中国留学人员创业年鉴2009》《中国留学人员创业年鉴2010》《中国留学人员创业年鉴2011》。[3]为了突出国家对留学人员和其他人群创业的区别，同时搜索适用于其他群体创业的各项政策。

（一）留学人员回国创业政策面上情况

经过对我国中央到地方创业政策的搜集，共收集到创业政策880项，这其中包括适用于非留学人员创业的政策143项，适用于留学人员回国创业的各层次政策513  项，留学人员回国创业的配套政策224项。非留学人员创业涉及的人员群体主要包括高校毕业生、下岗失业人员、残疾人员、返乡农民工、军队退役人员等；留学人员回国创业配套政策涉及的主要是申办企业规则、创业资金（经费）的管理和申请、留学人员身份认定、留学人员和家属落户办法等内容。

由于非留学人员创业并不是我们主要关注点，在此详细分析、呈现513项留学人员回国创业政策；对224项配套政策做出梳理。

*注：为方便统计，下级单位颁布的政策归属相应省区市级（下同）

根据行政级别，在对搜集的政策进行划分时分为：“省区市级”政策和“地市区级”政策。前者包括省、（直辖）市和自治区；后者包括地区、盟、自治州、（地级）市，以及一些县、自治县、（县级）市、（市辖）区、特区等。按此划分标准，不同行政级别的适用于留学人员回国创业的政策数量如表2所示。

*注：国家级和部委级暂不计在列，下同。

按照统计局网站上的划分标准，将我国划分为东部、中部和西部三大经济地区。其中东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南12个省、自治区、直辖市；中部地区包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9个省、自治区；西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆10个省、自治区。按此划分标准，东中西地区的适用于留学人员回国创业的政策数量如表4所示。

从以上两个表格数据可以看到，长三角、珠三角地区的省市、东部沿海省市等关于留学人员回国创业的政策数量较多，其中江苏省高达110项；而中西部地区则相对较少，如贵州、宁夏、青海、新疆、等省区仅有不到5项相关政策。

（二）留学人员回国创业政策中对留学人员的要求状况

1、学位要求

图1   对留学人员的学位要求

图1我们可以看到，仅有2项政策提及引进中专及以上学位的人员；有14项政策提到引进的人员需获得大专及以上学位，占总数的3%；120项政策提到引进的人员需获得学士及以上学位，占总数的24%；政策中提到最多的是获得硕士及以上学位，共130项政策，占总数的25%；  74项政策提到引进博士学位获得者，占总数的14%；可见对留学人员学位要求还是比较高的。但是仍有174项政策对留学人员的学位没有要求，占总数的34%。

2、职称要求
图2   对留学人员的职称要求

职称要求主要是指出外进修人员在出国前的职称情况。99项政策提到创业人员在出国前必须是中级及以上职称，占总数的19%；12项政策提到创业人员必须取得副高及以上职称，占总数的2%；有1项政策提到创业人员出国前必须是工程师职称；28项政策提到创业人员必须取得高级职称，占总数的6%。但是71%的政策在创业人员职称上无要求限制。

3、进修要求

进修时间的限制主要是指在我国取得一定学位、获得一定职称的人员在外进修的时间。由图3可见，3项政策有时间上的限制但是并没有说明需在外进修多长时间，占总数的1%；8项政策要求创业人员需在外进修半年及以上时间，占总数的2%；86项政策要求创业人员需在外进修一年及以上，占总数的17%；8项政策要求在外进修两年及以上，占2%；还有1项政策要求在外进修三年以上的时间；可见进修时间要求上还是以两年以下为主。有407项政策并未提及对创业人员在外进修时间上的要求。

图3   对留学人员的进修时间限制

4、年龄要求

图4显示了对引进创业人员年龄上（周岁）的限制。由图4可以看到，仅有4项政策提到引进的人员要求是35岁以下；11项政策要求引进的人才是45岁以下，占总数的2%；20项政策提到引进的人才要求是50岁以下；57项政策提到引进的人才要求在55岁以下，占比11%；有两项提到引进的人员以中青年为主。但是绝大多数政策对留学人员并没有年龄上的限制，说明年龄并不是我们主要关注的。

5、其他要求

各政策对引进的人才除了学位、年龄上的限制以外，还有不少政策在专利、永久居住权、行业上也有限制。专利要求主要是指要引进的人才是否必须要有专利要求，永久居住要求是指获得国（境）外永久居住资格要求的人员是否我们的引进范围，行业要求是指优先引进某些行业的人才。

由表5可见：132项政策提到引进的人才必须获得专利，占总数的25.73%；72项政策提到获得国外永久居住资格的人才仍属引进的对象，占总数的14.03%；有183项政策对引进的人才有行业上的要求，主要限制在金融、管理、高科技术产业、新兴产业、电子信息、环保、能源等方面，与当地支柱产业、新兴产业和紧缺专业相联系。

由以上的分析可以看到：我们引进的人才主要是在国外取得本科及以上学位、访问学者出国前必须取得中级及以上职称且在外进修一年以上时间、较少要求留学人员具有专利，且以政策当地支柱产业、新兴产业和紧缺专业居多。

（三）留学人员回国创业享受的资金支持

留学人员回国创业享受的资金支持包括留学人员个人及其企业享受的税收优惠，留学人员享受的各项补贴，创业及经营过程中享受的风险资金和无风险资金的支持。

1、税收优惠

经过对513项适用于留学人员创业的政策进行分析，我们发现税收方面主要

*注：因为有同一条政策涉及多项税收优惠的情况，计算政策总数时会超过收集的政策总数，百分比相加大于100%，下同。

对于留学人员企业，12.64%  的政策允许创业的前三年免收企业所得税或是前两年免收所得税、第三年至第八年企业所得税减半，有些政策指出收取的企业所得税会在后期由财政返还给企业；提到营业税的减免、返还等优惠措施的占到7.76%；8.12%的政策对增值税采取返还、即征即退等优惠措施；7.04%的政策对个人所得税减免、返还、奖励等；为方便留学回国人员更好的从事研究工作，对留学人员回国时携带的研究资料、书籍文献等物品、从国（境）外进口少量试剂、原料、配料等海关均以免关税放行（4.51%）；另外还有一些政策提到了其他的一些税收优惠措施，具体见表6，这些税收措施都在一定程度上减轻了留学人员企业的运营成本。但仍有半数以上的政策并未提及税收方面的优惠。

通过比较不同行政级别政策，我们发现地市区级税收政策（60.94%）多于省区市级（38.05%）；在各项税收类别的政策比较中，除了自用物品、少量原料等进口免关税这一项省区市级（60%）多于地市区级（40%）以外，其他均是地市区级多于省区市级，差值在40%以上的税收项目为产品出口退税、流转税返还等（60%）、房产税补贴、返还等（42.86%）、企业所得税减免（42.86%）、购买国产轿车一辆免税（44.83%）、增值税返还，即征即退等优惠（42.22%）。将不同行政级别的税收政策与其同级的总政策数相比较，地市区级税收政策（62.41%）同样多于省区市级（56.22  %）。

通过具体比较不同地区政策，我们发现东部地区无论在税收政策总数（73.40%）上还是不同税种的优惠政策上均远高于中西部地区，并呈东部地区高于中部地区（16.84%），中部地区高于西部地区（9.09%）的状态。但是在将三地区同自身的纵向比较上，东中部地区所涉及的税收政策与各自提到的政策总数上差异不明显，东部地区（63.56%）仅比中部地区（62.50%）高出1.06个百分点。从各税种的优惠政策来看，东部全部多于中西部，中部大部分多于西部。其中，在个人所得税减免、返还、奖励等优惠上，西部（12.82%）多于中部（5.13%）；同样在自用物品、少量原料等进口免关税上，西部（16%）也多于中部（12%）。这两项集中在涉及留学人员个人的优惠上，体现了西部地区的侧重方面。具体数据如表7所示。

2、享受的各项补贴

表8列出了政策中对于创业留学人员的各项补贴。给予一定的安家补助费或是给予一定的安家补贴是最常见的优惠（17.82%）；10.57%的政策提到留学人员可以享受医疗、养老等社会保险；8.46%的政策提到留学人员可以享受一定数额的一次性补贴；将近9.97%的政策提到会给留学人员（每月）发放一定的生活津贴；6.65%的政策给予留学人员一定的住房补贴；另外可以优惠价购买住房的政策占到了总数的4.23%。只有五分之一的政策没有提到任何形式的补贴，无论补贴的形式任何，它们都在一定程度上给予留学人员一定的经济支持，使留学人员及其家属能够安心的工作。

通过比较不同行政级别政策，我们发现地市区级补贴政策总数（62.45%）多于省区市级（33.14%）；在不同补贴种类的政策比较中，除了医疗补贴这一项省区市级（48.28%）多于地市区级（41.38%）以外，其他均是地市区级多于省区市级。省区市级补贴政策中，提到最多的是医疗补贴；其次是享受（政府）特殊津贴，占40.91%；再次是租房补贴或优惠，占38.46%。地市区级补贴政策中，提到最多的是一定的安家补助费或安家补贴（70.34%）；一定或是每月的生活津补贴（69.70%）；优惠价购买住房（67.86%）；职业培训或创业培训补贴（64.29%）；一次性补贴（64.29%）；享受本地市民同等待遇（61.54%）。

差值在30%以上的补贴项目为一定的安家补助费或安家补贴（60%）、房产税补贴、返还等（42.86%）、企业所得税减免（42.86%）、购买国产轿车一辆免税（44.83%）、增值税返还，即征即退等优惠（42.22%）。将不同行政级别的补贴政策与其同级的总政策数相比较，地市区级对留学回国人员的补贴政策（112.41%）同样多于省区市级（86.07%）。值得一提的是，地市区级的补贴政策超过100%，平均提出的每一项与留学人员相关的创业政策都涉及了一种以上的补贴政策。

通过具体比较不同地区政策，我们发现东部地区无论在补贴政策总数（69.16%）上还是不同种类的补贴政策上均远高于中西部地区，并呈东部地区高于中部地区（14.75%），中部地区高于西部地区（11.69%）的状态。但是在将三地区同自身的纵向比较上，所涉及的各种补贴政策与各自提到的政策总数之比的差异并不十分悬殊，东部地区（105.25%）比中部地区（96.25%）高出9个百分点；中部地区比西部地区（89.71%）高出6.54个百分点。具体数据如表9所示。

3、无风险资金的支持

留学人员创业及其企业获得的资金支持形式也是多样的，见表10。在不同的资金支持形式中，无论是各种行政级别还是东中西三大地区，占比前三的均是创业资金支持、获得科研经费的支持和科技三项费的支持。创业资金支持包括创业启动资金、创业专项资金、创业奖励等项目。

通过具体比较不同地区政策，我们发现东部地区在资金支持政策的数量占比仍然最多为71.67 %，中部地区为15.01%，西部地区为10.57%。中西部地区差异不大。但是在将三地区同自身的纵向比较上，各地区涉及的各种资金支持政策与各自提到的政策总数之比分别是：东部地区（98.83%）、中部地区（88.75%）、西部地区（73.53%）。具体数据如表11所示。在纵向比较中，科技三项费的支持、科技、产业发展资金的支持、政策西部地区比东中部高；在配套资金、获得科研经费的支持、专项资金给予支持和技术开发、技术转化、技术人才支持上，中部地区高于东部地区和西部地区。

虽然表面上，留学人员创业能享受很多的资金支持，但不少留学人员反映虽然不少地方政府和创业园区对留学人员企业有一次性创业启动资金、项目启动费、科研启动费，但数额和力度有限，并且申请流程繁琐，资金难以支撑企业规模产业化扩展。因此，创业资金问题不可避免地摆在显著的位置，需要我们着力解决。

4、风险资金的支持

风险资金支持是指投资者协助具有专门科技知识而缺乏资金的人创业并承担失败风险的资金，其特点是甘冒风险而追求较高的投资回报。表12显示，229项政策提到留学人员创业和留学人员企业会得到风险投资基金的支持，占总数的42.88  %；96项政策提到留学人员企业可以享受贷款贴息这一优惠措施，占总数的17.98 %；86项政策中提到留学人员及其企业享受担保贷款、担保资金的支持；另有政策提到留学人员企业会享受种子基金及跟进风险投资的支持。但仍有半数以上的政策并未提及给予风险资金上的支持。在行政级别比较上，地市区级在每一项的比例均高于省区市级。

通过具体比较不同地区政策，在各项上均是东部地区远多与中部和西部地区，除了基金支持外均是中部多于西部，但相差不大。

企业创办初期出现资金不足问题是在所难免的，但是由于留学人员企业在国内没有固定资产抵押和信誉担保等诸多原因，国内银行并不愿意向留学回国创业人员实施放贷，并且我国目前风险投资公司发育不足、数量少又缺乏完善的退出机制，因此对中小科技企业融资非常谨慎。

（四）留学人员回国创业获得的非资金支持

留学人员回国创业获得的非资金支持包括留学人员个人发展、留学人员家属安置方面的优惠、创业登记注册时受到的优惠、企业经营过程中的优惠、留学人员企业获得的孵化支持以及人员出入境方面的优惠。

1、个人发展方面的优惠措施

本报告所指个人发展方面的优惠主要涉及留学人员专业技术职务评定时的一些优惠措施，各优惠措施见表14。

由表14可以看到：69项政策提到留学人员专业技术职务评定时不受指标、岗位数任职时间、工作年限、出国前职称等的限制；65项政策提到留学人员在职称评定时可以较少受限；有40项政策明确提到了留学人员本人可以落户；还有些政策中支持留学人员专业技术职务评定时免试外语、可以破格晋升等；另有14项政策提到承认留学人员国外专业技术职务或执业资格。虽然留学人员个人发展上有这样一些优惠，但仅限于专业技术职务评定且尚有三分之二的政策没有该方面的优惠。

在个人发展优惠政策总数的地区比较上，虽然东部地区在每一项的绝对数量最多，但通过与其自身的纵向对比，发现东部地区最少，为34.99%；中部地区占比最多为62.50%；西部地区次之，35.29%。

2、家属安置方面的优惠措施

重视对留学人员及其家属的安置、解决其各类生活问题是各政策中最常见的优惠措施。在513项留学政策中提到的次数高达794次，平均每1项政策提到了1.5次。家属安置方面最主要的是为子女入学提供方便（28.62%）、家属就业协助解决（16.67%）和家属的落户（15.42%）。这三项占到了家属安置政策总数量的五分之三。除上述优惠措施以外，  69项政策（7.29%）提到农村户口可以农转非；57项政策（6.02%）提到当地政府或是创业园优先解决留学人员及其家属的住房问题，如提供过渡住房等。

通过对东中西三个地区的对比发现，在本研究的每项优惠政策的比重中，东部地区都远多于其他两个地区，但在与各个地区的纵向比较中发现：留学人员子女中高考加分、优先录取；家属就业协助解决等政策是中部最高，东部最低，西部居中。在留学人员家属落户的优惠政策上，西部最高为33.82%，中部最低为26.25%。

家属安置，尤其是其配偶的安置和子女的教育问题，是影响留学生回国服务的一个重要因素，有时候甚至成为决定因素，此类问题的解决多数情况下成为留学人员回国工作的先决条件。尤其是在重集体主义、重视亲情的文化主义传统的影响下，对家属采取什么样的优惠措施无疑会极大影响留学人员的决定。

3、登记注册过程享受的优惠措施

企业登记注册过程中会涉及到立项审批、内资还是外资注册企业、注册资金的标准、注册资金到位等方面。83项政策允许留学人员按外资注册企业并享受外资企业的优惠，占总数的16.12%；13项政策（2.52  %）提到注册资金可以分期到位，其他优惠措施均涉及较少，不足2%。超过三分之二的政策未提及留学人员创业登记注册方面享受的优惠措施。

通过对东中西三个地区的对比发现，在本研究的每项优惠政策的比重中，东部地区都远多于其他两个地区，但在与各个地区的纵向比较中发现：中部地区最多，为52.50%；西部地区其次，为38.24%；东部地区最少，为33.20%。

4、企业经营过程中享受的优惠

政策中提到的企业在运营过程中享受的措施涉及到：生产、科研用房房租优惠，自建用房土地出让金优惠，免收各项行政事业收费，生产设备加速折旧等。

表20显示，最常见的优惠措施是生产、科研、办公用房房租的减收或免缴，共有78项政策提到，占到了总数的15.18%；35项政策提到企业自建厂房时土地使用权出让金、土地租金减免，占总数的6.81%；21项政策提到留学人员企业购买科研设备能享受一定的资助，并且机器、设备可以加速折旧；11项政策提到留学人员企业可以免缴行政性事业收费（一般为三年内免收）；还有一些政策提到企业自建房土地使用程度简单、生产性厂房建设方面的优惠、免费使用网络、新产品可以自行定价等优惠。65.76%的政策没有相关的优惠措施。

在三个地区的比较中发现，在本研究的每项优惠政策的比重中，东部地区都远多于其他两个地区，但在与各个地区的纵向比较中发现：中部地区登记注册过程的优惠政策的总数最多，占41.25%；东部次之，占38.48%；西部最少，占13.24%。

5、留学人员企业享受的孵化优惠

绝大多数的政策都未提及留学人员企业享受的孵化优惠，仅有少数几项提到孵化优惠，最常见的是获得创业园区的孵化支持、优先享受孵化基地和孵化用房，可见我国在这方面做得还是很不到位的。同济大学孙荣教授也认为我国吸引留学人员回国创业方面最大的问题是创业园孵化器“温度”不够。有些孵化器更像是物业管理公司，只负责收房租、水电费，甚至是车位费。因为我们应该发挥创业园和孵化器的深层作用，使留学人员企业能够很快融入到国内经济发展的大潮中。

6、留学人员回国创业享受的其他非资金支持

未提到出入境方面优惠的政策为366项，占68.54%；99项政策明确指出留学人员及其家属出入境手续简化、优先办理，占到了总数的18.54  %；明确指出来去自由、可以长期或是短期在某处工作或是在某地定居的共有56项政策，占到了总数的额10.49%；13项政策提到留学人员可多次往返签证，占总数的2.43%。

82.85%的政策并未指出留学人员的合法收入怎样处理；9.94%的政策指出留学人员合法收入在税后可以换成外汇汇至国（境）外；3.90%的政策允许合法收入税后换成外汇直接携带至国（境）外。

（五）政府关于留学人员回国创业的行为

政府采取什么样的行为也会对留学人员创业的积极性和动力产生明显的影响。政府行为上我们主要关注：政府是否表示留学人员的知识产权受法律的包括；留学人员的产品政府是否会优先购买；政府是否优先支持留学人员企业的成果转化；留学人员创业是否会受到当地政府的物质奖励或是精神奖励，物质奖励主要是资金奖励，精神奖励主要是给予留学人员相应的荣誉称号。

由表28可以看到，25项政策提到了留学人员的知识产权受法律相应的保护；10项政策提到政府会优先购买留学人员企业的新产品；46项政策会优先支持留学人员企业成果的转化；153项政策提到给予留学人员及其企业相应的物质和精神奖励。政府采取的一系列行为能够在一定程度上减轻留学人员的顾虑，使其能够安心地从事创业活动。差异比较如以下两表格所示：

（六）创业和商业技能方面的优惠

创业和商业技能主要涉及到创业培训和企业发展两方面。由表31看到，仅有40项政策提到给予留学人员相应的创业培训；而企业发展方面的优惠措施更少：仅有15项政策提到在项目上获得扶持或享受园区提供的用工服务，绝大多数的政策都没有提到这方面的优惠措施。这说明，我国人才引进战略中“重引进轻管理”的现象仍然存在。

而从发达国家引智实践来看，智力的引进至关重要，但是后期的人才管理又是重中之重，因为人才在被引进之后，发现实际的环境、条件没有达到自己期望的标准后，便会造成再一次的人才流失。高级人才的管理工作是稳定已有人才、吸引更多人才进入的保障工作，否则人才流失不可避免。这也是我们今后工作要加强的地方。

（七）留学人员企业研发上获得的支持

留学人员企业的研发上，27项政策提到创业园区内的企业共享信息网络平台；53项政策提到提倡企业与大学合作，充分利用大学的人才优惠，达到共赢；但更多的政策都没有这些方面的优惠。

经过对513项留学人员创业政策的考察，我们发现各项留学人员创业政策中的优惠措施还是比较全面的，从对本人及其家属安排、住房等各项补贴、工龄、留学人员创业享受到的税收优惠、创业获得的融资支持、创业可能的经费支持、登记注册过程中享受的优惠、企业经营过程中享受的其他优惠、本人及其亲属在出入境方面的优惠到对于留学人员合法收入怎样处理等一系列上都有优惠。差异比较如以下两表格所示：

（八）对留学人员回国创业的配套政策的分析

按照创业享受的优惠措施的政策分析指标对224项留学人员回国创业的配套政策进行编码，编码结果如表37所示。

224项留学人员回国创业的配套政策中，60.3%的政策都涉及到了资金支持，其中最多的是无风险资金支持、再次是风险资金支持；17.4%的政策涉及了非资金支持，其中最多的是关于留学人员家属安置，占比11.2%；有关政府行为的配套政策占8.93%，政府在物质和精神上的奖励占主要部分；有关创业和商业技能的政策占6.25%；另外仅有1条配套政策是关于研发支持的。有17.4%的配套政策是关于留学人员是否能成为政策实施对象的身份认定说明。

从绝对数量上来看，东部地区对留学人员回国创业的配套政策数目远远高于中部地区和西部地区，但从各项优惠措施的占比情况上来看并非如此。在与资金支持有关的配套政策数量上，中部地区占比最高（71.43%）、西部其次（61.54%）、东部最少（58.78）。在非资金支持、政府行为、和其他项目（包括身份认定、居留居住便利、户口登记）上，均为西部地区占比最多。

三、完善我国留学人员回国创业政策效用的几点建议

通过对政策的梳理与分析，发现我国在留学人才创业环境的营造、海外高层次人才的吸引和保留中还存在一些问题。针对此，提出了下列建议：

（一）营造有利于留创人员创新创业的政策和社会环境

留学人员对留创园服务普遍表示满意  但大多数留学人员则认为我国整体商务环境很不完善，出现了留创园内和社会上服务失衡的现象。因此，有必要尽快完善与留创企业相关的税收激励机制、融资担保机制、政府采购机制等政策措施营造出有利于留学人员创新创业的政策环境。同时加强人事、教育、科技、公安、财政等与留学人员创新创业相关部门之间的协调。对于留学生回国创新创业管理的职责必须细化并落实到相应部门，考虑到国家科技计划对留学人员创新创业的重要促进作用，国家科技部可以考虑设立一个留学人员创新创业办公室，专门负责管理协调回国留学人员的创新创业事务为留学人员创新创业提供专项服务。

（二）增强留创园引导留创企业发展的重要作用

当前，留创园已成为孵化留学人员企业汇集创新创业要素与资源的平台，成为建设创新型国家及区域科技创新体系的重要组成部分。目前，各地留创园都很重视对留创企业的孵化，给予初创阶段的中小企业服务较多，而对于发展阶段的中小企业深层次支持还有所欠缺。例如，不少留创企业产品竞争对手是国际型大企业，在市场化过程中承受着巨大的压力，因市场推广而失败的个案屡有发生；还有一些企业缺乏管理经验和融资经验，因合作纠纷或融资瓶颈等问题走向失败。尽管这些问题多属于企业自身问题，但是留创园如果对此能提供主动服务，深化对企业的支持，企业也会受益良多。

（三）拓宽创业融资渠道

大多数创业企业均面临融资难问题，而它又正是创业企业成功进入发展正轨的致命要素。不难想象，由于留学回国人员在创业之前并没有太多的国内关系积累铺垫，对资本市场了解又相对较少，无法有效地进行资本市场融资。因此，作为卓越的创业环境营造的基本要素，即是需要首先解决有关创业企业融资难的问题。

（四）政府部门牵头多方解决生活配套

有关住房问题，大部分地区提出了以免费住房或住房补贴等基本方式加以解决，得到了广大留学回国人员的普遍认同；而子女教育问题则可以通过相关国家或地区部门确定一批学校开展双语教学，允许合理收取费用；鼓励国内知名学校开办国际部，收费比国际学校低些；鼓励和支持外资和民营企业兴办国际学校。

（五）强化创业辅导

创业环境优化需要进一步提升政府职能效率，加快政策落实力度，可以由政府牵头，建立全国性的和地方性的留学人员服务中心，负责处理、协调留学人员归国创业的管理与配套服务工作，以提高工作效率，更好地吸引留学人员回国创业与发展。而就各个地区而言，则更加需要针对当地不同行业性质下留学回国创业人员的差异发展需求，提供强化其创业热情和创业过程能力的培训与辅导，指定创业全程辅导计划，以进一步促成海外先进知识在国内得以快速稳固与发展。另一方面，系统的创业辅助项目还包括帮助创业企业构建卓越的创业发展环境，即在当前全国诸多留学人员创业园的基础之上，开拓出纵向视角下的与企业创业成功紧密相关的其他辅助企业或配套机构，进而形成正向促进创业企业快速成长的生态群落，而非仅仅停留在概念上的新创企业孵化园之上。

（六）构建全程服务

我们认为提供发展平台、创造良好工作生活环境固然重要，但企业落户园区后，及时构建沟通交流机制、提供全程优质服务也不容忽视。应当掌握并及时更新企业信息，了解企业需求，为企业提供专业化、个性化的服务，才能让创业企业在当地扎根生存并不断发展壮大。

（七）完善引进人才政策法规体系建设

我们应在国家法律法规的体系框架之下，制定引进海外人才以及人才管理的专项法律法规，使海外人才在我国工作、创业或研究等活动都有法可依。在制定政策时，一定要进行深入调查、缜密思考和反复推敲，避免反复变更。法规体系健全、政策稳定，这样才能增强海外华人人才回国的信心。同时，要完善外国专家的居留、优惠政策、国民待遇和权益保障等方面的政策法规，建立外国专家利益表达机制、参与机制，依法保护来华工作的外国专家的合法权益。

（八）制定合理的人才引进规划

首先，引进人才应该实事求是。各地经济发展水平不一，对人的需求层次、类型和数量也是不同的，因此人才引进规划时要根据本地的实际情况，切不可盲目的追求人才的“高学历”和“数量越多越好”，同时也尽可能使本地人才因为和海外人才的差距过大而外流。

其次，要围绕经济发展目标，对引进人才的结构加以调控。确定海外人才引进的重点行业和企业，集中资金引进紧缺人才。

再次，做好人才评审工作。人才评审是引进人才的基础和依据。面对一些新技术、新学科方面的高端人才，其评审工作往往是国内某一具体用人单位不能胜任的，应该成立国家级的评审委员会对所需人才的建立合适的标准，严格考核，真正营造一个公平竞争、优胜劣汰的人才引进机制。

第四，要发挥企事业单位引进人才的积极性。政府制定政策、宏观调控，企事业单位要根据自身需要，自主引进人才。用人单位成为人才引进的主体，变政府引进为用人单位引进，以市场机制来吸引国内外的优秀人才。

（九）各部门协调工作，成立专门的机构负责人才引进工作

吸引海外高层次人才回国（来华）工作是一项综合性工作，涉及到许多部门。但是目前，我国海外人才管理工作比较分散，且积极吸收优秀人才的功能很不完善。各部门仅是围绕本部门角度出发开展工作，必要的沟通和有效的协调不够，影响了工作效果，造成了不必要的浪费。因此应该明确海外人才工作的牵头单位，确立各部门的联席会议制度。做到定期互通信息，统一认识，协调步骤，统筹配合，发挥优势，做好服务。

四、参考文献

（1）《城市创业环境评价方法及应用》，郭元源，浙江工业大学博士论文，2005年。

（2）《城市创业环境评价方法研究及实证》，郭元源、陈瑶瑶、池仁勇，《科技进步与对策》,2006年第2期。

（3）《全球创业观察2003中国及全球报告》，姜彦福、高建、程源、邱琼著，清华大学出版社，2004年。

（4）《加入WTO后我国留学人员创业园发展的对策研究》，李布、苗丹国，《中国发展》，2002年第3期。

（5）《留学人员归国创业透析》，李慧蕾，《国际人才交流》，2002年第9期。

（6）《科技型企业创业环境分析——基于广州地区留学回国人员的创业》，李良成，《经济师》,2006年第11期。

（7）《全国留学人员创业园发展刍议》，李晓阳、李燎，《创新地带》，2004年第7期。

（8）《关于吸引海外留学人员回国创业的对策思路》，毛增滇，《中国科技产业》，2002年第4期。

（9）《对我国扶持海外人才回国创业的政策建议》，宋卫国，《人才强国》,2004年第6期。

（10）《海外留学人员归国创业情况分析》，薛晓辉、麦晴峰，《天津科技》,2002年。

（11）《为留学人员回国创业营造更好的环境——留学人员回国创业调研综述之二》，张酉水，《研究与发展管理》，2001年第4期。

（12）《留学人员回国创业状况调查》，范巍、蔡学军，北京大学出版社，2011年。

（13）《鼓励海外留学人员回国创新创业的政策分析与建议》，孙福全、王文岩，《太原科技》，2010年。

[1] 本文得到国家社科基金重大项目《实施人才强国战略重大问题跟踪研究》（编号：10ZD&046）资助

[2] 作者介绍：范巍，心理学博士，中国人事科学研究院副研究员；蔡学军，中国人事科学研究院副院长；李倩，北京双高人才发展中心。

[3]搜索日期截止至2012年6月，下同。

本文收录于《中国海归发展报告2013》国际人才蓝皮书，原文略有删减。