在目前形势下，我国要更好地实现政府信息化，促进电子政务建设的健康发展，亟须解决整体规划、资源共享、协同发展等一系列问题。综观各国政府信息化和电子政务发展的实践，建立首席信息官制度，是解决上述问题比较通行和成熟的做法。《中国电子政务发展报告NO.3》中指出，世界上已有一百多个国家和地区确立了政府首席信息官(Chief  Information Officer，CIO)制度。

目前，我国已经具备建立政府首席信息官制度的良好基础：在政府信息化和电子政务管理领域，已经具有首席信息官制度萌芽或雏形;在我国的行政管理体制结构及人事人才管理制度体系中，具有建立首席信息官制度的构架模式和发展空间;我国企业界已经开始实行首席信息官制度J在我国电子政务领域也已经聚集了一批具有良好素质的管理者队伍。在我国建立政府首席信息官制度，不仅涉及到公共部门人力资源开发的制度创新，也涉及到现行行政体制和电子政务管理体制的变革，因此，在建设首席信息官制度的过程中，要坚持如下几个原则一是从我国电子政务发展的实际水平和发展的需要出发，切实解决电子政务实践中遇到的诸多现实问题并具有一定的未来适应性;二是充分考虑到我国的政治与行政传统，从我国现行的行政管理体制和公共部门人力资源开发的发展实际出发，在行政管理体制改革和公共部门人力资源开发制度改革的层面上进行系统考虑和整体谋划：三是要尊重政府首席信息官制度建设的一般规律，吸收借鉴国际上和其他领域首席信息官制度建设的经验教训。

一、政府首席信息宫的职责与能力要求

政府首席信息官制度建设的基础工作之一是明确政府首席信息官在政府中的职责定位，并在此基础上合理构建其素质能力框架。

1.政府首席信息宫的组织地位

电子政务是政府信息化的表现形式，党的十六大报告中明确提出我国电子政务建设的根本目的是：“提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”20O6年6月，温家宝总理在对全国电子政务工作座谈会的批示中又重申了这一思想：设，推进行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。"电子政务的这种功能定位，赋予了负责电子政务建设的政府官员(政府首席信息官及其领导下的政府信息主管部门)在政府序列中必须具有一定的权威性。因此，在经历"一把手"工程的政府信息化建设发展阶段之后，在今后的制度安排中，政府首席信息官不仅要具有特殊地位和身份，要参加政府信息化与电子政务的决策，同时还必须具有一定的资源配置权，确保电子政务建设和政府信息化取得良好效果。

2.政府首席信息宫的职责

政府首席信息官在政府信息化与电子政务的建设与发展过程中，承担多项职责，其中，有些职责具有核心地位。根据发达国家的经验和我国信息化与电子政务建设的实际状况，在政府信息化和电子政务发展过程中，我国的政府首席信息官必须承担起如下几项重要职责。

(1)负责组织贯彻上级政府或部门的信息化与电子政务建设的方针、政策和法律、法规;组织制定国家或地区、本级政府或本部门的信息化和电子政务发展规划和实施计划;审核下级政府、本级政府各部门与各行业或本系统下级机构信息化与电子政务的发展规划和实施计划。

(2)组织制定政府信息化与电子政务建设的政策法规、规章制度和相关标准。

(3)负责组织、监管政府信息化与电子政务发展战略规划、计划的落实与实施。在同一级政府层次，这项职责主要包括：组织制定或审核政府信息化与电子政务建设项目方案;组织推动政府信息化和电子政务技术与产品的开发;组织推动并监管政府信息化与电子政务建设项目的实施;组织监管电子政务系统的运行与维护等。

(4)向上一级政府首席信息官汇报政府信息化与电子政务建设的进展情况，为其提供有关决策支持;指导或领导下一级首席信息官的业务工作。

(5)负责或参与制定首席信息官或下一级首席信息官的管理制度并组织落实。如负责安排本级政府所属部门或本系统(垂直管理部门)下级部门首席信息官的职位交流，参与其工作考核等。

(6)负责提升责任区域内的政府或部门甚至行业推进政府信息化、实施电子政务的能力，主要包括在对政府信息化推进能力与电子政务实施能力进行分析与评估的基础上，制定相应的改进计划，并推动改进计划的实施与落实。

(7)参与责任区域内的公共管理与服务的改革决策。

从我国现行的电子政务管理与实施机构的设置及其职能配置情况来看，上述职责很多都已经存在，并分别由政府和部门内部主管政府信息化和电子政务的有关领导行使。由此可见，我国建立政府首席信息官的职责体系时，难点不在于界定职责范围，而是如何保证这些职责得到有效行使与落实。

3.政府首席信息宫的能力与素质

政府首席信息官能否履行好职责的关键在于是否具备相应的素质和能力。总体来说，政府首席信息官应当是既懂管理又懂技术的高级复合型人才，并且管理能力比技术能力更为重要。具体而言，我国政府首席信息官主要应具备以下几方面的核心能力和素质。

(1)宏观管理与战略规划能力

作为政府信息化与电子政务决策的参与者，政府首席信息官必须具有把握全局的战略思维能力，真正承担起制定与实施政府信息化和电子政务建设政策法规和战略规划的职责。

(2)分析与判断能力

政府首席信息宫应保持良好的职业敏感度，在了解电子技术和信息管理知识技能的同时，把握发展动向;在熟悉公共管理与服务业务流程的同时，把握政府改革发展趋势;在领导政府信息化与电子政务建设实践的同时，把握政府信息化与电子政务发展脉络，为政府信息化与电子政务的理性发展提供保证。

(3)协调与沟通能力

由于政府信息化与电子政务建设要满足统一规划、资源整合、协同作业等方面的需求，政府首席信息官必须具备较强的沟通与协调能力：在组织内部要保持与政府信息化和电子政务决策层、建设者即各职能部门和|T工作团队等方面的良好沟通;在组织外部，要保持与电子政务的社会服务对象、政府信息化和电子政务项目合作对象的良好沟通。

(4)业务组织与管理能力

政府首席信息官应具备良好的业务组织与管理能力。一是确定政府信息化和电子政务建设的基本理念，组织设计政府信息化和电子政务基本流程与架构，努力实现电子与政务的良好匹配与融合、信息资源的有效整合与开发利用、电子政务管理与服务的协调统一;二是领导、指导(审核)或组织实施规范的项目管理;三是监管办公自动化与电子政务系统的运行与维护;四是提出政府信息化和电子政务发展的趋势分析与改革建议，并负责领导、指导和组织改革的具体实施。

需要强调指出的是，信息技术能力并不能成为政府首席信息官应具备的核心能力，而只是一项基本的能力和素质要求。另外，不同层级的政府和部门对其首席信息官的素质和能力要求有所不同。一般而言，越是高层政府和部门的首席信息宫，对其战略思维和协调统筹的能力要求就越高，而对基层政府和部门的首席信息官，则要求其项目管理的能力较强。

二、政府首席信息宫的管理制度

政府首席信息官管理制度是一个系统工程，涉及信息官的选拔任用、考核、培训、薪酬、退出等多项制度。建立这些管理制度，一方面可以借鉴参照发达国家政府首席信息宫的管理制度和企业的首席信息官制度，同时，也必须符合我国现行的人事人才管理制度的一般精神和原则，与现行的人事人才管理体系有相应的制度接口。

1.政府首席信息宫的选拔任用

与其他高级公务员相比，政府首席信息官的选拔任用主要应具有四个方面的特色。

(1)政府首席信息宫采用资格(资质)准入模式。制定各级政府首席信息官的执业资格标准，凡是坦任政府首席信息官的公务员应具有相应的专业技术职务或资格。作为一种过渡方式，在推行任职资格的初期，可采用经历替代方式。

(2)可采取竞争上岗和面向社会公开招聘的方式选拔政府首席信息官。下一个层级的政府首席信息官可以通过竞争上岗的方式参加上一层级的首席信息官的选拔，而企事业单位和其他社会组织的首席信息官或其他具有担任政府首席信息宫资格的人员则要通过公开选拔的方式竞争政府首席信息官职位。
     (3)政府首席信息官应采用聘任制，实行合同管理。其任期、职责、权力义务、考核标准、薪酬待遇等都要通过聘任合同进行严格明确的约定。

(4)政府首席信息宫的选拔任用主体依从现行的政府人事管理制度。资格准入有利于保证政府首席信息官职位的专业化，公开招聘和合同管理有利于增加政府首席信息官管理的灵活性，保持该职位的基本活力。

2.政府首席信息宫的考核

我国政府首席信息官考核的维度可依据公务员考核的有关规定，即考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。工作实绩考核指标的确定应以岗位职责为依据，评估和评价标准应以履行岗位职责的质量和水平为基础。具体而言，对政府首席信息官的业绩考核要重点考虑以下几方面的情况。

(1)政府信息化和电子政务的政策法规建设以及发展战略(计划)制定的科学性、合理性、针对性等方面的情况。

(2)政府信息化和电子政务战略(计划)的执行情况，尤其是重大项目的建设与实施情况及其权威认证和认可情况。

(3)政府信息化和电子政务建设的效率与效能情况，尤其是建设项目的可操作性，提高行政效率和政府服务水平与质量、公众满意度的情况。

(4)责任区域内，政府信息化和电子政务管理者与建设者(特别是辖区内首席信息官)的素质提升情况。

(5)政府首席信息官的考核由选拔任用部门主持，职位交流部门参与。需要特别指出的是，政府首席信息官的绩效考核应与日渐成熟的电子政务绩效评估建立有机的联动关系。另外，对政府首席信息宫的考核可以分为平时考核与定期考核两种方式，平时考核可以主要通过首席信息官定期汇报、领导不定期检查、电子政务服务对象的满意度调查等方式进行;而定期考核在原则上是一年一次，主要是根据岗位职责设定的考核标准进行考核。

3.政府首席信息宫的培训

为了保证政府信息化和电子政务建设的专业化和高效能，政府首席信息官应建立有效的职业培训体系。

(1)培训的内容

选定培训内容的基本依据是政府首席信息宫的能力与素质构成，培训主要包括两个方面：一是通用知识与技能的更新，如了解信息通讯技术、公共管理的理论与实践的最新发展，电子政务理论与实践、管理理论与实践的最新发展；二是通用能力的提高，如宏观管理与战略规划、分析判断、沟通与协调等能力的锻炼和培养。

(2)培训的实施

培训的主要管理主体是公务员管理部门、政府信息管理部门、首席信息官自律组织等，其具体实施机构主要是有相应资质的高校、培训机构等。培训课程由政府首席信息官管理机构、公务员管理机构、首席信息官自律组织和培训实施机构等部门联合组织开发。

(3)培训的方式

培训可采取讲授式、研讨式、案例式、模拟式等多种形式灵活进行。

(4)培训的时间

培训时间可执行其他专业技术公务员培训时间的有关规定。

4.政府首席信息宫的薪酬

当前，首席信息官在企业和其他社会组织中属于稀缺性高级管理人才，其薪酬往往处于整个组织薪酬体系中的较高层级。政府首席信息官薪酬待遇的确定要综合考虑各种因素，其中重点要考虑如下几种因素：

(1)IT行业或其他领域的同等素质人员的薪酬;

(2)其他组织中首席信息宫的薪酬;

(3)同级别公务员的薪酬;

(4)政府首席信息宫的任用方式、工作职责等方面的情况以及其稀缺程度。

一般情况下，政府首席信息官的薪酬待遇要远远高出同级别的公务员。

5.政府首席信息宫的奖惩、退出与职业发展

政府首席信息官的奖惩，可参照我国《公务员法》的有关规定。例如，如果因个人原因不能履行岗位职责或没有达到绩效考核要求，聘任组织可视其具体情况采取减薪、解聘、赔偿一定程度的损失等惩戒措施;而对于履职较好者，可给予物质奖励、精神奖励或职业发展方面的奖励。

政府首席信息官的退出，以聘任合同为主要依据，合同期满，可以续聘也可以离职。续聘或离职除遵从有关法律法规外，主要是以实际工作需要和绩效考核结果为依据。需要注意的是，政府首席信息官的任期应保持一定的稳定性，不宜频繁更换，合同期限也不应太短。

就职业发展而言，政府首席信息宫可以通过公开应聘等方式担任政府部门的其他职位，也可以退出政府领域。

三、政府首席信息官的管理体制

建立高效协调的管理体制是政府首席信息官制度建设的一项重要内容，在制度建设过程中，我国政府首席信息官的管理体制应着力解决好以下几方面的问题。

1.政府首席信息宫的组织体系

我国应借鉴发达国家的经验，在逐步整合现有的电子政务建设与管理机构的基础上，建立统一的、层级分明的政府首席信息宫的组织架构，形成“一把手+首席信息宫”的电子政务管理模式，具体组织架构如图1所示。

其中，国家和省级信息化决策机构是国家和地方政府信息化建设的最高决策机构，分别负责制定国家和本省的政府信息化发展战略和相应标准、规范。各级信息化决策机构下设首席信息官办公室，主任由首席信息官担任。这个组织架构可实现政府信息化的整体化、系统化管理，能够有效避免各自为政的工作局面。

2.政府首席信息宫的责任关系

清晰而有序的责任关系是保证政府首席信息官管理体制高效运行的重要因素。政府首席信息官的责任关系应采取矩阵型结构。依据图1的组织体系构想，中央政府首席信息官直接对国家信息化决策机构首脑负责，向其汇报工作，接受其领导，参与国家政府信息化决策。省级政府首席信息官直接对省级信息化决策机构首脑负责，参与本级政府信息化决策。同时，上下级政府的首席信息官、上下级政府所属部门之间的首席信息官存在指导与被指导或领导与被领导关系。中央政府的首席信息官负责指导或领导、协调省级政府首席信息官的工作，负责领导中央各部委首席信息宫的工作;省级首席信息官负责指导或领导、协调本省内各市县首席信息官的工作，领导省直各委办局首席信息官的工作。同时，政府及其所属部门的首席信息官向本级政府或本部门的行政首长负责。下级政府的首席信息官要向上级政府的首席信息宫、下级政府部门的首席信息官要向上级部门的首席信息官汇报工作，执行或落实上级政府或上级部门制定的电子政务和信息化建设与发展的法律法规和战略规划。这样，以此类推，形成一套权责明确、运行有序的政府首席信息官管理体系。

3.政府首席信息宫的交流机制

政府首席信息官的交流不仅是促进电子政务协调发展的一个有效途径，也是保持和提高政府首席信息官素质与能力的重要手段。政府首席信息官的交流包括：政府首席信息宫与其他组织的首席信息官以及具有相应资格的人员之间的职位交流;政府内部首席信息官职位轮换以及在此基础上的工作交流，即上下级或同级政府首席信息官之间的交流两方面的内容。

(1)政府首席信息官的社会交流机制

政府首席信息官与企事业单位和其他组织的首席信息官之间应建立资格互认制度，实现职位交流，这种交流可通过公开招聘的途径以职位聘任的方式进行；政府首席信息官在聘用合同期满后，可自由选择其职业；具有政府首席信息官执业资格的人都可以参加政府首席信息官的公开选拔。

为了保证电子政务建设的先进性与高效能，政府首席信息官必须保持信息通讯技术领域、非政府组织机构之间的交流互动，因此，首席信息官的选拔任用必须具有高度的开放程度。

(2)政府首席信息富的职位轮换机制

职位轮换是实现资源共享、协同行政的有效措施。职位轮换主要有两种表现形式：一是在人事隶属关系不变的前提下，同一级政府各部门的首席信息官实行交互任职。各部门的首席信息官在一定时限内，在本部门工作一段时间，在其他部门工作一段时间，在本部门工作的时间要占三分之二以上。二是在垂直管理系统或部门，首席信息宫的职位轮换中遵从现行的职位轮换规定。首席信息官任职轮转的安排由本级政府或上级部门(在垂直管理系统)的首席信息官负责。

(3)政府首席信息宫的联席会议机制

上级政府首席信息官定期召开由所管辖区域内下一级政府首席信息官参加的联席会议。会议的主要内容是交流经验，讨论本地区电子政务建设的热点、难点问题，提出相应的决策建议，安排部署下一步本辖区电子政务发展的相关事宜。

(4)政府首席信息宫的委员会机制

由中央、省、市三级政府的首席信息官定期召开由各部门首席信息官参加的委员会议，交流各部门电子政务发展的有关情况，就共同面临的发展问题进行探讨，安排布置本级政府电子政务发展的相关事宜。

四、政府首席信息官制度建设配套措施

不论是在公务员管理体系中，还是在电子政务管理体系中，政府首席信息官制度都是一种崭新的制度设计。建立健全相应的基础制度和配套制度，是信息官制度得以有效发挥作用的重要条件。目前，除了要进一步健全专业技术类公务员、聘用制公务员的管理制度之外，还必须建立如下两个培训机制。

1.建立政府信息宫的学历培养体系

参照MBA和MPA的学历教育模式，在现行高等教育框架体系内，建立政府信息官的相应培养体系。学历培养体系构建的基本依据是电子政务管理者与服务者的素质要求。因此，此培养体系是电子政务工程师专业素质的基础培养框架。

2.建立电子政务工程师执业资格制

度实行执业资格认证是一种国际通行做法，如律师、医生、会计等都有相应的执业资格，它是保证和提高某一职业从业人员素质的有效途径。因此，我国在建立政府首席信息官制度的同时，也应为这一专业群体建立相应的执业资格制度，这种职业资格可称为电子政务工程师资格。凡是担任政府首席信息官者必须具有一定级别的电子政务工程师执业资格。

来源：《电子政务》2007年（4）

李志更 乔立娜 

政府首席信息官制度是很多发达国家发展电子政务的一项基本制度安排，它对于加强政府信息资源管理、提升电子政务建设的效率和效能、保证政府信息化协调发展具有非常明显的支撑作用。目前，推动我国电子政务建设向纵深发展亟需解决统一规划、资源整合、协调发展等瓶颈问题，针对我国实际，借鉴国际经验，建立并逐步推行政府首席信息官制度是解决这些问题的重要措施。

美国的《CIO》杂志对首席信息官(Chief Information Officer，简称CIO)有如下定义：“首席信息官是负责一个公司(企业)信息技术和系统的所有领域的高级官员。他们通过信息技术的利用来支持公司目标。他们具备技术和业务流程两方面的知识，具有多功能的概念，常常是将组织的技术调配战略和业务战略紧密结合在一起的最佳人选。”尽管这是对企业首席信息官的定义，但从这一定义中，我们可以获得以下一般信息：

(1)首席信息宫是组织中的高级官员，位居领导层；(2)首席信息官的核心职责和目标是利用信息技术来支持组织目标的实现；(3)首席信息官应具备的知识是技术和业务流程两方面，应具备的能力是战略管理。这个概念比较全面地概括出了首席信息宫的职能定位、主要职责、核心能力等要素。

另外，从首席信息官职位出现与制度形成的发展脉络来看，首席信息官是伴随着信息资源管理的兴起而产生的。它最早产生于美国的政府部门，专门负责政府信息资源管理，其后一些大型企业借鉴了这一信息资源的管理制度，首席信息官制度开始在企业出现，并得到长足发展，逐渐成为企业提升自身效益和竞争力的重要制度形式。随着信息时代的到来，以及在此基础上政府对政务信息资源管理重视程度的不断提升和电子政务的普遍推行，首席信息官制度开始回归政务领域，并在实践中逐步显示出巨大的生命力。

所谓政府首席信息官，是全面负责本部门政府信息资源管理、开发与利用，以及与信息技术应用有关事宜的专职高级官员，参与决策，具有组织协调和资源整合权力，其基本素质是既懂技术，又懂业务，具有技术与业务结合的战略眼光和能力。政府首席信息官制度是关于政府首席信息官管理规范的总称，包括政府首席信息宫的责、权、利、能关系，录用、考核、培训||、薪酬、退出等管理规定、管理体制等要素。

来源：《电子政务》2007年（4）

李志更   乔立娜 

发达国家电子政务建设的实践表明，政府首席信息官制度是当前世界各国发展电子政务的基本保障制度。但对于我国来说，政府首席信息官职位和首席信息官制度还是个比较陌生的或时髦的概念。就我国电子政务建设的实际状况看，一方面，建立政府首席信息官制度具有现实必要性和紧迫性。另一方面，尽管目前我国有些地方政府已经设立了政府首席信息官职位，并在建立首席信息官制度方面进行了很多有益尝试，但规范的首席信息官制度制度也没有建立。

一、我国政府首席信息官制度建设的现实需求

（一）推动我国电子政务向纵深发展需要建立政府首席信息官制度

我国的政府信息化与电子政务建设经过一段时间的发展，特别是自1999年实施“政府上网工程”以来，取得了突飞猛进的发展。到2005年底，我国的政府门户网站已超过12000个，其中，93%以上的国家部委拥有部门网站，73%以上的地方政府（省、市、县）拥有门户网站。基础数据库、网络平台等方面的建设也已初具规模。以此为基础，我国的电子政务建设开始以理性的态度和有序的制度安排向纵深发展。从建设的侧重点看，经过办公自动化和系统内业务联通的发展阶段，开始向协同办公、整合各类信息系统等更高层次发展，强调电子政务建设的服务性和实用性。从建设投入的重点看，逐步改变“重硬轻软”的现象，开始向应用软件、整合资源与业务流程、提高运营服务等方面倾斜。从对政务信息资源的管理看，正在逐步加大对政务信息资源管理的重视程度，并开始着手信息资源的利用和开发。从电子政务的运维模式看，主体开始多元化，由以往单靠政府财政投入转向以政府投资为主，兼之以与非政府组织合作。同时，电子政务建设开始尝试一些的市场化的运作模式和专业的项目管理方式。引入市场竞争机制提升电子政务建设的效率和成功率，降低风险和成本，已经成为国内众多电子政务建设者们重点思考和着力探索的问题。上述分析表明，我国的电子政务建设已进入需要统一规划、统一标准、整合资源的战略管理阶段。新的发展阶段，迫切要求建立与之相适应的管理体制与模式，建立首席信息官制度就是其中的一个必然选择。发达国家的实践表明，政府首席信息官制度对于解决电子政务发展的统一性、协调性和专业化具有非常重要的保障作用。

（二）加强政府信息资源管理与开发利用要求建立政府首席信息官制度

随着世界范围内知识经济时代的到来，信息资源已经成为组织发展的战略性资源。各国政府都非常重视政府信息资源的开发和利用，纷纷采取各种对策加强政务信息资源的管理。我国自实施电子政务以来，在政府信息资源管理方面也取得了相当大的进步，尤其是以四大基础数据库为代表的等一批综合基础数据库的建立和发展，加快了政府信息资源的数字化、传输网络化、应用集约化的进程，为政府管理和决策提供了更为科学、快捷的支持。同时，2005年国家信息化领导小组发布了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，使政务信息资源管理有了规范性约定。但从总体来看，我国的政府信息资源管理仍处于初级阶段，对信息资源的开发和利用还相当不充分、不到位。这主要表现在以下几个方面：一是缺乏统一的政府信息资源管理规划，信息垄断问题严重。信息垄断主要表现在两方面：政府对社会的信息垄断；各级政府之间以及各政府部门之间的信息垄断。二是管理模式不科学。我国对信息资源的管理大多还停留在传统的、手工阶段，缺乏专业化理论和方法的指导，使得信息的完整性、真实性和及时性都无法得到有效保障。三是配套措施不到位。信息资源管理机构不明确，建设、维护资金投入不足，相关法规不完善，数据标准不一致等问题目前都存在。这些问题解决的一个有效途径就是建立政府首席信息官制度，由专人对政府的信息资源进行统一的、专业化的管理和开发利用。而在发达国家，政府建立首席信息官制度的初衷也是为了对政务信息资源进行更为有效的管理。

（三）加强政府信息化管理人才队伍建设需要建立政府首席信息官制度

毋庸置疑，我国的政府信息化与电子政务发展很快，尤其是政务上网年之后，这种发展态势尤为明显。正因如此，我国政府信息化与电子政务的建设管理任务日益繁重，建设管理者队伍也日益壮大。这支队伍主要由如下几部分人员构成：各级政府信息化领导与决策机构的人员；各级政府所属各部门信息化建设管理机构的人员；各级政府及其所属部门的信息化与电子政务建设项目的管理人员。

在信息时代，人才与信息是两个重要资源。信息资源开发的程度在某种意义上依赖于相关人才资源开发的程度。在政府信息化资源在经济社会发展所起作用越来越大的今天，建立一套科学的符合我国特色的相关人才管理与开发制度，培养或造就一支高素质的政府信息化与电子政务建设管理人才队伍，进而有效开发政府信息资源，是一个亟待解决的问题。与发达国家相比，我国政府信息化与电子政务建设管理人员队伍建设相对薄弱。从总体上看，目前对这支队伍中各部分人员的职责权限、素质能力、管理措施、管理体制等缺乏与我国政府信息化和电子政务建设需要相适应的、清晰、系统、规范的具体制度安排，致使有关部门或机构对优秀的政府信息化建设人才的吸引力不高。在相应的制度建设过程中，政府信息化主管部门负责人的管理制度建设，具有基础作用和引领作用。

二、我国建立政府首席信息官制度的可行性

尽管目前我国还没有真正意义上的政府首席信息官制度，但随着政府信息和与电子政务建设的不断发展，我国对建立政府首席信息官制度的必要性和紧迫性的认识正在逐步深化，并开始引起理论界的广泛讨论，在实践领域也开始有所探索，这对于在国家层面建立政府首席信息官制度具有很大的推动作用。事实上，我国已经具备了一些建立政府首席信息官制度的基础性条件和有利因素。

（一）发达国家提供了建立政府首席信息官制度的成熟经验

电子政务发展较好的国家，几乎都建立了政府首席信息官制度，从提出这一职位的概念雏形到目前为止，政府首席信息官制度在国外已经有了20多年的发展历史，美国等发达国家在政府首席信息官制度建设方面已经积累了比较成熟的经验，尤其是对政府首席信息官的主要职责、核心素质和能力、管理模式等问题都有比较成熟的实践。事实上，电子政务建设具有一些普遍的发展规律，如都要经历大体相同的发展阶段，都会遇到一些共性的问题，都会建立一些类似的管理制度，采取一些大体相同的管理方法。政府首席信息官制度就是其中一种带有普遍性的电子政务管理制度，尤其是解决电子政务建设中信息资源管理不到位、资源整合不利、协同发展能力差等问题具有关键性作用。因此，我国可以充分发挥后发优势，借鉴发达国家的成熟经验和做法，在建立政府首席信息官制度过程中，缩短周期、提高效率、少走或不走弯路。

（二）企业首席信息官制度提供了必要的模式参考

信息时代的到来，提高了信息资源的战略地位，也促成了首席信息官的诞生和发展，这一发展脉络在企业界表现得尤为明显。就世界范围来看，企业首席信息官制度已经成为一种非常普遍的制度形式，并且已经显露出明显的实践效果，即企业效益和竞争力的飞速提高。在利益驱动下，企业的首席信息官制度有巨大的生存空间和发展速度，目前，世界排名前500强的企业大都建立了首席信息官制度。在我国，也已经有越来越多的知名企业建立了首席信息官制度。事实上，企业首席信息官制度与政府首席信息官制度有许多相似之处，如他们的核心职责都是制定组织的信息化规划与信息资源管理，核心目标都是为组织战略服务、为组织的效率和竞争优势服务。因此，我国在建立政府首席信息官制度的过程中，应充分发挥企业首席信息官制度的参考和示范作用，充分吸收企业首席信息官制度建设的经验。

（三）我国一些地方政府已经开始了建立政府首席信息官的有益尝试

基于解决电子政务发展的瓶颈问题和提升电子政务竞争力等方面的考虑，我国一些地方政府开始尝试着建立首席信息官职位和相关制度。例如，上海市政府1999年启动首席信息官制度的试点；江苏省政府2001年启动首席信息官研修制度；广东省政府2002年明确提出建立信息主管制度；北京市宣武区政府2003年首次任命的43名处级政府首席信息官走马上任，等等。另外，一些地方政府对首席信息官的管理模式还进行了探索，有的采用市场化原则来改革部门信息主管的薪酬体系，有的采用面向社会公开竞聘的方式录用专业的IT人士担任部门信息主管，有的还以不同形式授予部门信息主管以一定的特权，等等。尽管这些实践带有很强的地区性，缺乏规范性和系统化，但它在当前体制不健全的情况下对当地的电子政务发展来说，无疑是一种制度创新，对于我国早日建立统一的政府首席信息官制度也无疑是一种有益尝试。

（四）在我国现有的政府管理中存在建立政府首席信息官制度的依据

这主要表现在三个方面：一是我国已经初步具备比较完善的电子政务管理的组织架构，尽管还存在着各个层次的组织与人员责、权、利、能关系没有理顺，定位不清，权威性不足等问题，但在建立政府首席信息官制度时，完全可以在已有架构基础上进行调整、规范，这不仅可以减少制度建设的工作量，还有利于与原有体制的衔接和过渡。二是在我国现行的人才资源管理与开发的制度体系中，有建立政府首席信息官制度的空间。首先，在政府和非政府组织内部设立首席信息官职位有制度实践依据。目前，在我国的多数政府和非政府组织中，通常会有总会计师来管理资金、总工程师来管理技术和设备、总经济师来通盘考虑经济工作，这些职位的设立已经是很成熟的管理实践。而在信息时代，政府首席信息官职位也有与这些职位相同的属性，主要负责信息资源管理和其他与信息技术应用相关的事宜。其次，我国已经建立了公务员管理制度。我国公务员制度1993年建立，经过十多年的发展完善，于2005年颁布了《公务员法》，公务员管理制度是我国建立政府首席信息官制度的直接制度基础，《公务员法》规定，我国的公务员分为三类，即综合管理类、专业技术类、行政执法类。首席信息官由于需要一定的任职资格，因此其制度选择比较适合专业技术类。三是在现行的管理体制中，不论在是横向还是纵向的管理体制中，都存在某些机构或人员在具体业务管理上地位与权限相对较高的管理模式。

三、我国建立政府首席信息官制度亟待解决的主要问题

目前，我国负有政府信息化与电子政务建设管理职责的主要有以下三类组织：一是各级信息化领导小组；二是各级政府及其所属部门的信息化工作办公室；三是指各级政府及其所属部门分管信息化的机构。根据目前对首席信息官内涵的一般理解，加之与美国、加拿大等发达国家成熟的政府首席信息官制度相比较，这三类组织的负责人都不能称为严格意义上的政府首席信息官，其中后二者的负责人分别承担着首席信息官的部分职责。到目前为止，我国尚未建立专职的、有权威性的政府首席信息官职位及其系统、规范的管理制度。本文为叙述方便，暂且将后二者的负责人称为政府信息化主管部门负责人。

从目前我国政府信息化的发展现状来看，我国建立首席信息官制度亟待解决以下几方面问题：

（一）政府信息化主管部门负责人的权责配置不到位

根据政府信息化发展的需要及各种相关政策、法律法规，政府信息化主管部门负责人必须承担起领导所在部门制定、审核政府信息化发展战略、方针政策、总体规划与计划和相关标准并督促、监管其实施与落实以及其他相关的各项职责，实现政府信息化建设中的资源共享，促进政府信息化的科学、协调、健康地发展。要做到这一点，需要以必要的权限配置为前提条件。但目前，我国政府信息化与电子政务主管部门负责人的权责配置不够平衡，其具体表现是政府信息化主管部门负责人的权威性不足。发达国家的经验表明，要实现政府信息化发展的统一性和协调性目标，就必须给予政府首席信息官以一定的权威性，如美国就以法的形式明确规定了政府首席信息官的职责范围、权限、核心能力、组织体系等问题。另外，还赋予其较高和较特殊的地位，并给予其一定资源配置权力。我国为提升政府信息化主管部门的权威性也做了大量努力，如提高信息化主管部门的级别等，但政府信息化主管部门的权威性仍然不足。

（1）政府信息化主管部门负责人的专职化程度不高。我国在提升政府信息化主管部门权威性方面，采取的主要措施是提升有关部门的级别和层次，如在中央层面，由现任国务院总理和常务副总理兼任国家信息化领导小组的正副职，由现任信息产业部部长兼任国务院信息化工作办公室主任；地方政府多是效仿中央建制，由省级主要领导担任省级信息化领导小组组长，由信息产业厅长兼任省级信息办的主任等。这些举措对于信息化的整体规划和协调具有重大作用，但问题是这些领导的专职程度相对较低。而发达国家的经验表明，政府信息化的最高决策层可以由身兼要职的领导牵头或参与，但专门负责政府及其所属部门信息化规划、协调、监督、实施的政府首席信息官却是专职的专业人士。

（2）政府信息化主管部门负责人的职责权限缺乏权威性约定。在我国，作为政府信息化主管部门的信息办的职责往往有明确的规定，并以相对稳定的形式（如行政规章、政府发文等）予以确定，如建设部制定并发布了《建设部信息化工作管理办法》，甘肃省下发了《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省信息化工作办公室职责的通知》，等等。但对于机构内部的领导者——政府首席信息官的职责、权限、能力等却缺乏统一、规范、明确的约定，即使有相关规定，也缺乏权威性保障，法律层面不高。这直接导致了政府首席信息官责、权、利、能等关系的模糊和不确定，使政府信息化管理工作难以有效开展。

（3）政府信息化主管部门负责人的职责履行缺乏有效保障。首先，缺乏有效的协调机制。协调政府信息化进程中各部门的关系是信息化主管部门的重要工作之一，但在我国现行的政府信息化管理制度中，却缺乏类似发达国家政府首席信息官委员会、首席信息官交互任职之类的交流协调机制。其次，缺乏有效的战略、规划、政策实施或项目监管的控制手段。政府信息化主管部门的一项重要职责是监控信息化规划和项目的实施，而目前我国政府信息化主管部门的监控能力非常有限，主要是通过项目监理来保障项目实施效果，缺乏更为有效的项目绩效评估和控制手段。

（二）政府信息化主管部门负责人的核心能力不足

政府信息化主管部门负责人的核心能力不足是我国建立政府首席信息官制度的又一大障碍。在我国，政府信息化主管部门无法有效行使信息资源管理、信息化建设的规划与协调等职责的重要原因，除了缺乏明确的职责约定、没有配置相应的职责权限外，还有一个重要因素就是由于政府信息化主管部门缺乏足够的能力来履行其职责。其主要表现是有关人员的技术素质与能力、政务素质与能力、管理素质与能力的复合程度不高，即存在素质与能力缺项。导致其能力不足的原因主要包括以下几点：

首先，我国对政府首席信息官应具备的核心能力的认识存在偏差。从发达国家的经验看，政府首席信息官最应具备三种核心能力：战略思维和管理能力、协调能力、对业务流程的管理能力，而对信息技术只要求了解现状及其最新发展趋势。与之相比，我国在此方面的认知显然是舍本逐末的，往往忽略了首席信息官最应具备的战略决策和协调能力。

其次，我国对政府首席信息官应具备的核心能力及其知识体系缺乏系统研究，缺乏相对统一的标准。

最后，我国尚未建立起对政府首席信息官的培养体系。在国外，首席信息官作为一种高级管理人才，与CEO、CFO一样都要根据专业化的知识体系进行专门培养，有的国家甚至要求取得相应的资格后才能担任。而在我国，虽然在市场机制的驱动下，出现一些社会性机构开始对企业首席信息官进行培训的探索，但尚未形成完整的知识体系和有效的培养模式。

（三）政府信息化主管部门负责人的管理制度缺乏特色

目前，针对各级政府信息化主管部门负责人的管理，均适用于综合管理类公务员的管理制度。但事实上，政府首席信息官是公务员队伍中的一类特殊群体，是具有很强专业技术背景的政府信息化的高层管理者，因此对这一群体的管理无法完全沿袭已有的管理制度。要科学有效地对这一群体进行管理，除了遵从公务员管理的一般规定外，应制定相应的具有自身特色的管理制度。尽管目前我国有些地方对专业性较强的某些公务员岗位实行了聘任制，有些地方也开始尝试设立首席信息官职位并制定了一些管理措施，但总的来说，我国具有其独特属性的政府首席信息官制度还存在明显的缺失。

1、选拔任用制度缺乏特色。一是人员选拔的社会开放程度不高。我国目前对政府信息化主管部门负责人的选拔任用主要包括组织委任、竞争上岗和公开招聘等三种方式。在政府层面，政府信息化主管部门负责人基本上采取委任方式任用，而在政府部门内部，主要通过竞争上岗和公开选拔产生，其中竞争上岗者占绝大部分。二是人员选拔缺乏科学、合理、明确、统一的任职资格条件规定。如在公开选拔和竞争上岗的过程中，一方面，有关部门提出的任职条件只是笼统地包括政治条件、年龄、计算机技能、管理能力等；另一方面，选拔考试也很不规范，缺乏科学、统一的素质与能力判断标准。三是政府信息化主管部门负责人的任用方式与其他公务员差别不大，一旦任用，就很少向社会流动。

2、考核制度缺乏特色。目前，我国对政府信息化主管部门负责人的考核主要是按照公务员的考核标准进行的，即从德、能、勤、绩、廉等五个方面进行考核。这种考核模式对于专业技术性和管理性都很强的复合型人才——政府信息化主管部门负责人来讲，明显缺乏专业性和针对性。另外，我国当前尤其缺乏对政府信息化主管部门负责人的工作绩效考核，主要是缺乏专业化、针对性强的考核体系和标准。

3、薪酬制度缺乏特色。我国政府信息化主管部门负责人的薪酬基本是走公务员的薪酬系列，其薪酬水平远远低于在IT领域供职的同等素质与能力人员或在企事业单位担任首席信息官人员的薪酬水平。另外，到目前为止，政府信息化主管部门负责人的薪酬还没有科学合理地与工作绩效挂钩，其薪酬构成缺乏必要的激励作用。

4、培养制度缺乏特色。目前，我国亟待建立包括学历教育、在职培训、资格认证等内容的政府首席信息官培养制度。首先，我国还没有专门针对政府首席信息官的学历教育和相关专业，通常是在电子政务专业中涉及相关内容，师资力量和研究基础都相当薄弱。其次，目前在我国的公务员培训体系中对政府信息化管理人员的培训不充分，一些信息化方面的行业协会、研究部门、培训公司等机构开展的包括政府信息化管理人员在内的培训工作，也多是采取短期研修班+结业证书的方式，因此，从总体上讲，对政府信息化主管部门负责人的培训缺乏统一的、专业性强的权威性规定。

5、退出制度缺乏特色。由于其素质与能力构成的特殊性以及保持政府信息化高水平发展的客观需要，要求政府信息化主管部门负责人在退出机制的建设方面要有其灵活性和开放性，尤其是与IT行业同等素质与能力的人员、企事业单位同等身份的人员有一定的互动性和交流性，即在制度设计方面要使政府信息化主管部门负责人与社会其他领域有畅通的交流渠道。而目前我国在这方面的制度设计不到位。

（四）政府信息化主管部门的管理体制混乱

目前，我国政府信息化建设的组织机构大体如下图所示。从图中可以看出，我国当前政府信息化主管部门的组织体系主要存在三方面问题：

1、组织机构设置层级不一。我国在政府信息化与电子政务建设方面主要有三个国家层面的重要机构：一个是国家信息化领导小组，总理任组长。二是正部级的国务院信息化办公室，是国家信息化领导小组的办事机构。三是国家信息化咨询委员会。其中，前两个机构是我国电子政务建设的领导和决策机构，后者则主要是为领导小组提供重要的咨询和建议。与之相对应，很多地方政府也都在省市政府内建立本级的信息化领导小组和信息化办公室。在这个框架内，政府各部门相应设立了电子政务的管理机构。在中央政府的各部委中，政府信息化与电子政务建设有的由一个司局负责，有的由办公厅负责；在办公厅负责的情况下，有的成立了电子政务处，有的则由其他处主管。在地方政府，情况也较为复杂，有的与信息产业厅合署办公，有的则由信息产业厅的一个处负责政府信息化与电子政务工作。

信息化建设的组织机构

2、纵向的组织体系和责任关系不清。从图中可以看出，无论中央还是地方政府，在纵向上，都缺少资源共享和政务协同等方面的责任关系。例如，在省级政府中，信息化最高决策机构是信息化领导小组，省信息化工作办公室是其办事机构，但信息办又通常设在信息产业厅或其下属的信息化推进处，这就使信息办要受信息化领导小组与信息产业厅的双重领导，责任关系不明确。另外，省级政府与其下级政府在信息化建设方面也缺乏有制约性的责任关系，多是在规划方面的指导，而在人、财、物等资源配置方面协调无力。在这种层级关系不清的状态下，出现各自为政、良莠不齐的政府信息化建设局面也就在所难免。

3、横向的协调机制不健全。横向交流不足一直是我国政府信息化与电子政务发展过程中存在的亟待解决的问题，其具体表现有三：一是同级政府各委办局之间的信息办缺乏业务交流和沟通。对涉及多个部门协同的电子政务项目，缺少协同联动机制；对电子政务建设的共性和难点问题，缺少交流沟通机制。二是同级政府各委办局信息化建设主管部门负责人之间缺乏交流任职机制，而这是欧美国家普遍采用的机制。三是政府信息化主管部门负责人与外界的交流渠道不畅：从企事业单位选聘来担任政府信息化主管部门负责人的数量有限；政府信息化主管部门负责人由政府向社会流动的比例也不高。

李志更   乔立娜

在目前形势下，我国要更好地实现政府信息化，促进电子政务建设的健康发展，亟须解决整体规划、资源共享、协同发展等一系列问题。综观各国政府信息化和电子政务发展的实践，建立首席信息官制度，是解决上述问题比较通行和成熟的做法。“世界上已有一百多个国家和地区确立了政府首席信息官（CIO）制度。[1]”目前，在我国已经具有建立政府首席信息官制度的良好基础：在政府信息化和电子政务管理领域，已经具有首席信息官制度萌芽或雏形；在我国的行政管理体制结构中、在人事人才管理制度体系中，具有建立首席信息官制度的构架模式和发展空间；我国企业界已经开始实行首席信息官制度，在我国电子政务领域也已经聚集了一支具有良好素质的管理者队伍。

在我国建立政府首席信息官制度，不仅要直接涉及到公共部门人力资源开发的制度创新，也涉及到现行行政体制和电子政务管理体制的变革，因此，在建设首席信息官制度的过程中，要坚持如下几个原则：一是从我国电子政务发展的实际水平和发展的需要出发，切实解决电子政务实践中遇到的诸多现实问题并具有一定的未来适应性。二是充分考虑到我国的政治与行政传统，从我国现行的行政管理体制和公共部门人力资源开发的发展实际出发，在行政管理体制改革和公共部门人力资源开发制度改革的层面上进行系统考虑和整体谋划。三是要尊重政府首席信息官制度建设的一般规律，吸收借鉴国际上和其他领域首席信息官制度建设的经验教训。

一、政府首席信息官的职责与能力要求

政府首席信息官制度建设的基础工作之一是明确政府首席信息官在政府中的职责定位，并在此基础上合理构建其素质能力框架。

（一）政府首席信息官的组织地位

电子政务是政府信息化的表现形式，党的十六大报告明确提出我国电子政务建设的根本目的是：“提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”2006年年中，温家宝总理在对全国电子政务工作座谈会的批示中又重申了这一思想：“加快电子政务建设，推进行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件”。[2]电子政务的这种功能定位赋予负责电子政务建设的政府官员——政府首席信息官及其领导下的政府信息主管部门在政府序列中必须具有一定的权威性。因此，我国政府信息化建设在经过“一把手”工程的发展阶段之后，在今后的制度安排中，政府首席信息官不仅要具有特殊地位和身份，要参加政府信息化与电子政务的决策，同时还必须具有一定的资源配置权，保证电子政务建设和政府信息化的良好效果。

（二）政府首席信息官的职责

政府首席信息官在政府信息化与电子政务的建设与发展过程中，承担多项职责，其中，有些职责具有核心地位。根据发达国家的经验和我国信息化与电子政务建设的实际状况，在政府信息化和电子政务发展过程中，我国的政府首席信息官必须承担起如下几项重要职责：

1、负责组织贯彻上级政府或部门的信息化与电子政务建设的方针、政策和法律、法规；组织制定国家或地区、本级政府或本部门的信息化和电子政务发展规划和实施计划；审核下级政府、本级政府各部门与各行业或本系统下级机构信息化与电子政务的发展规划和实施计划。

2、组织制定政府信息化与电子政务建设的政策法规、规章制度和相关标准。

3、负责组织、监管政府信息化与电子政务发展战略规划、计划的落实与实施。在一级政府层次，这项职责主要通过负责组织制定或审核政府信息化与电子政务建设项目方案、组织推动政府信息化和电子政务技术与产品的开发、组织推动并监管政府信息化与电子政务建设项目的实施、组织监管电子政务系统的运行与维护等途径来实现。

4、向上一级政府首席信息官汇报政府信息化与电子政务建设的进展情况，为其提供有关决策支持。指导或领导下一级首席信息官的业务工作。

5、负责或参与制定首席信息官或下一级首席信息官的管理制度并组织落实。如负责安排本级政府所属部门或本系统（垂直管理部门）下级部门首席信息官的职位交流，参与其工作考核等。

6、负责提升责任区域内政府或部门甚至行业推进政府信息化、实施电子政务的能力，主要包括在对政府信息化推进能力与电子政务实施能力进行分析与评估的基础上，制定相应的改进计划，并推动改进计划的实施与落实。

7、参与责任区域内的公共管理与服务的改革决策。

从我国现行的电子政务管理与实施机构的设置及其职能配置情况来看，上述职责很多都已经存在，并分别由政府和部门内部主管政府信息化和电子政务的有关领导行使。由此可见，我国建立政府首席信息官的职责体系时，难点不在于界定职责范围，而是如何保证这些职责得到有效行使与落实。

（三）政府首席信息官的能力与素质

政府首席信息官履行好职责的关键在于具备相应的素质和能力。总的来说，政府首席信息官应当是懂管理与技术的高级复合型人才，并且管理能力比技术能力更为重要。具体而言，我国政府首席信息官主要应具备以下几方面核心能力和素质：

1、宏观管理与战略管理能力。作为政府信息化与电子政务的决策参与者，政府首席信息官必须具有把握全局和战略思维能力，真正承担起制定与实施政府信息化和电子政务建设政策法规和战略规划的职责。

2、分析与判断能力。保持良好的职业敏感度，在了解电子技术和信息管理知识与技能的同时，把握其发展动向；在熟悉公共管理与服务业务流程的同时，把握政府改革发展趋势；在领导政府信息化与电子政务建设实践的同时，把握政府信息化与电子政务的发展脉络，为政府信息化与电子政务的理性发展提供保证。

3、协调与沟通能力。由于政府信息化与电子政务建设要满足统一规划、资源整合、协同作业等方面的需求，政府首席信息官必须具备较强的沟通与协调能力，在组织内部，要保持与政府信息化和电子政务决策层、建设者即各职能部门和IT工作团队等方面的良好沟通，在组织外部，要保持与电子政务的社会服务对象、政府信息化和电子政务项目合作对象的良好沟通。

4、业务组织与管理能力。一是确定政府信息化和电子政务建设的基本理念，组织设计政府信息化和电子政务基本流程与架构，努力实现电子与政务的良好匹配与融合、信息资源的有效整合与开发利用、电子政务管理与服务的协调统一。二是领导、指导（审核）或组织实施规范的项目管理。三是监管办公自动化与电子政务系统的运行与维护。四是提出政府信息化和电子政务发展的趋势分析与改革建议，并负责领导、指导和组织改革的具体实施。

需要强调的指出的是，信息技术能力并不能成为政府首席信息官应具备的核心能力，而只是一项基本的能力和素质要求。另外，不同层级的政府和部门对其首席信息官的素质和能力要求是有所不同的。一般而言，越是高层政府和部门的首席信息官，对其战略思维和协调统筹的能力要求就越高，而越是基层政府和部门的首席信息官，则会对其项目管理的能力要求高些。

二、政府首席信息官的管理制度

政府首席信息官管理是一个系统工程，涉及其选拔任用、考核、培训、薪酬、退出等多项制度。建立这些管理制度，一方面要以发达国家政府首席信息官的管理制度和企业的首席信息官制度为参照，同时，也必须符合我国现行的人事人才管理制度的一般精神和原则，与现行的人事人才管理体系有制度接口。

（一）政府首席信息官的选拔任用

与其他高级公务员相比，政府首席信息官的选拔任用应主要具有三个方面的特色：

1、政府首席信息官采用资格（资质）准入模式。制定各级政府首席信息官的执业资格标准，凡是担任政府首席信息官的公务员应具有相应的专业技术职务或资格。作为一种过渡方式，在推行任职资格的初期，可采用经历替代方式。

2、可采取竞争上岗和面向社会公开招聘的方式选拔政府首席信息官。下一个层级的政府首席信息官可以通过竞争上岗的方式参加上一层级的首席信息官的选拔，而企事业单位和其他社会组织的首席信息官或其他具有担任政府首席信息官资格者则要通过公开选拔的方式竞争政府首席信息官职位。

3、政府首席信息官应采用聘任制，实行合同管理。其任期、职责、权力义务、考核标准、薪酬待遇等都要通过聘任合同进行严格明确的约定。

4、政府首席信息官的选拔任用主体依从现行的政府人事管理制度。

资格准入有利于保证政府首席信息官职位的专业化，公开招聘和合同管理有利于增加政府首席信息官管理的灵活性，保持该职位的基本活力。

（二）政府首席信息官的考核

我国政府首席信息官考核的维度可依据公务员考核的有关规定，即考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。工作实绩考核指标的确定应以岗位职责为依据，评估和评价标准应以履行岗位职责的质量和水平为基础。具体来讲，对政府首席信息官的业绩考核要重点考虑以下几方面的情况：

1、政府信息化和电子政务政策法规建设、发展战略（计划）制定的科学性、合理性、针对性等方面的情况。

2、政府信息化和电子政务战略（计划）的执行情况，尤其是重大项目的建设与实施情况及其权威认证和认可情况。

3、政府信息化和电子政务建设的效率与效能情况，尤其是建设项目的可操作性、提高行政效率和政府服务水平与质量、公众满意度的情况。

4、责任区域内，政府信息化和电子政务管理者与建设者（特别是辖区内首席信息官的素质）的素质提升情况。

5、政府首席信息官的考核由选拔任用部门主持，职位交流部门参与。

特别需要指出的是，政府首席信息官的绩效考核应与日渐成熟的电子政务绩效评估建立有机的联动关系。另外，对政府首席信息官的考核可以分为平时考核与定期考核两种方式，平时考核可以主要通过首席信息官定期汇报、领导不定期检查、电子政务服务对象的满意度调查等方式进行。而定期考核在原则上是一年一次，主要是根据岗位职责设定的考核标准进行考核。

（三）政府首席信息官的培训

为了保证政府信息化和电子政务建设的专业化和高效能，政府首席信息官应建立有效的职业培训体系。

1、培训的内容。选定培训内容的基本依据是其能力与素质构成，主要包括两方面内容：一是通用知识与技能的更新。如了解信息通讯技术、公共管理的理论与实践的最新发展，电子政务理论与实践、管理理论与实践的最新发展。二是通用能力的提高。如宏观管理与战略管理、分析判断、沟通与协调等能力的锻炼和培养。

2、培训的实施。培训的主要管理主体是公务员管理部门、政府信息管理部门、首席信息官自律组织等，其具体实施机构主要是有相应资质的高校、培训机构等。培训课程由政府首席信息官管理机构、公务员管理机构、首席信息官自律组织和培训实施机构等部门联合组织开发。

3、培训的方式。培训可采取讲授式、研讨式、案例式、模拟式等多种形式灵活进行。

4、培训的时间。培训时间执行其他专业技术公务员培训时间的有关规定。

（四）政府首席信息官的薪酬

当前，首席信息官在企业和其他社会组织中属于稀缺性高级管理人才，其薪酬往往处于整个组织薪酬体系中的较高层级。政府首席信息官薪酬待遇的确定综合考虑各种因素，其中重点要考虑如下几种因素：

1、IT行业或其他领域的同等素质人员的薪酬。

2、其他组织中首席信息官的薪酬。

3、同级别公务员的薪酬。

4、政府首席信息官的任用方式、工作职责等方面的情况以及其稀缺程度。

一般情况下，政府首席信息官的薪酬待遇要远远高出同级别的公务员。

（五）政府首席信息官的奖惩、退出与职业发展

政府首席信息官的奖惩，可参照我国《公务员法》的有关规定，例如，如果因个人原因不能履行岗位职责或没有达到绩效要求，其聘任组织可视其具体情况采取减薪、解聘、赔偿一定程度的损失等惩戒措施。而对于履职较好者，可给予物质奖励、精神奖励或职业发展方面的奖励。

政府首席信息官的退出，以聘任合同为主要依据，合同期满，可以续聘也可以离职。续聘或离职除遵从有关法律法规外，主要是以实际工作需要和绩效考核结果为依据。需要注意的是，政府首席信息官的任期应保持一定的稳定性，不宜频繁更换，合同期限也不应太短。

对其职业发展来说，政府首席信息官可以通过公开应聘等方式担任政府部门的其他职位，也可以退出政府领域。

三、政府首席信息官的管理体制

建立高效协调的管理体制是政府首席信息官制度建设的一项重要内容，在制度建设过程中，我国政府首席信息官的管理体制应着力解决好以下几方面的问题：

（一）政府首席信息官的组织体系

我国应借鉴发达国家的经验，在逐步整合现有的电子政务建设与管理机构的基础上，建立统一的、层级分明的政府首席信息官的组织架构，形成“一把手+首席信息官”的电子政务管理模式，具体组织架构如下：

图3   我国政府首席信息官组织架构设想

其中，国家和省级信息化决策机构是国家和地方政府信息化建设的最高决策机构，分别负责制定国家和本省的政府信息化发展战略和相应标准、规范。各级信息化决策机构下设首席信息官办公室，其主任为首席信息官。这个组织架构可实现政府信息化的整体化、系统化管理，能够有效避免各自为政的工作局面。

（二）政府首席信息官的责任关系

清晰而有序的责任关系是保证政府首席信息官管理体制高效运行的重要因素。政府首席信息官的责任关系应采取矩阵型结构。依据图3的组织体系构想，中央政府首席信息官直接对国家信息化决策机构首脑负责，向其汇报工作，接受其领导，参与国家政府信息化决策。省级政府首席信息官直接对省级信息化决策机构首脑负责，参与本级政府信息化决策。同时，上下级政府的首席信息官、上下级政府所属部门之间的首席信息官存在指导或领导与被指导或领导关系。中央政府的首席信息官负责指导或领导、协调省级政府首席信息官的工作，负责领导中央各部委首席信息官的工作，省级首席信息官负责指导或领导、协调本省内各市县首席信息官的工作，领导省直各委办局首席信息官的工作。同时，政府及其所属部门的首席信息官向本级政府或本部门的行政首长负责。下级政府的首席信息官要向上级政府的首席信息官、下级政府部门的首席信息官要向上级部门的首席信息官汇报工作，执行或落实上级政府或上级部门制定的电子政务和信息化建设与发展的法律法规和战略规划。这样，以此类推，形成一套权责明确、运行有序的政府首席信息官管理体系。

（三）政府首席信息官的交流机制

政府首席信息官的交流不仅是促进电子政务协调发展的一个有效途径，也是保持或提高政府首席信息官素质与能力的重要手段。政府首席信息官的交流包括政府首席信息官与其他组织的首席信息官以及具有相应资格者之间的职位交流、政府内部首席信息官职位轮换以及在此基础上的工作交流即上下级或同级政府首席信息官之间的交流两方面的内容。

1、政府首席信息官的社会交流机制。政府首席信息官与企事业单位和其他组织的首席信息官之间应建立资格互认制度，实现职位交流，这种交流可通过公开招聘的途径以职位聘任的方式进行；政府首席信息官在聘用合同期满后，可自由选择其职业；具有政府首席信息官执业资格的人都可以参加政府首席信息官的公开选拔。

为了保证电子政务建设的先进性与高效能，政府首席信息官必须保持信息通讯技术领域、非政府组织机构之间的交流互动，因此，首席信息官的选拔任用必须具有高度的开放程度。

2、政府首席信息官的职位轮换机制。职位轮换是实现资源共享、协同行政的有效措施。职位轮换主要有两种表现形式：一是在人事隶属关系不变的前提下，一级政府各部门的首席信息官实行交互任职。各部门的首席信息官在一定时限内，在本部门工作一段时间，在其他部门工作一段时间，在本部门工作的时间要占三分之二以上。二是在垂直管理系统或部门，首席信息官的职位轮换中遵从现行的职位轮换规定。

首席信息官任职轮转的安排由本级政府或上级部门（在垂直管理系统）的首席信息官负责。

3、政府首席信息官的联席会议机制。上级政府首席信息官定期召开由所管辖区域内下一级政府首席信息官参加的联席会议。会议的主要内容是交流经验，讨论本地区电子政务建设的热点、难点问题，提出相应的决策建议，安排布置下一步本辖区电子政务发展的相关事宜。

4、政府首席信息官的委员会机制。由中央、省、市三级政府的首席信息官定期召开由各部门首席信息官参加的委员会议，交流各部门电子政务发展的有关情况，就共同面临的发展问题进行探讨，安排布置本级政府电子政务发展的相关事宜。

四、政府首席信息官制度建设的配套措施

政府首席信息官制度不论是在公务员管理体系中，还是在电子政务管理体系中都是一种崭新的制度设计。建立健全相应的基础制度和配套制度，是其得以有效发挥作用的重要条件。目前，除了要进一步健全专业技术类公务员的管理制度、聘用制公务员的管理制度之外，还必须建立如下两个培训措施：

（一）建立政府信息官的学历培养体系

参照MBA和MPA的学历教育模式，在现行高等教育框架体系内，建立政府信息官的相应培养体系。学历培养体系构建的基本依据是电子政务管理者与服务者的素质要求。因此，此培养体系是电子政务工程师专业素质的基础培养框架。

（二）建立电子政务工程师的执业资格制度

实行执业资格认证是一种国际通行做法，如律师、医生、会计等都有相应的执业资格，它是保证和提高某一职业从业人员素质的有效途径。因此，我国在建立政府首席信息官制度的同时，也应为这一专业群体建立相应的执业资格制度，这种职业资格可称为电子政务工程师资格。凡是担任政府首席信息官者必须具有一定级别的电子政务工程师执业资格。

[1]王长胜主编：《中国电子政务发展报告NO．3》第168页，社会科学文献出版社，2006年5月第一版。

[2]全国电子政务工作座谈会召开 温家宝黄菊作重要批示 曾培炎发表讲话。

http://www.cnii.com.cn/20060529/ca356529.htm

李志更：美国联邦政府公务员管理事务网上公开的经验与启示.pdf

李志更：美国联邦政府公务员管理事务网上公开的实践与特点.pdf

加强我国政府系统电子政务专业人才队伍建设的必要性和紧迫性

摘要：对电子政务专业人才的概念和职责进行了界定 , 认为电子政务专业人才包括政府部门中从事电子政务领导和管理的人才 ,  以及政府所属信息中心中从事电子政务建设和管理的人才。论述了加强我国政府系统电子政务专业人才队伍建设的必要性示了加强我国政府系统电子政务专业人才队伍建设的紧迫性深化电子政务建设的基础 , 是克服电子政务建设瓶颈问题的前提 ,  是弥补电子政务专业人才培养能力不足的有效手段。揭迫切需要解决电子政务专业人才的管理体制与其职责定位不符、能力结构与其能力要求不符、管理制度与其职责要求不符等问题。

关键词：电子政务；  专业人才； 队伍建设；政府信息化；政府信息化建设

电子政务与一般政务的差异在于政务实施的环境以及基于此的行政流程和行政效能不同。而这些差异源于电子信息技术与政务活动的有机融合。因此 , 在电子政务环境下 , 电子信息技术与政务活动的融合程度 , 即电子政务的建设成熟度是行政效能高低的重要制约因素。也正因如此 ,  电子政务建设的专业性很强 , 要加强电子政务建设 ,  必须建设一支强有力的电子政务专业人才队伍。

一、电子政务专业人才的界定

综合现行研究成果 , 对电子政务专业人才的范围界定共有三种：一是 “大范围” 的界定 , 即电子政务专业人才包括各级政府部门、各类企事业单位中从事电子政务建设的管理人才和专业技术人才； 二是 “中范围”  的界定 , 即电子政务专业人才包括政府部门中从事电子政务领导和管理的人才 ,  以及政府所属信息中心中从事电子政务建设和管理的人才；三是 “小范围”的界定,即电子政务专业人才只包括政府所属信息中心中从事电子政务建设和管理的人才。目前,我国电子政务建设基本采取具体建设事务外包 ,  甚至包括运维事务外包的模式。因此,我们对政府系统电子政务专业人才采取“中范围”的界定模式。

    由于我国电子政务建设一般采取  “政府领导 + 信息中心负责具体管理与建设” 的管理体制 ,  因此 , 政府系统电子政务专业人才主要由两类身份的人员组成具有公务员身份 , 在政府信息化主管部门 ( 或推进机构  )和政府机构内部负责部门信息化建设的主管领导及相关业务部门的工作人员 ,  二是具有事业单位管理人员和专业技术人员身份 ,  在各级政府或部门所属的信息中心从事电子政务建设、具体管理和日常维护的人员。第一类人才的基本职责是电子政务的宏观管理 , 包括制定电子政务建设与发展的总体规划 ,  进行电子政务建设与发展的决策与监督检查等。第二类人才的基本职责是电子政务的微观管理与具体建设等 ,  包括电子政务建设的规划实施与项目管理 , 部分电子政务技术与产品的开发维护等1 。

从我国电子政务建设的实际出发,主要是从建设与维护事务逐步外包的发展趋势出发 , 根据我国政府系统电子政务专业人才队伍的现有规模  ,目前我国政府系统电子政务专业人才队伍建设的主要任务不在于大力扩大人才规模,而是在适度扩大规模的基础上,提高人才质量, 即提升队伍整体素质、优化队伍结构。因此 , 当前和今后一段时期 , 我国电子政务专业人才队伍建设的重点是从我国实际出发,明确电子政务专业人才的素质能力要求,优化电子政务专业人才的管理体制,健全与完善电子政务专业人才的管理制度。我国电子政务专业人才队伍建设的目标是为我国电子政务发展提供总量适度、结构合理、能力与素质精良的电子政务领导、管理和建设人才。

二、加强政府系统电子政务专业人才队伍建设的必要性

追根溯源,发展电子政务的根本动因是解决政府能力有限与政府管理和服务需求不断增长的矛盾,建立花钱少、服务好的政府＼我国从 2O 世纪 8O 年代开始 ,以政府办公自动化为起点  , 开始发展电子政务 , 与此同时 ,  电子政务建设管理体制逐步建立并不断完善,以事业单位建制出现的政府部门所属的信息中心逐步发展起来,以此为载体的政府系统电子政务专业人才队伍逐步形成。在我国建设服务型政府的过程中 ,  加强电子政务建设是不二的选择。事业发展关键在人,要加强电子政务建设 ,关键在于加强电子政务专业人才队伍建设。

（一）加强电子政务专业人才队伍建设是深化电子政务建设的基础

发展电子政务是我国提高政府效能、建设服务型政府的有效途径与手段 , 是行政改革的重要内容2 。经过 2O世纪 9O  年代和 21 世纪最初几年的快速发展  ,我国电子政务在经过部门办公自动化和重点业务电子化的发展阶段后  ,已经步入全面推进、深化应用和发挥效能的新阶段  ,经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的电子政务环境正在形成一是国家重点电子政务工程建设稳步推进  ,以“金字工程”为代表的重要业务信息系统实现了从中央到地方的联网运行 ,  国家电子政务外网建设取得重大进展;二是基础信息数据库建设稳步推进;三是政府网站体系基本建成 , 到  2008年底 , 中央政府部门和地方省市一级已全部建立政府门户网站 , 地市级和县级政府拥有门户网站的比例也分别达到99% 和92%[1],政府网站已经成为政府管理与服务的重要平台。

以此为基础 ,我国的电子政务建设必须超越政府信患发布和网上办事的发展阶段,具体而言,我国的电子政务发展必须有 3  个方面的突破：一是行政效率提高进入新阶段 , 基于政府管理与服务的电子化 , 有效进行政府组织再造与工作流程重新梳理 ,  实现政府工作的简捷j| 顶畅 ;  二是行政效能提高进入新阶段 , 基于职能全面上网 ,  强化对象导向与服务导向 , 提高管理与服务质量 ,  更好地满足公众需求 ; 三是政府管理与服务科学化、规范化进入新阶段 , 基于电子政务平台的政务公开与公众参与、政务活动标准化 ,  提高政府管理与服务的决策科学化和行为规范化水平 , 保证政府有效履行职责 , 促进经济社会科学发展。

（1  此处所言之电子政务专业人才的身份构成及其职责配置具有一般性。就目前我国电子政务管理的具体情况看 ,  在个别地方 , 信息 中心列入政府行政序列 ,  因此其人员具有公务员身份。2 党的十六大明确指出 :"  进一步转变政府职能 , 改进管理方式 ,  推行电子政务 , 提高行政效率 ,  降低行政成本 , 形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 " 党的十七大再次指出 ," 健全政府职责体系 , 完善公共服务体系 , 推行电子政务  ,强化社会管理和公共服务。）

要实现上述功能目标,电子政务专业人才在电子政务建设的理念和实践方面都要有双重突破。在电子政务建设的理念层面  ,树立电子政务是一种全新的政务环境的思想 ,明确对象取向和服务导向 ,建设对象和服务优先的行政环境  ,追求行政科学、公平、效率与效能。在建设的实践层面 ,完善政府治理结构 ,再造政府组织与行政流程 , 有效开发与利用政府信息资源。因此 ,面对全新的电子政务发展阶段  ,电子政务专业人才队伍不仅要成为政府改革的倡导者、实践者,还要成为信息技术的前沿应用者。也正因如此  ,加强政府系统电子政务专业人才队伍建设是发展我国电子政务的当务之急。

(  二 ) 加强电子政务专业人才队伍建设是消除电子政务建设瓶颈问题的前提

目前我国的电子政务建设正处于高速发展时期 , 电子政务投入呈持续增加态势 , 根据有关机构的分析 ,从2002年到 2007年  ,我国电子政务建设累计投入超过200亿元人民币 ,  其中2007年为657.34亿元 , 相当于奥运全部场馆建设投入资金的 5 倍 , 三峡工程 15年投入资金的  1/3[2]。另据有关机构2005年的预测  ,2005年到2010年间 ,  中国电子政务的投入将达到1800-2000亿元  ,市场需求将超过 10000亿元 [3]  。

面对日益扩大的投入规模和不断增加的建设工程  ,我国的电子政务发展遇到的一个瓶颈问题就是电子政务优势没有得到有效发挥、使用效益普遍不高 [4],  具体表现为一是重硬件、轻软件 ," 有的部门硬件网络资源利用率不足 5%[5]"; 二是重重建、轻整合 ,"  一个政府系统里有好几个网 , 其实只要对已有的设施尽量利用 ,  加以整合就能形成一个很好的网络刊 ]"; 三是重自我完善 ,  轻资源共享 ," 由于各部门掌握的信息资源没有形成共享机制  ,不可能进行跨部门的 ( 行政 ) 协同 [5]"; 四是重管理、轻服务 ," 在电子政务建设中 , 政府部门过多侧重于内部事务处理和自我服务 ,  在已经建成的国家电子政务工程中 ,面向公众服务的具体应用比例不到  3%, 面向决策的不到 8%[5]" 。

解决上述问题的关键不在于信息技术 ,  而在于电子政务建设的基本理念、总体战略设计与具体规划安排  ,其关键在于政府要拥有一支对电子政务的实质和功能定位有清晰认识的高素质的电子政务专业人才队伍。因此  ,以革新电子政务专业人才的电子政务建设理念、提高电子政务专业人才队伍的素质能力为主要内容 ,  加强电子政务专业人才队伍建设 , 是解决电子政务建设瓶颈问题的基础条件。

(  三 ) 加强电子政务专业人才队伍建设是弥补人才培养能力不足的有效手段

电子政务是个崭新的领域 , 在我国高等教育体系中  ,电子政务专业人才培养制度和模式还处于探索阶段。自前 ,  我国高校电子政务专业人才培养方面存在如下几个方面的问题一是由于缺乏有效的论证与设计 ,  电子政务专业人才培养体系不明晰 , 知识体系和培养模式等不明确  ; 二是由于缺乏有效的需求分析 , 人才培养机构的资源利用率不高  , 电子政务专业人才培养的特色不明显 ,培养出来的人才 ,  一方面具有明显的素质趋同性 , 缺乏层级差异、类型差异 ,  另一方面 , 与实践需求有一定差距 ,  岗位胜任能力不足 ; 三是电子政务专业人才的培养能力不足 ,  目前电子政务专业人才的需求量很大 , 现有的教育培养能力远不能满足实践需要 , 很多政府部门的电子政务专业人才学科背景单一 ,  存在明显的知识短板。源于现行教育体制的制约以及电子政务的快速发展  ,目前我国电子政务专业人才的培养具有明显的滞后性。针对合格的电子政务专业人才严重短缺这一现状 ,  为进一步发展电子政务提供有效的人才保障 ,  加强现行电子政务专业人才队伍建设是一项行之有效的选择 ,  通过优化电子政务专业人才的管理体制与管理制度 ,  加快电子政务专业人才队伍素质与能力的提升。

三、加强政府系统电子政务专业人才队伍建设的紧迫性

目前 , 我国政府系统电子政务专业人才队伍不仅己经具有一定的规模和良好的发展潜力 , 并且也已经形成了独特的管理模式 ,  有效地支持了我国电子政务的建设与发展。但与电子政务的发展需求相比 ,  我国电子政务专业人才队伍建设还有待进一步加强。

(  一 ) 电子政务专业人才的管理体制与其职责定位不符

从2O世纪8O年代后期 , 我国各级政府及其所属部门开始成立信息中心 , 此后 , 各级政府及其所属部门又开始设立电子政务推进机构 ,  成立电子政务领导机构。根据电子政务的本质规定与发展需求 ,  这两部分组织与机构承担的核心职能主要有两项：一是信息资源的管理、开发与利用 ,  二是电子政务的战略规划、建设与管理。因此 , 电子政务专业人才在管理体制上 ,  应特别突出政府部门电子政务专业人才的管理者定位以及在政府内部的交流与互动。而我国现行的电子政务管理体制及其专业人才管理体制与此要求不适应 , 具体而言 , 现行电子政务专业人才管理体制亟待解决如下 3 个方面的问题。

1.  大多数电子政务负责人的组织地位不高

在政府部门中 , 电子政务管理体制多采用 "  电子政务领导小组 + 信息中心 "  的模式。根据国际通行的管理模式 , 在此体制下 ,  信息中心负责人应承担电子政务战略策划、组织协调和建设实施等方面的组织领导职责  ,通过谋划和指导电子政务资源的最佳利用来支持政府部门目标的实现。但目前我国政府部门所属信息中心是事业单位性质 ,  这种单位属性 , 使其组织地位、权责配置与其业务发展明显不相适应一是在组织内部 , 决策影响力有限 , 根据事业单位的职能定位 , 政府部门所属信息中心 ,  基本上属于电子政务建设的具体执行部门 ; 二是在部门或系统内部  , 电子政务负责人缺乏相关业务统领和人员配置方面的权限。现行电子政务管理体制完全依从政府行政管理体制 ,  部门化和层级化特征明显 , 使网络本身的统一性、共享性优势受到明显限制。

2.  电子政务专业人才之间具有明显的身份界限

电子政务在本质上要求政务与电子的高效融合。目前除个别省、副省级城市之外 (  根据有关资料显示 , 在省级政府信息中心中 ,  只有湖南、西藏等省的信息中心工作人员使用公务员编制 , 在副省级城市中 , 只有大连、南京等市的信息中心工作人员使用公务员编制。 ),  我国大部分地区的电子政务专业人才依从两种人事管理制度电子政务领导者和推进机构的工作人员是公务员身份  ,承担电子政务的宏观管理与决策职责 ;  政府所属信息中心的工作人员是电子政务的具体管理与建设者 ,  属于事业编制。两者不仅身份不同 , 且鲜有职位交流 ,  政务与电子之间的有效融合由此受到严格制约。

3.  电子政务专业人才不能有效发挥职责作用

根据国家机构改革的设计初衷 ,  政府部门所属信息中心是电子政务发展与建设职能的主要承担者。但根据其单位属性 ,  信息中心不可能完全发挥既定的职能作用。从其履行的具体职责看 , 政府信息中心的工作人员 , 主要是政务信息的收集者与开发实施者 ,  而不是政府信息管理与开发的决策者 ; 主要是政务信息或活动的电子传输者 , 而不是电子政务建设的战略规划者和决策者 ;  主要是电子政务建设的组织者与日常维护者 , 而不是电子政务项目的具体建设者。

    (  二 ) 电子政务专业人才的能力结构与其能力要求不符

电子政务专业人才的能力要求具有典型的复合型特征 , 应达到信息技术、具体政务、管理尝 3 方面知识、能力及其相应素质的有效集成。因此 ,  从电子政务专业人才个体层面看 , 优秀的、甚至是合格的电子政务专业人才应是复合型人才 ; 从电子政务专业人才队伍整体层面看 ,  电子政务人才个体之间应具有能力互补性 ; 从电子政务专业人才职位组合层面看 , 电子政务的领导者与管理者更应突出复合能力的综合平衡 ,  而电子政务的建设者则更应在某一方面具有较强的专业性 ,  在实际工作中实现人才个体之间的能力互补。但目前电子政务专业人才的能力结构与此相比尚有一定差距。

1.  合格的电子政务专业人才数量有限

在电子政务建设初期 , 各级政府 ,  尤其是地市级以下政府 , 合格的电子政务专业人才极为缺乏。在电子政务工程项目完成之后 , 甚至没有合适的人员进行日常营理。据 2O O 4  年有关部门的调查显示各省市既懂信息技术又懂管理的人才奇缺 , 基本满足需求的仅为 23%, 存在 977% 的巨大缺口  [6] 。经过几年的发展 , 由于电子政务专业人才培养能力的制约  , 合格的电子政务专业人才仍然十分有限。这也正是我国电子政务建设存在诸多问题的症结之一

2. 信息技术类人才比重偏大,政务类人才和管理类人才比重偏小

国家信息中心的调查显示,目前,在政府系统电子政务专业人才队伍中 , 有近 6O % 的人是信息技术人才 ,2O % 多的人是政务类人才 , 包括管理人才在内的其他人才占 2O % 。因此 , 电子政务专业人才队伍整体的专业结构与 " 三分电子、七分政务 " 的素质能力要求明显不符。

3.  电子政务专业人才创新意识与创新能力明显不足

目前 , 我国现行的电子政务系统仍以对线下工作程序与流程的复制为主 , 缺乏以服务为导向的政府组织与流程的再造与优化。

4.  电子政务的管理者与建设开发者存在明显的知识与能力失衡

相当多电子政务管理者的管理知识与能力、政务处理知识与能力有余 ,  而信息技术知识与能力不足 , 这主要是因为他们中的大多数人来自政府部门 , 熟悉政府部门的工作程序和工作流程 ,  了解政府运行机制。而相当多的电子政务建设开发者 , 信息技术知识丰富、技术开发能力较强 , 而管理与政务知识和能力较弱 ,  这主要是因为他们中的大多数人只具有信息技术专业的教育背景。

(  三 ) 电子政务专业人才的管理制度与其职责要求不符

根据功能定位 ,  电子政务专业人才要承担战略与规划制定、电子政务建设及其评估、电子政务运行的日常管理与维护等具体工作职责。源于电子政务的专业性与技术前沿性 , 电子政务专业人才的管理制度应具有自身特色 ,  但目前电子政务专业人才管理在依从共性制度的同时 , 缺乏必要的特色制度支持。

1.  缺乏有特色的电子政务专业人才能力框架设计和资格认证制度

电子政务的专业性与技术性较强 ,  政府系统电子政务专业人才的能力需求、任职资格与综合类公务员和其他专业技术人才有明显差异 ,  尤其是电子政务专业人才需要具备一定水平的电子政务技术素质。但目前 ,  在我国的公务员管理和专业技术人才管理中 ,  还没有针对这类职位的能力框架设计和与之相适应的资格认证制度。由此导致在管理制度层面 ,  电子政务专业人才缺乏有效履行岗位职责的能力规范与约束。

2.  缺乏有特色的电子政务专业人才绩效考核制度

鉴于电子政务建设的功能使命 , 同时由于电子政务建设的巨大投入  , 加强电子政务专业人才绩效考核极为重要。但目前 ,  我国尚没有建设起符合电子政务专业人才队伍特点的绩效考核制度一是缺乏体现其工作特点的相关内容规定 ,  缺乏对电子政务建设效率性、经济性

以及效能性等方面的绝对性评价 ,  缺乏对电子政务建设具体实践与规划、计划目标符合程度的相对性评价 ;  二是缺乏适合电子政务专业人才工作内容的绩效考核指标体系  ,三是绩效考核的评价主体体系及相关方法亦没有明确规范。

3.  缺乏有特色的电子政务专业人才培训制度

实践证明 , 电子政务不仅具有明显的专业性  ,同时其知识与技术的更新和替代速度较快 , 因此 ,  有效的继续教育和培训是保持电子政务专业人才素质和能力水平的必要手段和基本要求。但目前政府系统电子政务专业人才的培训多依从综合类公务员和专业技术人才继续教育的一般规定 , 在培训内容、时间、周期和方式等方面缺乏与岗位需求相适应的具体规范。

4.  缺乏有特色的电子政务专业人才薪酬制度

保持电子政务先进性的重要途径是保持电子政务专业人才能力的竞争性 ,  为此必须保证电子政务专业人才待遇的竞争性。但目前 ,  我国电子政务专业人才的薪酬待遇缺乏与市场价格的比较与协调机制。当前 ,  我国政府系统电子政务专业人才的薪酬水平缺乏竞争力  ,已经成为优秀人才大量流失的一个重要原因。

5.  缺乏有特色的电子政务专业人才任用与交流制度

有效的人才流动是保证电子政务技术先进性和有效性的必要于段。但目前我国电子政务专业人才交流机制还没有建立起来：一是具有公务员身份的电子政务专业人才的录用与晋升依从综合管理类公务员的相关制度 ,向社会的有效流动缺乏制度引导与支持 ,二是电子政务

专业人才之间由于身份限制不能进行有效的职位交流 ,政务与电子的融合存在一定的制度障碍 ; 三是不同政府部门的电子政务领导人员之间缺少业务交流与政务协同机制。

参考文献

[1]  我国政府网站体系初形成 , 综合服务能力尚待提高  [EB/OL](2009-04-17)[2009-05-30]

http://news.xinhuanet.corn/newmedia/2009-04/17/content-11198084.htm

[2]构建电子政务知识体系研讨会纪实 [J].电子政务  ,2007(10);11

[3]赛迪情报中心:2008-201O 年我国电子政务投入将达 1800—2000亿元  [EB/OL](2005-04-25)[2009-05-30]

http://marketccidnet.com/market/article/content/406/200504/115679.html

[4]  吴敬硅.电子政务关键在政务 [N] 中国经济时报  ,2002-10-12.

[5]  杨学山.电子政务建设面临八大困难  [EB/OL](2008-05-04)[2009-05-30]

http://www.ccwresearch.corn.cn/store/article_content.asp?articleld=33997  

[6]  刘纯银.加强电子政务建设 , 推进政府管理创新  [EB/OL](2007-10-02)[2009-05-30]

http://www.china.com.cn/re-view/txt/2007-10/02/content-8995917.htm

作者简介 :        

李志更,女,中国人事科学研究院电子政务研究室主任、研究员。

政府系统电子政务专业人才队伍建设的国际实践与经验

摘要：论述了电子政务发展先进国家在电子政务专业人才队伍建设的实践及其特点和经验 ,  即强化电子政务的功能定位与政府系政府系统电子政务专业人才管理制度的针对性和有效性。统电子政务专业人才管理体制的符合程度;强化政府系统电子政务专业人才的素质、能力与其职责体系的符合程度;强化政府系统电子政务专业人才管理制度的针对性和有效性。

关键词：电子政务;专业人才;队伍建设 ;政府首席信息官

我国电子政务建设起步较晚 ,  包括电子政务专业人才队伍建设与管理在内的制度建设任务较重。相比之下  ,电子政务发展比较先进的国家 , 通过相关法律法规的建设 ,  在电子政务人才队伍建设与管理方面具有明显的先发制度优势。美国政府保证电子政务绩效的 5  项措施之一就是 " 建立有效的 |T  工作队伍＼因此 ,  国际上这方面的实践及其相关经验对我国电子政务专业人才队伍建设具有明显的启发意义和借鉴价值。具体而言 ,  在电子政务专业人才队伍建设实践方面 ,  电子政务发展比较先进的国家具有如下几个方面的特点和经验。

一、强化电子政务的功能定位与政府系统电子政务专业人才管理体制的符合程度

目前全世界 9O%以上的国家都在不同程度地着手推进电子政务 ,  而摆脱既要控制财政投入规模又要提高政府管理与服务效益的两难选择是各国发展电子政务的初衷之一 [1]  。因此 , 提高政府效率与效能成为各国发展电子政务的核心目的  ,建设顾客导向和服务导向的电子政府是电子政务建设的终极追求目标。正因为如此  ,各国发展电子政务的功能定位与目标主要有两个一是再造政府组织与工作流程  ,打造一个一体化的信息网络平台 ,提高政府内部管理的效率与效能  ,提高政府履行管理与服务职能的效率与效能;二是实现政府信息资源的有效管理与开发利用 ,实现信息资源全面、统一、系统的管理与开发 ,  最大限度地实现资源共享。以此为基础 , 各国普遍建立了与此相适应的电子政务专业人才管理体制。

(一) 电子政务专业人才的职责体系比较健全  [2-4]

各国电子政务专业人才的具体职责通过电子政务管理机构的职责表现出来。具体而言 ,  各国电子政务专业人才一般都履行如下职责。

1.  制定信息资源开发与电子政务发展战略与规划

美国联邦政府 1996 茸颁布的《信息技术管理改革法》规定  ,政府首席信息官有责任向本部门首脑及其他高层管理人员提供本部门信息化发展意见。与此同时  ,联邦首席信息官负有制订整个联邦政府信息化和信息资源管理开发规划和规划的职责 ,  各个部门的首席信患官依联邦规划制订本部门的相关规划和计划 ,  此规划和计划主要包括网络建设规划和计划、信息收集规划和计划、重要信息系统建设规划和计划等内容。德国规定 ,"  首席信息官办公室 " 统筹全德国的电子政务建设 ,  负责制定本国电子政务建设的宏观规划。加拿大政府首席信息官办公室的战略规划协调处、业务和服务战略处、信息管理战略处等部门都有负责相关战略制定的职责。与此相同 , 其他国家电子政务管理机构也都有这项职责。

2.  梳理并再造政府工作流程

发达国家电子政务建设的实践表明,缺乏对政府业务流程的再造优化是成功实施电子政务的主要障碍之一。因此,梳理、再造与优化政府工作流程是电子政务专业人才的重要职责之一。在美国国家审计总署  2004 年向国会提交的报告中,将联邦政府各部门首席信息官承担的工作职责归纳为13个领域。其中有 5个是所有部门的政府首席信息官都要承担的职责 , 构建业务框架是其中职责之一  [5]。美国联邦政府副首席信息官凯瑞·埃文斯说：“我还负责部门内部和跨部门业务框架的开发  [6]”。德国政府首席信息官办公室在开展电子政务建设之前的一项重要工作就是进行业务流程重组。德国联邦信息技术办公室 (B IT)负责建设管理的 “德国行政管理服务目录(DVDV)”是支持  “终端到终端”在线五操作的公共服务目录 ,公民可以通过该目录查找自己所需要的服务并直接在线办理,此目录率先在电子政务领域采用了“面向服务的体系架构 (SOA)”,获得了欧洲电子政务奖中的行政效能与效率奖 "[7]  。加拿大政府首席信息官办公室业务架构标准处的主要职责之一就是领导和指导政府业务架构的制定与完善 ,  实现政府业务流程的不断优化。

3.  制定信息资源管理与电子政务建设方案

美国联邦政府规定 ,  政府首席信息官要为本部门开发、维护一个稳妥的、整体的信息化架构。德国首席信息官办公室具体负责 “联邦在线 2005 项目”  的具体实施设计 ,并在此基础上制定了一个详细的、能提供政府在线的公共服务实施计划  ,同时还提出了“全体上网”的赶超计划。加拿大政府首席信息官办公室信息管理战略处的主要职责之一就是制定政府信息管理标准和指南 ,提高政府信息管理水平;业务架构标准处的主要职责 ,一是设计信息技术更新方案并负责实施。

4.  指导、监督、评估信息资源开发与电子政务项目的建设与实施

电子政务建设事务外包是很多国家 , 尤其是电子政务发达国家普遍采取的电子政务建设模式 ,因此 ,  对子政务项目的具体建设活动进行有效指导、监督和评估是政府部门电子政务专业人才必须承担的职责。美《信息技术管理改革法》对此有明确规定。美国联邦政府副首席信息官凯瑞·埃文斯指出：“我负责监管联邦政府各部门的IT建设 , 监管电子政府基金支持跨部门协作创新的使用情况  [6]”。加拿大政府首席信息官办公室业框架标准处的一项重要职责是建立关键性绩效指标体和政府公共服务效益、效果评估机制。

(二) 电子政务专业人才属于政府公务人员

纵观各国的政府职能配置 ,  电子政务建设属于政内部管理事务，电子政务专业人才管理部门属于政府作部门序列。如美国联邦政府首席信息官负责联邦政电子政务建设与发展工作 , 政府首席信息官办公室隶于联邦预算与管理局 ；加拿大政府首席信息官办公室属于总理府财政委员会。与此相同 , 欧洲各国政府的席信息官所领导的机构亦属于政府行政部门。因此  ,府部门的电子政务专业人才不论以何种方式任职，都于政府公务人员。具体而言 ,  电子政务专业人才大体为 3 类 ,  第一类是政务宫，如各国政府的首席信息官  ,于政治任命官；第二类是常任制公务员，属于考试录人员；第三类是临时雇员，属于通过考试等方式聘任短期工作人员。其中，在数量上，常任制公务员是电政务专业人才队伍的主体。近茸来，由于电子政务的术属性与公务员制度改革的不断深化，在电子政务专人才队伍中，临时雇员的数量呈现增多态势。

(三) 电子政务专业人才管理具有一定的集权性和开放性

首席信息宫是政府及其所属部门电子政务专业人才队伍管理的最高长宫。到目前为止，已经有 1O O  多个国家实行了政府首席信息官制度。根据各国的首席信息官制度，在很多国家，如美国、德国等，电子政务专业人才的具体管理体制与本国通行的公务员管理体制有一定差异，其典型差异就是电子政务专业人才管理的集权性与统一性，而集中统一管理的权限所有者是政府首席信息官。

1.  政府首席信息官具有较大的人事管理权

在美国联邦政府中，政府及其所属部门的首席信息官不仅对下属人员具有配置、使用等管理权限，同时，对所属各部门的首席信息官也具有业务指导 (领导)  职责，是联邦政府首席信息官委员会的负责人，联邦政府首席信息官对所属各部门的首席信息官具有一定的考核权力。为了推动电子政务计划，美国联邦预算与管理局 (OMB)成立了“电子政务特别工作组”该小组由46个机构中的相关人员组成，每个部门参与的人数不等，多则3-4人、少则1人，这些人统一昕从O  MB的调配，参与相关的项目研究。联邦德国的各联邦虽然享有很高的自主权  ,但在电子政务建设上，德国坚持中央集中统一规划，制定了基于互联网的职能联合策略，形成了一个完整的政府服务职能一览表。以此为基础，联邦政府首席信息官对各部门和地方政府的首席信息官具有业务领导与指导权限。

2.  电子政务专业人才的交流渠道比较顺畅

电子政务专业人才的流动性较强，与相关社会人才的职位交流日益频繁。一是随着公务员制度改革的不断深化，在电子政务专业人才中，聘任人员不断增加。二是政府首席信息官与社会人才的职位互动日益增多。据美国有关调查显示，由于工作对象不配合、工作压力大、薪酬与企业差异较大等因素，政府首席信息官的平均任职时间往往不足一届政府的任期，甚至很多人的任职时间不超过3年。面对频繁的任职变动并力争保持电子政务的先进性，美国相当一部分政府首席信息官都来自非政府部门。

二、强化政府系统电子政务专业人才的素质、能力与其职责体系的符合程度

人员工作职责的有效履行，需要人员具备一定素质和能力。因此，欧美等电子政务较为发达的国家一直都很关注电子政务专业人才的素质、能力体系建设，即胜任力框架构建，并以此作为加强电子政务专业人才队伍管理与提升其核心素质能力的基本依据。

(  一 ) 电子政务专业人才掌握多学科知识

欧美等国在电子政务专业人才的知识构成方面，强调多学科知识的交叉与融合。纵观其具体工作，各国电子政务专业人才在知识构成方面，崇尚 “业务 + 管理”的复合型知识模式。

1.  信息技术与政务专业知识

电子政务专业人才应对信息技术、信息管理与具体政务等方面的知识有所掌握。一方面，电子政务专业人才必须掌握信息技术及信息管理知识，且能做到及时的知识更新，了解并把握信息技术知识发展的最新动态和成果。美国关于系统分析员的职位说明书明确规定，在此岗位上工作的人员除了要具有管理科学的知识背景外还必须具有计算机科学、信息科学等方面的知识背景  ,在学历方面，至少应具有计算机专业或信息管理专业的学士学位，具有硕士、博士学位者从事此项工作更为合适。另一方面，电子政务专业人才还应掌握必要的具体

政务知识。美国系统分析员的职位说明书规定，系统分析员的工作任务之一就是明确组织信息需求，建立信息系统模型。为此，系统分析员必须对本部门的具体政务有一定程度了解。美国联邦政府在《信息技术管理改革法》中也明确规定，政府首席信息宫的任职资格要从与信息资源管理有关的教育、工作经验以及专业活动等多方面考虑。

2.  相关管理知识

电子政务专业人才应对政府管理、人力资源管理以及项目管理等方面的知识有必要的掌握和了解。电子政务专业人才的一项核心工作任务就是负责建设并维护一种基于信息技术的新的良性行政环境。在此意义上可以说 ,  电子政务专业人才既是新型行政环境的设计者，也是政府所需产品的采购者、政府建设项目的外包者和监管者。因此，除了信息技术和信息管理知识外，电子政务专业人才还必须具备一定的公共管理、人力资源管理、项目管理等方面的知识。美国联邦政府在《信息技术管理改革法》中明确规定 , 联邦政府首席信息官必须具备经确认的、能有效履行其职责的、具有在管理及信息资源管理方面的知识、技能和经验。

(二) 电子政务专业人才具备复合能力

根据发展电子政务的目标使命 ,  电子政务专业人才必然是改革者、创造者、引导者、协调者和具体业务处理者。北美数字政府学会主席谢润·道斯认为，政府系统电子政务专业人才应具有战略思维和评估能力、系统分析能力、信息管理能力、掌握技术概念的能力和复杂的项目管理能力。美国联邦政府《信息技术管理改革法》中规定的政府首席信息官应具备的一些核心能力，主要包括卓越的领导能力、沟通能力、人际关系处理能力以及在复杂的合作和协作环境中游刃有余地发挥作用的能力 [2]。综合各国电子政务相关法律及有关研究，下述能力可称为国外电子政务专业人才的核心能力。

1.  创新能力

鉴于对行政效能与效率的追求，各国电子政务建设都特别强调政府业务流程与工作环境的再造。因此，电子政务专业人才必须有能力对现行工作进行质疑重理和总结提升，接受新生事物。美国有学者认为政府首席信息官只有认识到自身职位的作用在于创造价值，才有可能走向成功。正因如此，分析能力、学习能力、创新思维能力等是电子政务专业人才必须具备的重要能力。

2.  管理能力

由于电子政务的资源共享属性、跨部门协作属性以及电子政务建设的外包模式，大多数政府系统电子政务专业人才必须是管理方面的行家里手。在宏观层面，他们要有战略规划能力，在中观层面，要有计划能力；在微观层面 ,  要有公共关系处理能力、人力资源配置能力和项目管理能力。美国有学者认为，政府首席信息官走向成功的一个重要因素是开发信息资源和管理人力资源。美国有关机构的调查显示，政治环境、被组织中的其他人视为对手等是美国各级政府首席信息官面临的两个重要挑战。因此，微观管理层面的管理能力对各层次的电子政务专业人才来说都非常重要。

3.  业务能力

面对具体业务工作，电子政务专业人才要能把握问题实质，了解相关政策规定 ,  及时准确地做出相关业务工作的判断与选择。因此，电子政务专业人才要有调查研究能力、理解与执行能力、技术应用能力。加拿大政府首席信息官办公室的研究分析处承担着大量的联邦政府电子政务建设的需求调查与分析工作，而其他各处室则承担相关标准、政策和技术方案的制定与管理工作。

(  三 ) 电子政务专业人才具备综合素质

根据电子政务专业人才的工作任务与能力需求，各国对电子政务专业人才的基本素质都有一定的要求，尤其是对电子政务的领导者素质有明确要求。美国的《信息技术管理改革法》提到，首席信息官应具备敏感、诚实、务实的作风以及为同事所信任的品质。具体而言，各国电子政务专业人才在综合素质要求上主要强调 3  个方面：一是创新意识，这主要源自电子政务建设的创新要求；二是科学精神，这主要是源自电子政务科学性与技术先进性的相关要求；三是诚信与责任，这主要是源自电子政务建设和管理的艰巨性与重要性。

三、强化政府系统电子政务专业人才管理制度的针对性和有效性

电子政务专业人才的管理制度从大的方面看 , 属于公职人员管理范畴  , 要遵从公职人员管理的一般规范。但从其承担的职责任务来看，源于技术先进性的要求,电子政务专业人才管理制度有其特殊要求，尤其要特别重视保持电子政务专业人才素质和能力的高水平。

(  一 ) 制定电子政务专业人才 EK 伍建设规划与计划

制定电子政务专业人才队伍建设规划与计划是欧美等电子政务发达国家普遍采取的制度设计要素。

美国联邦政府人力资源管理部门按照要求，必须编制电子政务专业人才发展规划和计划，重点解决电子政务专业人才的质量和数量问题。其中，质量指的是政府电子政务工作需要什么类型的人才，数量指的是每一种类型的人才需要多少。此规划与计划通常根据从事电子政务工作的需要以及现有人员的晋升、调遣和退休等情况制定。

(二) 优化电子政务专业人才选用制度

目前,各国在电子政务专业人才的选用方面有以下两个明显特点。

1.关注管理能力、创新能力和责任心

电子政务建设是对现行政务运行权贵关系的调整和利益关系的调整，在政府部门内部，电子政务建设者往往会受到敌视，因此合作同盟的建立尤为重要。另外，电子政务建设，尤其是其中的电子政府建设实际上是一个全新的创造过程 ,  电子政务建设者工作压力大。美国有关机构的调查显示，首席信息宫和其他电子政务专业人才流失的一个重要原因就是工作环境较差和工作负荷重。因此，在政府部门从事电子政务工作不仅要有较好的业务背景和较高的知识水平，还必须具有出色的管理能力、创新能力与较强的责任意识。

2.  不断提高社会采用率

这一方面源于电子政务专业人才通常具有较大的流动性，同时也由于电子政务专业人才对技术前沿性的高度需求。

(三) 优化电子政务专业人才考核制度

由于电子政务专业人才的职责复杂性、重要性以及胜任力的高复合程度，所以对电子政务专业人才的考核相对于其他公务员的考核要更为复杂和具体。总体来看 ,对政府部门电子政务专业人才工作团队的考核主要集中在 3  个方面一是 IT投资的获益是否大于技入成本;二是对电子政务项目建设与规划或计划相比的变化幅度  ,三是管理与服务对象是否可以方便地获取信息以及信息是否可靠。根据这种绩效考核框架 ,  美国联邦政府对政府首席信息宫的考核采取计分卡制度,每个季度考核一次,考核的主要内容包括是否将大部分建设经费用在需要优先执行的项目上;电子政务建设在投入成本、周期、结果与建设既定目标的偏离程度是否超过 1O %,  技术系统的安全性,尤其重大项目是否具有安全认证;电子政务项目是否明显提高了公共服务的质量与水平,如是否降低了管理与服务对象的成本、网上服务的响应时间是否有所缩短、公众服务的满意度是否逐步提高,等等

(四) 优化电子政务专业人才培训制度

各国政府通常都非常重视电子政务专业人才的培训工作,如美国已经制定了电子政务专业人才队伍培训的知识体系,并由政府部门、培训机构共同组织编写了相关培训教材和典型案例。下面以美国电子政务专业人才的职业培训做法为例,做具体说明。

1.认知提升与知识补充型培训

这种培训具有普适性 ,一般采用内部培训方式。但针对不同群体,有不同的培训目的  ,采用的培训体系也不尽相同。内部培训重点解决认识提高、知识补充等方面的问题。对电子政务管理者而言  ,通过培训,可提高他们对电子政务信息资源管理的认识  ,明确信息作为战略资源的重要地位。对电子政务技术人员而言,通过培训,可使他们更新信息技术知识  ,不断提高保证信息系统正常运转的能力与水平。

2.知识能力再造培训

这种培训主要针对高层次人才和关键性人才  ,一般采取外部培训方式。美国国家国防大学信息资源管理学院所开办的首席信息官短期培训班,就是由美国国防部授权的首席信息宫认证项目 ,  主要是提高联邦政府首席信息宫的岗位胜任能力。其主要的教学方法是召开研讨会,在研讨会上,所有学员都要以个人或小组的形式参与讨论,与教师进行互动交流。在课程结束后,教师通过学员提交的个人或团队报告或项目评估培训结果,评估培训的有效性和每个学员的能力获得情况。

参考文献 :

[1]霍姆斯D.电子政务 [M].北京:机械工业出版社  ,2003

[2]lnformation Technology Management Reform Act of  1996[M].

[3]法国电子政府建设策略  [EB/OL].(2006-03-07)[2009-05-30].

http.//www.e-gov.org.cn/news/news004/2006-03-07/19324.html

[4]  李章程.德国电子政务建设经验及对我国的启示 [J].北京档案 ,2004(2).

[5]Responsibilities, Reporting Relationships,Tenure and Challenges of  Federal CIO,Report to Congressional Requester of  GAO[R].2004

[6]埃文斯 K.联邦政府首席信息宫的角色 [J]. 电子政务 ,2008(9)

[7]  李广乾.欧洲电子政务:建立有效推进机制 [N].  人民邮电报 , 2008-01-15

作者简介 :

李志更 ,女,中国人事科学研究院电子政务研究室主任、研究员。

赵宁 , 女，中国人事科学研究院电子政务研究室助理研究员。

摘要：论述了电子政务发展先进国家在电子政务专业人才队伍建设的实践及其特点和经验 ,  即强化电子政务的功能定位与政府系政府系统电子政务专业人才管理制度的针对性和有效性。统电子政务专业人才管理体制的符合程度;强化政府系统电子政务专业人才的素质、能力与其职责体系的符合程度;强化政府系统电子政务专业人才管理制度的针对性和有效性。

关键词：电子政务;专业人才;队伍建设 ;政府首席信息官

我国电子政务建设起步较晚 ,  包括电子政务专业人才队伍建设与管理在内的制度建设任务较重。相比之下  ,电子政务发展比较先进的国家 , 通过相关法律法规的建设 ,  在电子政务人才队伍建设与管理方面具有明显的先发制度优势。美国政府保证电子政务绩效的 5  项措施之一就是 " 建立有效的 |T  工作队伍＼因此 ,  国际上这方面的实践及其相关经验对我国电子政务专业人才队伍建设具有明显的启发意义和借鉴价值。具体而言 ,  在电子政务专业人才队伍建设实践方面 ,  电子政务发展比较先进的国家具有如下几个方面的特点和经验。

一、强化电子政务的功能定位与政府系统电子政务专业人才管理体制的符合程度

目前全世界 9O%以上的国家都在不同程度地着手推进电子政务 ,  而摆脱既要控制财政投入规模又要提高政府管理与服务效益的两难选择是各国发展电子政务的初衷之一 [1]  。因此 , 提高政府效率与效能成为各国发展电子政务的核心目的  ,建设顾客导向和服务导向的电子政府是电子政务建设的终极追求目标。正因为如此  ,各国发展电子政务的功能定位与目标主要有两个一是再造政府组织与工作流程  ,打造一个一体化的信息网络平台 ,提高政府内部管理的效率与效能  ,提高政府履行管理与服务职能的效率与效能;二是实现政府信息资源的有效管理与开发利用 ,实现信息资源全面、统一、系统的管理与开发 ,  最大限度地实现资源共享。以此为基础 , 各国普遍建立了与此相适应的电子政务专业人才管理体制。

(一) 电子政务专业人才的职责体系比较健全  [2-4]

各国电子政务专业人才的具体职责通过电子政务管理机构的职责表现出来。具体而言 ,  各国电子政务专业人才一般都履行如下职责。

1.  制定信息资源开发与电子政务发展战略与规划

美国联邦政府 1996 茸颁布的《信息技术管理改革法》规定  ,政府首席信息官有责任向本部门首脑及其他高层管理人员提供本部门信息化发展意见。与此同时  ,联邦首席信息官负有制订整个联邦政府信息化和信息资源管理开发规划和规划的职责 ,  各个部门的首席信患官依联邦规划制订本部门的相关规划和计划 ,  此规划和计划主要包括网络建设规划和计划、信息收集规划和计划、重要信息系统建设规划和计划等内容。德国规定 ,"  首席信息官办公室 " 统筹全德国的电子政务建设 ,  负责制定本国电子政务建设的宏观规划。加拿大政府首席信息官办公室的战略规划协调处、业务和服务战略处、信息管理战略处等部门都有负责相关战略制定的职责。与此相同 , 其他国家电子政务管理机构也都有这项职责。

2.  梳理并再造政府工作流程

发达国家电子政务建设的实践表明,缺乏对政府业务流程的再造优化是成功实施电子政务的主要障碍之一。因此,梳理、再造与优化政府工作流程是电子政务专业人才的重要职责之一。在美国国家审计总署  2004 年向国会提交的报告中,将联邦政府各部门首席信息官承担的工作职责归纳为13个领域。其中有 5个是所有部门的政府首席信息官都要承担的职责 , 构建业务框架是其中职责之一  [5]。美国联邦政府副首席信息官凯瑞·埃文斯说：“我还负责部门内部和跨部门业务框架的开发  [6]”。德国政府首席信息官办公室在开展电子政务建设之前的一项重要工作就是进行业务流程重组。德国联邦信息技术办公室 (B IT)负责建设管理的 “德国行政管理服务目录(DVDV)”是支持  “终端到终端”在线五操作的公共服务目录 ,公民可以通过该目录查找自己所需要的服务并直接在线办理,此目录率先在电子政务领域采用了“面向服务的体系架构 (SOA)”,获得了欧洲电子政务奖中的行政效能与效率奖 "[7]  。加拿大政府首席信息官办公室业务架构标准处的主要职责之一就是领导和指导政府业务架构的制定与完善 ,  实现政府业务流程的不断优化。

3.  制定信息资源管理与电子政务建设方案

美国联邦政府规定 ,  政府首席信息官要为本部门开发、维护一个稳妥的、整体的信息化架构。德国首席信息官办公室具体负责 “联邦在线 2005 项目”  的具体实施设计 ,并在此基础上制定了一个详细的、能提供政府在线的公共服务实施计划  ,同时还提出了“全体上网”的赶超计划。加拿大政府首席信息官办公室信息管理战略处的主要职责之一就是制定政府信息管理标准和指南 ,提高政府信息管理水平;业务架构标准处的主要职责 ,一是设计信息技术更新方案并负责实施。

4.  指导、监督、评估信息资源开发与电子政务项目的建设与实施

电子政务建设事务外包是很多国家 , 尤其是电子政务发达国家普遍采取的电子政务建设模式 ,因此 ,  对子政务项目的具体建设活动进行有效指导、监督和评估是政府部门电子政务专业人才必须承担的职责。美《信息技术管理改革法》对此有明确规定。美国联邦政府副首席信息官凯瑞·埃文斯指出：“我负责监管联邦政府各部门的IT建设 , 监管电子政府基金支持跨部门协作创新的使用情况  [6]”。加拿大政府首席信息官办公室业框架标准处的一项重要职责是建立关键性绩效指标体和政府公共服务效益、效果评估机制。

(二) 电子政务专业人才属于政府公务人员

纵观各国的政府职能配置 ,  电子政务建设属于政内部管理事务，电子政务专业人才管理部门属于政府作部门序列。如美国联邦政府首席信息官负责联邦政电子政务建设与发展工作 , 政府首席信息官办公室隶于联邦预算与管理局 ；加拿大政府首席信息官办公室属于总理府财政委员会。与此相同 , 欧洲各国政府的席信息官所领导的机构亦属于政府行政部门。因此  ,府部门的电子政务专业人才不论以何种方式任职，都于政府公务人员。具体而言 ,  电子政务专业人才大体为 3 类 ,  第一类是政务宫，如各国政府的首席信息官  ,于政治任命官；第二类是常任制公务员，属于考试录人员；第三类是临时雇员，属于通过考试等方式聘任短期工作人员。其中，在数量上，常任制公务员是电政务专业人才队伍的主体。近茸来，由于电子政务的术属性与公务员制度改革的不断深化，在电子政务专人才队伍中，临时雇员的数量呈现增多态势。

(三) 电子政务专业人才管理具有一定的集权性和开放性

首席信息宫是政府及其所属部门电子政务专业人才队伍管理的最高长宫。到目前为止，已经有 1O O  多个国家实行了政府首席信息官制度。根据各国的首席信息官制度，在很多国家，如美国、德国等，电子政务专业人才的具体管理体制与本国通行的公务员管理体制有一定差异，其典型差异就是电子政务专业人才管理的集权性与统一性，而集中统一管理的权限所有者是政府首席信息官。

1.  政府首席信息官具有较大的人事管理权

在美国联邦政府中，政府及其所属部门的首席信息官不仅对下属人员具有配置、使用等管理权限，同时，对所属各部门的首席信息官也具有业务指导 (领导)  职责，是联邦政府首席信息官委员会的负责人，联邦政府首席信息官对所属各部门的首席信息官具有一定的考核权力。为了推动电子政务计划，美国联邦预算与管理局 (OMB)成立了“电子政务特别工作组”该小组由46个机构中的相关人员组成，每个部门参与的人数不等，多则3-4人、少则1人，这些人统一昕从OMB的调配，参与相关的项目研究。联邦德国的各联邦虽然享有很高的自主权  ,但在电子政务建设上，德国坚持中央集中统一规划，制定了基于互联网的职能联合策略，形成了一个完整的政府服务职能一览表。以此为基础，联邦政府首席信息官对各部门和地方政府的首席信息官具有业务领导与指导权限。

2.  电子政务专业人才的交流渠道比较顺畅

电子政务专业人才的流动性较强，与相关社会人才的职位交流日益频繁。一是随着公务员制度改革的不断深化，在电子政务专业人才中，聘任人员不断增加。二是政府首席信息官与社会人才的职位互动日益增多。据美国有关调查显示，由于工作对象不配合、工作压力大、薪酬与企业差异较大等因素，政府首席信息官的平均任职时间往往不足一届政府的任期，甚至很多人的任职时间不超过3年。面对频繁的任职变动并力争保持电子政务的先进性，美国相当一部分政府首席信息官都来自非政府部门。

二、强化政府系统电子政务专业人才的素质、能力与其职责体系的符合程度

人员工作职责的有效履行，需要人员具备一定素质和能力。因此，欧美等电子政务较为发达的国家一直都很关注电子政务专业人才的素质、能力体系建设，即胜任力框架构建，并以此作为加强电子政务专业人才队伍管理与提升其核心素质能力的基本依据。

(  一 ) 电子政务专业人才掌握多学科知识

欧美等国在电子政务专业人才的知识构成方面，强调多学科知识的交叉与融合。纵观其具体工作，各国电子政务专业人才在知识构成方面，崇尚 “业务 + 管理”的复合型知识模式。

1.  信息技术与政务专业知识

电子政务专业人才应对信息技术、信息管理与具体政务等方面的知识有所掌握。一方面，电子政务专业人才必须掌握信息技术及信息管理知识，且能做到及时的知识更新，了解并把握信息技术知识发展的最新动态和成果。美国关于系统分析员的职位说明书明确规定，在此岗位上工作的人员除了要具有管理科学的知识背景外还必须具有计算机科学、信息科学等方面的知识背景  ,在学历方面，至少应具有计算机专业或信息管理专业的学士学位，具有硕士、博士学位者从事此项工作更为合适。另一方面，电子政务专业人才还应掌握必要的具体

政务知识。美国系统分析员的职位说明书规定，系统分析员的工作任务之一就是明确组织信息需求，建立信息系统模型。为此，系统分析员必须对本部门的具体政务有一定程度了解。美国联邦政府在《信息技术管理改革法》中也明确规定，政府首席信息宫的任职资格要从与信息资源管理有关的教育、工作经验以及专业活动等多方面考虑。

2.  相关管理知识

电子政务专业人才应对政府管理、人力资源管理以及项目管理等方面的知识有必要的掌握和了解。电子政务专业人才的一项核心工作任务就是负责建设并维护一种基于信息技术的新的良性行政环境。在此意义上可以说 ,  电子政务专业人才既是新型行政环境的设计者，也是政府所需产品的采购者、政府建设项目的外包者和监管者。因此，除了信息技术和信息管理知识外，电子政务专业人才还必须具备一定的公共管理、人力资源管理、项目管理等方面的知识。美国联邦政府在《信息技术管理改革法》中明确规定 , 联邦政府首席信息官必须具备经确认的、能有效履行其职责的、具有在管理及信息资源管理方面的知识、技能和经验。

(二) 电子政务专业人才具备复合能力

根据发展电子政务的目标使命 ,  电子政务专业人才必然是改革者、创造者、引导者、协调者和具体业务处理者。北美数字政府学会主席谢润·道斯认为，政府系统电子政务专业人才应具有战略思维和评估能力、系统分析能力、信息管理能力、掌握技术概念的能力和复杂的项目管理能力。美国联邦政府《信息技术管理改革法》中规定的政府首席信息官应具备的一些核心能力，主要包括卓越的领导能力、沟通能力、人际关系处理能力以及在复杂的合作和协作环境中游刃有余地发挥作用的能力 [2]。综合各国电子政务相关法律及有关研究，下述能力可称为国外电子政务专业人才的核心能力。

1.  创新能力

鉴于对行政效能与效率的追求，各国电子政务建设都特别强调政府业务流程与工作环境的再造。因此，电子政务专业人才必须有能力对现行工作进行质疑重理和总结提升，接受新生事物。美国有学者认为政府首席信息官只有认识到自身职位的作用在于创造价值，才有可能走向成功。正因如此，分析能力、学习能力、创新思维能力等是电子政务专业人才必须具备的重要能力。

2.  管理能力

由于电子政务的资源共享属性、跨部门协作属性以及电子政务建设的外包模式，大多数政府系统电子政务专业人才必须是管理方面的行家里手。在宏观层面，他们要有战略规划能力，在中观层面，要有计划能力；在微观层面 ,  要有公共关系处理能力、人力资源配置能力和项目管理能力。美国有学者认为，政府首席信息官走向成功的一个重要因素是开发信息资源和管理人力资源。美国有关机构的调查显示，政治环境、被组织中的其他人视为对手等是美国各级政府首席信息官面临的两个重要挑战。因此，微观管理层面的管理能力对各层次的电子政务专业人才来说都非常重要。

3.  业务能力

面对具体业务工作，电子政务专业人才要能把握问题实质，了解相关政策规定 ,  及时准确地做出相关业务工作的判断与选择。因此，电子政务专业人才要有调查研究能力、理解与执行能力、技术应用能力。加拿大政府首席信息官办公室的研究分析处承担着大量的联邦政府电子政务建设的需求调查与分析工作，而其他各处室则承担相关标准、政策和技术方案的制定与管理工作。

(  三 ) 电子政务专业人才具备综合素质

根据电子政务专业人才的工作任务与能力需求，各国对电子政务专业人才的基本素质都有一定的要求，尤其是对电子政务的领导者素质有明确要求。美国的《信息技术管理改革法》提到，首席信息官应具备敏感、诚实、务实的作风以及为同事所信任的品质。具体而言，各国电子政务专业人才在综合素质要求上主要强调 3  个方面：一是创新意识，这主要源自电子政务建设的创新要求；二是科学精神，这主要是源自电子政务科学性与技术先进性的相关要求；三是诚信与责任，这主要是源自电子政务建设和管理的艰巨性与重要性。

三、强化政府系统电子政务专业人才管理制度的针对性和有效性

电子政务专业人才的管理制度从大的方面看 , 属于公职人员管理范畴  , 要遵从公职人员管理的一般规范。但从其承担的职责任务来看，源于技术先进性的要求,电子政务专业人才管理制度有其特殊要求，尤其要特别重视保持电子政务专业人才素质和能力的高水平。

(  一 ) 制定电子政务专业人才 EK 伍建设规划与计划

制定电子政务专业人才队伍建设规划与计划是欧美等电子政务发达国家普遍采取的制度设计要素。

美国联邦政府人力资源管理部门按照要求，必须编制电子政务专业人才发展规划和计划，重点解决电子政务专业人才的质量和数量问题。其中，质量指的是政府电子政务工作需要什么类型的人才，数量指的是每一种类型的人才需要多少。此规划与计划通常根据从事电子政务工作的需要以及现有人员的晋升、调遣和退休等情况制定。

(二) 优化电子政务专业人才选用制度

目前,各国在电子政务专业人才的选用方面有以下两个明显特点。

1.关注管理能力、创新能力和责任心

电子政务建设是对现行政务运行权贵关系的调整和利益关系的调整，在政府部门内部，电子政务建设者往往会受到敌视，因此合作同盟的建立尤为重要。另外，电子政务建设，尤其是其中的电子政府建设实际上是一个全新的创造过程 ,  电子政务建设者工作压力大。美国有关机构的调查显示，首席信息宫和其他电子政务专业人才流失的一个重要原因就是工作环境较差和工作负荷重。因此，在政府部门从事电子政务工作不仅要有较好的业务背景和较高的知识水平，还必须具有出色的管理能力、创新能力与较强的责任意识。

2.  不断提高社会采用率

这一方面源于电子政务专业人才通常具有较大的流动性，同时也由于电子政务专业人才对技术前沿性的高度需求。

(三) 优化电子政务专业人才考核制度

由于电子政务专业人才的职责复杂性、重要性以及胜任力的高复合程度，所以对电子政务专业人才的考核相对于其他公务员的考核要更为复杂和具体。总体来看 ,对政府部门电子政务专业人才工作团队的考核主要集中在 3  个方面一是 IT投资的获益是否大于技入成本;二是对电子政务项目建设与规划或计划相比的变化幅度  ,三是管理与服务对象是否可以方便地获取信息以及信息是否可靠。根据这种绩效考核框架 ,  美国联邦政府对政府首席信息宫的考核采取计分卡制度,每个季度考核一次,考核的主要内容包括是否将大部分建设经费用在需要优先执行的项目上;电子政务建设在投入成本、周期、结果与建设既定目标的偏离程度是否超过 1O %,  技术系统的安全性,尤其重大项目是否具有安全认证;电子政务项目是否明显提高了公共服务的质量与水平,如是否降低了管理与服务对象的成本、网上服务的响应时间是否有所缩短、公众服务的满意度是否逐步提高,等等

(四) 优化电子政务专业人才培训制度

各国政府通常都非常重视电子政务专业人才的培训工作,如美国已经制定了电子政务专业人才队伍培训的知识体系,并由政府部门、培训机构共同组织编写了相关培训教材和典型案例。下面以美国电子政务专业人才的职业培训做法为例,做具体说明。

1.认知提升与知识补充型培训

这种培训具有普适性 ,一般采用内部培训方式。但针对不同群体,有不同的培训目的  ,采用的培训体系也不尽相同。内部培训重点解决认识提高、知识补充等方面的问题。对电子政务管理者而言  ,通过培训,可提高他们对电子政务信息资源管理的认识  ,明确信息作为战略资源的重要地位。对电子政务技术人员而言,通过培训,可使他们更新信息技术知识  ,不断提高保证信息系统正常运转的能力与水平。

2.知识能力再造培训

这种培训主要针对高层次人才和关键性人才  ,一般采取外部培训方式。美国国家国防大学信息资源管理学院所开办的首席信息官短期培训班,就是由美国国防部授权的首席信息宫认证项目 ,  主要是提高联邦政府首席信息宫的岗位胜任能力。其主要的教学方法是召开研讨会,在研讨会上,所有学员都要以个人或小组的形式参与讨论,与教师进行互动交流。在课程结束后,教师通过学员提交的个人或团队报告或项目评估培训结果,评估培训的有效性和每个学员的能力获得情况。

参考文献 :

[1]霍姆斯D.电子政务 [M].北京:机械工业出版社  ,2003

[2]lnformation Technology Management Reform Act of  1996[M].

[3]法国电子政府建设策略  [EB/OL].(2006-03-07)[2009-05-30].

http.//www.e-gov.org.cn/news/news004/2006-03-07/19324.html

[4]  李章程.德国电子政务建设经验及对我国的启示 [J].北京档案 ,2004(2).

[5]Responsibilities, Reporting Relationships,Tenure and Challenges of  Federal CIO,Report to Congressional Requester of  GAO[R].2004

[6]埃文斯 K.联邦政府首席信息宫的角色 [J]. 电子政务 ,2008(9)

[7]  李广乾.欧洲电子政务:建立有效推进机制 [N].  人民邮电报 , 2008-01-15

作者简介 :

李志更 ,女,中国人事科学研究院电子政务研究室主任、研究员。

赵宁 ,女， 中国人事科学研究院电子政务研究室助理研究员。

——国际行政科学学会2009年年会主要观点与启示  

吴江   李志更

2009 年7月5日至11日，国际行政科学学会副主席戴光前率团参加了国际行政科学学会 2009年年会。大会的主题是“国家建设的历史与未来：公共行政在国家建设中的作用、公务员与公共资金”。与会代表重点就公共行政在国家建设与发展中的地位与作用、新形势下  公共行政面临的挑战、提高政府治理水平等问题进行了深入研讨。

推动国家建设与发展是公共行政改革的根本动力

公共行政改革与发展既有外部压力，也有内部压力。外部压力是经济社会的发展需要，更为关注政府职能定位与治理结构，这是公共行政改革的根本动因。与会代表认为在目前形势下，政府应在如下几个方面充分发挥作用：

代表并维护公共利益。公共利益是政府合法性的来源和发挥作用的理由与基础。国家及其政府的核心作用是以法治代替人治，而法律规则是相关主体之间达成共识的普遍行为规范和标准，是公共利益的体现。公众满意度是公共管理与公共服务有效性的重要标尺。

提供公共服务。提供公共服务是现代政府的重要职能，公共服务可分为基本公共服务和可选择性公共服务。基本公共服务具有均等化与均质化属性，不存在人群差异和种族差异。可选择性公共服务的范围非常广泛，政府是提供者之一，其角色是政策和规则的提供者，因而，政府是可选择性公共服务发展的导向者。

维护社会公平。维护社会公平是政府和公共部门的核心职责。维护社会公平主要体现为政府对弱势地区（区域）、弱势人群，甚至弱势行业和领域的生存与发展给予支持。对地区和行业的支持主要是通过特许、财政补贴、税收减免和贴息等方式进行，对公民的支持除了上述方式之外还有实物供应。

建设并维护发展环境。目前，各种危机频发，如恐怖袭击、环境恶化、金融风暴、公共安全事件等等，且影响广度和深度日益加强。建设并维护发展秩序和环境成为政府义不容辞的责任。在市场失灵时期政府必须集多种角色于一身重建市场，此时的政府是政策制定者、规制者，也是裁判者；在经济危机发生时期，政府必须尽最大努力使公民免受冲击；在克服经济危机影响时期即经济恢复时期，政府必须采取全面修复经济社会发展环境的一揽子措施。

更加全面有效地推进公共行政改革

完善治理结构。完善治理结构是提高治理水平的基本保证，与会专家对此提出了以下一些具体做法。一是努力实现多主体广泛参与。除了公共部门、私营部门、第二部门和公众外，其他国家、地区组织甚至是国际组织已经成为治理结构中的重要主体，有些改革只有各国通力合作才能实现改革目标。二是建立各主体之间规范有序的能量交换关系。在公共机构、私营部门、第三部门和公众之间建立起良好的合作伙伴关系。三是治理的适用范围日益发展。各国在政策制定、执行以及监督反馈等各环节，都在努力实现政治参与以及利益相关者与政府之间的互动。而在政策制定环节主要采取咨询方式，在执行与监督环节则主要采取事务外包方式。

加强政府绩效管理。一是对政府绩效的理解开始超越新公共管理范畴，公平、责任等具有公共属性的要素成为政府绩效评估的重要维度。二是关注提高政府绩效的途径与方法。三是关注政府绩效评估的操作性指标体系。四是关注绩效评估的技术方法。

改革公务员制度。一是完善考录制度和选拔制度，提高选人用人的开放性和竞争性，提高政府公务员的社会采用率，尤其是高级文官的社会采用率和专家进入政府的比例，强调更加注重吸收各类人才进入政府管理岗位。二是加强行为规范与监督。强化公务员的责任感和使命感，其重点是建立由绩效评估、审计以及基于此的激励与问责等规定为构成要素的公务员行为约束体系。三是加大激励与保障力度，以绩效评估为基础，推行绩效工资和业绩晋升制度。四是加强能力培养与开发，提高公务员培训的强制性、主动性与有效性。

对推进我国公共行政改革的启示

要进一步认识行政体制改革的外部动力。转型时期公共行政改革的重要特征之一，就是改革主要以外部压力为主要动力。包括人力资源和社会保障改革在内的行政改革应以适应国家建设与发展需要、体现国家建设与发展的需求为前提，真正厘清全面建设小康社会和实现科学发展对公共行政改革的具体要求，防止改革目标和原则虚化、改革与需求脱节甚至背离。如根据加强公共服务职能需要，应进一步强化政府公共服务机构设置、增加相关人员编制配置、进一步加快和深化事业单位改革。如根据加强社会公平体系建设需要进一步深化收入分配制度改革、强化社会保障功能。再如根据多元发展需求逐步弱化一体化的改革思路和管理模式，提高各地的改革热情与活力。

将提高政府能力作为行政改革的出发点与落脚点。解决不断增长的公共管理和公共服务需求与政府能力有限之间的矛盾，是现代公共行政改革的终极主题。提高政府能力是当前公共行政改革的重要动因和目标，尤其是包括我国在内的采取国家主导型发展模式的国家更是如此。鉴于政府本身能力的有限性，各国都将提升治理能力作为提高政府能力的途径和手段。在提升政府治理能力的过程中，各国普遍关注如下几个方面的问题：一是健全公民、企事业单位、社会组织的参与机制。准确把握民意，建立回应性政府；充分发挥专家及专业机构的决策支持作用，建立效能政府。二是大力推行政务公开，健全政府和管理、服务对象之间的信息获得平衡机制，建立透明政府。三是加强政府自身能力建设。以提高政府前瞻性与预见能力、 组织性与战略管理能力、反应性与适应能力为基础，提高政府权威性和制度能力，以整体制度优化为基础，提高公务员队伍的整体素质与竞争性，以加强绩效评估为基础，强化问责，建立责任政府。四是加强政策法规建设和制度建设，以建立管理与服务对象和政府自身的权限规则、行为规则体系为基础，实现规范管理，建立法治政府。

提高政府管理与服务的技术支持能力。在改革价值取向、整体设计基本明确之后关注改革的具体实施尤其是关注改革的科学性、规范性与可操作性，是当前公共行政改革的一个重要特征，也是保证改革目标不被虚化的一个重要手段。一是关注改革逻辑起点和基本路径的设计，明确改革切入点、步骤与发展过程实现改革的整体性与阶段性有机结合，有效实现改革由部分到全局的顺畅过渡。二是关注改革方案论证，尤其要关注改革的时机选择、动力与阻力分析及其应对措施的设计。三是关注相关指标体系、标准体系的制定和基本程序的设计，克服公共管理与服务的经验性，提高其规范化、标准化水平。四是关注流程再造，通过流程再造支持公共管理与服务的理念转变。五是关注推进电子政务，以工具和手段的标准化、 技能化，实现公共管理与服务行为的公平性与高效能。

作者单位：中国人事科学研究院

来源：中国人事报  2009-9-16 

中国人事科学研究院　

    摘　要: 总结了我国网络招聘服务及其监管的发展态势，具体表现在网络招聘服务作用快速提升、发展空间广阔，招聘服务与网络技术的有机融合成为网络招聘服务发展的关键，非公经济成分逐步成为网络招聘发展的重要支持力量，网络招聘服务的市场监管逐步受到重视；分析了我国网络招聘服务及政府监管存在的主要问题：我国网络招聘市场及政府监管还处于初级发展阶段，网络招聘服务持续发展能力不够足、发展质量不够高，政府对网络招聘服务的监管也亟待加强；最后提出了加强我国网络招聘服务政府监管的思路对策，包括建立健全网络招聘经营者市场准入制度、建立网络招聘服务行业标准、建立健全网络招聘服务发展引导机制、建立健全网络招聘服务监管体系、建立健全网络招聘服务监管政策法规体系等。

    关键词：网络招聘；政府监管；就业；人力资源；电子政务

网络招聘服务是指利用互联网平台进行的人员招聘行为及其衍生性服务，其主要相关者包括招聘网站即网络招聘服务经营者、服务对象即用人单位和求职个体、政府即网络招聘服务监管者、行业协会即网络招聘服务自律者。网络招聘服务的出现与发展引发了人力资源市场经营与服务的巨大变革。就世界范围看，网络招聘服务已经成为人力资源市场配置的极为重要的方式。我国网络招聘服务始于1997  年并一直呈快速发展态势。因此，加强网络招聘市场政府监管、规范网络招聘服务行为对网络招聘服务的健康有序发展具有重要意义。

一、我国网络招聘服务及其监管的发展态势

（一）网络招聘服务的作用快速提升

⒈网络招聘服务的市场规模呈强劲增长态势

一是市场总体规模持续扩大。2005 年我国网络招聘市场规模为8 个亿，2009 年达到12  个亿，网络招聘市场呈现出较为明显的快速增长势头。

二是市场覆盖范围稳步拓展。招聘网站的地域拓展程度与当地经济社会发展程度成正相关关系。目前，招聘网站的地域覆盖面不断拓展、地域分布逐步均衡化的趋势已经显现，招聘网站的分支机构逐步从中心城市向二线城市和中小城市拓展，如三大网络招聘巨头即前程无忧、中华英才、智联招聘一直稳步发展在二线和三线城市的分支机构，一些区域性网站（如南方人才网）也呈现出蓬勃发展态势。

三是服务对象规模不断扩大。其突出表现是招聘网站月均覆盖人数规模逐年扩大，2005 年月均用户为1130 万人，2009 年单月最高访问用户数量则达到6795万人2。

⒉招聘网站逐步成为人力资源就业、流动与配置的重要平台

网络招聘已经成为人力资源市场越来越重要的组成部分。

一是网络招聘市场已经占整体招聘市场的相当数量的份额，且不断增长。2003 年，我国网络招聘占整体招聘市场的份额为8%，2009 年为11.7%。

二是用人单位的人员招聘对网络招聘的依赖程度不断提高。网络招聘逐步成为企业较常使用的招聘方式。

三是求职者对网络招聘的依赖程度不断提高。招聘网站逐步成为求职者获取招聘信息和面试机会的最好渠道，尤其是对青年求职者而言，情况更是如此。

（二）网络招聘服务具有广阔的发展空间

尽管我国网络招聘在国内整体招聘市场中已经占有一定的份额，但与发达国家相比，其占总体招聘市场的比重仍然很低。在发达国家，网络招聘一般都占整体招聘市场80% 左右的份额。与此同时，我国网络招聘占全球网络招聘市场的份额也是少之又少，在此意义上说，

我国的网络招聘服务存在着巨大的发展空间。

⒈   络发展、就业压力、人力资源流动配置需求助推网络招聘快速发展

一是从网络发展的角度看，到2009 年6 月底，我国网民数量已达3.38 亿，居全球首位，20 —40  岁的网民超过网民总数的一半；同时，网民数量还将继续保持快速增长态势。

 二是从求职者发展的角度看，我国现行网络招聘中的求职者以中端人才和青年人才为主，这两部分人也正好是目前人力资源就业和流动的主力军。随着信息化、城镇化和人民生活水平的持续提高，高等教育的持续发展，以及用人制度和就业促进制度的不断完善，网络招聘中求职者的学历构成呈现出向低学历扩展的态势，如农民工群体已经逐步成为网络招聘的重要服务对象；年龄构成呈现出向高年龄段延展的态势。

三是从用人单位的发展角度看，现行网络招聘中的用人单位以企业为主，随着公共行政改革和人事制度改革的深入，大量事业单位和其他类型的组织也将成为网

络招聘的用户。

⒉   聘网站多元化发展趋势初步显现

尽管三大综合性招聘网站占据了国内网络招聘市场的大部分份额，但与此同时，其他多种招聘服务模式，如搜索引擎模式、短信模式、SNS  模式等悄然出现并不断发展，网络招聘服务的多元化、专业化倾向日益明显。多元化网络招聘服务方式的出现，为网络招聘市场带来了新的发展契机，也拓展了网络招聘服务的发展空间。近年来，随着市场细分程度的不断加大，专业性或专题性网站也呈现出一定程度的发展。

⒊   络招聘市场自我深化发展的动力已经显现

目前，网络招聘的主营收入仍然来源于简单的职业介绍，这种业务发展模式已使招聘网站的收入出现明显的增长乏力迹象，因此，各网站开始逐步关注提供相关附加服务，着手进行深度服务产品的开发。

（三）招聘服务与网络技术的有机融合成为网络招聘服务发展的关键

网络招聘的服务对象与实体市场差异不大，这在求职者的结构分布方面表现尤为明显。一是求职者以大学本科、专科人才为主；二是求职者以年轻人为主，在校大中专学生尤

其是应届毕业生是网络招聘个人用户的重要组成部分；三是求职者的职位需求主要集中在劳动密集型领域和各类一般性劳动岗位。

与此同时，源于其技术特性，网络招聘服务具有实体人力资源市场不可替代的优势。一是解决了人力资源市场信息不对称问题，有效提高了人岗匹配效率；二是打破了时空界限，大大提高了服务对象的主动性和自由度；三是强大的信息储备、整合与分析功能，进一步拓展了招聘服务的深度和广度。

服务对象的同质化与网络技术的先天优势，使网络招聘的健康发展越来越依赖于网络技术与招聘服务的融合即一体化程度的不断提高。充分利用网络技术拓展招聘服务业务，提高招聘服务的质量与水平，成为网络招聘服务发展的增长点。在网络招聘的发展过程中，这种态势已经显现。有些网站开始开发视频面试系统。

（四）非公经济成分逐步成为网络招聘发展的重要支持力量

⒈非公经济成分是招聘网站创设的重要力量

纵观网络招聘的发展历程，从出资主体到其功能定位，网络招聘都采取了一种不同于实体市场的发展模式。最早的招聘网站如中华英才网由非公资本建立，此后，随着互联网的发展，非公资本逐步持续地进入网络招聘领域。由非公资本建立的招聘网站，其基本功能定位是向社会提供经营性人力资源招聘及相关服务，而非公益性人力资源配置服务。

⒉外资成为网络招聘服务进一步发展的重要外推力

目前，我国网络招聘服务仍处于市场开发阶段，普遍面临发展资金供应困难的困扰，而提高市场覆盖面、研发网络招聘服务新产品等都需要大量资金投入，资金短缺成为中国网络招聘市场发展的一大瓶颈问题。与此同时，很多外资又看好我国互联网服务市场和网络招聘市场的发展前景。正是在此背景下，我国的网络招聘市场成为外资注入的重要领域。这种态势在2000 年前夕开始，一直持续到现在。

（五）网络招聘服务的市场监管逐步受到重视

⒈经营性互联网信息服务管理的基本模式已经确定

2000  年国务院颁布的《互联网信息管理办法》规定，凡是从事互联网经营性服务业务的机构，必须先到业务主管部门办理前置审批或备案，然后再到信息管理部门申请办理互联网信息服务增值电信业务经营许可证，最后到工商管理部门办理注册登记手续4。

⒉人才市场主管部门即国家人力资源管理部门确立了网络招聘服务的业务管理模式

国家人力资源管理部门明确规定，网络招聘要纳入人才市场管理范畴。2001  年原国家人事部颁布的《人才市场管理规定》指出，互联网信息服务提供者专营或兼营人才信息网络中介服务的，必须申领人才中介服务许可证。

⒊   地方政府初步建立了网络招聘服务的具体管理模式

2002  年北京市颁布了《北京市人才信息网络市场管理暂行办法》，率先对网络招聘运行规范做出具体规定，初步落实了国务院以及国家有关职能管理部门设计的相关管理体制，即从事网络招聘经营服务要依次取得人才市场业务前置许可、取得网络服务备案登记证、办理信息服务许可或备案、进行注册登记的管理模式。

二、我国网络招聘服务及政府监管存在的主要问题

从总体上看，我国网络招聘市场及政府监管还处于初级发展阶段，网络招聘服务持续发展能力不够足、发展质量不够高，政府对网络招聘服务的监管也亟待加强。

（一）网络招聘服务的持续发展能力不强

⒈网络招聘服务的自我发展能力不足

⑴赢利能力不足

目前，我国大多数招聘网站仍处于亏损状态。到2008  年，三大网络招聘服务的巨头中，只有前程无忧处于赢利状态，中华英才网和智联招聘均处于亏损状态。同时，网络招聘市场还出现了一种尴尬现象：没有外部资金注入，业务发展就处于停滞或大面积滑坡状态，即外部资金只起着强心针作用。

⑵自主创新能力不足

我国网络招聘市场在大量引入外资的同时，也引进了国外的管理模式与管理技术，如中华英才网基本上采取了其外方合作伙伴Monster  的网络经营模式。其结果是我国招聘网站对国外技术的依赖程度越来越高，从而影响了其自主研发能力的提升与发展。

⒉网络招聘服务的比较优势不突出

⑴   特色招聘服务发展较弱

随着市场需求的多样化，满足不同人群需求的特色服务成为网络招聘市场的增长点，但我国网络招聘市场一直是综合性网站唱主角。近两年，虽然面向特定行业、地域和专业人群的细分型网站出现启动迹象，但其市场占有量仍然十分有限，且发展不稳定也十分明显。

⑵   服务同质化

      一是服务产品同质化，即招聘服务产品的内容大同小异，基本都以发布人力资源供求信息为主要服务内容；二是网站表现形式同质化，即网站的信息构建形式基本雷同，如绝大多数招聘网站首页基本上都采取用人单位版面购买的页面设计模式。

⒋   络招聘服务的深度开发不够

⑴   缺乏与招聘服务相关的其他人事管理环节的服务产品

    如用户需求比较强烈的在线人才测评及甄选服务、使用视频加语音等多媒体技术实现在线面试等方面的人力资源整合服务匮乏。

⑵   缺乏对招聘服务有引导作用的宏观分析与引导信息

     如招聘网站对人力资源供应的结构分布、各类人员的薪酬待遇、总体职位供应等信息的提供能力明显不足

⑶   缺乏有效提升招聘服务质量的延展性服务

     如申请人员与职位供需状况、薪酬水平提示以及地址薄的利用、个性化简历的模板化处理等服务都亟待进一步开发。

（二）网络招聘服务的对象取向有待进一步强化

⒈网络招聘服务水平与用户的需求存在偏差

据艾瑞咨询2008  年的调研数据显示，个人用户最希望得到求职建议、职位投递简历数量提示、定制需求信息提供等服务；企业用户最希望得到网络广告及职位发布简历搜索和下载、员工培训等方面的服务。而很多招聘网站出于赢利考虑，更为关注发布广告与提高网站点击率等方面的业务发展，而对各种具体服务则关注不够。

⒉网站的信息构建与用户体验契合度不高

一是页面尤其是很多网站的首页信息比较凌乱，缺乏必要的整合与分类；二是缺乏有效的信息导航与充分的信息搜索，信息浏览与查找便利程度不够高；三是页面窗口设计对个人用户的关注度明显不够；四是对公众具体的网络视觉习惯与阅读规律，尤其是对视觉美感与浏览速度的公众需求等缺乏准确有效的把握。

⒊两类服务对象的需求存在一定程度冲突

网络招聘服务主要面向两类对象：用人单位和求职个体。这两类对象需求的不完全对等导致招聘网站提供的服务难以同时令双方满意。两类对象需求最为突出的矛盾表现为用人单位招聘目标虚化与求职者的工作需求强烈。一方面，用人单位主要是企业采用网络招聘方式的目的具有多元性，如包括寻找合适人才，也包括企业推广；而另一方面，访问招聘网站的求职者目标则相对单纯，就是为了找到满意的工作。在服务对象的这种矛盾冲突中，由于招聘网站的收益主要来自单位尤其是企业用户，因此其提供的服务就难免会向单位尤其是企业需求倾斜，这就必然会造成招聘网站提供的服务与求职者的需求不相契合。

（三）网络招聘的政府监管尚不到位

⒈网络招聘市场与实体招聘市场的监管存在反差

网络招聘市场与实体市场的差异主要在于服务载体不同，因此，政府人力资源管理部门对网络招聘市场具有同样的监管职责。目前，政府对实体市场的监管成熟度明显高于网络招聘，已经形成了较为完整的实体市场监管体系。如在监管内容与方式方面，规定了前置审批、年审年检、行政处罚等制度；在监管体制方面，设置了专门的管理部门，并配备了专门的管理人员等；在监管的法制化建设方面，出台了以《人才市场管理规定》等为主体的一系列规范性文件。与此形成明显对比的是，适合于网络招聘特点的监管体系还没有建立起来，对网络招聘市场的监管力度尚显薄弱。

⒉招聘网站的服务行为亟待加强监管

网络招聘服务在发挥作用的同时，也暴露出了很多问题：一是无效信息和失效信息得不到及时清理；二是虚假信息得不到有效控制；三是信息缺乏规范标准；四是服务对象信息被非法使用；五是存在“黑中介”。这些问题不仅导致服务对象信息筛选和甄别面临巨大压力，服务效率和质量大为降低，而且已经侵害到了服务对象的合法权益，直接影响网络招聘市场的健康有序发展。

⒊对网络招聘市场缺乏有效的监管方式

⑴   乏针对性强的监管依据

在目前国内关于网络的立法中，国家层面的立法相

对滞后，现有的管理规范适应范围较为宽泛；没有针对网络招聘的专门法规，也缺乏丰富的相关管理案例借鉴，从而对网络招聘市场的监管缺乏必要可行的政策依据。

⑵   乏针对网络特点的有效监管手段

    一方面，相比于实体市场的监管，网络招聘市场监管由于具有“无形”、  “虚拟”等特性而存在着发现难、取证难等现实问题；另一方面，政府监管部门长期习惯于实体市场的监管模式，如实地检查方式等，而面对“虚拟”的网络招聘市场，传统监管手段不完全适用，符合网络服务特点的监管手段亟待开发。

三、加强政府监管促进网络招聘服务发展的思考

网络招聘服务实质上是人力资源市场配置服务，其特点与优势源于网络形式，对其监管不力的一个重要障碍也源于此。因此，加强网络招聘服务监管应兼顾内容与形式两个方面，并坚持如下几项原则：一是对网络招聘服务业务内涵与外延的理解与现行人力资源市场配置的内涵与外延保持一致；二是监管行为体系要有效整合实体市场与互联网监管两方面的措施；三是监管的业务领域和基本方式与实体市场保持一致；四是监管的具体方法要针对并符合网络载体的特点；五是实施监管的手续办理依从内容、形式、服务资格确认的逻辑顺序；六是以规范引导为目标，促进网络招聘服务健康发展；七是从现实出发，总结实践经验，不断健全政策法规体系，逐步规范，实现平稳过渡。

（一）建立健全网络招聘经营者市场准入制度

为规范网络招聘市场经营者行为，保护市场各方合法权益，应对网络招聘市场的经营者实行市场准入制度。根据已有政策法规的规定，凡专营或兼营网络招聘业务的机构或个人，首先要到当地政府人力资源管理部门申请办理人才中介服务许可证和网络招聘服务许可证，获得两证之后，再到信息产业主管部门申请互联网信息服务增值电信业务经营许可证，最后到工商行政管理部门注册登记。其中，已由政府人力资源管理部门批准成立的人力资源市场机构，申请开展网络招聘服务业务，要向原颁发《人才中介服务许可证》的政府人力资源管理部门申请办理网络招聘服务许可证。

（二）建立网络招聘服务行业标准

源于技术先进性和规则刚性，网络招聘服务具有标准化、自助性等特点。因此，与实体市场相比，及时建立服务标准体系，对规范和促进网络招聘服务的发展尤为必要。具体而言，目前网络招聘服务亟待建立的标准主要包括两大类：

⒈   力资源信息标准

   主要包括行业分类标准、职业与职位分类标准，个

人信息采集标准、用人岗位标准等。

⒉   聘网站建设标准

   主要涉及域名管理、页面设置等方面。如在域名方面，可考虑进一步规范组织标识；在页面设计方面，要求在显著位置显示网站资质和许可标识，提示服务对象具体维权途径与方式。

（三）建立健全网络招聘服务发展引导机制

从本质上说，网络招聘服务是整体人力资源服务体系的一部分，因此，政府人力资源管理部门应把网络招聘服务纳入人力资源市场管理范畴，通过各种方式加以引导，促进其良性发展。

⒈将网络招聘服务纳入人力资源市场宏观管理体系

网络招聘作为人力资源市场服务的一部分，将其纳入人力资源市场宏观管理体系，保证其在统一的人力资源市场管理规范、财政投入制度、信息管理系统和监督管理体系下规范有序地发展。

⒉加强网络招聘服务发展的战略规划

战略规划对网络招聘服务的发展具有“风向标”作用。通过规划明确一定时期内网络招

聘发展的指导思想和原则、目标任务、政策措施等，以此引导网络招聘朝着健康方向发展。

⒊加强网络招聘服务的统计与分析

构建以服务主体规模及其属性结构、服务对象规模和具体结构、服务有效性等要素为主体的统计指标体系和数据分析体系，定时开展相关专题或专项调研；建立网络招聘服务统计分析制度，不断提高统计分析数据质量，有效提升网络招聘服务统计分析数据的使用效率。

⒋发布网络招聘服务发展报告

发展报告主要涉及网络招聘服务的发展、现状和网络招聘服务的政策法规、监督管理、发展趋势等内容。通过定期发布发展报告，一方面可使网络招聘服务经营者据此全面了解行业整体发展状况，为其决策提供具有指导性和权威性的参考依据；另一方面，也可使网络招聘服务对象据此有效选择服务提供主体和具体服务方式。

⒌建立网络招聘服务的预报预警与危机管理机制

一是建立网络招聘市场预测制度，及时判断网络人力资源配置形势，预测可能出现的相关问题。二是建立定期网络招聘问题排查、调处制度，尤其是针对特殊群体、就业高峰时段的普遍性问题，及时制定化解预案。三是建立预警信息管理机制。依托网络招聘服务经营者和服务对象，建立健全重大问题、重大动态报告制度，并对信息实行分级预警管理。

（四）建立健全网络招聘服务监管体系

一是年度检查与动态监测相结合，围绕监管内容，在年审年检、抽检的基础上，建立网络招聘动态监测系统。二是建立分级分类的监测机制。在监测对象选择方面，采取重点对象和随机对象监测相结合的方式；在监测业务确定方面，采取定向具体业务和综合业务监测相结合的方式。三是在政府网站上开通网络招聘服务监督投诉评价通道。四是建立网络服务质量评价机制，定期开展服务质量评价活动，重点关注网络招聘市场发展能力、服务内容、服务满意度、服务效率和效果等，并及时发布评估结果。

（五）建立健全网络招聘服务监管政策法规体系

针对我国目前人力资源市场管理法律规范体系中，对网络招聘服务只有原则性规定，缺乏具体管理规范的现状，应尽快出台网络招聘服务及其监管的相关法规，逐步形成一般与个别相结合的网络招聘服务监管政策体系。

从法律位阶方面看，依据国务院已经出台的相关行政法规（如《互联网信息管理办法》），在政府人力资源管理部门已制定的相应行政规章（如《人才市场管理规定》）框架下，研究制定具体的网络招聘服务管理规范。

从法规内容方面看，网络招聘服务管理规定应具体包括以下几方面内容：一是关于网络招聘市场准入的相关规定，如准入的资格条件规定、准入的程序规定等；二是对招聘网站权责的相关规定，如招聘网站负有信息保密、信息审核等责任；三是对网络招聘市场服务对象权责的相关规定，如用人单位和求职个人要保证信息真实、有效等；四是关于网络招聘服务监管主体行为的相关规定，如监管内容、方式、程序等; 五是罚则，即对违反管理规定的行为要处以相应的处罚。

作者简介：

唐志敏，中国人事科学研究院副院长。

李志更，中国人事科学研究院电子政务与绩效评估研究室主任，研究员。

乔立娜，博士，中国人事科学研究院电子政务与绩效评估研究室助理研究员。

来源《电子政务》2010.09

中国人事科学研究院课题组

    基层专业技术人才队伍建设存在问题分析

    从总体上看，目前我国基层专业技术人才队伍的规模、质量、结构、布局等仍不能完全满足和适应基层经济社会发展的相关需要。主要成因包括以下几方面：

    基层专业技术人才队伍建设的管理体制不够完善。一是基层专业技术人才队伍建设的责任机制不健全。基层专业技术人才队伍建设的目标责任体系不健全，问责机制还没有建立。二是基层专业技术人才队伍建设的宏观管理不到位。对适应科学发展、创新型国家和全面小康社会建设需要的基层专业技术人才队伍建设缺乏明确的功能定位以及基于此的总体规划。对基层专业技术人才队伍建设缺乏统一的基本政策供应，致使基层专业技术人才的基本发展环境存在明显的地区与区域差异。三是基层专、此技术人才队伍建设的综合协调不到位。基层专业技术人才队伍建设涉及众多部门，各部门也都出台了一些政策，但政策不统一现象较为明显。同时，政策存在导向冲突，政策不配套问题突出。四是人力资源市场在基层专业技术人才配置中的基础作用没有得到充分发挥，人才服务机构为基层专业技术人才队伍建设的服务不到位。

    基层专业技术人才的管理机制不够科学。一是基层专业技术人才的聚集能力不强。基层吸纳专业技术人才的普惠性和长效性政策措施不足。政策多是针对特殊人群的一次性特惠措施，保障所有基层专业技术人才职业与事业发展、待遇水平提高、生活工作环境改善的普惠性、长效性措施相对缺乏。同时，基层专业技术人才的职业发展空间有限、职业发展机会相对较少。二是基层专业技术人才能力评价缺乏科学有效的标准。现行的专业技术人才的能力评价序列远远不能反映基层专业技术人才的职业类别。现行的专业技术人才能力与水平评价的指标要素及相关标准不尽合理。三是基层专业技术人才的培训不到位。到目前为止，基层专业技术人才参与培训的强制约束机制不到位，致使专业技术人才参与培训制度的落实缺乏多元保障措施。现行的基层专业技术人才培训的质量不高。相当一部分培训是工作的一部分，而非真正意义上的培训。四是基层专业技术人才的激励保障不足。基层事业单位专业技术人才的收入不高且存在差异。基层企业和部分事业单位的专业技术人才缺乏合理的甚至是必要的社会保障，部分权益缺乏有效保护。

基层专业技术人才队伍建设投入不足。一是基层专业技术人才发展投入的优先保障政策不足。基层专业技术人才队伍建设投入缺乏制度化、正常化的稳定保障。二是鼓励非政府投入的引导政策力度不足。到目前为止，我国针对基层专业技术人才的非政府投入的激励政策近乎空白。三是缺乏规范有效的直接用于基层专业技术人才队伍建设的投入政策。对基层专业技术人才投入的绩效管理不足，缺乏对成本投入的具体制约。在相关重大项目和工程开展过程中，缺乏对基层专业技术人才培训和劳务支出比例的具体规定。对项目组和工作组内部成员相关智力投入的报酬缺乏相关政策规定。

    加强基层专业技术人才队伍建设的对策建议

    加强基层专业技术人才队伍建设综合管理与宏观管理。一是坚持去行政化取向，真正落实单位用人自主权。二是制定基层专业技术人才队伍建设规划，强化基层专业技术人才队伍建设战略管理。三是以现有人才统计为基础，开展基层专业技术人才调查、建立基层专业技术人才信息监测体系和信息发布制度，建立并逐步完善基层专业技术人才队伍建设预报预警机制。四是加强基层专业技术人才队伍建设政策评估与优化完善。强化职能管理部门作用，制定基层专业技术人才队伍建设政策评估体系，定期对基层专业技术人才队伍建设政策进行评估。坚持普惠政策和特惠政策相结合，坚持统一协调与部门(地区)推进兼顾，以改善工作生活条件、扩大职业发展机会、营造创新创业环境、保障合理待遇等为重点，逐步健全引导专业技术人才到基层发展并鼓励其长期在基层工作的一体化、普惠性政策体系。五是建立基层专业技术人才队伍建设目标责任制，将基层专业技术人才队伍建设状况列入主管部门领导和基层政府领导年度考核。

    充分发挥人力资源市场和服务机构的作用。加快建立统一规范的人力资源市场，加大人才服务机构建设力度，加强人力资源市场监管，进一步消除人才流动障碍，有效发挥市场配置资源的基础性作用。加快人才服务平台、业务体系建设，发展网上市场与服务，使人才服务覆盖广大基层地区，提高为基层专业技术人才服务的供应能力与效率效能，尤其是加大供求、环境建设与发展、预报预警等方面信息的供应力度以及政策咨询、创新创业与就业指导、职业发展规划等方面的服务力度，为基层专业技术人才培养、引进、配置、流动等创造良好条件。优化各级各类人才服务机构评价制度。

    推行专业技术人才下基层服务制度。针对目前基层专业技术人才队伍整体素质不高、且此现象无法在短期内得到有效缓解的现状，总结卫生、科技等领域实施的专业技术人才支援基层活动的有益经验，实施中央、省(市、区)、地(市)专家定期到基层指导和服务制度，最大限度地满足基层对于专业技术人才现实需要。

    实施基层专业技术人才预购与定制培养制度。完善官产学一体化的人才发展模式，建立用人单位、高校、高校学生三方联动的基层专业技术人才供应机制。联动供应机制可采用如下三种方式：一是由用人单位出资，向高校预定毕业生，学生教育由学校全权负责，毕业后，到用人单位工作就业。二是高校到用人单位指定地区或单位定向招生，学生教育由学校全权负责，毕业后到用人单位工作就业。三是设置特色班次，实行联合办学：用人单位与学校合作编写教材、配置师资、设置课程，学生毕业后到用人单位工作就业。

    实施基层专业技术人才知识更新工程。针对教育、卫生、农林水、文化等各行业的不同特点与需求，建立基层专业技术人才培训体系；鼓励基层专业技术人才参加学历教育，强化基层专业技术人才参加在职学历教育的引机制。

    优化基层专业技术人才能力标准与评价标准体系。一是在建立动态的人力资源职业指南与职位体系、完善学历与资历融通的专业技术人才任职资格体系的基础上，建立符合基层专业技术人才特点的人才能力评价序列。二是开发知识：技能、素质等维度的专业技术人才岗位胜任力模型，并以此为依据建立具有职业与职位特点的基层专业技术人才能力评价体系。

    完善基层专业技术人才的激励保障制度。要适当提高基层事业单位高层次专业技术岗位的比重，完善基层事业单位专业技术人才职务与职级制度，扩大基层事业单位副高级和中级专业技术人才的职级空间。完善基层专业技术人才社会保险制度。在建立全社会统一的社会保障制度的基础上，鼓励有条件的基层地区、基层组织为专业技术人才设立附加社会保险，并制定附加保险管理制度。加强基层单位用人用工监察，重点加强专业技术人才合同关系培训、薪酬保险、工作时间与安全环境等方面的监察力度，严惩违法违规责任单位与人员。

    加大基层专业技术人才队伍建设投入。一是在设立政府人才发展专项资金、建立人才发展投入与国民生产总值增长联动机制的基础上，设立基层专业技术人才发展专项经费、建立基层专业技术人才发展投入与人才发展投入增长联动机制。二是通过建立研究基地、重大项目和工程合作等方式，建立基层专业技术人才队伍建设财政转移支付制度。三是提高重大工程和项目实施中的人才培训投入。四是完善基层专业技术人才队伍建设多元投入机制。适当提高用人单位人才培训的经费提取比例，建立健全基层用人单位和专业技术人才个人、各类社会组织与个人、企业投资基层专业技术人才开发的税收抵扣政策。

来源：《中国组织人事报》(执笔：唐志敏 李志更 许铭桂)2011年5月13日 第13版

李志更  乔立娜

    一、人力资源市场中介服务机构信息监测的特点

    (一)信息监测主体多元

    纵观各国的实践，人力资源市场中介服务机构信息监测主要采取政府人力资源管理部门主导的多元主体合作模式。目前，主要有两种典型表现。

    1.政府内部多部门合作。尽管各国的合作方式不同，但部门之间的合作具有普遍性。在美国联邦政府中，劳工部劳工统计局和商务部普查局作为人力资源市场中介服务机构信息监测的主要职能部门，其监测信息有横纵两个方面的来源。在横向层面上，相关机构之间具有数据共享和交换关系。在纵向层面，联邦劳工统计局等部门在各地都设有若干数据处理中心负责地方统计业务。

     2.政府职能部门与非政府机构合作。这是各国普遍采取的方式。在我国建立统一的人力资源市场之前，劳动力市场和人才市场中介服务机构信息监测主要由政府职能部门和所属的相关事业单位合作完成。当前，在建立统一的人力资源市场过程中，除了上述方式之外，政府职能部门开始探索与各种非政府的人力资源中介服务机构、相关专业机构合作调查的方式。在政府职能部门与非政府机构合作的模式中，前者主要是相关政策、标准的制定者，而后者则主要是信息监测的具体实施者。

    (二)信息监测对象与信息源不完全重合

    人力资源市场中介服务机构信息监测的对象是人力资源市场中介服务机构，其信息源主要有三个：中介服务机构、求职者和用人单位，信息传递主要有以下两种路径。

    1.“服务对象→中介服务机构→监测实施主体”路径。以我国为典型代表。服务对象信息主要由中介服务机构收集，中介服务机构信息主要由监测实施主体收集。中介服务机构获取服务对象的信息主要是通过自主调查和服务对象主动登记的方式；监测实施主体获得中介服务机构信息则主要通过中介服务机构上报的方式。

    2.“服务对象+中介服务机构→监测实施主体”路径。以美国为典型代表，目前我国也在尝试这种方式。人力资源市场中介服务机构的信息有直接来源于服务对象即雇员与雇主两个方面的，也有直接来源于中介服务机构的。在监测信息的获取方式方面，既有监测对象即中介服务机构根据相关法律法规自主报送的，也有监测实施主体依据有关法律法规、根据相关资料或样本调查自主提取的。

    (三)信息监测内容全面丰富

    信息监测内容主要通过监测指标体现。纵观各国实践，目前人力资源市场中介服务机构信息监测内容有两种比较典型的构建模式。

    1.以中介服务机构为中心的内容构建模式。其特点是以中介服务机构为核心，通过中介服务机构及其配置资源的信息变化反映中介服务机构的现状与发展，即以中介服务机构自身的变化观测其能力发展，指标覆盖面以中介服务机构为边界。监测指标主要包括人力资源市场中介服务机构的自然属性和总体服务情况等方面的要素、服务对象即供求双方的自然属性和配置需求情况等方面的要素。

    2．以市场机制为中心的内容构建模式。其突出特点是服务对象和中介服务机构兼顾，通过市场供求主体的就业与用人信息变化反映中介服务机构的现状与发展，即主要以服务对象的变化观测人力资源市场中介服务机构的能力发展，其指标覆盖面以全社会的人力资源、用人单位和中介服务机构为边界。监测指标主要包括人力资源自然属性、供求状况、就业途径等方面的要素以及中介服务机构的自然属性和服务状况等方面的要素。

    (四)信息监测产品的公共性

    1.完善政府信息资源体系。建立政府信息资源体系，加强政府信息资源管理与开发是现代政府的基本职责和重要工作。加强人力资源市场中介服务机构的信息监测是健全和优化政府信息资源体系，加强政府信息资源管理与开发的重要组成部分和必然要求。

2.把握就业和经济发展状况。一是把握经济发展状况。   人力资源市场中介服务机构的总体能力变化、服务对象的   需求变化直接反映宏观经济的景气程度以及产业、行业、区域经济的发展状况。二是把握人力资源市场发展水平。人力资源市场是重要的要素市场，人力资源市场中介服务机构总体服务能力、服务对象对其依赖程度等指标既是反映人力资源市场构成要素的重要指标，也是反映要素市场配置资源能力的重要指标。三是把握公共就业服务水平。重点是反映特殊群体或弱势群体就业状况，公共就业服务机构的服务状况等。

    3.为政府相关决策提供数据支持。人力资源市场中介服务机构的监测信息以及基于此的分析数据是政府作出有关经济发展、社会服务决策，尤其是宏观经济调控、产业结构调整、促进就业、加强人才队伍建设、完善社会保障、培育和规范人力资源市场决策的基本依据。依据这些数据，政府可以决定履行相关职能的方式、手段和力度。

    4.引导人力资源市场供求主体行为和中介服务机构规范发展。人力资源市场中介服务机构的相关数据既能反映中介服务机构的能力和绩效，也能反映市场总体供求及具体分布，将直接影响中介服务机构的发展定位和供求主体的资源配置选择，引导人力资源合理配置，推动人力资源素质提升和结构调整；引导用人单位创新人力资源管理开发制度和优化人力资源管理开发环境；引导中介服务机构总量调节和结构调整，促进中介服务机构的规范和健康发展。

    5.为非政府机构进行相关信息资源开发提供数据支持。基于人力资源市场中介服务机构信息监测的数据产品十分丰富，大体可分为原始数据整理和分析开发两大类。非政府机构进行人力资源市场信息分析开发的一个重要来源就是政府人力资源市场信息监测获得的基础数据与分析数据。

    二、我国人力资源市场中介服务机构信息监测存在的主要问题

    (一)信息监测的内容体系亟待完善

    1.监测指标的系统性和全面性较弱，服务取向、市场规范与培育取向不够突出。一是对关键性就业状况关注不足，如薪酬、保险、工时等待遇方面的要素。二是对中介服务机构的服务绩效、影响力、信用状况等关注不足。如服务对象满意度、中介服务机构在职业搜寻中的作用等方面的要素。三是对新兴业态和工作方式状况关注不足。如对网络招聘、不充分就业、非全时工作等方面的要素。四是对服务对象发展需求状况关注不足。如求职者的职业发展、用人单位对应聘者的预期等方面的要素。

2.对监测信息的分析和开发不足。一是缺乏对中介服务机构信息的深入分析。现行监测信息的分析产品主要集中在人力资源供求领域，对中介服务机构的能力和绩效信息缺乏充分开发。二是缺少对未来一段时期人力资源市场供求信息的深度分析和预测。尽管北京市在其2010年开始发布的公共人力资源服务机构供求状况季报中，独立设置了，“热点问题分析”板块，但主要内容是中介服务机构或人力资源管理部门经验总结性质的分析。三是缺乏对市场发展与经济社会发展的关联度分析。我国人力资源市场信息监测已经实施多年，但现行的监测信息分析基本上还停留在平面分析水平，具有明显的数据整理特征，对基于监测数据的相关分析框架与模型方面的研究相对薄弱。四是公开发布的针对服务对象的信息产品有限。目前的产品主要是季报和年报。但在美国等发达国家，基于劳动力市场信息监测的公共服务产品十分丰富，如职业展望指南、职业展望季刊、就业计划、0 *NET、职业信息网等等，都是基于劳动力信息监测的公共服务产品。

(二)信息监测的运行机制亟待完善

1.监测主体亟待加强和整合。一是现有力量不足，素质需要进一步提升。目前，我国承担人力资源市场中介服务机构信息监测职责的政府部门及所属事业单位的相关工作人员数量极为有限。而在发达国家，人力资源市场中介服务机构的信息监测分工细致，是需要团队分工合作才能完成的繁重工作。同时，我国人力资源市场中介服务机构信息监测的专业化程度也不高，信息整合与共享机制亟待健全与完善。

2.监测对象覆盖不全。一是非公领域中介服务机构的情况基本不在统计范围之内。而近年来非公中介服务机构发展迅速。以北京市的统计数据为例，截至2009年底，北京市经营性人力资源服务机构数量已经占到全市人力资源服务机构总量的60％左右。二是服务业态覆盖不全。现行监测更偏重传统业态，对网络招聘等新业态缺乏有效监测。目前，网络招聘已经成为重要的人力资源市场配置平台。有数据显示，2009年我国网络招聘市场规模占整个招聘市场总量的11．7％，同时，网络招聘的市场规模增速高于招聘市场的总体增速。

3.信息源设置的科学性不足。一是信息直接来源单一。主要靠中介服务机构或信息统计机构层层上报，缺少重点地区、重点人群、重点领域等的直报方式。二是信息采集点设置的代表性和差异性不强。我国不同地区之间的人力资源市场发育程度有明显差异，如我国中西部地区一些县级人才市场往往“有场无市”，有些地级市的人才交流活动也不成规模。

(三)信息监测的保障机制亟待完善

1.缺少权威健全的政策法规和行为规范。目前，我国人力资源市场管理的相关规定法律层次较低，《人力资源市场管理条例》亟待出台。与此同时，人力资源市场信息监测也缺乏健全系统的行为规范，信息采集、处理分析、发布以及与此相关的部门协同与共享机制等都缺乏系统的制度设计与安排。

    2.缺乏必要的经费保障。国际实践表明，人力资源市场信息监测不仅需要政府大量独立而稳定的投入，而且这种投入具有明显的动态增长态势。而目前在我国，人力资源市场中介服务机构信息监测经费投入不足、稳定性差，一直是困扰人力资源市场中介服务机构信息监测工作的一大难题。

    3.监测标准亟待更新。一是人力资源市场中介服务机构信息监测依据的职业与专业标准亟待更新。目前，我国人力资源市场中介服务机构信息监测的职业分类标准的主要依据是1999年发布的《国家职业分类大典》，专业标准的主要依据是教育部1998年发布的《普通高等学校本科专业目录》，这些标准已经滞后于发展实践。二是监测标准缺乏自我完善机制。其突出表现就是在相关支撑标准相对滞后的情况下，对国家标准的细化与具体化也明显不足。

    4.缺乏现代化监测手段。在信息采集方面，主要采取报表和问卷调查方式，并以上门调查、传真和电子邮件报表等常规手段为主，对电话调查、计算机网络调查等信息化手段应用不够。在信息处理方面，原始信息与统计信息的转换与共享机制不健全，容易造成对监测信息的二次处理，从而使监测信息的真实性和准确性难以保证。

    三、加强我国人力资源市场中介服务机构信息监测的思考

    (一)加强信息监测主体能力建设

    提升人力资源市场信息监测主体能力的目的是要保障信息收集、整合与分析开发的质量与水平。

    1.整合机构、充实人员、落实职责。一是在整合管理机构、市场体系的基础上，整合监测实施机构，明确人力资源市场信息监测行为的职权配置体系；二是补充和加强政府人力资源市场管理职能部门的信息监测力量；三是健全和落实人力资源市场信息监测监督职责体系。

    2.加强相关人员专业能力建设。一是在充实人员时，加大相关专业人员的补充力度；二是完善与优化行政许可与年审年检制度，强化中介服务机构相关人员的任职资格管理。

    3.优化信息监测业务委托或服务购买模式。业务委托或服务购买，是目前很多国家采用的人力资源市场信息监测以及基于此的产品研发模式，也是实践证明行之有效的强化政府信息监测能力与质量的良好模式。如美国著名的一站式招聘网就是劳工部与有关机构合作开发的产品。

    4.完善信息监测协调机制。建立数据共享与交换机制是各国人力资源市场信息监测的共性措施。因此，人力资源市场中介服务机构的相关管理者如人力资源管理部门、工商部门、编制管理部门、网络管理部门、教育部门以及统计部门等应建立畅通的数据共享与交换关系，实现人力资源市场中介服务机构监测信息的全面及时供应。其中建立信息共享关系的一个重要前提要素是明确各相关部门的信息交换责任、义务、经费保障以及具体的信息共享内容。

(二)完善信息内容体系

1.建立健全人力资源市场中介服务机构信息需求调查制度。有效把握服务需求是设计监测信息指标体系、构建信息分析框架、提供信息产品的基本前提。具体而言，需求调查应成为一种制度，形成长效机制。在调查方式上，可灵活多样，大力推行网上调查。在调查内容设计上，重点关注服务内容和服务方式。在调查结果的使用上，要为信息监测指标体系的进一步优化提供支持，特别要为重点事件、重点地区和重点人群提供有针对性的信息服务产品。

2.重构信息监测指标体系。从解决现存突出问题人手，整合和优化原人才市场和原劳动力市场两个市场的信息监测指标体系，突出其服务市场主体的功能和培育与规范市场发展的能力。一是合理处理监测的原始信息源与直接信息源的关系，实现供求信息监测与中介服务机构自身属性信息监测的统一，确立中介服务机构在信息监测中的一身二任地位。二是有效处理中介服务机构信息监测与大市场信息监测的兼容衔接关系，优化现行人力资源市场中介服务机构信息监测指标体系。在监测指标选择上强调供求状况、服务条件与能力、服务绩效等方面的信息，增加基于特殊群体的公共服务指标、基于满意度评价与工作搜寻途径比较的中介服务机构服务质量指标、基于新业态和新职位的发展水平指标。三是围绕中介服务机构的自身基本情况、市场服务状况、市场服务能力和质量等，构建统一的人力资源市场中介服务机构信息监测指标体系。

3.加强信息分析并开发多种信息服务产品。加大监测信息开发力度是加强我国人力资源市场中介服务机构信息监测面临的严峻挑战。一是健全现行监测信息发布内容体系，增加有关中介服务机构自身的统计与分析信息。二是加强监测信息的深度开发。加强比较分析与总体趋势分析；开展人力资源市场中介服务机构的作用分析，逐步建立人力资源市场中介服务机构与就业、经济社会发展等方面的关联关系。三是开发监测信息系列产品。建立差异化的月报、季报、年报正常发布制度；建立基于重点人群、重点领域、重点地区等不同维度的专项信息发布机制；尝试建立免费和用者付费等多种形式并存的公共服务产品体系。

(三)完善信息采集机制

1.扩大监测对象覆盖范围。一是逐步实现各种体制类型酌全覆盖、各种业态的全覆盖、各行政层级的全覆盖。二是逐步实现体制内机构监测内容与体制外机构监测内容的同指标或同要素。

2.设置专项信息监测点。扩大监测点选择视野，建立基于主题的专项监测点。一是信息监测点选择可重点考虑经济发展水平、人力资源供求需要等因素。二是根据监测能力，可先从常规监测角度，设立重点人群监测点和重点地区监测点。三是逐步建立监测点选择与确定的动态调整机制，根据决策需要和对象需要及时选择或调整监测角度和具体监测对象。

3.开发监测手段，扩大信息源，提高信息真实性。一是完善基础信息管理制度，强化中介服务机构原始信息管理。二是充分利用信息化手段，建立服务对象信息直报通道。三是进行实地调查。这种调查一般以服务对象为对象，属于信息直报方式。调查内容重点关注中介服务机构的能力与服务绩效、自身供求等方面。

(四)健全信息发布机制

1.信息发布以政府为主导。发布主体或是政府一方，或是包括政府在内的多个主体。一般情况下，合作产品多为多方发布，或是特别注明为政府资助。

2.建立多周期信息发布方式。建立即时报、周报、月报、季报、半年报和年报等信息发布的种类体系，并视具体产品特点确定发布周期。一般情况下，供求信息的发布周期较短。随着监测手段的不断现代化，相当一部分信息甚至可以即时发布。

3.提高信息发布效率。其关键是针对不同时间跨度、不同发布对象的特点，选择适当的信息发布载体。目前，在进一步完善会议发布、出版物发布以及新闻发布的基础上，大力发展网络发布方式。随着网络的发展和普及，这种发布方式将成为人力资源市场中介服务机构监测信息发布的主要平台。

 (五)优化信息监测保障机制

1.完善投入保证机制。一是加大政府投入力度。从其功能与目标定位而言，人力资源市场中介服务机构信息监测应该首先是政府投入，并且以政府投人为主。为保证监测的有效进行，政府应参照国际惯例，切实加大政府投入力度与规模。二是保证投入的制度化和常态化。三是完善监测信息产品的用者付费制度，建立多元投入机制。这也是很多国家人力资源市场信息监测产品所采用的社会服务方式。

2．加强基础研究与相关技术支持。一是加强基础研究。加强对行业、专业、职业、职位等标准体系的研究，建立相关标准动态调整机制，如建立职业职位标准与服务对象需求的动态互动机制以及基于此的职业职位自动淘汰机制；开发并不断完善不同监测对象调查登记量表，加强监测指标要素的标准化研究。二是加强信息监测信息化建设。支持鼓励各类中介服务机构加强信息化建设，实现办公自动化，开发服务信息管理系统；在监测管理主体和实施主体网站上建立公众或服务对象调查平台。此外，加强监测信息安全管理，在保障人才信息安全的同时，逐步提高信息的真实可靠性。三是加强信息监测途径、手段与方法研究，不断提高监测效率。四是加强信息监测指标体系研究，保持指标体系的科学性、实用性与先进性。

3.强化约束与规范机制。一是建立人力资源市场中介服务机构信息监测的绩效评估机制。重点评估以下方面：在内容体系上，主要看信息的准确性、可靠性、完整性以及可获取性等；在运行机制上，主要看信息监测行为程序性、信息发布及时性、信息存储安全性等。二是逐步健全相关政策法规体系。

【参考文献】

[References]

[1]曾湘泉．劳动力市场中介组织的发展与就业促进[J]．中国人民大学学报，2009(6)．

Zeng  Xiangquan．Labor Market Intermediaries and Employ- ment Promotion．Journal of Renmin University of China，2009(6)

[2]董小华．北京人力资源服务业发展状况[J]．中国人才，2010(4)．

Dong  Xiaohua．The Development 0f Human Resource Serv- ice Industry in  Beijing，Chinese Talents，2010(4)．

 [3]2009—2010年中国网络招聘行业发展研究报告[EB／OL]．http：／／www．doe88．com／p一78771622124．html．

Research  Report on China Online Recruitment Development(2009—2010)．http：／／www．doe88．com／p-78771622124．html．

(作者单位：李志更，中国人事科学研究院电子政务与绩效管理研究室主任，研究员；乔立娜，吉林大学行政学院博士生，中国人事科学研究院电子政务与绩效管理研究室助理研究员，北京100101)

来源：中国行政管理2011年第12期

电子政务发展中的“双刃剑”效应 :博弈政府公信力

吴江  李志更

中国人事科学研究院

摘要 : 阐述了电子政务发展对提高政府公信力的“双刃剑”效应：电子政务发展一方面助推外向型政府治理模式的成熟 , 成为政府能力和公信力持续提升的推动力量 ； 另一方面 ,  公众对政府的质疑有增无减 , 提升政府公信力面临更大的挑战。分析并指出 , 电子政务缘起于重整政府公信力 ,  提升政府公信力是深化电子政务发展的价值追求。提出了加强政府治理能力以提高政府公信力的对策 ,  即努力弥合数字鸿沟 , 加强提高政府公信力的网络基础建设 ；  不断完善电子政务背景下以公民为中心的合作治理结构与机制； 加强能力重构 , 提升政府网络治理能力。

关键词：电子政务  ； 政府公信力 ； 电子治理 ； 电子政府 ； 公共服务 ； 数字鸿沟

政府公信力源于以诚信为基础的政府作为 , 保持政府公信力的底线是公众的合法权益不受损害。因此 ,  政府信任危机是公众对政府作为和能力的普遍质疑。 20 世纪 70  年代 , 席卷全球的经济危机使二战后出现的政府能力与作为神话破灭  , 信任危机成为各国政府普遍面临的问题。美国学者帕特里夏·英格拉姆教授指出：“当我们渐渐接近 20  世纪尾声之时 ,  世界上没有一个这样的国家和地区那里的国家对公共官僚和文官制度表示满意。东欧、非洲、拉丁美洲和亚洲的混乱激发了政治和制度变革的痛切意识。”[1] 新公共管理运动以后 ,  公共行政改革的核心追求就是提高甚至是维持政府公信力。为此 , 发展电子政务是必然选择之一 , 也是一个极为重要的改革战略。从总体上看 ,  电子政务在政府公信力建设方面的作用正负兼有 ,  其改革政府的技术优势并没有得到充分发挥。因此 , 深化电子政务发展 , 提升其维护和实现公共价值的动力 ,  重构公众信任依然是各国政府能力建设的目标。

一、电子政务发展的技术困境与价值悖论

实践已经证明 , 电子政务的快速发展对提高政府公信力是一把“双刃剑”。一方面 ,  电子政务的发展使提高政府公信力有了更好的平台和途径； 另一方面 ,  由于政府的理性是有限理性 ,  电子政务的发展使公众对政府行为及其价值追求的缺陷与不足有了更为广泛的了解。基于电子政务的公共价值实现的无限性与基于政府有限理性的政府局限性之间的博弈一直在持续。提升政府公信力的底线是维持或保持公信力。因此 , 以提升政府公信力为动力的电子政务发展达到一定程度时 ,  便会出现动力不足的现象。

(一) 电子政务的发展助推外向型政府治理模式的成熟

一方面 , 基于电子政务的公共管理、公共服务更为公开透明 ； 另一方面 ,  在电子政务得到发展的同时 , 公民素质也在快速提升 ,  公民诉求不断增加且个性化日益突出 , 参与意识不断强化 ,  参与行动越来越积极。其结果是电子政务发展推动了外向型政府治理模式的成熟政府本位向社会本位转变 ,  对内负责向对外负责转变 , 自我评价向社会评价转变。因此 ,  外向型政府治理模式的发展为公共管理与服务质量的改善和公众满意度的提高提供了可能 ,  进而为提升政府公信力提供了良好环境。具体而言 , 主要体现在以下几个方面：

第一 , 电子政务的发展使政府信息平民化 ,  提升政府公信力有了较好的认知基础。政府是信息资源最大的生产者 ,  电子政务的发展使公民获得了大量的政府信息 , 政府信息拥有量的官民平衡度明显提升 , 公民有了认识并评价公共管理与公共服务质量的基本依据 ,  从而为公众合理认知政府提供了良好基础。

第二 , 电子政务的发展使公众参与取得长足进步 ,  政府行为的公众满意度有了一定的提高。网络的平台作用使公众参与介质更为多样； 无障碍的及时回应使公众参与更为便捷 ；  网络普及使参与的公众范围与规模不断扩大 ； 信息公开与职能上网使公众参与领域逐步拓展 ,  信息拥有量提高使公众参与程度不断深化、参与质量不断提升。在此过程中 ,  公众需求得到了更充分的表达 , 公众智慧得到了更深入的发掘 ,  也得到了更广泛的采纳 , 从而为提高公众对政府公共管理与公共服务行为的认可度 , 进而为提高政府公信力提供了良好条件。

第三 , 电子政务的发展使政府公信力提升的倒逼机制逐步形成。实践证明 ,  政府透明性和政府责任性成正比。基于电子政务发展的政府透明度提升是强化公众对政府行为约束的有效前提。其具体的约束逻辑之一是政府态度和措施出台→公众网上关注并表达看法→政府作出进一步表态并出台新的措施；  约束逻辑之二是政府行为或是官员行为曝光→公众网上关注并表达看法→政府或官员行为调整。据有关人士统计 ,  仅 2008 年中国就有 84  名政府官员遭到人肉搜索 , 其中 1/3  最终因此下台。

可见 , 在电子政务不断发展的过程中 ,  公民与政府之间交流互动的良性发展 ,  尤其是制度化的交流互动逐步形成政府能力和公信力持续提升的推动力量。

 (二) 电子政务发展使政府更易被质疑

电子政务在助推外向型政府治理模式发展的过程中 , 技术先进性与政府理性有限性之间的矛盾、公众期望无限性与政府能力有限性之间的矛盾日益明显 , 公众对政府的质疑有增无减 ,  提升政府公信力正面临更大的挑战。

1.  政府公信力不高且呈现一定下降态势是世界通病

美国爱德曼公关公司 2012 年的全球政府信任调查显在被调查的 25 个国家和地区中 , 只有阿联酋、中国、新加坡、瑞典、荷兰、加拿大等 6  个国家公众对政府的信任度超过 50% 。与 2011  年相比 (2011 年调查了23个国家和地区 ,2012 年调查了  25 个国家和地区 ),23 个国家和地区的公众对政府的总体信任度呈下降态势 , 降幅为 9 个百分点 ,  具体而言 , 有 4  个国家和地区的的公众对政府的信任度呈上升态势、 1 个呈持平状态、 18 个呈下降态势 , 降幅最大的是巴西。另外 ,23 个国家和地区的公众对公共机构的总体信任度也呈下降态势 ,  降幅为4 个百分点 , 具体而言 , 有 7 个呈上升态势 ,2  个呈持平状态 ,15 个呈下降态势 (  参见图 1 、图 2) 。

2.  电子政务发展是政府公信力下降的重要影响因素

电子政务的发展使政务公开有了长足的进步。而在公民社会不断进步的情况下 , 电子政务以及基于此的政务公开的深入发展使政府代表和维护公共利益更为复杂和不容易 ,  进而使政府树立和保持良好形象、保持和提升公信力更加困难。

具体而言 , 这些困难主要包括：

一是由于公众参与的充分性和成本的低廉化 , 政府利益平衡的时间成本与人财物成本不断加大。由于公共管理与公共服务有较为严格的成本约束 , 因此 , 维护公平与追求效率的冲突更为突出 , 政府要维护公平正义更为困难。

二是由于开放的行政环境使各类政府 (部门)  自身之间的相互比较和公众对各类政府主体的相互比较不可避免且日益充分。由于同类政府 (部门) 之间资源配置权限与行政运行规范的相似性 , 政府 (部门) 之间的能力竞争更激烈 ,  提升政府绩效更为困难。

三是由于开放的行政环境不仅使经济社会发展全球化的广度与深度全面升级 , 还使其全球化的发展速率急剧提升。因此 , 危机事件增多 , 且其影响广泛深远、传播快速 ,  政府及时有效处理危机事件并保持危机非政治化更为困难。

四是由于公众参与的自主性、便捷性与广泛性不断提升 , 公众参与无序化更为明显 , 个性需求更为多样 ,政府实现有序管理、提高回应质量和公众满意度更为困难。

五是由于权限管理是电子政务环境下公众参与公共管理和享有公共服务的基本要求 , 个人信息的网络应用经常化。因此 ,  公民保护自身信息安全的需求更为强烈 , 政府保护公民信息安全更为困难。

六是由于开放的行政环境使政府局限与公民局限都透明化 , 局限影响都扩大化 ,  其结果是公民对网络本身而不是对政府更信任、更依赖 , 政民良性互动变得更为困难。

二、提高政府公信力是深化电子政务发展的价值追求

电子政务的产生有其技术背景 , 也有其公共价值追求。在信息社会持续发展的今天 ,  电子政务必然也必须呈发展态势。面对技术先进性与政府理性有限性的冲突 ,  促进电子政务发展的关键是发挥技术优势 , 以技术理性克服政府理性不足 , 强化政府公共性 , 提高政府的公众满意度和公信力。

(一) 电子政务缘起于重整政府公信力

电子政务产生于 20 世纪 90 年代 ,  是新公共管理运动的目标继任者和功效矫正者。

1.  发展电子政务是应对政府能力不足与功能缺失的对策选择

20  世纪 70 年代 , 政府面临管理、财政和信任三大危机 , 新公共管理运动应运而生 , 其目的是克服政府危机 , 重塑政府影响 ；其目标是控制公共服务投入与提高公共服务水平并举 ,  建立一个“花钱少、服务好”的政府 ； 其基本行为逻辑是克服政府管理危机 ,  进而克服政府财政危机 , 最后克服政府信任危机 ；  其具体行为路径是重新梳理政府职能与职责体系 , 发挥市场组织、社会组织和服务对象在公共管理中的作用。

到 20 世纪 90 年代 ,  新公共管理运动产生了很好的成效 , 建立了公共治理模式 ,  缓解了公共服务需求无限与公共服务供应能力有限之间的矛盾。而政府投入得到适当控制的同时 ,  公共性缺失使新公共管理运动的改革行为与改革目标渐行渐远 ,  采取新的改革措施就成为提高政府公信力的急迫要求与现实选择。也就是这一时期  ,在信息通信技术大发展的社会背景下 ,  以办公自动化为基础的电子政务逐步发展起来。源于其服务公开透明、规范公平、自主便捷的工具属性以及全面性、延展性、个性化、多样化的内容属性 , 使电子政务成为兼顾控制公共服务投入和提高公共服务水平的最好方式。

2.  电子政务具有提升政府能力、弥补政府功能缺失的技术实力

早在 2004 年 , 欧洲八国电子政务调查就已显示 , 积极发展电子政务的部门 , 其生产力改进程度是其他同行的 3 至 7 倍。具体而言 ,  发展电子政务的部门 , 服务效率提高 45%  、服务规模提高 40% 、公众满意度提高55%[3]  。正因为如此 , 电子政务出现以后 ,  在全球范围内呈现出大发展态势。从国际上看 , 联合国 2012  年发布的相关电子政务调查报告 [4] 显示在联合国成员国中  ,电子政务已经得到普及。从国内情况看 , 政府网站体系已经建成  , 截至 2010 年 , 中国 100% 的国务院组成部门和省级政府、 95%  以上的地市级政府、 85%  以上的区县级政府都建立了政府网站。在信息公开程度和公众参与程度不断提高的同时 ,  网上办事 , 尤其是提供实用性和人性化的在线公共服务成为各级政府网站建设的重要趋势。例如 , 广州市 2009  年发布的《广州市关于加快电子政务建设的通知》就明确指出到 2010 年底 , 政府信息网上公开指数达到 90%；  行政许可审批事项网上办理率和公共服务网上办理率达到 80%,80% 的面向市民的；  服务事项实现社区一站式就近受理 ；80% 的政府公文可在网上流转 ；80%  的部门相关业务信息实现共享。通过 ； 推行一站办理、一网连通、一号服务、一卡通行的电子政务服务 ,  促进市民办事便捷化和行政运作高效化 , 提升政府整体效能和社会公众满意度 , 加快建成服务型政府。

(二) 以公众为本 ,  将提供更快更好的公共服务作为深化电子政务发展的目标追求

经过多年的发展 , 各国和地区的电子政务已经具备了良好的发展基础 ,  尤其是电子政务先发国家更是如此。调整发展重点 ,  以公共服务绩效提升促进政府内部管理绩效提升将成为深化电子政务发展的方向选择。

1.  提高公共服务的效率和质量

这是深化电子政务发展的基础措施 , 其主要内容是强化政府职能上网 , 网上整合公共服务。这不仅符合由；  简到繁的事物发展逻辑 , 更具有实践发展基础。 2004  年欧洲八国公共部门电子政务调查显示 ,79% 的被调查机构认为  , 电子政务建设的最主要目的是加快运营速度和提高公众满意度。 [3]  这一比例占电子政务建设目的各选项之首。联合国 2012  年电子政务调查报告也显示许多成员国的电子政务已经呈现出从分散的单一目的组织模式发展为一个综合统一的整体型政府模式  [4] 。

2.  拓展和深化公共服务

这是深化电子政务发展的核心措施 , 其主要内容包括强化电子政务包容性 ,  扩大公共服务群体覆盖范围 , 逐步使各类群体 ,  尤其是弱势群体享受到充分的基于电子政务的公共服务；开发多种服务种类和接入方式 ,  满足各种类型、各种形式的公共服务需求 ； 强化公共服务提供的技术安全性与可靠性。 2004  年欧洲八国公共部门的电子政务调查显示 , 有 72%  的被调查部门希望利用现有资源拓宽服务范围 , 以服务更多的公民  , 并通过创新来提供新的服务。 [3]  这一比例占电子政务建设目的各选项的第二位。对深化电子政务在公共服务提供中的作用 ,  联合国 2012  年的电子政务调查报告也对此有明确论述电子政务可能是一揽子解决经济、社会和环境发展规划目标的关键 [4]  。

3.  强化政民互动

强化政民互动是深化电子政务发展的关键措施 , 是以公民为中心提高服务效率和质量、拓展与深化公共服务的基本前提。其主要内容是准确把握公民需求并吸纳公众智慧 , 其主要措施是依托电子政务平台 , 形成一个政民互动的闭环结构 , 在兼顾公众以代表制方式参与的同时 ,  充分发展公众主动的直接有序参与 , 问政、问需、问计于民 ,  保证民意、民智能全面、及时、准确地表达 , 保证政府及时有效地整合民意和吸纳民智 , 并将其过程与结果以及公共管理与公共服务的谋划安排和实现过程、结果等方面的情况传递给公众 , 即保证政务信息、政务过程公开并保证政府及时有效的回应民意与民智。

(三) 形成并适应电子政务运行模式 , 以技术理性推动政务理性达成

深化电子政务发展意味着行政方式变革的不断深入 , 也意味着公众、管理与服务对象利益关系的进一步调整 ,  其实质是政府权力的公众化。因此 ,  深化发展电子政务往往会受到来自利益格局的稳定性、既定方式的惯性等方面的制约。正因为如此 ,  电子政务有时会面临技术创新乏力的尴尬 ,  电子政务的技术进步会出现一定程度的异化走向。调整视角 , 解放并驾驭技术 , 以技术进步为导引 , 重塑政府角色  , 调整并优化公共权力配置格局与政府职责体系 , 强化政民合议  , 就成为深化电子政务发展必须解决的问题。

1．政府是更强大的公共利益维护者

其主要任务就是以电子政务的技术刚性 , 强化政府公共服务的公共属性维护职责 ,  更好地维护公平正义。其主要机理是以电子政务的包容性和协调性为前提 , 排除人为干扰 , 坚持技术优先 ,  保证资格条件同样的公共服务享有者获得同等水平与质量的公共服务。

2.  政府是更强大的决策者

其主要任务就是以电子政务的技术效率性和选择科学性 , 强化包容性的意愿获得、规则制定与权威性的确立 ,  促进政府决策的民主化、科学化与法制化。

3  。政府是更强大的网络服务平台提供者与管理者

源于技术的机械性、智能性与效率性 , 源于政府投入的有限性 , 随着电子政务的不断发展 , 公众诉求将更为多样化和高质量化 ,  政府必将逐步从具体管理领域与具体服务提供领域退出 ,  更多地专注于公共服务提供的平台管理、资质鉴证、行为与质量监管等方面的事务管理 ,  政府公共服务网络提供组织者与监管者的职责也就必然会强化。

三、加强政府电子治理能力建设 , 提高政府公信力

提高政府公信力的基础条件是维护和落实公民知情权、参与权与监督权 , 其关键是充分反映民意、集中民智 ,  提高政府的回应性。在电子政务的背景下 , 要做到这一点 ,  就要把握网络行政规律 , 提高落实公民权利与政府回应性的效率和质量。

(一) 努力弥合数字鸿沟 , 加强提升政府公信力的网络基础建设

数据鸿沟是各国和地区在发展电子政务过程中遇到的普遍问题。目前很多电子政务的先发国家已经逐步开始超越数字鸿沟的制约。相对而言 , 发展中国家的数字鸿沟仍然是制约政府能力与公信力提升的一大障碍。就中国而言 ,  数字鸿沟主要表现在如下三个方面：

一是城乡差异 , 农村网民比例较小。截至 2012 年  6月 , 中国网民总量达到 5.38  亿。其中 , 农村网民 1.46亿 , 占网民总量的 27.1%, 占农村人口的 22.2%； 城镇网民 3.92 亿 ,  占网民总量的 72.9%, 占城镇人口的 56.7%  。 [5]

二是地区差异 , 中西部地区网民占其人口的比重相对较小。据网宿科技与北京大学信息化与信息管理研究中心共同发布的 2012 年第二季度《网宿科技中国互联网发展报告》显示 ,2012  年第二季度  ,“广东、上海、北京、浙江、江苏、辽宁、福建、天津等八个中国东部地区网民比例要高于其人口比例 ,  而中西部地区的网民比例则低于人口比例。从趋势上看 ,  中国东部和中西部网民比例之间的差距还在扩大。”[6]

三是群体差异 , 贫困者与弱势群体的信息化资源拥有率不高。就世界各国和地区的经验来看 ,  将信息化基础设施作为普适性公共服务设施加强建设 ,  尽快实现网络设施的均等覆盖是弥合数字鸿沟的基础之举。因此 ,随着国家实力的增强 , 中国应逐步将信息网络建设纳入基本公共服务 ,  加大技入并调整技入布局 , 增加国家对农村地区、经济欠发达地区和贫困人口的技入 , 逐步普及网络应用。

(二) 不断完善电子政务背景下以公民为中心的合作治理结构与机制

以公民为中心是公共行政改革的价值取向。当前 ,尽管数字鸿沟依然存在 ,  但网络已经不再仅仅是传统参与平台的补充 ,  而是成为传播速度快、覆盖范围广、参与规模大的主流参与平台 , 因此 , 只有建立基于此的公共治理结构与机制 ,  才能较好地实现以公民为中心的公共治理。

1.  建立并完善基于电子政务的  “ 公民一政府责任共同体 ”

基于电子政务的  “公民一政府责任共同体”的核心是确立公民在网络治理中的主体地位。依托电子政务平台 ,  让公民知道公共行政在做什么、公共行政如何行动、公共行政为何如此行动； 让公民表达希望公共行政做些什么、公民可以为公共行政做些什么 , 以及怎样参与公共行政活动 ； 让公民能参加公共行政活动 ,  审视公共行政行为 , 左右公共行政过程与结果。

2.  强化政府行为的开放性、对象性、规范性、公平性 , 完善网络治理机制

一是再造政府网络业务流程 , 把信息公开、公众参与、决策咨询、公众监督刚性化 ,  通过流程刚性实现政府开放行为刚性； 二是优化网络空间设置 , 拓展公众表达与监督空间 , 使公众有足够的空间表达看法与实施问责、监督； 三是开发互动方式 ,  提高官民互动质量 , 关键是发展便捷有效的互动方式 ,  强化互动的及时性、平等性、回应性与有效性 , 逐步建立起官民互动的信任关系；  四是健全网络治理规则体系和安全体系 , 保障网络治理的规范性、公平性与有效性  , 其关键是建立健全电子政务发展的法律法规体系 ,  以及网络治理的主体行为、运行程序、信息安全等方面的技术规则和标准 ,  进而实现网络治理的规范化、公共行政与公共管理的主体公平和对象公平。

3  .不断开发新的网络治理方式

要发挥好电子政务的网络平台作用 , 开发多种公众参与的接入模式。比如 ,  可以更充分地发挥网络调查的作用 , 目前在美国等发达国家和地区  , 不论是对组织、项目还是对个人的建议与评价 , 网上调查都是比较重要甚至是最重要的方式和手段 ；  又如 , 可以更充分地嫁接其他介质功能 ,  现在中国有些地方政府已经开始开发短信或微信平台的治理功能 ； 再如 ,  还可以更好地发挥政务微博的作用 , 目前 ,  中国政务微博呈现快速发展态势 , 已经成为强化公共治理的一种良好方式。据有关部门调查 ,“截至 2011 年 12  月 1O日,  在新浪网、腾讯网、人民网、新华网四家微博客网站上认证的政务微博客总数为 50561 个 , 其中党政机构微博客 32358 个  , 党政干部微博客 18203 个。”[7]

(三) 加强能力重构 , 提升政府网络治理能力

不适应网络行政方式是很多国家政府面临的治理困境 , 因此 ,  提高政府和公务员的网络行政素质已成为各国政府部门和公务员能力建设的重要内容。

1.  建立适应网络治理发展的组织机构

调整现行机构配置格局 , 建立并不断完善适应网络治理发展的组织机构设置。一是逐步充实网络监管人员 ,  健全网络管理组织机构 , 形成网络治理的管理主体体系 ； 二是加强政府机构改革 , 转变政府智能 , 加大权力下放力度  , 拓宽管理幅度 , 逐步形成网络行政的政府职能体系与组织格局。

2.  加强公务员网络治理能力的培养与开发

电子政务不仅不同于传统的行政模式 , 而且是未来的主体行政模式。因此 , 强化公务员电子政务素质 , 逐步提高网络治理能力将是未来一段时间内公务员能力建设的重要内容。一是总结网络治理经验  , 重点强化网络公共服务组织与提供、网络调查研究、网络公共管理、应对网络突发事件等方面的能力 ；  二是确定公务员网络治理能力培养与开发的内容体系 , 设置相关课程 ,  提高公务员网络治理能力培养的系统性、科学性和有效性。

3.  努力把握网络治理特点 , 提高网络治理效能

一是有效把握网络对公众舆论具有的聚合和放大作用、网络舆论主体的平等性以及普通公民形成的网络舆论场可以推动政府作为等网络舆情的特殊性 ,二是研究网络治理的不同表现形式 ,  不断总结完善网络公开、网络传播热议、政府关注与处理的网络治理模式  ,构建网络治理监测和预警指标体系 , 建立网络治理监测机制和预警机制 , 把握网络舆情发展态势 , 及时发布相关信息 , 采取处置与干预措施 , 引导舆论发展  , 提高网络治理的科学性与有效性。

参考文献：

作者简介 :

吴江 ,  中国人事科学研究院院长、研究员、博士生师、国家特殊津贴专家。第十一届全国政协委员、国际行政科学学会副主席、中国人才研究会常务副会长、中国理学会副会长、中国机构编制委员会副会长、中国领导科学学会副会长等。历任中央组织部研究室副主任、国家行政学院公共管理教研部主任等职。

李志更 , 中国人事科学研究院电子政务与绩效管理研究室主任、研究员。

来源：《电子政务》2012年10期

2015年10月16日作者：通讯员 李志更

来源：中国组织人事报

本报北京讯  （通讯员  李志更）企业是创新主体力量，如何科学评价企业人才创新效能？近年来，中国人事科学研究院课题组在系统研究战略性新兴产业发展、企业创新发展的基础上，采取微观企业创新与宏观总体创新相结合的研究模式，聚焦企业人才创新评价研究，近期研究成果——《“企业人才创新评价体系”研究报告》已于近日完成。

    “企业人才创新效能评价体系研究”基于企业人才创新效能评价，分析企业人才创新效能状况并检视其存在问题与成因，为企业提升人才创新能力、优化完善创新人才管理、构建良好的企业创新生态提供专业解决方案。其中，企业人才创新效能评价重点关注创新主体、创新保障、创新影响三大维度，28个观测指标，企业人才创新效能诊断共有7个分析模型。

    该研究项目将选择一批具有一定规模且已经步入成长期的高新技术企业为评估服务对象，为其提高人才创新创效、优化创新管理提供咨询服务，为构建企业人才创新效能评价平台积累经验。

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