加强我国政府系统电子政务专业人才队伍建设的必要性和紧迫性

摘要：对电子政务专业人才的概念和职责进行了界定 , 认为电子政务专业人才包括政府部门中从事电子政务领导和管理的人才 ,  以及政府所属信息中心中从事电子政务建设和管理的人才。论述了加强我国政府系统电子政务专业人才队伍建设的必要性示了加强我国政府系统电子政务专业人才队伍建设的紧迫性深化电子政务建设的基础 , 是克服电子政务建设瓶颈问题的前提 ,  是弥补电子政务专业人才培养能力不足的有效手段。揭迫切需要解决电子政务专业人才的管理体制与其职责定位不符、能力结构与其能力要求不符、管理制度与其职责要求不符等问题。

关键词：电子政务；  专业人才； 队伍建设；政府信息化；政府信息化建设

电子政务与一般政务的差异在于政务实施的环境以及基于此的行政流程和行政效能不同。而这些差异源于电子信息技术与政务活动的有机融合。因此 , 在电子政务环境下 , 电子信息技术与政务活动的融合程度 , 即电子政务的建设成熟度是行政效能高低的重要制约因素。也正因如此 ,  电子政务建设的专业性很强 , 要加强电子政务建设 ,  必须建设一支强有力的电子政务专业人才队伍。

一、电子政务专业人才的界定

综合现行研究成果 , 对电子政务专业人才的范围界定共有三种：一是 “大范围” 的界定 , 即电子政务专业人才包括各级政府部门、各类企事业单位中从事电子政务建设的管理人才和专业技术人才； 二是 “中范围”  的界定 , 即电子政务专业人才包括政府部门中从事电子政务领导和管理的人才 ,  以及政府所属信息中心中从事电子政务建设和管理的人才；三是 “小范围”的界定,即电子政务专业人才只包括政府所属信息中心中从事电子政务建设和管理的人才。目前,我国电子政务建设基本采取具体建设事务外包 ,  甚至包括运维事务外包的模式。因此,我们对政府系统电子政务专业人才采取“中范围”的界定模式。

    由于我国电子政务建设一般采取  “政府领导 + 信息中心负责具体管理与建设” 的管理体制 ,  因此 , 政府系统电子政务专业人才主要由两类身份的人员组成具有公务员身份 , 在政府信息化主管部门 ( 或推进机构  )和政府机构内部负责部门信息化建设的主管领导及相关业务部门的工作人员 ,  二是具有事业单位管理人员和专业技术人员身份 ,  在各级政府或部门所属的信息中心从事电子政务建设、具体管理和日常维护的人员。第一类人才的基本职责是电子政务的宏观管理 , 包括制定电子政务建设与发展的总体规划 ,  进行电子政务建设与发展的决策与监督检查等。第二类人才的基本职责是电子政务的微观管理与具体建设等 ,  包括电子政务建设的规划实施与项目管理 , 部分电子政务技术与产品的开发维护等1 。

从我国电子政务建设的实际出发,主要是从建设与维护事务逐步外包的发展趋势出发 , 根据我国政府系统电子政务专业人才队伍的现有规模  ,目前我国政府系统电子政务专业人才队伍建设的主要任务不在于大力扩大人才规模,而是在适度扩大规模的基础上,提高人才质量, 即提升队伍整体素质、优化队伍结构。因此 , 当前和今后一段时期 , 我国电子政务专业人才队伍建设的重点是从我国实际出发,明确电子政务专业人才的素质能力要求,优化电子政务专业人才的管理体制,健全与完善电子政务专业人才的管理制度。我国电子政务专业人才队伍建设的目标是为我国电子政务发展提供总量适度、结构合理、能力与素质精良的电子政务领导、管理和建设人才。

二、加强政府系统电子政务专业人才队伍建设的必要性

追根溯源,发展电子政务的根本动因是解决政府能力有限与政府管理和服务需求不断增长的矛盾,建立花钱少、服务好的政府＼我国从 2O 世纪 8O 年代开始 ,以政府办公自动化为起点  , 开始发展电子政务 , 与此同时 ,  电子政务建设管理体制逐步建立并不断完善,以事业单位建制出现的政府部门所属的信息中心逐步发展起来,以此为载体的政府系统电子政务专业人才队伍逐步形成。在我国建设服务型政府的过程中 ,  加强电子政务建设是不二的选择。事业发展关键在人,要加强电子政务建设 ,关键在于加强电子政务专业人才队伍建设。

（一）加强电子政务专业人才队伍建设是深化电子政务建设的基础

发展电子政务是我国提高政府效能、建设服务型政府的有效途径与手段 , 是行政改革的重要内容2 。经过 2O世纪 9O  年代和 21 世纪最初几年的快速发展  ,我国电子政务在经过部门办公自动化和重点业务电子化的发展阶段后  ,已经步入全面推进、深化应用和发挥效能的新阶段  ,经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的电子政务环境正在形成一是国家重点电子政务工程建设稳步推进  ,以“金字工程”为代表的重要业务信息系统实现了从中央到地方的联网运行 ,  国家电子政务外网建设取得重大进展;二是基础信息数据库建设稳步推进;三是政府网站体系基本建成 , 到  2008年底 , 中央政府部门和地方省市一级已全部建立政府门户网站 , 地市级和县级政府拥有门户网站的比例也分别达到99% 和92%[1],政府网站已经成为政府管理与服务的重要平台。

以此为基础 ,我国的电子政务建设必须超越政府信患发布和网上办事的发展阶段,具体而言,我国的电子政务发展必须有 3  个方面的突破：一是行政效率提高进入新阶段 , 基于政府管理与服务的电子化 , 有效进行政府组织再造与工作流程重新梳理 ,  实现政府工作的简捷j| 顶畅 ;  二是行政效能提高进入新阶段 , 基于职能全面上网 ,  强化对象导向与服务导向 , 提高管理与服务质量 ,  更好地满足公众需求 ; 三是政府管理与服务科学化、规范化进入新阶段 , 基于电子政务平台的政务公开与公众参与、政务活动标准化 ,  提高政府管理与服务的决策科学化和行为规范化水平 , 保证政府有效履行职责 , 促进经济社会科学发展。

（1  此处所言之电子政务专业人才的身份构成及其职责配置具有一般性。就目前我国电子政务管理的具体情况看 ,  在个别地方 , 信息 中心列入政府行政序列 ,  因此其人员具有公务员身份。2 党的十六大明确指出 :"  进一步转变政府职能 , 改进管理方式 ,  推行电子政务 , 提高行政效率 ,  降低行政成本 , 形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 " 党的十七大再次指出 ," 健全政府职责体系 , 完善公共服务体系 , 推行电子政务  ,强化社会管理和公共服务。）

要实现上述功能目标,电子政务专业人才在电子政务建设的理念和实践方面都要有双重突破。在电子政务建设的理念层面  ,树立电子政务是一种全新的政务环境的思想 ,明确对象取向和服务导向 ,建设对象和服务优先的行政环境  ,追求行政科学、公平、效率与效能。在建设的实践层面 ,完善政府治理结构 ,再造政府组织与行政流程 , 有效开发与利用政府信息资源。因此 ,面对全新的电子政务发展阶段  ,电子政务专业人才队伍不仅要成为政府改革的倡导者、实践者,还要成为信息技术的前沿应用者。也正因如此  ,加强政府系统电子政务专业人才队伍建设是发展我国电子政务的当务之急。

(  二 ) 加强电子政务专业人才队伍建设是消除电子政务建设瓶颈问题的前提

目前我国的电子政务建设正处于高速发展时期 , 电子政务投入呈持续增加态势 , 根据有关机构的分析 ,从2002年到 2007年  ,我国电子政务建设累计投入超过200亿元人民币 ,  其中2007年为657.34亿元 , 相当于奥运全部场馆建设投入资金的 5 倍 , 三峡工程 15年投入资金的  1/3[2]。另据有关机构2005年的预测  ,2005年到2010年间 ,  中国电子政务的投入将达到1800-2000亿元  ,市场需求将超过 10000亿元 [3]  。

面对日益扩大的投入规模和不断增加的建设工程  ,我国的电子政务发展遇到的一个瓶颈问题就是电子政务优势没有得到有效发挥、使用效益普遍不高 [4],  具体表现为一是重硬件、轻软件 ," 有的部门硬件网络资源利用率不足 5%[5]"; 二是重重建、轻整合 ,"  一个政府系统里有好几个网 , 其实只要对已有的设施尽量利用 ,  加以整合就能形成一个很好的网络刊 ]"; 三是重自我完善 ,  轻资源共享 ," 由于各部门掌握的信息资源没有形成共享机制  ,不可能进行跨部门的 ( 行政 ) 协同 [5]"; 四是重管理、轻服务 ," 在电子政务建设中 , 政府部门过多侧重于内部事务处理和自我服务 ,  在已经建成的国家电子政务工程中 ,面向公众服务的具体应用比例不到  3%, 面向决策的不到 8%[5]" 。

解决上述问题的关键不在于信息技术 ,  而在于电子政务建设的基本理念、总体战略设计与具体规划安排  ,其关键在于政府要拥有一支对电子政务的实质和功能定位有清晰认识的高素质的电子政务专业人才队伍。因此  ,以革新电子政务专业人才的电子政务建设理念、提高电子政务专业人才队伍的素质能力为主要内容 ,  加强电子政务专业人才队伍建设 , 是解决电子政务建设瓶颈问题的基础条件。

(  三 ) 加强电子政务专业人才队伍建设是弥补人才培养能力不足的有效手段

电子政务是个崭新的领域 , 在我国高等教育体系中  ,电子政务专业人才培养制度和模式还处于探索阶段。自前 ,  我国高校电子政务专业人才培养方面存在如下几个方面的问题一是由于缺乏有效的论证与设计 ,  电子政务专业人才培养体系不明晰 , 知识体系和培养模式等不明确  ; 二是由于缺乏有效的需求分析 , 人才培养机构的资源利用率不高  , 电子政务专业人才培养的特色不明显 ,培养出来的人才 ,  一方面具有明显的素质趋同性 , 缺乏层级差异、类型差异 ,  另一方面 , 与实践需求有一定差距 ,  岗位胜任能力不足 ; 三是电子政务专业人才的培养能力不足 ,  目前电子政务专业人才的需求量很大 , 现有的教育培养能力远不能满足实践需要 , 很多政府部门的电子政务专业人才学科背景单一 ,  存在明显的知识短板。源于现行教育体制的制约以及电子政务的快速发展  ,目前我国电子政务专业人才的培养具有明显的滞后性。针对合格的电子政务专业人才严重短缺这一现状 ,  为进一步发展电子政务提供有效的人才保障 ,  加强现行电子政务专业人才队伍建设是一项行之有效的选择 ,  通过优化电子政务专业人才的管理体制与管理制度 ,  加快电子政务专业人才队伍素质与能力的提升。

三、加强政府系统电子政务专业人才队伍建设的紧迫性

目前 , 我国政府系统电子政务专业人才队伍不仅己经具有一定的规模和良好的发展潜力 , 并且也已经形成了独特的管理模式 ,  有效地支持了我国电子政务的建设与发展。但与电子政务的发展需求相比 ,  我国电子政务专业人才队伍建设还有待进一步加强。

(  一 ) 电子政务专业人才的管理体制与其职责定位不符

从2O世纪8O年代后期 , 我国各级政府及其所属部门开始成立信息中心 , 此后 , 各级政府及其所属部门又开始设立电子政务推进机构 ,  成立电子政务领导机构。根据电子政务的本质规定与发展需求 ,  这两部分组织与机构承担的核心职能主要有两项：一是信息资源的管理、开发与利用 ,  二是电子政务的战略规划、建设与管理。因此 , 电子政务专业人才在管理体制上 ,  应特别突出政府部门电子政务专业人才的管理者定位以及在政府内部的交流与互动。而我国现行的电子政务管理体制及其专业人才管理体制与此要求不适应 , 具体而言 , 现行电子政务专业人才管理体制亟待解决如下 3 个方面的问题。

1.  大多数电子政务负责人的组织地位不高

在政府部门中 , 电子政务管理体制多采用 "  电子政务领导小组 + 信息中心 "  的模式。根据国际通行的管理模式 , 在此体制下 ,  信息中心负责人应承担电子政务战略策划、组织协调和建设实施等方面的组织领导职责  ,通过谋划和指导电子政务资源的最佳利用来支持政府部门目标的实现。但目前我国政府部门所属信息中心是事业单位性质 ,  这种单位属性 , 使其组织地位、权责配置与其业务发展明显不相适应一是在组织内部 , 决策影响力有限 , 根据事业单位的职能定位 , 政府部门所属信息中心 ,  基本上属于电子政务建设的具体执行部门 ; 二是在部门或系统内部  , 电子政务负责人缺乏相关业务统领和人员配置方面的权限。现行电子政务管理体制完全依从政府行政管理体制 ,  部门化和层级化特征明显 , 使网络本身的统一性、共享性优势受到明显限制。

2.  电子政务专业人才之间具有明显的身份界限

电子政务在本质上要求政务与电子的高效融合。目前除个别省、副省级城市之外 (  根据有关资料显示 , 在省级政府信息中心中 ,  只有湖南、西藏等省的信息中心工作人员使用公务员编制 , 在副省级城市中 , 只有大连、南京等市的信息中心工作人员使用公务员编制。 ),  我国大部分地区的电子政务专业人才依从两种人事管理制度电子政务领导者和推进机构的工作人员是公务员身份  ,承担电子政务的宏观管理与决策职责 ;  政府所属信息中心的工作人员是电子政务的具体管理与建设者 ,  属于事业编制。两者不仅身份不同 , 且鲜有职位交流 ,  政务与电子之间的有效融合由此受到严格制约。

3.  电子政务专业人才不能有效发挥职责作用

根据国家机构改革的设计初衷 ,  政府部门所属信息中心是电子政务发展与建设职能的主要承担者。但根据其单位属性 ,  信息中心不可能完全发挥既定的职能作用。从其履行的具体职责看 , 政府信息中心的工作人员 , 主要是政务信息的收集者与开发实施者 ,  而不是政府信息管理与开发的决策者 ; 主要是政务信息或活动的电子传输者 , 而不是电子政务建设的战略规划者和决策者 ;  主要是电子政务建设的组织者与日常维护者 , 而不是电子政务项目的具体建设者。

    (  二 ) 电子政务专业人才的能力结构与其能力要求不符

电子政务专业人才的能力要求具有典型的复合型特征 , 应达到信息技术、具体政务、管理尝 3 方面知识、能力及其相应素质的有效集成。因此 ,  从电子政务专业人才个体层面看 , 优秀的、甚至是合格的电子政务专业人才应是复合型人才 ; 从电子政务专业人才队伍整体层面看 ,  电子政务人才个体之间应具有能力互补性 ; 从电子政务专业人才职位组合层面看 , 电子政务的领导者与管理者更应突出复合能力的综合平衡 ,  而电子政务的建设者则更应在某一方面具有较强的专业性 ,  在实际工作中实现人才个体之间的能力互补。但目前电子政务专业人才的能力结构与此相比尚有一定差距。

1.  合格的电子政务专业人才数量有限

在电子政务建设初期 , 各级政府 ,  尤其是地市级以下政府 , 合格的电子政务专业人才极为缺乏。在电子政务工程项目完成之后 , 甚至没有合适的人员进行日常营理。据 2O O 4  年有关部门的调查显示各省市既懂信息技术又懂管理的人才奇缺 , 基本满足需求的仅为 23%, 存在 977% 的巨大缺口  [6] 。经过几年的发展 , 由于电子政务专业人才培养能力的制约  , 合格的电子政务专业人才仍然十分有限。这也正是我国电子政务建设存在诸多问题的症结之一

2. 信息技术类人才比重偏大,政务类人才和管理类人才比重偏小

国家信息中心的调查显示,目前,在政府系统电子政务专业人才队伍中 , 有近 6O % 的人是信息技术人才 ,2O % 多的人是政务类人才 , 包括管理人才在内的其他人才占 2O % 。因此 , 电子政务专业人才队伍整体的专业结构与 " 三分电子、七分政务 " 的素质能力要求明显不符。

3.  电子政务专业人才创新意识与创新能力明显不足

目前 , 我国现行的电子政务系统仍以对线下工作程序与流程的复制为主 , 缺乏以服务为导向的政府组织与流程的再造与优化。

4.  电子政务的管理者与建设开发者存在明显的知识与能力失衡

相当多电子政务管理者的管理知识与能力、政务处理知识与能力有余 ,  而信息技术知识与能力不足 , 这主要是因为他们中的大多数人来自政府部门 , 熟悉政府部门的工作程序和工作流程 ,  了解政府运行机制。而相当多的电子政务建设开发者 , 信息技术知识丰富、技术开发能力较强 , 而管理与政务知识和能力较弱 ,  这主要是因为他们中的大多数人只具有信息技术专业的教育背景。

(  三 ) 电子政务专业人才的管理制度与其职责要求不符

根据功能定位 ,  电子政务专业人才要承担战略与规划制定、电子政务建设及其评估、电子政务运行的日常管理与维护等具体工作职责。源于电子政务的专业性与技术前沿性 , 电子政务专业人才的管理制度应具有自身特色 ,  但目前电子政务专业人才管理在依从共性制度的同时 , 缺乏必要的特色制度支持。

1.  缺乏有特色的电子政务专业人才能力框架设计和资格认证制度

电子政务的专业性与技术性较强 ,  政府系统电子政务专业人才的能力需求、任职资格与综合类公务员和其他专业技术人才有明显差异 ,  尤其是电子政务专业人才需要具备一定水平的电子政务技术素质。但目前 ,  在我国的公务员管理和专业技术人才管理中 ,  还没有针对这类职位的能力框架设计和与之相适应的资格认证制度。由此导致在管理制度层面 ,  电子政务专业人才缺乏有效履行岗位职责的能力规范与约束。

2.  缺乏有特色的电子政务专业人才绩效考核制度

鉴于电子政务建设的功能使命 , 同时由于电子政务建设的巨大投入  , 加强电子政务专业人才绩效考核极为重要。但目前 ,  我国尚没有建设起符合电子政务专业人才队伍特点的绩效考核制度一是缺乏体现其工作特点的相关内容规定 ,  缺乏对电子政务建设效率性、经济性

以及效能性等方面的绝对性评价 ,  缺乏对电子政务建设具体实践与规划、计划目标符合程度的相对性评价 ;  二是缺乏适合电子政务专业人才工作内容的绩效考核指标体系  ,三是绩效考核的评价主体体系及相关方法亦没有明确规范。

3.  缺乏有特色的电子政务专业人才培训制度

实践证明 , 电子政务不仅具有明显的专业性  ,同时其知识与技术的更新和替代速度较快 , 因此 ,  有效的继续教育和培训是保持电子政务专业人才素质和能力水平的必要手段和基本要求。但目前政府系统电子政务专业人才的培训多依从综合类公务员和专业技术人才继续教育的一般规定 , 在培训内容、时间、周期和方式等方面缺乏与岗位需求相适应的具体规范。

4.  缺乏有特色的电子政务专业人才薪酬制度

保持电子政务先进性的重要途径是保持电子政务专业人才能力的竞争性 ,  为此必须保证电子政务专业人才待遇的竞争性。但目前 ,  我国电子政务专业人才的薪酬待遇缺乏与市场价格的比较与协调机制。当前 ,  我国政府系统电子政务专业人才的薪酬水平缺乏竞争力  ,已经成为优秀人才大量流失的一个重要原因。

5.  缺乏有特色的电子政务专业人才任用与交流制度

有效的人才流动是保证电子政务技术先进性和有效性的必要于段。但目前我国电子政务专业人才交流机制还没有建立起来：一是具有公务员身份的电子政务专业人才的录用与晋升依从综合管理类公务员的相关制度 ,向社会的有效流动缺乏制度引导与支持 ,二是电子政务

专业人才之间由于身份限制不能进行有效的职位交流 ,政务与电子的融合存在一定的制度障碍 ; 三是不同政府部门的电子政务领导人员之间缺少业务交流与政务协同机制。

参考文献

[1]  我国政府网站体系初形成 , 综合服务能力尚待提高  [EB/OL](2009-04-17)[2009-05-30]

http://news.xinhuanet.corn/newmedia/2009-04/17/content-11198084.htm

[2]构建电子政务知识体系研讨会纪实 [J].电子政务  ,2007(10);11

[3]赛迪情报中心:2008-201O 年我国电子政务投入将达 1800—2000亿元  [EB/OL](2005-04-25)[2009-05-30]

http://marketccidnet.com/market/article/content/406/200504/115679.html

[4]  吴敬硅.电子政务关键在政务 [N] 中国经济时报  ,2002-10-12.

[5]  杨学山.电子政务建设面临八大困难  [EB/OL](2008-05-04)[2009-05-30]

http://www.ccwresearch.corn.cn/store/article_content.asp?articleld=33997  

[6]  刘纯银.加强电子政务建设 , 推进政府管理创新  [EB/OL](2007-10-02)[2009-05-30]

http://www.china.com.cn/re-view/txt/2007-10/02/content-8995917.htm

作者简介 :        

李志更,女,中国人事科学研究院电子政务研究室主任、研究员。