随着经济发展、社会进步和生活水平提高，会有新兴职业不断出现，也会有传统职业消失，这是一个正常的经济社会现象。

可以预见，未来一段时期，随着互联网和大数据等新技术的普遍应用，以及新材料的开发应用，科学技术的发展还会进一步提升经济发展和生活生活水平，新兴职业也会不断涌现，对此我们应该抱有开放和包容的心态。

新兴职业的出现体现了信息时代的典型特征。2017年5月，北京外国语大学丝绸之路研究院进行了一项调查，评选出中国的“新四大发明”，分别为高铁、支付宝、共享单车和网购。虽然“新四大发明”有些戏称的色彩，但是也在一定程度上集中体现了当前出现的新职业的时代精神和特征，主要有以下几个方面：

创新。新兴职业是在技术创新发展的支持下产生的，例如无人机操控师、UI设计师等，就是互联网技术催生的崭新职业。随着新技术的创新发展，将有更多的技术创新转化为新产品、新产业，进而催生新职业。

多元。新兴职业体现了年轻一代的多元个性和职业发展，在“大众创业、万众创新”的大背景下，越来越多的80后、90后将自己的技术特长甚至兴趣发展为职业，年轻人更倾向于选择自由职业，个性化地选择创业，他们的新鲜想法甚至成为创业融资的核心。

共享。互联网技术使得世界更加扁平化，共享经济风生水起。例如，手机支付技术使共享单车成为可能，解决了城市公共交通最后一公里的问题，是互联网+创新创业的成功典型。滴滴打车使得出租车行业资源充足，提升了行业资源利用效率。

新兴职业的出现，无疑为中国梦的实现注入了新鲜血液，同时也对人才工作提出了新挑战，人才工作者应该认真研究并积极应对。必须看到，新兴职业的创新性和多元化，必将撼动传统的一刀切的人才评价方式。很多职业发端于前所未有的技术，对相关人才的评价需要有新的方式和标准。由此，在人才培养方面也应该有根本的转变。在人工智能迅猛发展的新形势下，我国教育的知识灌输方式如果不作根本性改革，将严重阻碍创新人才的培养开发。同时，面对新兴职业的迅速发展，政府应该做好相关的监管工作。例如，对从业者的健康状况、犯罪记录、专业水准等，要有备案和监控。

　　《光明日报》（2017年08月31日 15版）

“功以才成，业由才广。”2016年7月1日，在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中，习近平总书记强调指出，党和人民的事业要不断发展，就要把各方面人才更好使用起来，聚天下英才而用之。这是习近平人才思想的精髓，也是新时期我国人才工作的总方针。当前，大数据技术的快速发展和广泛应用，为我们从全球范围科学评价识别人才、精准引进服务人才，聚集创新创业人才服务国家经济社会发展提供了技术支撑。

一、大数据助力擦亮“识才的慧眼”

实现“聚天下英才而用之”的前提是必须具备“识才的慧眼”，只有客观、科学地评价筛选人才，才能做到习近平总书记要求的“坚持以用为本，按需引进，重点引进能够突破关键技术、发展高新技术产业、带动新兴学科的战略型人才和创新创业的领军人才”。为此，我们需要具备准确识别谁是“英才”的慧眼，而大数据技术可以大大提升人才评价的科学性。

在运用大数据评价筛选人才方面，近年来已有不少探索突破。例如，科睿唯安（Clarivate Analytics，原汤森路透知识产权与科技）利用Web of Science平台（包含科学引文索引）、德温特世界专利索引等数据库，使用定量数据来分析和预测全球最有影响力的研究人员。自2002年以来，科睿唯安基于大数据基础评选出的全球高被引科学家中，共有21位获得诺贝尔奖。2016年9月，科睿唯安公布了全球2016年度年高被引科学家名单，全球共有3083位学者入选高被引科学家名单，我国（含港澳台地区）共有175位学者入选，他们无疑是能够带动新兴学科的战略型人才。

在大数据技术应用之前，人才评价是人才工作中普遍存在的难题。由于人才的相关数据不完整或信息不充分，用人单位等评价主体很难对人才的情况有充分的了解，因而很难对人才作出客观、科学和准确的评价。大数据技术的出现和应用为解决人才评价的技术难题提供了有力手段，利用大数据及其专业分析方法，人才评价主体可以根据需要对人才作出相应的评价和筛选。借力大数据技术手段，准确识别各领域的“英才”，是贯彻落实习近平总书记人才思想的必然要求，也是我国新时期吸引集聚天下英才的重要依据。

二、大数据助力“广开进贤之路”

2014年5月22日，习近平总书记在上海召开的外国专家座谈会上指出，现在，我们比历史上任何时期都更需要广开进贤之路、广纳天下英才。要实行更加开放的人才政策，不唯地域引进人才，不求所有开发人才，不拘一格用好人才。

加强引进外国人才工作是新形势下“广开进贤之路”的题中之意。习近平总书记指出，引进国外人才和智力是中国对外开放的重要组成部分，是我们长期坚持的重要战略方针。在大力培养国内创新人才的同时，要更加积极主动地引进国外人才特别是高层次人才。要求外国专家主管部门继续完善外国人才引进体制机制，让有志于来华发展的外国人才来得了、待得住、用得好、流得动。

各地积极探索拓宽引才渠道的方式。例如，2017年5月25日在北京召开的习近平人才思想专题研讨会上，北京市人力资源和社会保障局副局长陈蓓介绍，北京市以引进和服务高层次外国专家队伍为目标，实施了“融智北京”计划，搭建的“一库、一图、一网”引才体系收效显著。“一库”是以“融智北京”计划专家为核心的高端外国专家数据库；“一图”是以海外人才联络站点设置为抓手，拓宽海外高层次人才引进渠道，绘制高端人才分布地图；“一网”是以外专系统信息化建设为契机，全面优化外专业务的审批流程和服务方式，提升外专工作效率。近年来，北京市还充分运用大数据技术，探索实施建设国际人才社区，建立国际人才研究院，在中关村建设国际人才港等人才工程，努力打造“类海外”的人才发展环境。

三、大数据助力“人才聚集效应”

大数据信息技术的应用，促使新时期人才聚集方式突破了以往物理空间聚集的限制，便利各类人才以更多样和更高效的方式发挥作用，服务国家经济社会发展。

首先，从离岸创新创业基地建设发展来看，大数据技术使柔性引进人才效果取得突破性进展。2015年，在中国科协的牵头组织下，上海浦东新区率先开展海外人才离岸创新创业基地建设试点，按照“不求所在、不求所有、但求所用”的原则，为海外人才提供区内注册、海内外经营的载体，探索突破物理时空限制的海内外高层次人才创新创业服务方式。目前，深圳、武汉和苏州等地也在开展建设海外人才离岸创新创业基地的相关工作，离岸创新创业已经成为大数据时代人才集聚的创新方式。

其次，从我国留学工作发展来看，大数据技术助力人才发展服务，可提升人才群体的规模聚集效应。近年来，随着留学人员从精英化到大众化的发展，留学人员群体规模迅速扩大。从1978年到2016年底，我国各类出国留学人员累计达458.66万人，其中多数为自费留学人员。一直以来，我国对公派留学人员的管理服务有序有效；而近年来数量激增的自费留学人员群体则对政府相关管理服务工作提出了挑战。例如，自费留学生在出国学习专业选择方面存在一定的盲目性和扎堆效应，导致留学人员回国后出现就业困难，难以发挥留学人员应有的创新创业积极作用。自费出国留学是市场行为，政府不应过多干预，但是从更好的服务人才发展的角度出发，相关部门应树立“大留学”工作观念，充分运用大数据技术手段，统筹考虑出国留学和留学回国工作，做好留学人员出国留学专业的分布等数据挖掘工作，在留学院校和专业的选择以及学成回国创业就业领域等方面，为留学人员提供指导建议，才能更好落实习近平总书记提出的“支持留学、鼓励回国、来去自由、发挥作用”的方针，使留学人员回到祖国有用武之地，留在国外有报国之门。

为此，我们要努力贯彻实施国家大数据战略，不断提升大数据技术服务能力，促进大数据技术与人才工作的深度融合，为人才提供创新创业、工作生活各方面的精准服务，助力实现“聚天下英才而用之”的战略目标。

（作者为中国人事科学研究院研究员）

苗月霞 

2017年4月1日，中共中央、国务院印发通知，决定设立河北雄安新区。这一消息犹如一石激起千层浪，引发了社会广泛关注和热议。雄安新区的建设发展涉及到方方面面的问题，按照习近平总书记提出的七项重点任务，雄安新区要“积极吸纳和集聚创新要素资源”，其中必然包括作为经济社会发展第一资源的人才资源。为此，雄安新区需要借鉴已有新区人才发展的成功经验，在高起点后来居上，为未来的区域发展提供坚实的人才基础。

    一、雄安新区创新发展模式要求尽快形成人才制度优势

雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后第三个具有国家发展战略意义的新区。1980年8月，党中央、国务院批准设置深圳等四个经济特区，标志着我国渐进式改革开放模式的起航；1990年4月，在深圳经济特区取得显著成就的基础上，党中央、国务院提出进一步开发开放上海浦东新区，表明了中央继续深入推行改革开放政策的决心。2017年4月，在我国改革开放事业发展将近40年的新时期，在各方面改革进入深水区的新形势下，党中央、国务院决定设立雄安新区，体现了党中央国务院深入实施创新驱动发展战略的创新思路。

在深圳经济特区和上海浦东新区等国家级新区的发展过程中，各自都有很多吸引集聚世界优秀人才的成功经验，雄安新区建设发展应该借鉴已有新区的人才发展经验。其中，深圳作为我国最早成立的经济特区之一，也是发展最好、影响最大的经济特区，其发展历程中培育的敢想敢干、敢闯敢试、敢为人先的创新精神，值得雄安新区在人才制度创新方面加以借鉴。

深圳经济特区敢为人先、勇于突破的改革精神在人才管理制度改革方面也有充分体现，这是和深圳特区改革开放前沿阵地的定位密切相关的。早在深圳经济特区正式成立之前的1978年7月，广东省委书记习仲勋同志视察宝安县，就明确提出支持和鼓励宝安干部破除过去“左”的思想形成的旧条条框框。[1]之后，广东省将宝安县改为深圳市，并在成为经济特区之后的发展中保持了敢于除旧创新的改革精神。2001年1月，深圳市人事局首批推出了吸引优秀人才的六项新政策，决定从8个方面深化人事干部制度改革，期望做到“求贤不问出身”、“用人不设壁垒”。[2]当时的有些改革措施，甚至在今天看来仍觉得具有突破性。改革创新精神使深圳市多年来能够与时俱进，始终保持着吸引集聚国内外优秀人才的制度优势。

习近平总书记在专程到河北省安新县进行实地考察后，明确提出了七个方面的重点任务，其突出特点就是集中体现“新”和“创新”：如“智慧新城”、“高端高新产业”、“创新要素资源”、“新动能”、“城市管理新样板”、“扩大开放新高地”和“对外合作新平台”等。习近平总书记早就指出，创新驱动本质上是人才驱动。要实现中央对雄安新区这一系列的“新”目标及“创新”发展的要求，必然要求吸引集聚各类创新人才，为新区发展提供坚实的人才支撑。为此，雄安新区在创新发展模式的倒逼形势下，必须在人才制度改革方面率先突破已有束缚和障碍，在中央的大力支持下，从国家战略的高度积极探索创新，形成党的十八大提出的具有国际竞争力的人才制度优势。

    二、雄安新区人才政策创新应突出京津冀协同发展的区域优势

在我国探索渐进式改革发展道路的过程中，设立经济特区、各级各类新区、高新区和开发区等，是落实中央改革精神和创新政策的试验田，而且已经实践证实是比较成功的改革方式。雄安新区设立后，我国目前就有19个国家级新区，分布在具有不同鲜明区域特点的地方。国家级新区的布局更多考虑带动区域发展，使新区成为一个区域的增长极，甚至改变整个区域的发展态势。不同于深圳经济特区和浦东新区，雄安新区除了经济改革和对外开放的意义之外，更迫切的任务是要建设北京非首都功能疏解的集中承载地，调整优化京津冀城市布局和空间结构，打造全国创新驱动发展的新引擎，加快构建京津冀世界级城市群。

区域特色是国家级新区打造吸引集聚世界优秀人才的核心竞争力。例如深圳市政府审时度势，利用地处改革开放前沿、毗邻港澳的地域优势，于2001年提出深圳再创新优势应该建设人才特区，以人才优势打造深圳新优势。2011年4月发布的《深圳市中长期人才发展规划纲要（2011-2020年）》提出，建设“前海人才特区”，并大胆探索对“前海人才特区”建设实行市场化运作机制。2012年10月，深圳前海和广州南沙以及珠海横琴一起，由中央批复同意列为全国人才管理改革试验区，被称为“特区中的特区”。试验区对到前海创新创业的港澳人才，实行对接港澳的税率等优惠政策，大力吸引港澳人才和世界优秀人才，成为新时期广东省经济社会发展的新引擎。

雄安新区地处京津冀腹地，区域内除了中关村国家级自主创新示范区和天津滨海新区之外，还有2011年我国设立的第一个国家级人才管理改革试验区“中关村人才特区”。几年来，中关村人才特区在先行先试人才政策、吸引集聚世界优秀人才、推动区域创新发展方面取得了显著成就。根据2015年中央通过的《京津冀协同发展规划纲要》精神，可积极推动中关村人才特区的人才政策与雄安新区共享，为雄安新区集聚人才等“创新要素资源”、发展“高端高新产业”奠定基础。

   三、雄安新区人才发展体制机制改革应体现后发优势

我们党历来高度重视人才工作。2016年3月，中央出台了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，这既是对我国长期以来中央和地方人才工作经验的总结，也是对未来我国人才发展体制机制改革的更高要求。当前，各地正在结合实际认真贯彻落实中央意见精神，雄安新区的设立为落实中央改革精神提供了新的试验田。雄安新区应积极借鉴深圳等地先期积累的成功经验，充分体现人才发展体制机制改革方面的后发优势。

深圳市以“孔雀计划”为代表的人才引进政策效果显著，形成了长时期和成规模的“孔雀东南飞”的人才集聚现象。深圳市结合经济社会需要和人才发展状况，在人才培养、使用、评价和激励保障等人才发展机制的关键环节，都有很好的成功经验。

考虑到雄安新区的建设特点和发展定位，深圳市的新型研发机构及其灵活的管理机制，非常值得深入挖掘并加以借鉴。新型研发机构是个新名词，但是其在深圳的不同发展阶段，都有不同形式的机构代表。早在1985年7月，由深圳市政府与中科院合办的“深圳科技工业园”奠基，深圳科技工业园总公司同时成立，[3]这可以说是今天新型研发机构的前身。1996年，深圳市政府和清华大学共建的深圳清华大学研究院是新型研发机构的成功代表，研究院是以企业化方式运做的事业单位，创立了“四不像”的灵活管理机制，即：研究院既是大学又不完全像大学，文化不同；既是科研机构又不完全像科研院所，内容不同；既是企业又不完全像企业，目标不同；既是事业单位又不完全像事业单位，机制不同。研究院成立20多年来，已成立了面向战略性新兴产业的创新公共空间等服务网络建设，成为产学研合作、促进人才创新创业的良好平台。[4]

作为北京非首都功能疏解的集中承载地，北京的高校、企业和研究院所会根据中央部署疏解至雄安新区，如何将这些机构的产学研合作活力激发出来，促进其创新成果的快速有效转化，将是雄安新区在人才发展体制机制改革方面需着力解决的问题，也是雄安新区获得不竭发展动力的制度保障。

2016年5月6日，习近平总书记对贯彻《关于深化人才发展体制机制改革的意见》座谈会做出批示：要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑，让人才创新创造活力充分迸发，使各方面人才各得其所、尽展其长。习近平总书记的批示也为雄安新区人才发展体制机制改革指明了方向。雄安新区应结合承接北京非首都核心功能疏解的战略需要，借鉴深圳等地的有益经验，在人才发展体制机制改革方面勇于创新，后来居上，在未来一个时期成为全国人才发展体制机制改革的成功典范。

(原文载《求贤》2017年第4期。作者系中国人事科学研究院公共管理与人事制度研究室主任、研究员)

[1]刘中国主编：《纪事：深圳经济特区25年》，海天出版社2006年版，第3页。

[2]《深圳再降人才引进门坎，全力构建“人才特区”》，《中国青年报》2001年2月1日。

[3]刘中国主编：《纪事：深圳经济特区25年》，海天出版社2006年版，第107页。

[4] http://www.tsinghua-sz.edu.cn

    《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称“人才规划”）提出，要改进人才管理方式，鼓励地方和行业结合自身实际建立与国际人才管理体系接轨的人才管理改革“试验区”，这对于创新我国人才管理体制有着重要意义。

　　随着知识经济的来临和全球化进程的加快，人才在综合国力竞争中的地位和作用日益凸显。为了更好地发挥人才在经济社会发展中的第一资源作用，加快形成我国人才竞争比较优势，使我国早日跻身世界人才强国之列，在国际竞争中占据有利地位，建立与国际接轨的人才管理体系势在必行。进入新世纪，尤其是中央确立实施人才强国战略以来，各地在人才管理改革方面不断探索实践，取得了很多创新性成果和经验。笔者在分析研究江苏、广东等地人才管理改革经验基础上，就建立人才管理改革“试验区”作了以下思考并提出一些对策建议。

　　一、“人才特区”成为人才管理改革试验的窗口

　　1980年，全国人大五届常委会第十五次会议批准国务院提出的在广东省的深圳市、珠海市、汕头市和福建省的厦门市设置经济特区。这些经济特区成为中国经济体制改革和对外开放的前沿阵地，在经济社会发展过程中起到了巨大的带动示范作用。推进人才管理改革发展可以建立地方“人才特区”为突破口，打开一扇“试验区”窗口。

　　随着经济体制改革的深化和对外开放的扩大，各地在“人才特区”建设方面进行了大胆探索。深圳市在2001年提出要加大改革力度，构建“人才特区”，并推出了六项吸引优秀人才的新政策：取消下达人才引进指标制度、建立人事立户登记制、取消人才引进考试制度、取消引进人才的地区限制、取消先男后女的人才引进规定、取消人才入户前的统一培训；同时，他们还取消了引进人才的地区限制，并决定从8个方面深化人事干部制度改革，期望做到“求贤不问出身”、“用人不设壁垒”。深圳市的“人才特区”政策，极大突破了传统人事管理制度。

　　除深圳之外，目前国内还有一些地方也公开提出了建立“人才特区”的目标或设想，并进行了一系列的改革尝试，取得了显著的成效。2004年江苏省“人才特区”试点拉开帷幕，省人事厅将人才人事评审权限下放，允许试点区域在法律许可范围突破政策“禁区”，凸显政策在集聚和使用人才方面的强大导向作用。“人才特区”很快在全省叫响，成为重要的人才管理改革品牌。截至2009年，江苏已建成大大小小的“人才特区”20多个，并涌现出一批人才特区建设典型，对全省的经济社会发展起到了积极的促进作用。

　　二、地方人才管理改革“试验区”的实践与启示

　　人才规划提出，地方和行业应结合自身实际情况来建立与国际人才管理体系接轨的人才管理改革“试验区”。江苏省在资源和政策方面都没有显著超越其他地区的有利条件，其建立人才管理改革“实验区”的实践因此更有参考和借鉴意义。

　　无锡市也是江苏省的“人才特区”试点工作市。2006年以来，无锡市大力推进以“530计划”为核心的人才管理改革实践，即在5年内引进30名领军型海外留学归国创业人才，并向创业者提供100万元人民币的创业启动资金，不少于100平方米的工作场所，不少于100平方米的住房；不低于300万元的风险投资资金，不低于300万元的资金担保。数据显示，2006年至2009年，无锡全市共引进海外高层次人才876名，带动引进创业团队成员和海外留学生2800余人，这些海外高层次人才90%在无锡的新兴产业中大展宏图，为无锡市创新型经济发展和城市转型助力。

　　在提前成功实现目标之后，无锡市把“530计划”扩展为后“530计划”、“泛530计划”和“千人计划”。通过这些计划的实施，无锡市的海归引才始终走在全国前列，并围绕高层次人才的引进和服务，形成了一套人才引进、选拔、培养使用和激励保障的配套体系。同时，无锡着重进行人才管理工作的机制和体制创新，在“特”字上下功夫，即“特别尊重人才、特别政策、特别环境、特别机制”，进一步打造“人才特区”的政策优势、载体优势、环境优势、服务优势、人才优势，逐步形成具有自身特色的人才综合竞争优势和城市综合竞争优势。

　　无锡市的实践为其他地区因地制宜建设人才管理改革“实验区”提供了经验借鉴。在落实人才规划的过程中，我们应该在更多地区开展“人才特区”的试点工作，在此基础上不断创新和总结经验，使人才管理改革呈现燎原之势，为我国经济社会转型发展提供人才支撑。

　　三、建立与国际人才管理体系接轨的人才管理改革“试验区”的建议

　　推进全国人才管理改革发展应在地方试点先行。由于各地情况千差万别，地方建立与国际接轨的人才管理改革“实验区”的模式不可能千篇一律。一方面，我们还没有现成的模式可以遵循，另一方面，国内一些地区先行实践的“人才特区”也不能作为标准模式套用到其他地区。因此在贯彻落实人才规划时，各地必须结合自身实际，充分考虑已有“人才特区”的典型性、示范性和人才管理改革内容的实用性、适用性，既要有所借鉴，又要因地制宜，在改革中不断探索完善适合自身的人才管理体系。

　　首先，我国的地方政府要树立服务型政府理念，把传统的对人才的管制转变为为人才服务，彻底消除政府人才管理服务方面的政策性障碍。各地区要转变政府职能，优化政府的人才服务，重点突出人才引进服务、开发服务、培训服务、评价服务、招聘服务、信息服务等服务功能的拓展和延伸。要借鉴和运用国外人力资源服务理念、技术、手段，探索人才服务与国际接轨的方法、形式和途径，逐步建立符合国际惯例、具有各地特色的人才服务体系。

　　其次，创新人才管理工作的体制机制，是地方建立与国际接轨的人才管理改革“试验区”的关键所在。各地要以建立人才管理改革“试验区”为契机，借鉴已有“人才特区”的人才体制机制改革经验，重点创新人才评价、激励和保障等机制，激发各类人才的创造活力和创业热情。

　　一是在人才评价方面，要改进评价方式，探索建立项目评审、人才测评结合的评价机制；要应用现代人才测评技术，建立各类人才评价指标体系，提高人才评价水平；同时还要积极推进专业技术人才职业资格国际互认，为形成高质量的专业技术人才梯队服务。

　　二是在人才激励方面，鼓励自主知识产权、技术、管理等要素参与投资、创业与分配。无锡市利用“530计划”探索“人才特区”的科技创新人才年薪制和风险共担、收益分配形式的多元化、薪酬待遇的市场化机制，实现一流人才，一流贡献，一流待遇。各地当前尤其要探索知识产权入股、期权奖励、技术有偿转让等要素参与分配的实现形式；同时健全以政府奖励为导向、用人单位和社会力量奖励为主体的人才奖励体系。

　　三是在人才保障方面，可以借鉴无锡市建设“人才特区”的经验，尝试建立各类人才的社会保障年金制，服务年限每满若干年，由政府或用人单位提高其缴纳标准或一次性注入其账户，使人才没有后顾之忧。还要健全专家、高层次人才带薪休假疗养制度、体检制度，不断完善人才的社会保障机制。

最后，还要探索多元化的人才投入机制。地方建立人才管理改革“实验区”需要地方财政把人才开发、培养、引进、激励、保障等资金列入政府财政预算的前提下，探索风险基金、资金入股、无息贷款等多种方式，形成多渠道、多元化、多形式的人才投入资机制，为地方建设人才管理改革“试验区”提供强有力的资金支撑。

来源：《中国人事报》 2010年07月19日（作者单位：中国人事科学研究院国外人力资源研究室副主任）

改革开放初期 , 对职业进行科学分类的问题提上了日程。 1981 年 , 我国形成了《职业分类标准》, 内容分为大分类、中分类、小分类三层。大分类有 8 个 , 中分类有 64 个 , 小分类有 301 个。这个分类标准代表了中国对职业进行科学分类的尝试和努力。

随着中国市场经济体制的建立 , 人力资源管理社会化和规范化的要求越来越高。为了适应国内经济社会发展和国际形势的需要 ,1995 年1 月 , 我国《职业分类大典》的编篡工作启动 , 由原劳动和社会保障部、国家质量技术监督局和国家统计局 , 组织 50多个部门和有关企业、大专院校、研究单位的近千名专家学者 , 开展社会调查 , 进行职业分析和评价 , 并在此基础上划分确定职业细类名称、定义及职业资格标准。《职业分类大典》于 1999 年正式出版 , 这是我国第一部对职业进行科学分类的权威性文献 , 是一部具有国家标准性质的职业分类大全 , 填补了我国职业分类的一项空白。

一、我国《职业分类大典》的主要特点

《职业分类大典》颁布后被广泛应用于社会经济信息交流、劳动力社会化管理以及人口统计等领域 , 对中国职业发展和社会经济发展起到了重要作用。其主要特点可以总结为以下三个方面：

( 一 ) 权威性

《职业分类大典》以国家标准《职业分类与代码》为大、中、小类划分的基本依据 ; 以《中华人民共和国工种分类目录》为细类 ( 职业 ) 划分的重要依据 ; 以国际劳工组织 1988 年修订的《国际标准职业分类》以及一些发达国家的职业分类为主要参考依据 , 按照工作性质同一性的基本原则 , 对我国社会职业进行划分和归类 , 将其归为 8 个大类、66 个中类、 413 个小类、1838 个职业。《职业分类大典》 形成了职业分类的框架体系 , 填补了我国职业分类的空白 , 成为职业管理 和研究的权威依据。

（ 二）科学性

    《职业分类大典》突破了以往一个行业部门一个类别的分类模式 , 突出了职业应有的社会性、目的性、规范性、稳定性和群体性特征 , 对各职业的定义和工作活动内容及范围作出了客观的描述。在对我国现有职业构成进行分析研究与归类的基础上 , 逐步建立起科学规范、先进合理、内容完整、层次分明的分类框架 , 遵循职业活动的内在规律 , 正确反映不同管理层次、不同技术水平、不同业务范畴职业的特性 , 较为准确地描述了每个职业的工作内容及活动范围 , 全面客观地反映了当时我国社会职业结构状况 , 比以往的职业分类更具科学性。

( 三 ) 适用性

    《职业分类大典》从我国行业划分、产业技术结构和管理体制的现状出发 , 充分考虑各行业、各部门工作性质、技术特点、劳动组织、工作条件的不同情况 , 按照工作性质同一性进行职业划分。同时 , 还努力适应我国信息统计、人口普查、劳动力管理、职业教育和职业培训、职业指导和就业服务等工作的实际需要 , 具有广泛的应用领域。《职业分类大典》颁布后 , 为开展劳动力需求预测和规划 , 进行就业人口的结构及其发展趋势调查统计和分析研究 , 开展职业教育和培训 , 进行职业介绍、职业指导提供了重要依据 , 同时也为国民经济信息统计和人口普查的规范化提供了基础 , 对改善我国人力资源管理和促进生产技术发展具有十分广泛的适用性。

二、我国《职业分类大典》存在的主要问题

《职业分类大典》自 1999 年颁布至今 , 对我国人才资源管理与开发、推行职业资格制度起到了积极的促进作用。但是 , 随着我国经济社会的发展特别是科技进步、产业结构调整以及各项社会建设事业的发展 , 《职业分类大典》存在的一些突出问题也逐步显现出来 , 主要表现在以下三个方面 :

( 一 ) 分类标准不统一

《职业分类大典》大类的划分标准是根据工作性质的同一性进行的 , 并考虑我国政治制度、管理体制、科技水平和产业结构的现状与发展等因素 ; 中类的划分是根据职业活动所涉及的知识领域、使用的工具和采用的技术和方法 , 以及产品和服务种类等的同一性进行的 ; 小类的划分是根据从业人员的工作环境、工作条件和技术性质的同一性进行的 ; 细类 , 即职业的划分是根据工作对象、工艺技术、操作方法等的同一性进行的。同时还参照了我国的组织机构分类、行业分类、 学科分类、职位职称分类、工种分类以及国际标准职业分类等。这种对不同层次分类标准的不同设定 , 影响了《职业分类大典》分类结构的严谨性和分类标准的科学性。

( 二 ) 分类内容结构上的不足

分类内容方面的不足。《职业分类大典》主要是基于工作性质和功能的同一性所作的横向划分 , 对各类工作的 " 技能水平 " 和 " 技能的专业化程度 " 重视不够。一是没有 " 初级职业 ", 逻辑上没有反映职业自身演进的规律。二是把专业与技术混淆为一大类 , 没有体现专业的特殊性。在国际上 , 专业和技术是两个不同的大的职业类别。三是缺乏对从业人员任职资格要求的准确说明 , 弱化了职业分类对高等教育、职业教育和职业培训的导向作用依据。四是采用 " 不便分类的其他从业人员 " 作为第八大类是权宜之计 , 也是世界上少见的分类办法 , 影响了《职业分类大典》结构的严谨和完善。

分类结构方面的不足。一是职业划分类别详略不均。例如第六大类" 生产运输设备操作人员及有关人员 "的中、小和细类分别有 27 、195 和 1119 项 ; 而第一大类 " 国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人 "的中、小和细类分别有 116 和 25 项 , 差别很大。二是职业定义层次不清。有的职业描述得很具体 , 但是有的职业描述得比较宽泛。 三是存在城乡“二元结构”的影响。各类农村人力资源分类 , 农村实用人才在《职业分类大典》中找不到相应位置。

( 三 ) 缺乏职业动态跟踪机制

   随着经济社会的发展和科学技术的进步 , 一方面新的职业会不断涌现 , 需要补充纳入《职业分类大典》 ;另一方面 , 一些传统职业在新技术引进后其职业结构也发生了相应的变化。 2005 年 12 月 , 根据我国职业结构的变化 , 国家有关部门虽然对《职业分类大典》进行了增补 , 共增补了信息产业、现代服务业和制造业领域的 77 个新职业 , 但从总体上看 , 由于缺少对职业结构的动态跟踪机制 , 一次或几次增补工作并没有改变原有框架结构上的缺陷 , 所涉及的行业、产业也有一定的局限性 , 原有职业定义及工作内容表述也不可能得到适时的修订 和更新。

三、完善我国《职业分类大典》的建议

一是借鉴国际职业分类的经验。 作为现代职业分类的科学标准 , 国际劳工组织和发达国家特别重视职业的纵向分层 , 国际劳工组织 2008 年更新的《国际标准职业分类》 (ISCO-08), 其分类采用的基本标准是承担相应任务或职责所需的 " 技能水平 " 和 " 技 能的专业程度 ", 纵横结合的分类标准能够较好地反映一个国家或地区社会经济与科技发展的水平。在经济全球化与人力资源管理和开发国际化的形势下 , 我国修订完善锹业分类大典》应该采用国际通用标准 , 特别是在大类和中类的细分上 , 应采用 ISO-08 的分类标准 , 承认职业发展水平的差异。 在大类中 , 增加初级职业为职业基本层次 ; 把专业技术人员分解为 " 专业人 员 " 和 " 技术和专业辅助人员 ", 突出专业的特殊性 ; 将 " 不便分类的其他从业人员 " 调整为 " 初级职业 ", 以此作为职业纵向分层的逻辑起点 , 加快我国职业分类工作与国际接轨的步伐。

二是职业分类要体现职业发展规律。根据我国经济社会发展实际 , 对现代服务业和新兴服务业领域的新职业给予密切关注 , 尤其是对信息产业和创意文化产业等新职业给予重视 , 把知识经济条件下出现的新职业增加到《大典》中。还要适应城乡人力资源开发一体化的要求 , 在中类和细类 中把农村人力资源纳入职业体系 ,增加乡村医生、绿色农业技术证书获得者等对应职业类别。

三是建立职业调查制度。职业结构的变化是经济发展和社会进步的客观反映 , 《职业分类大典》应该对此作出相应体现。为此 , 应建立职业调查制度 , 按照职业 " 技能水平 " 和 " 技能的专业化程度 ", 对职业特征、职业结构、从业人员数量、职业范围等进行常态的跟踪调查。定期公布新的职业目录 , 适时提出对《 大典》进行增补、修订的建议。

( 作者简介 : 苗月霞 , 中国人事科学研究院国外人力资源研究室副研究员 ; 于欣 , 中国人事科学研究院国外人力资源研究室助理研究员 ; 蔡学军 , 中国人事科学研究院副院长。)

    来源：《人事天地》2010年8月号

《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》提出，要改进人才管理方式，鼓励地方和行业结合自身实际建立与国际人才管理体系接轨的人才管理改革“试验区”，这对于创新我国人才管理体制有着重要意义。本文总结了我国一些地方政府建立“人才特区”的改革实践，并在此基础上对地方建立人才管理改革“试验区”提出了对策建议。

一、“人才特区”：地方建立人才管理改革“试验区”的窗口

改革开放初期，为了实现我国经济发展的突破，邓小平于1979年提出了办特区的设想，1980年，全国人大五届常委会第十五次会议批准国务院提出的在广东省的深圳市、珠海市、汕头市和福建省的厦门市设置经济特区。这些经济特区成为中国经济体制改革和对外开放的前沿阵地，在经济社会发展过程中起到了巨大的带动示范作用。

随着经济体制改革的深化和对外开放的扩大，人才在经济社会发展中的作用日益突出。为此，经济特区深圳市于2001年提出要加大改革力度，构建“人才特区”，首批推出了吸引优秀人才的六项新政策：取消下达人才引进指标制度、建立人事立户登记制、取消人才引进考试制度、取消引进人才的地区限制、取消先男后女的人才引进规定、取消人才入户前的统一培训。深圳市的改革还取消了引进人才的地区限制，决定从8个方面深化人事干部制度改革，期望做到“求贤不问出身”、“用人不设壁垒”。 [①]深圳市的“人才特区”政策，极大突破了当时的人事管理制度。

邓小平曾经说过，“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。”“深圳经济特区是个试验”，“我们的整个开放政策都是一个试验，从世界的角度来讲，也是一个大试验。”[②]这为我们揭示了特区的特点和作用，经济特区是经济改革开放的窗口，是国家经济改革的“试验区”；“人才特区”则是国家实施人才强国战略，贯彻落实人才发展规划、实现人才优先发展的“试验区”。

除深圳之外，目前国内还有一些地方也公开提出了建立“人才特区”的目标或设想，并进行了一系列的改革尝试，取得了显著的成效。江苏省就是这样一个典型代表。2004年江苏省委省政府提出了在省内部分地区建立人才工作“试点区”，即“人才特区”的建议。2004年至2006年，江苏先后在苏州昆山市、常州新北区、南通市、徐州市（含新沂市）、盐城大丰市和南京大学6大区域推进了“人才特区”首批试点，将人才人事评审权限下放，允许试点区域在法律许可范围内突破政策“禁区”，凸显政策在集聚和使用人才方面的强大导向作用。“人才特区”很快在全省叫响，成为重要的人才管理改革品牌。截至2009年，江苏已建成大大小小的“人才特区”20多个，把“人才特区”建设纳入到全省经济建设、人才工作体系改革全局，并通过特区的试点改革总结经验，推广到全省，带动经济社会的发展。经过几年的发展，江苏省涌现出了一批“人才特区”建设典型，对全省的经济社会发展起到了积极的促进作用，成为当前全国落实人才发展规划纲要，建立人才管理改革“试验区”的窗口。

二、无锡市建立“人才特区”的实践创新

为响应江苏省建设“人才特区”的政策，无锡市2006年4月出台了《关于引进领军型海外留学生归国创业人才计划的实施意见》（即“530”计划），首次明确提出“5年内引进30名海外留学归国领军型科技创业人才”，这些人才将可享受“100万元创业启动资金，100平方米工作场所和100平方米住房公寓(免3年租金)”和“不低于300万元的创业投资、不低于300万元的资金担保以及技术成果可按注册资本不少于30%作价入股”的优厚待遇。之后，《关于进一步吸引和用好优秀人才的试行规定》出台，对引进的海内外高层次人才、对己落户无锡的高层次人才和高技能优秀人才享受的优厚待遇都作了制度化安排。当时，“海归”施正荣立足无锡创业获得成功，其企业跻身世界光伏产业前列，并在美国纽交所上市，这打动了许多领军型海外创业人才，在硅谷、在欧洲的中国留学生中掀起了阵阵波澜，“到无锡创业去”成为当地海外学子交流时相互勉励的时尚用语。数据显示，2006年至2009年，无锡全市共引进海外高层次人才876名，带动引进创业团队成员和海外留学生2800余人，这些海外高智90%在无锡的新兴产业中大展宏图，为无锡市创新型经济发展和城市转型推动助力。

无锡市以“530”计划为突破点，在提前成功实现目标之后扩展为“后530”计划、“泛530”计划和千人计划。通过这些计划的实施，无锡市的海归引才始终走在全国前列，并围绕高层次人才的引进和服务，形成了一套人才引进、选拔、培养使用和激励保障的配套体系。无锡市也是江苏省“人才特区”试点工作市，着手进行人才管理工作的机制和体制创新。按照市委提出的“无锡人才工作重点是培养、引进创新创业人才，要在‘特’字上下功夫，特别尊重人才、特别政策、特别环境、特别机制”的要求，进一步打造“人才特区”的政策优势、载体优势、环境优势、服务优势、人才优势，正在逐步形成具有自身特色的人才综合竞争优势和城市综合竞争优势。

《人才发展规划纲要》要求改革人才发展体制机制，完善人才管理体制，创新人才培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置、激励保障机制，营造充满活力、富有效率、更加开放的人才制度环境。落实《人才发展规划纲要》的任务需要各地根据具体区域的特点，结合经济产业发展优势制度适合自身的人才管理政策，逐步形成发展区域经济的人才支撑基础。无锡市是中小城市、在建设“人才特区”的资源和政策方面都没有显著超越其他地区的有利条件。但无锡市结合自身特点，找准了建设“人才特区”的突破口，坚持不断创新并取得了显著成绩，为其他地区因地制宜建设人才管理改革“试验区”提供了经验借鉴。在落实《人才发展规划纲要》的过程中，我们应该在更多地区开展“人才特区”的试点工作在此基础上不断创新和总结经验，使人才管理改革呈现燎原之势，为我国经济社会转型发展提供人才支撑。

三、关于地方建立人才管理改革“试验区”的建议

由于各地具体情况千差万别，因此地方建立与国际接轨人才管理改革“试验区”的模式不可能千篇一律。而且，现在一方面没有现成的国外模式可以套用，另一方面国内一些地区先行实践的“人才特区”也不能作为标准模式搬用到其他地区。因此在贯彻落实人才规划纲要时各地必须结合自身实际，充分考虑到已有“人才特区”的典型性、示范性和人才管理改革内容的实用性、适用性，既要有所借鉴，又要因地制宜，分地区、分阶段、分层次地实施改革，在改革中不断探索完善适合自身的人才管理体系。笔者认为，地方建立人才管理改革“试验区”有以下几个着力点。

一是要转变政府职能，构建服务型政府的人才管理模式。《人才发展纲要》鼓励地方和行业创新人才管理模式，地方政府要充分运用《人才规划纲要》在人才体制机制创新方面的导向作用，创新地方人才政策体系，在人才管理改革“试验区”建设中调整、制定出台新的更具活力的人才政策，使各地的人才政策在人才管理和服务中发挥显著作用。各地区要在改革传统人才管理模式的基础上，转变政府职能，优化政府的人才服务，重点突出人才引进服务、开发服务、培训服务、评价服务、招聘服务、信息服务等服务功能的拓展和延伸。要借鉴和运用国外人力资源服务理念、技术、手段，探索人才服务与国际接轨的方法、形式和途径，逐步建立符合国际惯例、具有各地特色的人才服务体系。

二是要创新体制机制，激发各类人才的创新活力。创新人才管理工作的体制机制，是地方建立与国际接轨的人才管理改革“试验区”的关键所在。各地要以建立人才管理改革“试验区”为契机，借鉴已有“人才特区”的人才体制机制改革经验，重点创新人才评价、激励和保障等机制，激发各类人才的创造活力和创业热情。[③]在人才评价方面，要改进评价方式，探索建立项目评审、人才测评结合的评价机制；要应用现代人才测评技术，建立各类人才评价指标体系，提高人才评价水平；在人才激励方面，各地要探索知识产权入股、期权奖励、技术有偿转让等要素参与分配的实现形式，健全以政府奖励为导向、用人单位和社会力量奖励为主体的人才奖励体系。

三是推广典型经验，为人才管理体制创新提供示范。建立人才管理体制机制改革“试验区”势在必行，江苏无锡等些地区开展的“人才特区”试点工作，允许人才特区有更加宽松的改革权和试验权，允许特区的人才工作模式和政策具有优先性和特殊性。不同类型的人才特区在人才引进、人才评价、人才流动、社会保障、人才国际化等若干方面，大胆试验，破除旧障碍，创建新机制，极大地激发了人才干事创业的热情。这些人才特区，为人才管理体制和机制创新提供了更加直接的经验和示范作用。沈荣华研究员建议要有意识地选择一些地方和机构作为“试验区”进行体制机制改革创新攻关。在新形势下，推动建立人才管理体制改革的“试验区”工作，不仅要鼓励各地方、各部门结合自身实际大胆试验，而且要及时系统总结这些经验和做法，以便推广。[④]各地应该结合当地的具体情况，尽快开展探索人才管理改革“试验区”的试点工作，制定实施符合各地实际的人才管理政策，为《人才规划纲要》的落实和人才强国的实现奠定坚实的基础。

来源：《中国人才》2011（2）

[④]沈荣华：《转变政府人才管理职能，改进政府人才管理方式》，《中国人事报》2010年6月23日。

外国人管理体制是一个国家外国人管理机构的设置、职权分工、内部结构等制度的总和，由于各国的国情不同，发达国家外国人管理体制也各有特色。

美国移民局：高效的外国人管理机构

    美国是一个传统的移民国家，其外国人管理体制比较完善和高效，美国移民部门机构设置合理，体制健全，工作效率很高。美国移民局隶属于司法部门，局长由总统任命。因此，移民局不仅具有较高的级别，而且还具有建议立法的先天优势。此外，美国移民部门机构设置合理，业务分工明确，交叉重叠较少，确保了其工作效率。

    美国联邦移民局是美国对外国人事务实施管理的主管部门，是负责外国人事务的最主要的执法部门。美国移民局属联邦执法部门，中央垂直领导，与地方政府没有隶属关系，依法独立行使职权，地方无权干预移民事务。

    移民局设有中央办公室，只负责行政事务，主要是制定政策和财政预算，一般不参与日常事务的处理。中央办公室下设4个地区办公室，属于移民局的中层机构，负责境内外外国人居留和签证申请的审理审批工作。联邦移民局在每个州设有地方移民分局，移民分局由局长领导，负责处理移民事务。移民分局下设审核服务部、拘留与遣返部、听证计划署、检察部门、调查部门、管理部门、行政区律师办公室。另外还有社会关系处、公共信息处。在人口较多的州，同时设有几个移民分局，如在加州设有4个移民分局。各移民分局分别负责受理本地区的移民和签证申请及面谈等工作。境外外国人的移民和签证申请由各驻外使领馆负责受理。所有移民和非移民申请及签证申请由各移民分局和使领馆寄送4个地区办公室审批，然后，由地区办公室将审理的意见通知各移民分局和使领馆，由各移民分局和使领馆同申请人进行面谈和通知审理结果。

    美国移民局的职能具有双重性：—方面是执法职能，即掌握全国边界状况；检查口岸出入境人员；发现及处置非法入境人员；对有资格的非法入境人员给予政治庇护；确认、处置及掌握外国入境人员走私贩毒案件，如口岸检查、边境巡逻、拘留审查及遣返部门。—方面是服务职能，即维护与管理合法入境人员的资料；肯定移民权力与在美福利，如申请站、政治庇护所、移民资料中心、案件处理中心、绿卡制作中心。

    2003年3月1日；美国移民局并入美国国土安全部属下的两个机构，公民及移民服务局和边界及交通安全局。国土安全部宣布，公民及移民服务局主管下列事务：处理合法申请美国永久居留权和暂时居留权及批准合格外籍人士的美国工作许可，以及合乎美国入籍法律取得美国的国籍。这些业务包括入籍规划、永久居留绿卡申请、短期签证包括商务考察、旅游观光、学生游学，以及其他的以往移民局主管的项目。边界及交通安全局的主管事项则为部分外籍人士居美的特别登记、边境检查及边界保安、入境及出境审查等，对任何可疑的美国入境签证都有撤销权。

除了移民局之外，美国还有一些相关的政府部门具有外国人管理职能。例如司法部负责移民法院体系和移民法解释事务；根据不同个案同国土安全部共同负责外国人人籍、移民法执法、移民案件裁决和外国人遣返事务；劳动部负责外籍人员就业劳动市场审查和劳工保护事务；国务院即外交部负责签发签证、难民项目、签证护照安全和国际人口政策事务；健康与社会服务部负责难民安置等事务。

英国内政部：积极引进世界各地人才

    英国内政部是负责管理英国移民事务的主要政府部门，其职能包括护照管理、治安和反恐。隶属内政部的英国边境及移民署是外国人管理体制的源头机构，负责在保证边境安全的前提下，实施移民和海关法律法规，接受移民或避难申请，引进世界各地的人才服务于英国的经济发展，保证外国人合法来访英国的便捷性。

    移民咨询委员会是由边境及移民署资助成立的独立机构。它与英国就业与技能委员会密切合作，在广泛调研、充分咨询相关利益方的基础上，为英国政府提供移民方面的政策建议。

英国外交与联邦事务部下属的英国贸易与投资总署间接参与贸易与投资领域的外国人管理工作。贸易与投资总署旨在帮助英国企业开拓海外市场，同时支持顶尖海外公司在英国开展合作。它为海外企业提供关于在英国经商的信息和建议，包括税收、人力资源、签证、企业选址和研发情况；并且提供实际服务，包括申请资助、安置服务、将企业与相关专业咨询组织和潜在合作方牵线搭桥、协助企业拓展海内外市场。

德国外国管理：政府机构与社会组织并用

    由于德国政府长期不认为自己是移民国家，因此历史上没有像美国移民局那样的专门管理外国人事务的政府部门，在不同的时期，不同的外国人事务由政府委托不同的部门负责。外国人管理的相关法律法规由内政部制定，例如1990年7月，德国内政部发布了《重新调整外国人权利法》，1991年起正式实行。

    除了相关政府部门负责外国人管理事务之外，德国的外国人管理还注重发挥社会组织的决策参考和合作作用：例如，德国政府规定，有关劳工移民政策由联邦政府劳动机构和雇主联合会共同制定通过。1975年，政府建立了移民政策指导委员会，该委员会号召给予移民社会、经济方面的权利，并加强移民的遣返，该委员会积极着手研究移民少数民族的问题。1979年，德国教育和研究部主要通过与基金会合作，向外国杰出科学家提供高额研究资助，吸引他们赴德从事科研活动。

    在德国移民法起草制定的过程中，德国在机构建设方面还设立了专门的移民委员会。2000年，德国内政部长Otto Schily集的，由前联邦议会议长Rita Suessmutht博士担任主席，前联邦司法部长兼前社会民主党主席Hans Jochen Vogel博士任副主席的跨党派的德国移民委员会正式成立。这个移民委员会由拥有丰富的专业知识和社会经验的21名来自政界、科学界、经济界和社会团体的知名人士组成。专门的移民机构的设立，为健康的移民政策的研究和制定，打下了坚实的物质基础。

    德国《移民法》规定，2004年9月1日，联邦确认“外国难民事务局”更名为“联邦移民与难民事务局”，法律为德国移民、警务、司法等政府相关部门进行外国人事务管理提供了法理上的依据。

此外，有些外国人事务管理工作分散在其他政府部门，例如，德国劳工与社会事务部设有劳动市场政策、失业保险及外国人就业政策局，该局的工作重点是劳动市场政策及其相关问题，同时该局还负责外国人在德国的就业及与之相关的政策制定工作。

法国：“移民、融入、国民身份与共同发展部”

二战结束后的1946年，法国成立了国家移民局，专门组织招聘发展工业所需的外国劳工，而移民管理的其他事务则由社会组织承担。直到20世纪70年代初，法国处理移民事务的机构仍然是地方性、自愿性的非正式组织。上世纪70年代中期，随着劳工移民浪潮的减退，政府开始关注一系列移民问题，如就业、民族相互关系等，并成立了处理移民劳工问题的国家官方部门移民劳工部，负责移民事务，主要是移民的福利、住房、就业、教育、培训、文化等方面，该部门直接在政府领导下，而不再依靠非正式组织来保证移民的平等权利。

20世纪90年代，法国政府将移民融合作为政府直接负责的重要事务，并设立了由各委员会共同组成的移民融合委员会，恢复了移民人口国家委员会。法国移民融合委员会的主要职能是制定法国的移民融合政策，该委员会在1992年度报告中强调把移民个人作为政策目标，坚持移民平等、保障个人权利，以及非种族歧视的传统原则，强调移民个人的融合，要比对移民少数民族群体的认同，更能保证移民个人的自由和发展机会。

2007年5月，法国新任总统萨科齐上任后，成立了一个“移民、融人、国民身份与共同发展部”。这是法国历史上第一次在政府机构中设立一个主管移民事务的全职部。从名称上分析，其有意对移民的选择接纳、入境、社会融入、加入国籍，乃至打击非法移民、促进与移民输出国的“共同发展”等所有与移民问题相关的政策事务和行政机关进行统一管理，而且将来还极可能把所有与移民手续相关的签证、居留证签发直至非法移民驱逐出境的机关都集中在一起。而目前，负责这些事务的机关分散在前述4个不同的政府部门，分别受4个不同部长的管辖，例如：签证与难民审批属于外交部权限；居留证签发属内政部公共自由与法律事务司的权限范围；普通人籍申请由社会事务与就业部下属的人口与移民司负责，通过婚姻取得国籍属于司法部管辖；而外国人驱逐出境的任务则由内政部边境警察局承担。

法国内政部内的国家警察总局负责指导和协调全法国国家警察机构的工作，其旗下的边防警察中央局又是警察系统内的外国人主管部门。法国警察系统内的外国人管理机构除了其内政部的“民警”系统外，另外一个就是隶属其国防部的“军警”系统，即法国国家宪兵。由于法国宪兵负责乡村和人口在1万以下的市镇的警务，因而这些地方的外国人管理工作也由国家宪兵负责。

法国的外国人管理体系涉及到政府不同的部门，这些部门各自在不同领域执行国家相关政策(就业、社会保障、教育、城市、交通、住房)。这些机构和部门主要有：内政部、社会事务与就业部、司法部和外交部等。另外，一些咨询机构、民间团体、协会以及社会公共利益服务机构也承担了一些辅助性的工作。

来源：《国际人才交流》2011（4）作者：苗月霞 冯凌

进入新世纪，随着我国人才强国战略的提出和实施，海峡两岸人才交流合作进入了新的发展阶段。尤其是福建省于2004年提出发展海峡西岸经济区战略之后，海峡两岸的经济合作迅猛发展，为加强两岸人才交流合作提供了重要的发展机遇，也提出了新的更高的要求。《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》提出，要改进人才管理方式，鼓励地方和行业结合自身实际建立与国际人才管理体系接轨的人才管理改革试验区，这对于创新我国人才管理体制有着重要意义。福建省结合自身优势，在中央政策支持下改革创新人才管理体制，在海峡两岸人才交流先行先试政策实践方面进行了多方面的尝试，积累了丰富经验，为构建海峡两岸人才交流合作先行试验区奠定了基础。

    一、从“海峡西岸经济区”到“海峡两岸人才交流合作先行区”：寻求区域经济发展的人才支撑

    随着改革开放的深入发展，区域经济发展在我国经济体制改革过程中的作用和积极影响日益扩大，珠三角、长三角等经济区域异军突起，在区域经济发展和一体化过程中发挥了显著作用。而福建省虽然处在珠三角和长三角两个经济区之间的东南沿海地区，但是其经济社会发展却相对落后于两个三角洲区域省市的水平。为了加快经济社会发展，福建省于2004年提出了建设海峡西岸经济区的发展战略，在中央政策的指导和支持下，努力改变人才管理体制不适应经济发展的状况，为海峡西岸经济区的发展提供人才支撑。

    (一)海峡西岸经济区发展战略的提出

    由于福建省地处东南沿海，和台湾隔海相望，具有特殊的地域特征，国家一直非常重视福建的发展，福建省也一直在寻求自身在区域经济发展中的定位。1995年，福建省提出了建设“海峡西岸繁荣带”的设想，有力地促进了福建沿海地区的改革，成为10年后海峡西岸经济区发展战略形成的基础。2004年初，福建省委、省政府提出要“努力建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区”的战略目标。海峡西岸经济区北承长三角，南接珠三角，毗邻浙赣湘等中部地区，是面向台海的具有地域水平分工特征，并以中心城市为支撑的具有自身特点和独特区位优势的地域经济综合体。海峡西岸经济区不仅仅是一个经济地理概念，也是一个区域经济的重要增长极，是福建多年来经济发展的必然逻辑，是福建省发展战略的提升。2006年3月，“支持海峡西岸和其他台商投资相对集中地区的经济发展”写进了温家宝总理的政府工作报告和国家“十一五”规划纲要，表明海峡西岸经济区建设已经上升为国家战略。

    (二)福建省建设海峡西岸经济区的人才基础分析  

    “海峡西岸经济区”发展战略的提出使福建省在国内区域经济一体化中找到了自身的位置，并借以实现自身的快速发展，同时也使福建在对接世界区域经济一体化中得到全方位体现。为实现这一战略构想，无论是项目带动、产业集群的发展，还是这一区域中心城市的做大做强，首先都需要人才支撑、保障和推动。离开了人才，海峡西岸经济区的建设、福建发展新跨越的实现都无从谈起。经过几年的努力，福建省在建设海峡西岸经济区的过程中，各类人才队伍的发展取得了初步成效。到2007年末，全省“三支队伍”人才总量达到238万人，其中高级专业技术人才1O万多人。截至2008年末，全省拥有各类专家3594人，其中在闽两院院士15人，全国杰出专业技术人才4人，国家有突出贡献中青年专家79人，新世纪百千万人才工程国家级人选52人，享受国务院政府特殊津贴专家2229人，省优秀专家327人，新世纪百千万人才工程省级人选888人。但是和先进省市相比，这样的人才总量仍然不适应海峡西岸经济区的产业结构升级和可持续发展。福建省的高新技术人才短缺、高级管理人才短缺、各种技能型人才(如高级技工)短缺，人才资源作为一个整体，其知识结构与国际接轨的程度低，海峡西岸产业结构的调整和升级迫切要求人才数量和质量上要有一个大的突破。

    (三)寻求海峡西岸经济区发展战略的人才支撑

    海峡西岸经济区建设迫切需要把各类人才集聚到各项事业中来，迫切需要各类人才的积极性、主动性和创造性竞相发挥。同时海峡西岸经济区建设也为人才集聚和积极性、主动性、创造性的发挥提供了舞台。海峡西岸经济区的定位，具有高开放度、区位优势更加充分释放的特点，为拓展人才的领域创造了更加有利的条件。海峡西岸经济区建设所提出的一系列战略举措，为项目引进与人才引进的互促互动，为做大福建承载人才的载体，调整人才结构、提高人才素质创造了契机。福建省必须紧紧把握住海峡西岸经济区建设的良好机遇，推动人才工作的发展，增强人才工作的生机与活力，开创人才工作新局面。”

2008年3月，原国家人事部出台了《关于支持海峡西岸经济区建设推动福建人事工作发展的意见》，明确把福建省作为全国人事制度改革先行区和两岸人才交流合作先行区；2009年国务院发布的《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》(国发[2009]24号)对海峡西岸经济区的战略定位提出了明确界定，处于第一位的就是“两岸人民交流合作先行先试区域”。为贯彻落实中央关于构建“两岸人才交流合作先行区”的精神，2009年9月，福建省十一届人大三次会议第一次全体会议修订了《福建省建设海峡西岸经济区纲要》，丰富和完善了《纲要》内容，考虑到高素质的人才资源是加快发展的重要保证，增列了人才资源支撑体系，将原《纲要》提出的“九大支撑体系”调整为“十大支撑体系”。这就为海峡西岸经济区的发展找到了人才支撑的基础。

    二、福建省关于海峡两岸人才交流合作先行先试改革的探索

    《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》指出，“福建省在海峡西岸经济区中居主体地位，与台湾地区地缘相近、血缘相亲、文缘相承、商缘相连、法缘相循，具有对台交往的独特优势，”要“发挥海峡西岸经济区独特的对台优势和工作基础，努力构筑两岸交流合作的前沿平台，实施先行先试政策，加强海峡西岸经济区与台湾地区经济的全面对接，推动两岸交流合作向更广范围、更大规模、更高层次迈进。”近年来，福建省大力发挥对台湾的区位等优势，在推进海峡西岸经济区建设的同时，努力构建海峡两岸人才交流平台，采取多种优惠开放政策，鼓励台湾人才来闽创业就业，并对台湾来闽人才的职称评定和职业资格认证等方面进行了改革探索。

    (一)搭建海峡两岸人才交流合作平台

    早在1998年3月，国家人事部和福建省人民政府就共同组建了中国海峡人才市场，标志着福建人才市场实现新的跨越。中国海峡人才市场为两岸人才交流合作做出了长期不懈的努力，为海峡两岸的人才交流合作架起了一座桥梁。2006年12月，福建省在厦门召开了“海峡两岸中高级人才交流会”，这是福建首次举办的海峡两岸中高级人才交流会，实现两岸人才参会联动、人才服务机构联动和网上招聘联动。近年来，福建省抓住中央支持海峡西岸经济区建设的有利机遇，发挥对台的独特区位优势，借助每年6月18日在福州举行的“中国·海峡项目成果交易会”，加强海峡两岸人才智力交流与合作。2010年第八届“6·18”海峡两岸人才交流合作大会期间，海峡两岸70家知名人力资源机构参加了展示与合作洽谈活动，20项台湾人力资源机构服务项目成功对接；100多家单位和2000多名高中级人才参加了海西项目人才对接与中高级人才专场招聘洽谈活动。中国·海峡项目成果交易会”已经成为海峡两岸人才交流合作的有效平台。

    (二)推进在闽台湾人才职称评审试点工作

    2008年初，原人事部出台了《关于支持海峡西岸经济区建设推动福建人事工作发展的意见》，明确把福建作为全国人事制度改革先行试验区和两岸人才交流合作先行试验区。同年6月，在福建省召开的两岸人才交流合作先行先试政策发布会上，福建省人事厅等相关部门正式发布了在闽台湾地区居民申报专业技术职务任职资格评审试点工作的有关政策。由此，福建省成为全国开展台湾地区居民专业技术职务任职资格评审试点工作的唯一省份。在福建省人事厅、省台办和省相关主管部门联合制定出台的在闽台湾地区居民专业技术职务任职资格评审试点有关政策中，对在闽台湾地区居民申报工程、经济、农业、卫生等4个专业技术职务任职资格的实施范围和对象、基本条件和要求、个人申报和评审程序，以及其他有关事项等均做出了相应规定。在闽台湾地区居民申报专业技术职务任职资格评审试点先行先试政策的制定出台，标志着两岸人才交流合作进入了新阶段。

    (三)鼓励吸引台湾人才来闽就业创业

    福建已先后出台多项政策吸引台湾人才来闽就业创业，近年来，台湾管理、经贸、科技等各类人才约10万人次来福建工作。2009年，福建出台台湾学生在大陆高校毕业后在闽就业的相关政策；2010年，福建省还将探索在专业性比较强的一些公务员岗位招考台湾专业人才，用聘用制方式吸引台湾管理人才。2010年2月，福建省对外公布实施人才强省战略的三个文件，其中对吸引台湾人才已经做出了一些特殊规定。例如，《福建省引进高层次创业创新人才暂行办法》规定，符合引进条件的台湾专家除享受相关政策待遇外，还享受闽台专家产学研合作资金的专项经费支持；台湾专家申请或与福建省专家联合申请省、市科技项目的，给予优先立项。《海西产业人才高地建设实施办法》规定，在产业人才高地实施台湾专业人才参加专业技术资格考试和认证、职称评定等试点政策。政策还计划加强两岸人才信息交流，建立台湾人才数据库，支持产业人才高地聘用台湾人才，鼓励在大陆高校毕业的台湾学生到福建省产业人才高地就业。

近年来，福建省充分依托地缘近、血缘亲、文缘深、商缘广、法缘久的“五缘”优势，先行先试加强海峡两岸人才交流合作的改革举措，先后制定了7部涉台专项法规、60多项涉台地方性法规，成为全国涉台立法最早、最多的省份，对加深和扩大海峡两岸人才合作交流起到了巨大的促进作用，推动了闽台人才交流合作呈现规模扩大、层次提高、领域拓宽、双向互动、互利双赢的发展新态势。截至2009年底，台胞来闽997.8万人次，其中约1／5从事专业交流；福建合同利用台资210.33亿美元，实际到资160.58亿美元，占大陆实际利用台资总额的1／5。同时，闽台人才交流通过人员互访、经贸往来、科教合作、文化交流而日益频繁、逐渐深入。

    三、关于构建海峡两岸人才交流合作先行试验区的对策建议

    为了更好地贯彻中央精神，全面实施国家中长期人才规划，进一步提升福建省海峡两岸人才交流合作的水平，今后还需要在政府人才管理模式、人才工作体制机制等方面进行更深入的全方位改革创新，才能完成构建海峡两岸人才交流合作先行试验区的历史任务。

    (一)转变政府职能，构建社会组织有效参与的人才交流合作模式

    在构建海峡两岸人才交流合作先行试验区的过程中，福建省地方政府要树立服务型政府理念，把传统的对人才的管理转变为为人才服务，彻底消除政府人才管理服务方面的障碍。当前，海峡两岸人才交流合作的难点是，行政层面的沟通渠道还不畅通，台湾的行政管理体制、公共管理运作机制、人力资源开发机制与大陆存在很大差异，需要组织力量进行全面系统深人的研究，建立健全对台联络服务机构，同时发挥人才社团在推动两岸交流合作中的重要作用。”“近年来，海峡两岸人才社团机构的往来逐年增加，对闽台人才交流合作起到了推动作用。今后在发挥政府相关部门积极作用的同时，还要注重发挥福建省人才研究会、福建省继续教育协会和福建省人才交流协会等社团组织的作用，与台湾相关同业公会、行业协会和社团组织建立对口联系，搭建推进两岸人才交流合作新平台，推动建立两岸交流合作新机制。

    (二)创新体制机制，形成鼓励海峡两岸人才交流合作的制度体系

    人才的活力取决于体制和机制，激发人才活力关键在于建立健全科学的人才工作体制机制。要构建海峡两岸人才交流合作先行试验区，还需要从体系上创新人才工作的体制机制，形成鼓励海峡两岸人才交流合作的制度体系。一是在人才评价方面，要改进评价方式，探索建立项目评审、人才测评结合的评价机制；要应用现代人才测评技术，建立适应海峡两岸人才要求的评价指标体系，提高人才评价水平。二是在人才激励方面，鼓励海峡两岸人才的自主知识产权、技术、管理等要素参与投资、创业与分配，可以借鉴探索知识产权人股、期权奖励、技术有偿转让等要素参与分配的实现形式。三是在人才保障方面，要不断完善人才的社会保障机制，为加强海峡两岸人才交流合作提供机制保障。

    (三)建设“人才特区”，为构建海峡两岸人才交流合作试验区提供示范

    过去30年，作为我国第一批经济特区，厦门市由于区位优势与历史因素，在发展对台经贸关系中发挥着“前沿”与“窗口”的独特作用。当前，应抓住两岸关系发展的重要机遇期，根据中央支持加快建设海峡西岸经济区的重大战略部署，落实“同等优先、适当放宽”的原则，探索建设厦门“两岸人才特区”，打造两岸交流合作的前沿平台，在海峡西岸“两个先行区”建设中发挥龙头带动作用。2010年，为了加快建设两岸人才交流合作区域中心，福建省已经开始探索建立厦门和平潭综合实验区两个人才特区，先行先试人事人才政策措施，努力抓好闽台人才交流合作项目的对接和落实，推进两岸在人才培训、项目研究、学术探讨、学者互访等方面的交流合作。同时，福建省还以闽台工业合作园区、农业合作示范园区、台湾农民创业园等为载体，鼓励支持企事业单位积极引进台湾人才智力，推进各个试点的工作。厦门等地的“人才特区”建设，为在海峡西岸经济区构建海峡两岸人才交流合作先行“试验区”提供了经验借鉴和典型示范。

邓小平曾经说过，“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。”这为我们揭示了特区的特点和作用，经济特区是经济改革开放的窗口，是国家经济改革的试验区；“人才特区”则是国家实施人才强国战略，贯彻落实人才发展规划、实现人才优先发展的“试验区”。《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》提出在地方和行业建立和国际接轨的人才管理体系改革“试验区”的要求，既有推进人才管理体制机制创新的理论价值，更有指导地方很好实施规划的实践意义。福建省等海峡西岸经济区省市应该结合当地的具体情况，尽快开展探索构建海峡两岸人才交流合作先行试验区的试点工作，为规划纲要的落实和人才强国战略的实现奠定坚实的基础。

来源：《中国行政管理》作者：苗月霞 2011（5）

苗月霞  王  山

2011年5月29日至30日，亚洲公共行政改革研讨会在北京召开，来自亚洲15个国家和国际行政科学学会的120多位政府官员和专家学者参加了会议。本次会议的主题是“公共治理与公务员能力建设”，其基本宗旨是交流亚洲国家公共行政改革实践，共享改革经验，建立亚洲公共行政合作网络，促进国际行政科学学会发展。围绕会议主题，共举办了两次大会、三个平行专题研讨会、两个平行专场研讨会，其中三个平行专题研讨会是：“公务员学习能力与治理环境”、“公务员沟通能力与政务透明”、“公务员创新能力与政府创新”，两个平行专场研讨会是：“新规制框架与政府回应”、“走向卓越的公共服务”。

本次会议有三个主要特点：

一是总结了亚洲国家公共行政改革实践和理论研究的创新成果。会议围绕“公共治理与公务员能力建设”这一主题，从政府管理改革、政府规制改革、加强公务员能力建设、发展公共服务等多个方面，全面反映了亚洲国家公共行政实践创新和理论研究的现状与发展。

    二是体现了亚洲国家公共治理理论与政府创新实践的紧密结合。20世纪90年代兴起的公共治理理论强调政府治理的“合法性、透明性、责任性、法治性和回应性”，也正是从此时开始的亚洲各国公共行政实践逐步形成了以此为目标的改革浪潮，追求“良政”和“善治”。与会代表立足本国实际，系统展示了治理理论与实践良性互动的发展轨迹。

    三是展现了亚洲国家公共行政改革实践的多样性和统一性。参加本次国际研讨会的120多名代表来自15个国家，地区覆盖面大。这些代表既有长期从事公共行政理论研究的专家，也有长期承担公共行政具体事务的官员；相关交流广泛深入，既有基本理论层面的探讨，也有改革实践层面的经验总结和案例分析，实现了多种观点的有效碰撞与融合，不仅展示了亚洲各国公共行政改革的个性特点，也展示了亚洲各国公共行政改革的共性特征与一般规律。

总之，本次会议为亚洲国家充分交流公共行政的改革实践和理论研究成果搭建了良好平台，对促进亚洲国家的公共行政实践创新和理论发展具有积极作用。

一、“良政”与“善治”：亚洲国家公共行政改革的目标

    20世纪90年代，亚洲国家面临的国内外形势发生了深刻变化，对政府管理提出了新的挑战。首先是亚洲国家经济领域的市场化改革全面开展，中国在1992年加快了社会主义市场经济建设步伐，蒙古也开始向市场经济逐渐转变；与此同时，政治领域的民主化改革逐步深化，2003年马尔代夫开展了一场全面的民主改革，2005年政府同意进行多党制改革，2008年通过的新宪法确立了三权分立的政治制度。在亚洲各国国内政治经济体制改革不断发展的同时，全球经济一体化和互联网等信息技术的迅猛发展，使亚洲国家处于一个多样化、开放性、动态性的新的治理环境下，政府必须面对越来越多的不确定因素和难以掌控的复杂多变局面。为此必须改变亚洲国家传统的公共行政模式，进行政府治理的范式变革。

    20世纪90年代兴起的公共治理理论深刻影响了亚洲国家的公共行政改革，公共治理理论提出的政府治理合法性、透明性、责任性、法治性和回应性等“良政”与“善治”目标，成为一些亚洲国家公共行政改革的参照系。泰国一直比较关注治理和善治理论，有很多学术机构不仅注重研究论证善治的重要性，还对“良政”与“善治”本身进行了深入的分析和研究。自1997年之后，合法性、透明度，问责制、有效性和法治等“良政”与“善治”原则开始应用于泰国政治和行政管理过程，并纳入了泰国第十个经济社会发展规划。

    与会学者认为，“公共治理是现代行政改革的方向”，“良政”和“善治”已经成为亚洲国家公共行政改革的发展目标。在这样的改革目标指导下，亚洲各国都不同程度地对原有行政体制及管理方式进行了变革。从各国改革实践来看，亚洲国家公共行政改革主要集中在政府职能转变和权力下放、政府治理方式变革等方面，其发展趋势是打造政府与社会合作共治的公共治理模式。在“良政”与“善治”模式下，公民参与是公共治理的核心，治理的目的在于实现民众利益和社会利益。很多学者主张，要建立以公民为中心的治理方式，需要重构和调整政府部门，简化行政程序、明确政府责任、对治理效果进行定性和定量分析，把治理绩效评估结果应用于激励过程，以提升政府治理绩效。

“良政”和“善治”取向的行政改革能够激发政府的潜能，提高政府效率，提升政府公信力，增强公民对政府的信任。与会学者认为，“良政”和“善治”没有固定模式，由于公共环境存在差异，在“良政”和“善治”目标指引下，亚洲各国必然会立足国情，探索适合本国政治体制、经济发展阶段、文化基础条件的公共治理方式，优化政府治理结构、提高政府治理水平。

    二、政府创新：亚洲国家公共行政改革的典型实践

    治理环境的变化对亚洲各国公共行政改革提出了新的要求，在趋向“良政”和“善治”的公共行政改革过程中，政府创新成为实现公共行政改革目标的必然选择，通过政府规制创新、政府流程创新和危机管理创新，提高政府治理能力、透明度和回应性。

    (一)创新政府规制，提高政府治理能力

    规制主要是中央和地方政府对经济领域中私有企业和个人相关活动的监管，其本质特征就是限制个人和企业的权利。早期的政府规制改革，以经济自由化原则为指导，放松管制是主流做法，政府规制部门也呈现精简态势。但是随着经济社会发展，政府规制的重点领域和方式逐渐发生变化。例如，在经济规制方面，日本政府也曾经采取放松态度，废除了一系列的监管措施，精简了负责规制管理的行政机构。但是在2008年国际金融危机爆发后，日本政府对银行等很多金融机构又开始加强管制。2011年日本地震和海啸引发的核电站危机，再一次提醒日本政府应该加强对核工业等影响国家发展重要行业领域的规制。此外，当前日本的社会规制已经成为政府规制改革比较关注的一个重要方面，相关问题正在逐步成为研究热点。

    随着全球化进程的不断加快，规制改革还必须考虑国际影响，考虑规制的多方面效应，国内和国际规制应并行不悖。例如加利福尼亚有一个非常严格的控制空气污染的制度，已经成为全球学习的榜样。国内国际经济社会发展形势的变化，要求亚洲国家创新政府规制，提升政府治理能力和水平。与会学者普遍认为，适度规制是国家经济社会发展不可或缺的必要条件，规制改革方向没有固定模式，政府要结合规制领域的不同特点，合理选择放松或者是加强规制的改革方向。

    (二)创新政府流程，提高政府透明度

    亚洲国家传统的政府管理过程透明度不够，暗箱操作带来了政府决策失误、裙带关系和腐败现象严重等一系列问题。近年来，民主化进程加快与公民素质提升等要素共同发挥作用，亚洲国家开始创新政府流程，加大政府信息公开力度。例如1996年，蒙古议会颁发了关于改革政府流程的38号法令。亚洲国家通过扩大民众的决策参与、规范政府采购运作流程和明确政府服务标准等改革措施，提升政府透明度，使政府治理更符合“良政”与“善治”的要求。

    亚洲国家在公共行政改革过程中，认识到公众参与在政府决策过程中的重要性，倡导克服性别、种族、宗教信仰和社会地位差异，强调公民都应平等参与社会政治生活。韩国政府充分利用电子政务平台构建了一套决策系统，进行了公共行政决策与执行流程再造，推行自下而上的参与式决策模式。现在，多数亚洲国家，公众参与政策的程度已经明显上升，利益平衡机制日益健全。

    由于政府采购在政府管理过程中的重要性，创新政府流程必然要求再造政府采购流程，通过增加政府采购流程的透明度和公开性体现政府“良政”和“善治”的要求。东南亚一些国家已经着手实施政府采购体制改革，强调政府采购流程的开放性、选择性和竞争性。但是亚洲国家政府市场采购流程的透明度和公开性还很不够，创新政府采购机制，提升政府采购公平、公正和公开程度依然应是公共行政改革的重要内容。

    创新政府流程必须有科学规范的流程标准，提高政府治理绩效也亟需以标准化工作为手段，规范政府行为。2009年，中国国家标准化管理委员会启动了“国家标准化体系建设工程”，此外，中国还制定了《中华人民共和国标准化法》，为政府治理提供标准规范。政府治理流程的标准化程度是一国政府治理水平的重要标志，将标准化引入政府流程创新，能为政府流程注入规范化、效能化的因子。与会代表认为，标准化意味着公平透明，按照标准体系创新政府流程是提升政府治理能力的重要途径。

    (三)创新政府危机管理，增强政府回应性

    政府治理不仅需要决策过程的民主和科学、治理流程的规范和高效，也需要具有应对突发事件的危机管理能力，增强政府回应性。近年来，亚洲国家各类危机频发，对政府治理提出了空前的挑战，亚洲国家正是在处理各种危机的过程中不断创新政府危机管理机制，政府的社会回应能力由此显著增强。

    1997年亚洲金融风暴重创了亚洲国家的经济，也暴露出政府危机应对能力的不足和危机管理体制的薄弱。香港特区政府吸取了亚洲金融危机的教训，2008年国际金融危机爆发并波及亚洲时，采取了非常有针对性的举措，于2008年10月初宣布出台了100％银行担保项目，这也是亚洲第一个宣布恢复信心的计划之一，之后新加坡也采取了同样的举措；不久又提出了1千亿美元的中小企业担保，很多小企业由此保证了流动性，有100多个企业在一年时间里没有解雇任何员工。

    2003年，非典袭击中国；2008年初，中国大陆遭遇了百年一遇的冰冻灾害，大规模的公共管理危机对中国政府提出了挑战。中国政府在应对这些灾害的过程中危机管理意识和能力大大提高，在2008年5月四川汶川大地震时显示了中国政府危机管理的高水平，中央和地方政府的及时高效回应，减轻了地震灾害对地方经济社会的冲击，受到国内外舆论的好评。

    2011年日本地震和海啸引发的福田核电站危机，提醒着亚洲国家当今和未来公共危机的复杂性和严峻性。虽然日本具备很好的防震减灾经验，已经开始了灾后重建工作，社会秩序也没有受到太大影响，但其核电站危机的产生为日本政府处理更复杂的公共危机提供了深刻教训。多数亚洲国家都处在各种自然灾害频发的地区，转型时期社会不稳定容易导致各种群体事件，与此同时，发展中国家治理经验不足也容易引发各种社会危机。如何减少公共危机并降低其危害性，是亚洲国家政府治理面临的重要问题。

由于公共危机的不可预见性，危机管理对于政府和任何治理机构来说都是很大的挑战。应对公共危机的挑战需要政府创新危机管理、提高危机管理能力，增强政府回应能力。亚洲国家如何通过公共行政改革建立回应政府，不再仅仅是理论问题，而是一个真正的实践问题和操作问题。

    三、提升公务员能力：政府创新的基础工程

    公务员是政府公共行政的主体，公务员的能力决定着政府创新能力和管理水平。在复杂多变的治理环境下，政府创新使得公务员能力面临新的要求和挑战。为此，亚洲国家大都建立了专门的公务员管理机构，出台了公务员管理的相关法律法规，并通过加强培训等措施大力提升公务员能力，以为政府创新奠定基础。

    (一)组建专门的公务员管理机构

    亚洲国家大都非常重视公务员管理工作，很多国家成立了专门的公务员管理机构。2008年中国政府在探索大部门体制改革中组建了人力资源和社会保障部，并专门成立了国家公务员局负责公务员管理。新机构的组建进一步健全了政府管理职能，理顺了工作机制，对建设一支高素质专业化的公务员队伍、不断健全中国特色公务员制度体系、加强公务员管理工作提供了制度和组织保障。2008年，马尔代夫成立了公务员委员会，负责公务员管理事务。

    (二)出台专门的公务员管理法律

    2005年中国颁布实施了《公务员法》，这是中国第一部关于公务员管理的基本法律。以公务员法为基础，中国又制定颁布了行政机关公务员处分条例，出台了公务员职务与级别录用、考核、职务人员免职、升降、奖励、培训、调任、辞去公职等17个配套法规及9部专项规章，各地各部门结合自身实际制定了相应的实施办法和细则。公务员管理各个环节基本实现了有章可循、有法可依。中国特色的公务员制度体系基本建立，为加强公务员能力建设提供了法律依据和制度保障。2008年，越南第十三届国民会议通过了《公务员和干部法》，取代了2003年的《干部和公务员法令》，这部法案把职务工作安排和公务员的道德准则联系起来，以此加强公务员行政能力。印度尼西亚也即将颁布公务员管理制度的相关法律，通过公务员制度改革，改善政府治理和提高政府公信度。

    (三)制定全面的公务员能力标准框架

    2003年，中国制定了国家公务员通用能力标准框架，提出中国的公务员要具备9项通用能力：即政治鉴别能力，依法行政能力，公共服务能力，调查研究能力，学习能力，沟通协调能力，创新能力，应对突发事件能力和心理调试能力。之后，各地各部门结合本地本部门的实际制定出台了细化标准，初步形成了中国特色的公务员能力标准框架体系。该框架以公务员工作职位和能力现状为基础，以政府管理所需的实际能力为中心，以形势任务发展对公务员的能力要求为方向，以优化公务员队伍能力结构为主线，为提高公务员的能力水平提供依据。近年来，中国公务员局正在借鉴其他国家经验做法的基础上，通过对中国各地公务员进行广泛调研论证，分析研究这个能力框架的适应性并将不断完善，以便为中国公务员能力提升提供标准框架。

    (四)大力加强公务员培训

    培训是加强公务员能力建设的重要方法，亚洲国家普遍重视公务员培训。中国的公务员培训主要分为初任培训，任职培训，专门业务培训和在职培训，“十一五”期间，中国共培训公务员3000多万人次，培训工作为建设高素质公务员队伍发挥了重要作用。日本在公务员培训内容．，上实行深度分层，根据公务员职业生涯的阶段特性制定培训计划，采用新颖多样的培训方式，不断提高培训的科学性和有效性。马尔代夫公务员法的第18条和第39条赋予了国家对公务员_进行培训的权利，培训的主要内容包括客户服务，人力资源服务，构建团队，政府预算等等。

    很多亚洲国家都设有专门的公务员培训学院，中国的国家行政学院，专门负责培训中央和地方政府的各级公务员。泰国国家行政发展学院是亚洲领先的一个培训机构，不仅负责培训泰国的行政官员，而且还可以培训不同国家的行政官员。目前，充分运用远程教育和电子教学等现代化的先进方式成为公务员培训发展的一大亮点。

(作者单位：苗月霞，中国人事科学研究院国外人力资源研究室副研究员；王山，中国人事科学研究院电子政务与绩效考核研究室博士)

来源：《中国行政管理》2011（9）

《 光明日报 》（ 2012年10月13日   11 版）

    人才特区是一个小社会，镶嵌在大的社会环境中。只要人才特区还具有特区的特殊性，就说明社会大的环境对人才成长还不如特区的小环境有利。

    运用社会学社区建设理论和社会资本理论的视角，可以让我们审视我国人才特区发展的成熟度。笔者认为，人才特区应不仅是一个地域的概念，也是一个社会的概念，特区同时也是一个社区。

人才特区的社区特质

    社区是一个西方的概念，表示一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系亲密、守望相助、富有人情味的社会关系的社会团体，人们加入这种团体，并不是根据自己意愿的选择，而是因为他们生长在这个团体内。经过多年的发展，基于农业社会的社区概念及其内涵已经发生了很大改变，但是通过社区建设实现社会发展的重要性却依旧如昨。

   20世纪80年代后期，中国社区建设由行政部门推进，从理论领域进入实践领域。最初，社区建设多侧重于基础设施、居委会组织建设等。1991年，面对急剧的社会变迁以及单位人社会的解体，中国提出了“社区建设”的发展思路，其目的在于适应社会主义市场经济体制的需要，国家减少干预，强化社区功能，公民通过自助、互助和他助，发展居住地域的服务与管理等，使居民增加情感归宿和认同，逐步实现社区自治。 

    当前，各地的人才特区建设大多数还没有真正关注社区建设的问题，但是要想使人才特区得到健康发展，人才特区的社区特质必须加以培养。因此，社区建设应该作为人才特区建设的题中之义，在人才特区建设过程中加强社区建设。

社会资本效应

     20世纪90年代以来，社会资本成为许多学科关注的热门概念和分析范式，社会学、经济学、政治学、管理学乃至历史学等学科的学者纷纷用社会资本概念来解释社会、政治、经济现象。

     美国政治学家帕特南在其代表作《使民主运转起来》一书中提出，社会资本概念是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。到现在为止，社会资本的概念已经被众多从事社会科学研究的学者所认可，并被认为是用来解释经济增长和政治稳定等现象的一个关键性因素。

     美籍日本学者弗朗西斯·福山在《信任：社会美德与创造经济繁荣》一书中将社会资本——组织网络、集体价值和文化规范——看成是宏观经济绩效的主要决定因素，认为特定的组织技巧及其依赖的信任关系支持着经济成功的不同社会机会。

     人们开始接受这样一个普遍认识：人才特区在一个现代社会通过一些特殊优惠政策聚集一批来自世界各地的各类人才，要想形成规模发展的企业和社会组织，必定需要培养合作网络和社会信任等形式的社会资本，使人才特区能够在社会资本的粘合剂中成为一个有机体，实现预期的政策和制度绩效。

“人才优先”的真正落地

     今天的人才特区主要是利用政府的特殊优惠政策在积聚人才，这些政策从长远来看，应该转化为人才所共同认可的网络关系和社会信任，例如靠产业和文化吸引人才。在一个地方有人才向往的事业，有人才发挥作用的平台，也有适合人才居住的环境，这就可以产生一种“社会胶”。这种“社会胶”是围绕一种产业、一种技术以及核心人才所产生的“粘合剂”，这个“粘合剂”便能产生人才聚集效应，这实际上是人才社区的聚集效应，是整个生态链配套的结果，因此人才特区的发展目标是人才社区，只有发展为社区才能真正实现社会化。社会资本作为这种粘合剂的重要体现形式，是人才特区建设发展的重要纽带。

     人才特区顺利发展，就应该是一种健康的社区，这至少应该具备三个要素，一是框架创意——确定行动机会和解决问题的能力，明确社区的需求，如何满足这些需求，以及为什么这些需求重要；二是建设社会资本，能够动员社区成员一起工作和共同分享资源；三是动员资源，组织和动员足够的社区成员、金融资源和组织去实现目标。

    在人才特区建设过程中，地方政府应有意识地逐步培育及建立特区居民和组织间的信任、规范与网络，增强社区居民对社区的认同感和归属感，调动社区居民参与社区建设的积极性，从而达到建立现代公民社会和增强社区居民社会资本的目的。就像经济特区发展了20年的时间不再是特区，当人才特区不再是特区，而成为普通的人才社区的时候，我国的“人才优先”发展战略才能真正落地，才能实现依靠人才引领经济发展方式的转变。

   （作者系中国人事科学研究院副研究员）

[摘 要]《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》实施以来，我国各地纷纷开展建设“人才特区”的探索实践。本文探讨了“人才特区”的概念内涵，总结了当前各地“人才特区”建设的三种主要模式，分析了“人才特区”建设取得的成效和存在的问题，并提出要做好“人才特区”建设的顶层设计，充分发挥政府人才工作综合管理部门的职能，地方政府应结合实际开展“人才特区”建设工作，构建政府和社会合作共建“人才特区”的良好局面，共同促进“人才特区”建设顺利开展的对策建议。

[关键词]  “人才特区”；地方政府；管理创新

2010年，我国颁布了《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《人才规划纲要》），明确提出要改进人才管理方式，鼓励地方和行业结合自身实际建立与国际人才管理体系接轨的人才管理改革“试验区”，这为我国各地开展“人才特区”建设提供了政策依据，对于创新我国人才管理体制机制有着重要意义。《人才规划纲要》实施以来，我国地方政府纷纷提出建设“人才特区”的目标，进行人才政策和体制机制的创新探索。本文探讨了“人才特区”的概念内涵，总结了目前我国地方政府“人才特区”建设的三种主要模式，分析了各地“人才特区”建设取得的成效和存在的问题，在此基础上对更好地建设“人才特区”提出了对策建议。

一、“人才特区”的概念解析

“人才特区”最早由深圳市于2001年提出，来源于经济特区的“特区”概念。“人才特区”与经济特区一样，其精髓在于地方的自主创新，特点在于政策和体制机制改革的先行先试，是“特区”思想在新的经济社会形势下的创新发展。

改革开放初期，为实现我国经济发展的突破，国家在深圳等地设立了经济特区。经济特区成为中国经济体制改革和对外开放的前沿阵地，在经济社会发展过程中起到了巨大的带动示范作用。随着经济体制改革的深化和对外开放的扩大，人才在经济社会发展中的作用日益突出。进入新世纪，为了探索新形势下经济特区发展的新优势，深圳市审时度势，探索寻找深圳二次创业的支撑。经过广泛讨论，深圳市明确提出：深圳一次创业靠资本，二次创业靠人才；再创新优势应该打造人才特区，以人才优势打造深圳新优势。2001年，深圳市提出要加大改革力度，构建“人才特区”，并首批推出了吸引优秀人才的六项新政策，极大地突破了当时的人事管理制度。^[1]

2003年第一次全国人才工作会议召开，会议通过了《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》，提出要大力实施人才强国战略，促进了各地人才工作的发展。江苏省在贯彻实施人才工作会议精神的过程中，于2004年提出将全力打造“人才特区”，把“人才特区”界定为：在特定的区域或行业内，人才工作的政策保障、体制建设、机制运行、资金投入、环境营造和工作内容、工作模式等方面，与区域外相比，具有一定的优先性和特殊性。^[2]

《人才规划纲要》颁布实施后，北京中关村等地很快开展了“人才特区”建设工作。2011年3月发布的《关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见》指出：建设人才特区，就是要在特定区域实行特殊政策、特殊机制、特事特办，率先在经济社会发展全局中确立人才优先发展战略布局，构建与国际接轨、与社会主义市场经济体制相适应、有利于科学发展的人才体制机制。^[3]

回顾人才特区建设的发展历程，可以发现，“人才特区”的概念源自经济特区，但是两种特区设立的背景、所依靠的主要资源、改革的方式和主要领域存在很大区别。

改革开放初期，在计划经济体制占主导地位和缺乏对外经济交往经验的背景下，中央设立了经济特区作为试验改革开放政策的特定区域，实行较国内其他地区更加开放和灵活的特殊经济政策。进入新世纪之后出现的“人才特区”，则是在市场经济体制基本建立并不断完善的过程中，在全球化和知识经济发展日益加快的背景下，由地方政府提出的人才政策和体制机制创新试验。经济特区依靠的主要资源是中央赋予地方的经济优惠政策和资金支持等资源，“人才特区”则主要依靠地方政府在人才吸引和使用方面的特殊优惠政策和人才资源；经济特区更多地是由中央向地方自上而下地下放经济管理权，“人才特区”则主要是地方政府自下而上地向中央申请人才政策创新的改革权限（经济特区和“人才特区”的对比参见表1）。

表1  经济特区和“人才特区”的对比

关于经济特区的定位，邓小平曾经说过，“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。”“深圳经济特区是个试验”。^[4]这为我们揭示了特区的特点和作用，经济特区是经济改革开放的窗口，是国家经济改革的“试验区”。正像经济特区是我国经济改革开放的窗口一样，“人才特区”则是国家实施人才强国战略，率先贯彻落实《人才规划纲要》，实现人才优先发展的“试验区”，是地方进行人才管理体制机制创新的窗口，是中国继经济特区之后的又一制度创新。

二、“人才特区”建设的主要模式

2001年深圳市提出要建设“人才特区”，进行了初步的人才管理体制改革，首开我国地方“人才特区”建设的先河。之后江苏省于2004年提出了建设“人才特区”，在省内六个区域或单位开展了“人才特区”建设的试验，经过几年的发展，涌现出了一批成功典型，有力促进了地方经济社会发展。2010年《人才规划纲要》颁布之后，北京中关村、武汉东湖、深圳前海、福建厦门和平潭等地也纷纷提出建设“人才特区”，在地方才管理政策和体制机制方面进行了创新探索。总结上述各地较为成功的“人才特区”建设经验，我国目前形成较为鲜明特色和取得初步成效的“人才特区”可以归结为以下三种主要模式：

一是地方政府自主创新模式，以深圳市和江苏省为代表。改革开放以来，以深圳为首的经济特区进行了很多改革探索，在推进我国改革开放和社会主义市场经济体制建设方面发挥了很好的作用并向全国辐射。随着知识经济时代的来临，人才的作用日益突出，经济特区保持持续发展的动力需要由资金转变为人才。为此，深圳市在世纪之初提出要建设“人才特区”，“人才特区”从经济特区起源，也是经济特区实现转型发展和持续创新的必然发展趋势。深圳市建设“人才特区”的实践，代表了新形势下经济特区向“人才特区”的转型发展，体现了地方政府结合经济社会发展需要不断深化改革、自主创新的鲜明特点。尤其是2011年4月发布的《深圳市中长期人才发展规划纲要（2011-2020年）》提出建设“前海人才特区”，并大胆探索对“前海人才特区”建设实行市场化运作机制，“前海人才特区”建设过程中的市场化政府改革探索，必将对我国地方政府创新提供更丰富的实践经验。

和深圳一样，江苏省也是在《人才规划纲要》发布实施之前就开始了建设“人才特区”的自主探索。2004年，江苏省委省政府提出在苏州昆山市、常州新北区、南通市、徐州市（含新沂市）、盐城大丰市和南京大学6大区域推进“人才特区”首批试点。在建设“人才特区”的过程中，江苏省人事厅将人才人事评审权限下放，允许试点区域在法律许可范围内突破政策“禁区”。经过几年的发展，江苏省已建成大大小小的“人才特区”20多个，“人才特区”很快成为江苏省地方政府人才管理改革的重要品牌，其中无锡市是典型的成功案例之一。2006年，无锡市主动提出加入江苏省“人才特区”试点城市，在全国率先启动了5年引进30名海外留学归国领军型创业人才的“530”计划，逐步形成了较为完善的“人才特区”政策体系，并在政府人才管理体制机制方面进行了探索，政府的人才管理和服务水平得到了显著提升，形成了高层次人才加速聚集的良好态势，支撑着地方经济转型和产业升级顺利进行。

二是中央地方联合推进模式，以北京市中关村为代表。按照《人才规划纲要》关于探索建立与国际人才管理体系接轨的人才管理改革“试验区”的要求，中央人才工作协调小组启动了“人才特区”建设工作，并以“人才特区”为载体推动体制机制创新工作。^[5]其中，中关村人才特区是中央人才工作协调小组指导建设的第一个国家级人才特区。从20世纪80年代的“中关村电子一条街”开始，中关村的发展经历了北京市新技术产业开发试验区、中关村科技园区、国家海外高层次人才创新创业基地、国家自主创新示范区和国家级人才特区这几个重要阶段。回顾中关村人才特区的发展历程，一个鲜明特色就是中央政府和地方政府密切联合、共同推进。2011年3月，中共中央组织部等15个中央部门与北京市联合印发了《关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见》；2011年5月，15个中央部委有关职能机构以及北京市有关部门联合成立了中关村人才特区建设指导委员会，具体指导开展中关村人才特区建设工作。可以说，正是中央政府和地方政府的联合推进，才促使中关村人才特区建设迅速取得突出成效。

三是政府社会合作共治模式，以福建平潭为代表。平潭位于福建省东部海域，是大陆距台湾本岛最近的海岛县，具有独特的对台区位优势。2011年3月，国务院批复出台的《海峡西岸经济区发展规划》提出设立平潭综合实验区。国家“十二五”规划纲要提出了“深化合作，建设中华民族共同家园”的战略目标，明确了要发挥福建对台交流的独特优势，加快平潭综合实验区开放开发。福建省在总结多年两岸人才交流合作经验的基础上，提出在平潭综合实验区建设“海峡人才特区”，用“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的新理念实现海峡两岸跨区域合作。在这“五个共同”新理念的指导下，福建省政府广泛吸纳海峡两岸社会各方面人才共同参与平潭“人才特区”的规划建设，积极探索海峡两岸跨区域合作，实行政府社会合作治理的“人才特区”建设新模式，是在海峡两岸尚未完全实现和平统一的条件下，两岸同胞合作共治建设共同家园的创新探索，为我国地方结合自身实际建设“人才特区”提供了新经验。

以上三种模式根据“人才特区”建设过程中政府发挥作用的方式不同进行分类，并不能涵盖各地所有的“人才特区”类型，但是可以为各地政府建设“人才特区”提供参考借鉴。三种模式的实践探索说明，在中央政府的宏观指导下，地方政府结合各自经济社会发展需要，自主创新地方人才管理政策和体制机制，充分发挥市场机制和社会参与的积极性，是今后人才特区建设的发展方向。

三、“人才特区”建设的成效和问题

在各地政府的努力探索下，我国的“人才特区”建设取得了初步成效，通过人才政策创新，“人才特区”的人才政策体系初步形成；通过人才管理体制创新，政府服务人才的能力和水平明显提高；各类人才在“人才特区”快速聚集，促进了地方经济社会的发展。

一是创新人才政策，营造人才优先发展的环境。“人才特区”就是要在局部范围或特殊领域内，创新一些更加灵活的人才政策，营造一个更加优惠、更加宽松的政策环境和服务环境，破除一些不适应人才优先发展的体制机制障碍，因此，“人才特区”就成为地方和行业先行先试人才政策的示范区。当前各“人才特区”在金融支持、财税优惠、股权激励、卫生医疗、子女教育、社会保障等方面采取了一系列特殊政策。例如，中关村人才特区实行了13项特殊政策，无锡市实施了“530”计划等。人才政策创新有力地支撑了各地“人才特区”的蓬勃发展，也为集聚海内外优秀人才营造了良好的政策环境，有效激发了人才创新创业活力。

二是创新政府人才管理体制，提升政府人才服务水平。“人才特区”建设对政府人才服务提出了更高的要求，为了吸引人才和留住人才，我国各级政府自觉创新人才管理体制。其中最具有典型意义的是中关村人才特区，2010年12月，北京市与19个国家部委共同组建了中关村创新平台，旨在打通各类要素流动配置渠道，着力构建“政产学研用”相结合的体制机制，建立了跨层级跨部门的联合审批机制，努力提升中关村人才特区的人才服务水平，极大地促进了中央与地方合力，形成了跨层级、跨部门的政府人才管理体制。

三是加速了人才聚集，促进了地方经济发展。建设“人才特区”的最终目标是为了促进经济社会发展。例如，无锡市通过“530”计划的成功实施，引才聚才工作始终走在全国前列，申报“530”计划的领军型人才数量增速令人瞩目（参见图1）。截至2011年底，无锡市引进的“530”企业已集聚各类人才16000多人。高层次人才数量迅速增加的同时，人才创新创业取得了良好成效。截至2011年底，已有1631家“530”企业在无锡市落户发展，历年累计注册资本总额超过50亿元，其中太阳能、物联网等产业发展领先全国。无锡市“人才特区”已经形成了高层次人才加速聚集的良好态势，高层次人才支撑的经济转型和产业升级也得以顺利进行。

图1 无锡市“530”计划吸引海外人才数量快速增长

在“人才特区”建设取得突出成效的同时，当前我国各地也出现了“人才特区”之间的同质化竞争、不同区域之间“人才特区”建设的发展不平衡、“人才特区”的国际化程度低等问题，需要引起关注。

一是“人才特区”之间的同质化竞争问题。中国人事科学研究院课题组2011年7-9月的调查表明，全国已经开展或即将开展“人才特区”试点的地区有北京、上海、江苏、湖北、山东、广东等12个省区市。^[6]各地提出的“人才特区”建设目标大都是要吸引高层次人才，发展高新技术产业，不同地方的“人才特区”特色不明显，造成了各地“人才特区”之间的同质化竞争。例如，2010年上半年，有6名外地国家“千人计划”入选者来到无锡创新创业，这一方面说明无锡对高层次人才的吸引力，另一方面也说明无锡和其他地方产业发展布局的雷同。“人才特区”的同质化还容易引起不同“人才特区”之间盲目比拼人才投入资金额度，导致资源的浪费。

二是“人才特区”建设发展不平衡。当前，中关村、无锡等地“人才特区”建设的成功案例，大都集中在东部沿海经济发达地区，中部和西部的很多地方虽然也提出了建设“人才特区”的目标，但多数由于受到经济发展和地方财政实力的限制，能够真正落实并取得成效的并不多。例如，乌鲁木齐市高新区作为新疆设立的三个“人才管理改革试验区”之一，在整个“十一五”期间全部驻区企业300多个项目共获扶持资金共1.5亿多元；^[7]而2011年9月出台的《青岛“人才特区”建设实施办法（试行）》规定，在青岛“人才特区”创业的特一类创业项目，一个项目就将给予不低于5000万的创业扶持资金支持。由此可见，“人才特区”建设在区域之间的发展不平衡问题值得注意。否则，东西部“人才特区”发展的失衡，会进一步加剧人才向东部发达地区的聚集流动，造成中西部地区人才流失更加严重，阻碍经济社会的均衡发展。

三是“人才特区”的国际化程度低。目前我国多数“人才特区”的国际化程度很低，难以吸引国外高层次人才，虽然北京、上海和无锡等地都提出了建设国际化“人才特区”的目标，但是这些特区对国外高层次人才的吸引力还很不够。即使是中关村这样具有很多优势的“人才特区”，对国外高层次人才的吸引仍难以令人满意。根据《中关村软件园人力资源报告（2010）》的数据，2010年，中关村软件园中外籍软件工程师仅260余人，占该年从业的软件工程师2.4万人的1.1%。北京中关村“人才特区”的国际化程度尚且如此，其他地区的情况就可想而知了。

四、完善“人才特区”建设的对策建议

（一）中央人才工作协调小组要做好“人才特区”建设的顶层设计

中央人才工作协调小组是我国人才工作的最高协调机构，今后一个时期，要使“人才特区”建设顺利开展并取得积极成效，中央人才工作协调小组还需要从国家发展战略的高度，进一步做好“人才特区”建设的顶层设计。一是在“人才特区”区域平衡发展方面，通过总体规划对东中西部“人才特区”建设统筹考虑，使区域人才开发能够平衡发展；二是在国家产业发展布局方面，结合国家经济社会发展“十二五”规划对产业发展的要求，实现“人才特区”建设和地方产业发展的良好结合和互相促进；三是在“人才特区”建设的层次方面，鼓励各地开展多种类和多层次的“人才特区”建设，避免各地“人才特区”建设一味“求高求全”和同质竞争的弊病。

（二）人力资源和社会保障部要在“人才特区”建设中充分发挥政府人才工作综合管理部门的职能

全国人才工作会议明确指出，人力资源和社会保障部门是政府人才工作综合管理部门。人力资源和社会保障部尹蔚民部长提出，要加强顶层设计，深入研究人力资源社会保障领域的重大问题，其中政府人才工作和人事制度改革方面的重大问题，和“人才特区”的人才政策及人才工作体制机制创新非常契合。^[8]人力资源和社会保障部要在“人才特区”建设过程中充分发挥政府人才工作综合管理部门的作用，结合“人才特区”建设实践深入研究相关问题。一是关于加快改革完善人才评价机制的问题，可以在中关村人才特区探索如何准确定位评价功能、健全评价制度体系、构建科学的评价标准；二是关于高层次高技能人才培养的问题，可以和无锡“人才特区”相关企业进行合作，打造高层次人才和高技能人才培养开发的品牌项目；三是关于公务员分类管理的问题，可以在比较有改革基础的深圳“人才特区”探索公务员聘任制和技术类公务员管理办法；四是关于统筹专业技术职务聘任制和职业资格制度问题，可以在福建平潭“人才特区”试验海峡两岸职业资格互认的机制和办法。“人才特区”建设为破解政府人才工作中的很多难题提供了很好的机遇，人力资源和社会保障部要在“人才特区”建设过程中准确定位、明确职责、建立健全工作运行机制，重点研究制定人才管理政策，建立健全政府人才公共服务体系，以高层次高技能人才为重点推进人才队伍建设等方面发挥好职能作用，努力形成上下贯通、系统联动、部门协作的政府人才工作综合管理机制。

（三）地方政府要结合实际开展“人才特区”建设工作

由于各地经济社会发展等具体情况千差万别，因此地方政府建设“人才特区”也应该根据各地的实际进行。从全国的情况来看，当前很多地方都提出了建设“人才特区”的口号，还有很多“人才特区”靠比拼资金支持额度来吸引人才，把“人才特区”建设当成了地方政府的“政绩工程”，这些都是“人才特区”建设过程中应该避免的现象。北京、无锡等地通过“人才特区”的改革探索，在局部范围、特殊领域内，创新更加灵活的人才政策，营造更加优惠、更加宽松的政策环境和服务环境，破除不适应人才发展的管理体制机制障碍，在相关政策上对人才“松绑”，进而发挥“人才特区”的辐射和示范作用，在更大的范围加以普遍推广应用，体现了“人才特区”的重大意义。^[9]各地“人才特区”建设应该充分考虑到已有“人才特区”的典型性、示范性和人才管理改革内容的实用性、适用性，既要有所借鉴，又要因地制宜，分地区、分阶段、分层次地实施，在改革中结合当地经济转型和产业发展，建立具有不同地方特色的“人才特区”。切不可盲目一哄而上，造成恶性竞争，导致社会资源的浪费，影响“人才特区”建设的顺利开展。

（四）构建政府和社会合作共建“人才特区”的良好局面

《人才规划纲要》提出要发挥政府人力资源管理部门的作用，强化各职能部门人才工作职责，充分调动各人民团体、企事业单位、社会组织的积极性，动员和组织全社会力量，形成人才工作整体合力。首先，在政府不同层级和部门之间的合作方面，要加强中央政府宏观指导和地方政府自主创新的结合，既要避免地方或部门盲目重复建设，也要避免中央政府过度干预，才能充分发挥政府在人才特区建设工程中的积极作用。其次，在政府和市场作用发挥方面，要注意引导加强市场发挥资源配置的基础作用。市场是真正的人才资源配置主体，政府的政策主要是起引导、激励的作用，应该通过市场机制引进人才、使用人才，实现人才工作载体的市场化和常态化，政府人才工作职能应定位在营造良好的人才发展环境建设方面。最后，“人才特区”建设还需要社会组织的积极参与。在当前各地“人才特区”建设过程中，政府的主导作用明显，社会组织的参与则非常不足。由于政府的行政管理也存在不足，所以还需要社会组织的积极参与，才能使“人才特区”建设顺利开展。

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Shenzhen Releases New Personnel Policy for Building up“ Special Talent Zone”, China Youth Daily. 2001-02-01.

[2]江苏将全力打造“人才特区”,建立一流人才集散港[N]今日商报,2005-01-12.

To Build up A Place for First-class Talents, Jiangsu Spare no Effort to Construct a “Special Talent Zone”, Business Today, 2005-01-12.

[3]《关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见》，2011(3).

On constructing Special Talent Zone in Zhongguancun National Self-dependent Innovation Demonstration Area, 2011（3）.

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[6]中国人事科学研究院课题组.国家中长期人才发展规划实施一周年情况评估报告,2011(11)

Research Group of Chinese Academy of Personnel Science, Assessment Report on one Year Implement of National Mid-and-long Term Talent Development Program, 2011(11).

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Innovate Talent Mechanism to Build up “Special Talent Zone” – A Talk on the Construction of Talent Management Reform Pilot of Xinjiang Autonomous Region by the Urumchi High Tech District (Xinshi District) Party Committee Secretary Qiu Shuhua. Science & Technology Industry Parks, 2011（4）

[8]尹蔚民.加强顶层设计，深入研究人力资源社会保障重大问题.第一资源2012（1）.

Yin Weimin, Strengthen top-level design to deeper research the major issues of human resources and social security. First Resource, 2012（1）.

[9]人才特区，“魅”在哪里？——对话中国人事科学研究院院长吴江[N]光明日报2011-1-19.

The Charm of “Special Talent Zone” – A dialogue with the President of Chinese Academy of Personnel Science Wu Jiang. Guangming Daily, 2011-01-19.

（作者：苗月霞， 中国人事科学研究院国外人力资源研究室副主任、副研究员）

A Research on Buiding “Special Talent Zone” of Local Governments in China

Miao  Yuexia

[Abstract] The exploration and practice of establishing a “Special Talent Zone” is being carried out all over the country, since the issue of the Outline of National Mid-and-long Term Talent Development Program (2010-2020). This paper discussed the concept of “Special Talent Zone”, summarized the four main patterns of establishing a “Special Talent Zone” in local government, analyzed the achievement and obstacles in the process of establishing such a zone, put forward that a top-level design should be made, and the departments concerned should give full play to their functional roles. Local government should establish “Talent Special Zone” according to their own characteristics and with the cooperation of society.

[Keywords] Special Talent Zone, local government, management innovation

[Author] MiaoYuexia，Associate Professor , Deputy Director of Foreign Human Resources Division, Chinese Academy of Personnel Science.

来源：《中国行政管理》2012年第10期

王通讯 苗月霞

来源： 中国人才网

　　2010年，我国颁布了《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》），明确提出要改进人才管理方式，鼓励地方和行业结合自身实际建立与国际人才管理体系接轨的人才管理改革“试验区”。《规划纲要》实施以来，以北京中关村为代表的很多科技园区提出了建设人才管理改革试验区的目标。

　　人才管理改革试验区依托科技园区而建，并非偶然。科技园区是指选择一定的区域在科学、技术、人力、物力、财力上形成相对集中的优势，实行一定的优惠政策，开发高新技术，吸引高新技术产业逐步聚集，从而形成规模经济效益的区域。科技园区可把政策、人才、技术、资金、管理综合集成，形成有利于高新技术迅速实现产业化的局部环境。

　　自1951年美国斯坦福大学在其校园内创办了斯坦福研究园进而迅速发展成闻名于世的“硅谷”之后，在硅谷成功经验的带动下，建设高新科技园区成为世界各国发展高新技术的普遍做法，各地出现了很多类似的科技园区，比较著名的有英国剑桥的剑桥科技工业园，德国布伦瑞克生物科学园，法国梅斯2000科技园，日本筑波科学园，韩国大德科技城等。典型的科技园区通常都是通过采取较为优惠的特殊政策，来吸引更多的人才与投资者，创造更大的价值。例如，日本规定金融机构与基金会对开发区项目提供优惠贷款；法国的法兰西岛科技城科技人员个人所得税减半，科技人员的带薪休假比普通科技人员多一倍；新加坡有薪资与住房补贴，给予中介机构费、来往机票费，低息贷款，交通补贴，海外旅行补助；韩国对科技人才奖励与优惠并举，可为科技人才配备助手，和私人实验室；香港个人所得税最高税率仅17%；台湾补助项目包括薪金、机票费、离职储金、保险费及薪金差额补助金。可见，实行特殊政策是发达国家和地区普遍适用的成功经验。

　　人才管理改革试验区在中国的出现，表面看是对各地科技园区的附加称谓，其实反映了人们对时代变迁的深刻理解。中国改革开放，前30年依靠的战略资源与后30年依靠的战略资源不一样。前30年招商引资，后30年招才引智。人才管理改革试验区就是实行特殊人才政策的区域。通过采取特殊政策和措施，依托重点产业，重点项目，重点学科和优势企业事业单位建设集聚高层次人才，培养造就领军人才，并有效发挥人才的第一资源作用。

　　我国人才管理改革试验区建设在一些地方取得了明显成效，但是同时也存在一些问题，值得我们认真分析总结，为以后各地人才管理改革试验区建设提供借鉴参考。

　　同质化竞争问题。目前我国多数人才管理改革试验区所吸引的对象都是自然科学高科技人才，所发展的产业都是高科技产业，自身特色不大明显。在这种情况下，很容易形成同质竞争，结果必然是拼待遇、拼资金、拼资源，相互恶性竞争，导致人才管理改革试验区建设整体发展陷入困境。

　　微笑曲线占低端问题。台湾企业家施振荣描绘的微笑曲线形象地说明处于世界产品价值链不同部位的价值收益：研发设计者处于曲线高企的左端，销售处于曲线高企的右端，制造者处于曲线的最低端。目前我国的高科技园区，多数从事高科技产品的制造工作，产品价值大部分都属于外国专利所有者。

　　国际化程度不够高问题。发达国家的科技园注重吸引各国优秀人才，相较之下，我国的人才管理改革试验区对国外高层次人才吸引力不够。北京和上海是我国国际化程度较高之地，但是据中关村软件园人力资源报告提供的数据，2010年，在中关村工作的外籍工程师仅260人，占比为1.1%。上海市常住人口中外国人占比是0.7%，近年还有逐渐下降的趋势。这是个全局性问题，需要逐步解决。

　　市场化程度待提升问题。发达国家的高科技园区主要依靠的是市场的力量，也就是需求与供给的相互作用，注重发挥价格机制的作用。我国的人才管理改革试验区建设明显属于政府推动型。政府的力量是纵向的，市场的力量是横向的。提高试验区的市场化水平，有利于形成自动生发机制，推动试验区不断发展壮大。提升市场化水平，重在两条：一是要让用人主体去发挥引才用才作用，二是政府逐步从“前台导演”转变到“后台服务”的角色。

　　生态化本质体现的问题。所谓生态化有几个特征，比如多元构成，相互联系，优胜劣汰，合作共赢等等。目前，首先要关注的是多元性。在试验区内，不仅要有高科技企业，还需要有中介机构，社会组织，政府办公机构，文化娱乐、休闲养生场所等等。这些组织之间的关系如何处理也需要认真对待。生态化的本质与功能是多元合作增强。这就要倡导协同互助、共赢发展，形成合作创新的社会力量。

　　建设人才管理改革试验区是我国科技园区的创新发展，在其过程中积累的成功经验需要及时总结，可以推广的要及时推广应用到其他地区；同样，对于当前人才管理改革试验区建设过程中出现的问题，也要引起高度重视，否则就会影响《规划纲要》的落实。针对上述问题分析，我们对完善人才管理改革试验区建设提出以下对策建议。

　　要充分认识国外科技园区的发展变化。当前，全球科技园区正出现向第三代科技园区发展的动向。与第一代科技园区突出科技推动，第二代科技园区强调市场拉动不同，第三代科技园区是基于知识生态理念，以人才为引领、以创造力为核心，强调社区和城市融合，突出网络创新的新科技园区发展模式。以人才引领就是要从全球人才库中寻找到优秀的研发人才、技术人才、管理人才，为他们提供更能产生创意的环境，使人才引领科技园区未来发展，这是科技园区在完成基础设施建设、架构专业运行模式之后的最大挑战。从关注技术与市场，转向更加重视人才、重视创新的开发与管理，这是第三代科技园区的一个转向，也是科技园区向人才管理改革试验区发展的必然趋势。

　　要把“生产特区”变为“创新特区”。有专家指出，国内的不少高新科技园区实际上缺少创新，只是生产那些专利权掌握在国外的高科技产品。这样的科技园区产生的附加值很低。人才管理改革试验区建设的关键是要推动原始创新，通过原始创新掌握别人难以模仿的核心技术，从而具备竞争优势。为此，应完善有利于创新、创业开展的基础设施，加大研发、资本、市场、专业服务等支持条件的建设力度，激发创新潜力，提升创新能力，为新一代科技园区的发展奠定基础。

　　要认识到创新并不一定都要依靠高科技。提起创新，特别是附加值高的创新，一般人就想一定是依靠高科技。其实不尽然。要相信蕴藏在中国普通老百姓中的聪明才智，对一切能够带来较大效益的发明创造都应给予支持。尤其是对广大西部地区来说，不一定非生产高技术产品不可，要害在于价值。美国斯坦福大学的谢德荪教授最近指出，创新可以基于科技，也可以基于欲望，例如商业模式创新，善于开拓新市场也能够创造极大的价值。

　　要认识人才管理改革试验区的生态特性。硅谷之所以能够成为全世界发展的引擎，关键是那里有一种适合创新者成长的生态环境，我们可以称之为“人-境系统”。对硅谷有专门研究的马丁.凯瑞将硅谷的“人-境系统”之外在因素归结为五条：创业文化、专利保护、金融服务、中介组织，以及政府作用（人力提供、财务服务、法律支持、技术转让），这些方面需要构成一种相互依赖支撑的生态关系。总的看，当前我国人才管理改革试验区还没有形成良性的生态环境，还需要发挥政府、市场和社会组织的作用，共同努力，营造人才发展的良好特区环境。刊於2012年第12期《中国人才》

苗月霞

《中国组织人事报》（2013-05-03 06版：理论评论 版）

　　《人才发展规划纲要》实施以来，全国各地掀起建设人才管理改革试验区的高潮，实施了一系列突破性的人才政策。人才管理改革试验区是一个新鲜事物，需要“摸着石头过河”。试验区该如何建、怎样与国际接轨、如何评价建设成效，我们要有一个清晰统一的认识。

完善顶层设计

　　当前，改革已步入“深水区”，正向更深层次的攻坚阶段挺进。改革已不可能单兵推进，需要进行系统设计。推进人才管理改革试验区建设，首先必须从国家发展战略的高度完善顶层设计。当前最重要的是，严格批准标准和程序，严把进口关，避免试验区过多过滥。

　　可以借鉴国家综合配套改革试验区的做法，对人才试验区进行合理分类，并在分类的基础上对其性质、权限进行科学合理的定位。例如，综合配套改革试验区设置的标准是：试点要有代表性与典型性，试点内容要有特点和重点，要在相关领域进行改革试验和探索，试点选择要考虑区域平衡发展，选择具有全局性意义的地区，其中试点布局合理是最重要的标准。人才试验区的设置，也应该从国家区域发展和产业结构等方面综合考虑，在区域、产业等方面进行合理布局。

重在与国际接轨

　　探索建立与国际接轨的人才管理制度，是人才试验区的一个重要使命。与以往的开发区有一点重大不同，人才试验区建设要有世界眼光、国际胸怀。通观各地的人才试验区建设，都存在人才国际化程度不高的问题。以中关村为例，尽管它是我国第一个国家级人才特区，引进了大批海外华人高端人才，但对国外高科技人才的吸引力仍不够。

　　要借鉴发达国家经验，充分发挥政府、市场和社会多方面的积极作用。以硅谷为代表的服务型政府管理模式，是世界各国争相学习的成功榜样。硅谷的形成过程中，市场起着基础作用，政府很少直接干预企业运营，而是注重为创新创业营造良好的制度环境，通过政府采购等方式扶持新兴企业；硅谷的创新网络发达，各类社会组织促进新技术的扩散，形成了一种政府、市场和社会共同促进人才聚集和创新创业的良好环境。

要借鉴“硅谷指数”的先进经验，构建科学的绩效评估体系。“硅谷指数”是一套反映硅谷经济实力与社区发展情况的评价指标体系，自1995年问世以来，已在全美乃至世界产生影响力，成为风投机构走向与新兴产业发展的重要风向标。例如，2010年的“硅谷指数”包括人力资源、创新经济、多样化社区、生活场所、地区治理5个一级指标，人才流动、就业、收入、教育、文艺、健康、安全、公众参与等16个二级指标，二级指标下又细分为59个三级指标。其中对“多样化社区”、“人才流动”和“公众参与”等指标的关注，值得我们学习借鉴。在试验区建设中，应从片面关注经济发展和硬件建设，转变为更加关注软环境的发展，在评估指标方面增加一些文化教育和社会环境的衡量指标，更加关注人才本身，真正体现人才优先的发展理念。

处理好“先行先试”与法制化的关系

　　人才试验区最突出的特点就是“先行先试”，它是改革开放初期经济特区精神的继承发展，必然有很多方面会突破已有的法律政策。这就需要我们处理好“先行先试”与法治之间的关系，把人才试验区纳入法制化管理。

　　人才试验区其实是“摸着石头过河”理论在人才领域的实践。用学术语言讲，叫做“试错”理论，或“试验田”理论。这种政策对吗？不一定。但是，由于它只是在这个特殊的区域实行，即便错了也不会造成太大的损失，也就是能把错误控制在可控范围之内。一旦取得成功，就能在更大范围或全国推广。

　　对综合配套改革试验区，就有学者提出，要从法学理论上进行充分的论证和研究“先行先试”的范围和界限，这有利于将探索成熟的经验上升为制度和法律，同时修正改革试验过程中的不当举措。今后很长一个时期，人才试验区的主要任务是政策创新和体制机制改革。所以，正像法学学者对国家综合配套改革试验区提出的法治化问题一样，人才试验区先行先试也要纳入法制化的规范轨道，遵循法治统一的原则，在现行的宪法和法律框架下进行探索，保障试验区先行先试效用的最大发挥。也只有这样，人才试验区才能具有可持续发展的制度保障，确保少走弯路。

（作者系中国人事科学研究院研究员）

《中国人才》记者李向光

人才管理改革试验区建设 , 核心是制度建设 , 关键是环境营造

    当前 , 各地人才管理改革试验区如雨后春笋层出不穷 , 显现出喜人态势。但与此同时 , 一些人士也对试验区建设一哄而上、同质化竞争等问题表示担心 , 认为对试验区要进一步规范管理。近日中国人才研究会副会长沈荣华和中国人事科学研究院国外人力资源研究室苗月霞研究员做客本刊 , 就相关问题进行探讨。

    记者 : 很多地方都在进行人才管理改革试验区建设 , 对人才发展的体制机制创新进行积极探索 , 这些探索取得了哪些进展、成效如何?

    苗月霞 : 人才管理改革试验区是我国改革开放精神在新时期人才工作领域的集中休现 , 是在继承改革开放以来经济特区和各类改革试验区探索创新的基础上发展而来的 , 是对我国综合自己套改革试验区的深化发展 ,也是对近年来各地 " 人才特区 " 建设的规范提升。

    我国目前较为规范的人才管理改革试验区主要有三个 : 一是 2008 年原国家人事部和福建省合作开展的全国人事制度改革先行试验区和两岸人才交流合作先行试验区 ; 二是 2011 年中组部等 15 个中央国家部委和北京市委市政府联合开展的中关村人才特区建设 ; 三是 2012 年中央人才工作协调小组批复把广东省广州南沙、深圳前海、珠海横琴“粤港澳人才合作示范区”列为全国人才管理改革试验区。

经过几年的发展 , 我国人才管理改革试验区建设实践不断深化发展 , 成为我国落实人才优先发展战略和构建国际竞争优势人才制度的“试验田”。在加速和提升人才引进、促进地方经济社会发展以及人才评价、激励等体制机制改革方面积累了一些经验 , 尤其是以北京中关村人才特区为代表的成功案例 , 实施了一系列入才管理和服务的特殊政策 , 在 人才政策创新方面取得了很多突破 , 人才管理改革试验区建设取得了初步成效。

沈荣华 : 作为人才体制机制改革的先行军 , 我国人才管理改革试验区建设的成效功不可没 , 我用三句话概括 : 定位清晰、目标明确、作用初显。定位清晰是指人才管理改革试验区是与国际接轨的人才管理改革试验区 ; 目标明确是指要探索建立符合国际惯例的人才管理制度 , 先行先试带动人才发展体制机制改革和政策创新; 作用初显表现在 , 目前全国已经有北京、上海、天津、江苏、湖北、山东、广东等多个省市开展人才管理改革试验区的建设试点 , 这些地区实施了一系列突破性政策 , 并取得了明显成效。

记者 : 当前人才管理改革试验区在管理上存在的主要问题有哪些 ?

沈荣华 : 当前人才管理改革试验区在管理上存在的主要问题是市场化不健全。突出表现在三个方面 :

    一是政府职能没有很好转变。各级政府在人才管理改革试验区建设中 , 行政干预比较多 , 而通过市场机制引导各类优秀人才的很少 , 严重阻碍了人才试验区的市场机制发育和可持续发展 ; 二是人才流动阻力仍然很大。虽然人才体制机制改革有所进展 , 但在体制内 , 计划配置人才的惯性仍然很大 , 阻碍人才流动等障碍远未解决 , 主要是户口、编制、档案、子女上学、出入境管理等五个人才流动拦路虎依然存在 ; 三是对人才发展缺乏 " 周期 " 概念。在有些地区、有些部门 , 对 " 人才是第一资源 " 、 " 人才投资是效益最大投资 "、 " 创新驱动、 转型发展 " 等理念还没有充分认识到位 , 对人才发展缺乏长远眼光 , 没有培养开发的战略意识。这些问题 , 归根结底 , 都是由于市场化发育不健全造成的。加快人才发展体制机制改革 , 坚定市场化改革的取向 , 已经成为人才发展的当务之急 , 也是人才管理改革试验区面临的最大挑战。

苗月霞 : 当前我国人才管理改革试验区在管理上还存在一些突出的问题。主要表现在人才管理改革试验区的规范性差 , 尤其是近两年各地人才特区建设出现了泛化现象 , 各地同质化竞争加剧 , 导致了人才等资源的浪费。

人才管理改革试验区建设过程中出现的不规范问题 , 主要是因为这是一个新鲜事物 , 我们还缺乏相应的管理经验 , 没有制定有关的规则制度。国家中长期人才发展规划纲要只是提出鼓励各地和各行业建设与国际接轨的人才管理改革试验区 , 但是如何建 , 建成怎样才能称作是人才管理改革试验区 , 怎样实现与国际接轨 , 如何评价建设成效 , 目前对这些关键环节和问题都还缺乏清晰的认识 , 更缺乏一套科学合理的指标体系来对各地人才管理改革试验区进行绩效评估。

记者 : 要解决上述问题 , 真正让人才管理改革试验区发挥体制机制 " 试验田 " 的作用 , 应当采取哪些对策 ?

沈荣华 : 要进一步转变政府职能。转变政府职能 , 实质上就是要深化政府部门的管理改革 , 真正实行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开 , 最终目标应是建立符合市场经济体制的人才市场机制。转变职能 ,目前可以做的有三个方面 : 一是职能下放一批。中央要下放一批到省自治区直辖市 , 省自治区直辖市要下放一批到市县 ; 二是政府购买一批。政府不能把什么事情都揽在手里 , 要通过政府购买服务 , 转变政府职能 ; 三是行政审批取消一批。以后 , 除国家法律法规规定的行政审批以外 , 能够取消的都应该取消。

要加强人才综合环境建设。全世界人才为什么往美国跑 ? 主要是美国的人才环境好 , 它有利于技术创新 ,有利于财富积累 , 有利于投资安全。实践证明 , 人才管理改革试验区建设 , 核心是制度设计 , 关键是环境营造。近几年 , 上海最高决策层对人才工作讲得最多的是 " 环境 ", 就是营造一个良好的综合环境 , 主要体现在 6 个方面 : 区位和交通比较优越、从商环境良好、法制环境比较规范、要素市场体系, 比较充分、社会事业比较发达城市生活比较文明时尚 , 这是上海吸引人才的最大优势。一定要克服近几年来片面依靠优惠政策抢夺人才和互控人才、忽视人才制度和环境建设的倾向 , 真正做到 " 不拼重金拼环境 ", 注重营造重才敬才的社会环境 , 识才用才的工作环境 , 引才聚才的政策环境 , 优才留才的生活环境。

要构建与国际接轨的人才服务体系。 建议在人才管理改革试验区 , 取消人才引进审批制 , 实行人才引进准入制、备案制。加快户籍、编制、档案管理等相关制度改革 , 突破人才流动中的地区、部门、所有制、身份、城乡等制度性障碍。大力发展人才服务业 , 加强 职业服务机构管理和市场运行监测 , 建立市场诚信体系, 推进入才服务业标准化、规范化建设。建立完善与国家发展战略规划相配套的区域人才开发合作机制 , 加快长三角、珠三角、 京津冀等区域人才一体化建设 , 支持国内与国际两个人才市场的交流与合作。

要重视借鉴国际人才管理经验。学习借鉴国际人才管理经验 , 在人才管理改革试验区 , 重点对体制机制、政策创新、服务体系、综合环境等方面深入探索创新 , 在资源整合、要素集聚、功能优化、效率提升上继续努力 , 进一步依靠集聚和发挥人才优势 , 实现科学发展、创新发展、转型发展。

苗月霞 : 要解决目前我国人才管理改革试验区建设中突出存在的不规范问题 , 首先要加强人才管理改革试验区相关的理论研究和实证分析 , 运用科学的理论来指导建设实践 , 及时总结分析已有成效和存在问题 , 有针对性地提升人才管理改革试验区的规范性和有效性。其次要充分发挥中央人才工作协调小组等相关机构和部门的指导作用 , 从全国经济社会发展全局谋划人才管理改革试验区的顶层设计。最后建议人才管理改革试验区和我国已有的各类综合改革试验区结合起来进行建设 , 通过在不同类型的改革试验区建设人才管理改革试验区 ,解决其发展过程中的人才瓶颈 , 真正让人才管理改革试验区发挥体制机制改革 和政策创新试验田的作用 , 推动区域经济社会科学发展。

记者 : 在人才管理改革试验区建设方面 , 国外有哪些先进经验可供我们借鉴 ?

沈荣华 : 首先 , 国外人才管理改革试验区一定是实施特别人才政策的区域。人才体制机制是推动人才工作向纵深发展的基础 , 而体制机制改革要靠政策创新推动。政策创新 , 就是试行特别的人才政策 , 它包括 , 长期困扰我们的人才评价政策、人才激励政策、人才流动政策等。

其次 , 国外人才管理改革试验区一定是充分发挥和实现人才价值的区域。国际化大才都是国际定价的 , 世界人才高地都是薪酬高地 , 例如美国硅谷的人均收入在全美是最高的。

再次 , 国外人才管理改革试验区一定是全球高层次人才集聚的区域。经济全球化带动人才国际化 , 随着世界高新技术产业发展 , 国际间的人才竞争愈演愈烈 , 一些发达国家都围绕产业发展 , 采取各种措施 , 大力吸引人才。美国硅谷、日本筑波等创新人才基地 , 都是全球高层次人才的集聚区域。

此外 , 国外人才管理改革试验区一定是建立了符合国际惯例和国际标准的人才服务体系。这些地区的一个共同特点 , 就是建立了一套完备的人才服务体系 , 包括人才基本公共服务的内容、标准、平台载体、窗口、程序等。还要有一批国际化的人才服务机构 , 有一个宽松自由的人才环境。

苗月霞 : 人才发展规划纲要提出要建设与国际接轨的人才管理改革试验区 , 因此我国人才管理改革试验区要借鉴国外先进经验。虽然人才管理改革试验区是我国特有的概念 , 但是世界典型的科技园区等成功发展经验可以作为参考借鉴 , 例如这些园区的政府管理体制、市场基础作用、区域创新网络构建等等 , 都是我国人才管理改革试验区应该认真学习 的方面。

    来源：《中国人才》2013年第5期

苗月霞 《光明日报》（2014年04月19日 11 版）

          加拿大是一个典型的移民国家，很注重通过修订完善移民法律和调整移民政策吸引全世界的优秀人才到加拿大工作生活，为加拿大经济社会发展作出贡献。近年来，加拿大政府不断调整移民政策，以适应经济社会发展的新需要。尤其是2014年2月初对投资移民政策的叫停，更加体现出加拿大移民政策调整的发展方向。深入分析加拿大移民政策调整的原因，对我国制定有关政策具有重要的启示意义。

       “融入”问题凸显

          根据加拿大统计局的数据，当前，移民占加拿大人口增长数量的2/3，据预测，到2030年，移民可能会成为加拿大唯一的人口增长来源。

          移民为加拿大经济社会发展作出了巨大贡献，但是近年来每年持续大量的新移民涌入，也带来了很多社会问题。比如，新移民参差不齐的素质使其融入加拿大经济社会的情况也各不相同，由于语言等障碍，新移民失业率很高。有研究显示，36%左右的新移民由于失业等问题陷入贫困，这可能成为社会不安定因素。

    为了避免新移民带来的这些社会问题，加拿大政府及时调整了移民政策，提高了融入加拿大社会有困难的投资移民准入标准。2010年6月，联邦政府将投资移民的存款限额从最低40万加币增加至80万加币，将个人资产最低限额从80万加币增加至180万加币。2011年6月30日起，又对联邦投资移民项目采取了一年内限700个申请配额的措施。从2012年7月1日起，加拿大移民局宣布将联邦技术移民申请暂停6个月，并无限期停止联邦投资移民申请。同时在移民筛选标准中，更加强调在加拿大的工作和社会经验。

         移民对象筛选

        2002年加拿大移民政策改革中，从以往注重“人力资本模式”转化为对劳动力的需求，这是紧密结合加拿大经济社会发展需求的调整。最典型的表现之一就是，加拿大老龄化社会的发展，使得加拿大政府对移民政策进行相应改革，以适应老龄化生活的需要。

        2011年7月1日，加拿大老龄人口达到了500万，其中140万人为80岁及以上老龄人口。预计在2015年至2021年，加拿大老龄人口将首次超过14岁以下儿童的数量，人数将达990万至1009万人。为了通过移民人口满足老龄化社会对护理等服务行业的需求，家政服务劳务输出大国菲律宾从2002年以来移民加拿大的人数逐年迅速递增，并在2011年首次超过中国，成为加拿大第一移民来源国，移民人数达到34991人，是2002年移民人数11011人的3倍。

         另外，在移民配额分配方面，也可以看到这样的变化趋势。加拿大联邦移民部公布的“2013年联邦移民配额”显示，2013年度加拿大“技术移民”“经验类移民”和“住家护理人员”移民配额共74600人，投资移民配额6000人。2014年2月初，加拿大政府公布了“2014年经济发展计划”，称将停止投资移民计划，在此之前提交的数万份投资移民申请将全部被退回。这一变化貌似突然，分析之后就会发现这也是加拿大政府根据形势变化调整移民政策的必然选择。

         本国利益至上

         加拿大是一个典型的移民国家，移民在加拿大国家发展历史上作出了卓越贡献，加拿大政府也制定实行了多元文化政策，包容尊重各移民族裔的传统和习俗。但是总体而言，加拿大政府是根据本国经济社会发展需要筛选移民的，加拿大移民史上对中国移民加收人头费等史实，以及新近叫停投资移民政策的做法都说明，对移民的引进或排斥是以本国利益为标准而确定的。一旦移民对本国经济社会产生了不良影响，移民国家就会采取相应措施作出回应。近年来加拿大在发现新移民融入出现问题时，削减经济移民配额直至叫停这一政策，也是必然的选择。

         在全球化日益深入发展的当今时代，国际人才流动和移民增多是必然趋势，高素质的移民对移入国的发展会产生积极的影响，但是如果不加甄别和筛选地开放移民政策，必将对移入国的就业市场、福利水平等造成压力，长此以往会影响国家经济发展和社会稳定。为此，我国应该借鉴加拿大根据国家发展实际对移民政策不断进行调整的做法，认真分析我国经济社会发展对移民的需求情况，审慎制定出台移民政策，力争使有关政策成为吸引我国经济社会发展急需紧缺人才的渠道，而不能成为对国内就业市场带来更大压力的选择。

2014年06月14日《光明日报》 12 版

苗月霞

    改革开放初，我国实行“支持留学、鼓励回国、来去自由”的留学政策，一批又一批留学生走出国门，到世界各国学习先进知识和前沿技术。近年来，随着我国综合国力不断提升，越来越多的留学生出国学习，也有越来越多的留学人员回国创新创业，成为新时期推动我国实施创新驱动发展战略的重要人才支撑。

    光明日报《赤子报国志》专栏，准确把握了当前和今后一个时期我国留学回国工作的发展趋势，从归国创新创业的高层次人才个案切入，通过鲜活的案例报道，描绘留学回国人员的成功经验和感人事迹，反映了我国近年来人才政策实施和环境营造的成效。

     留学回国人员是推进我国经济建设和社会发展的一支重要人才队伍，党和国家历来非常重视。习近平总书记在欧美同学会成立100周年庆祝大会上的讲话提出了“支持留学、鼓励回国、来去自由、发挥作用”的16字方针。比较改革开放初期的12字方针，“发挥作用”这4个字是对新时期留学回国工作提出的新要求。《赤子报国志》栏目的“报国”二字，正是留学回国人员充分“发挥作用”的效果，也是对今后一个时期留学回国人员的浓浓期待。

     6月2日刊发的《王晓东：为中国科研创新探索新路》一文，开篇引用了北京生命科学研究所所长王晓东的话：“这里没有所谓的行政级别和编制，我们致力于为创新人才提供自由生长的土壤。”看似简单的一句话，既说明了北京生命科学研究所在考核评价和机构管理等方面实行的特殊政策，也反映了该研究所营造的“类海外”科研创新环境，这可为我国深化科研体制改革提供很好的借鉴。

     5月22日，习近平总书记在上海外国专家座谈会上指出：“现在，我们比历史上任何时期都更需要广开进贤之路、广纳天下英才。”改革开放以来，我国对留学回国人员工作的长期探索和显著成效，对今后实行更加开放的人才政策提供了经验借鉴。期待光明日报刊出更多更好的报道，积极发挥党报在实现“建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之”战略目标方面的应有作用。

     （作者系中国人事科学研究院国外人力资源研究室主任、研究员）

苗月霞《光明日报》（2014年06月28日 11 版）

随着经济全球化的快速发展，当前已经没有哪个国家能够完全置身于国际移民潮之外。

当前，我国必须从国家发展战略的高度重视国际移民问题，实行更加开放的人才政策，积极参与国际人才竞争，应对国际移民潮的挑战。

    移民潮的冲击

根据国际移民组织的资料，1965年，全球国际移民有750万人，2000年已经增至1.75亿人。庞大的移民潮给输入国带来了强烈的冲击。

首先是美国等发达国家实施技术移民政策导致移出国人才大量流失的挑战。20世纪六七十年代，以美国为代表的主要发达国家开始实行技术移民政策，以吸引本国经济发展所需要的资本和技术人才。1965年，美国国会颁布了《外来移民与国籍法修正案》。法案生效后，美国不仅入境移民数量猛增，而且技术移民的比重明显提高。有学者研究表明，其时德国移民中技术移民占到72%，亚洲国家移民中，技术移民的比例也达到40%。到20世纪80年代，美国等国家的技术移民取代了传统亲属移民，成为移民政策关注的核心，吸引了世界各国的技术人才集聚美国，导致了移民输出国的人才大量流失。

    其次是国际移民潮冲击移入国劳动力就业市场的挑战。当前国际移民中技术移民的比例越来越大，不再是之前以低端劳工为主的国际移民流动，移民对移入国的劳动力市场产生冲击，在经济放缓、就业形势严峻的情况下会更加突出。

    第三是国际移民融入问题对移入国社会和谐稳定的挑战。由于历史传统和社会文化的差异，国际移民融入当地经济社会生活的问题一直伴随着移民史的发展。美国和加拿大历史上的排华法案的出台以及唐人街等华人聚集区的形成，都是外国移民难以顺利融入当地社会的典型写照。即使加拿大等移民国家实行了多元文化政策，国际移民融入问题也没有得到彻底解决。近期，新加坡还专门成立了名为“融入新加坡”的有关机构，来帮助移民更好地融入当地社会生活。当前和今后一个时期，在数量巨大的国际移民全球流动日益频繁的情况下，解决好移民融入问题在移入国社会稳定发展方面的重要性将会日益凸显。

中国的应对

    长期以来，由于我国一直是移民输出国，相关研究和政策主要关注华人华侨群体，国际移民问题没有得到学术界及相关政府部门的重视。近年来，随着中国国际地位的提升，在移民输出的同时，也有外国移民源源不断地来到中国，这就对中国制定移民政策提出了要求。

    一是要从国家发展战略的高度制定国际移民政策。2010年颁布的《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》提出，要加大引进国外智力工作力度，探索实行技术移民；党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之”。这就要求我们从国家发展战略的高度出发，制定实施国际移民政策，加快形成具有国际竞争力的制度优势，从全球70亿人口中吸引集聚人才为我所用。

    二是要根据国家发展需要选择移民，适时调整国际移民政策。2001年6月在莫斯科召开的“21世纪西伯利亚和远东的未来”研讨会报告提出，“移民政策只有在不与国家的经济利益相矛盾的情况下才能成为积极有效的政策。”这可以说是典型移民国家制定实施和修改调整移民政策的根本出发点。长期以来，美国放松和收紧移民政策，都和国家经济发展及政治安全紧密相关。例如，为了吸引技术移民，美国不断提升有关签证数量；而在9?11事件后，根据反恐和国土安全的需要，美国采取了收紧移民政策的办法。在这一方面，2005年英国提出的《有选择的准入：使移民为英国利益服务》这一移民政策文件的标题，可以说印证了国际移民政策的根本宗旨所在。世界各国也正是根据不同时期和情况下国家发展需要，不断调整移民政策，使其朝着有利于国家利益的方向发展。

    三是要遵循国际惯例，运用法律手段推进国际移民工作。美国等世界典型的移民国家均是通过制定和修改移民法律法规，来做好国际移民的吸引或限制工作。而我国长期以来多以行政手段处理移民问题。虽然“千人计划”等人才工程取得了很好的成效，但是和美国移民法的效果相比，还是相差很多。为此，我国应该借鉴国际成功经验，通过制定相关法律法规做好国际移民工作。《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》提出，我国将研究制定投资移民法和技术移民法，以便吸引更多的海外高级人才到我国工作。笔者建议，我国可以在2013年修订《出入境管理法》等相关法律的基础上，适时制定《移民法》，为迎接新时期国际移民潮的挑战提供制度和法律基础。

 （作者系中国人事科学研究院国外人力资源研究室主任、研究员）

作者：苗月霞 冯凌 杨耀武 《光明日报》（ 2015年06月02日 16版）

    编者按

    《2014年全球最具影响力的科研精英》是国际顶尖智库——汤森路透发布的研究报告。汤森路透挖掘分析2002—2012年全球论文引文数据，甄选出大量高被引论文（在同年度同学科领域中被引频次排名位于全球1%的论文），列出了3215位来自全球的“高被引科学家”，其中111位在中国大陆任职。

    这111位中国大陆高被引科学家，无疑是具有全球影响力的中国人才群体。为此，中国人事科学研究院联合上海科学技术政策研究所，在汤森路透知识产权与科技事业部中国办公室大力支持下，开展了对111位科学家国际化发展情况的专题分析，以期从中发现世界顶尖科学家的成才规律，为我国实行更加开放的人才政策提供决策参考。

突出特点：高学历、海外经历、应用科学研究

   课题组统计发现，111位高被引科学家均为华裔（个人国籍信息缺失），其中105位（95%）男性，6位（5%）女性。截至2014年颁发“中国引文桂冠奖”之时，108位数据可得的科学家的平均年龄为50.6岁。有7位的最高学位是学士（占比6.3%），5位是硕士（4.5%），99位是博士（89.2%）。103人（93%）主要从事应用科学研究，8位（7%）主要从事基础科学研究。

    课题组主要从国（境）外留学、访问、任职经历，参加国（境）外学术组织，以及获国（境）外资助、奖励和荣誉等五个方面，重点考察了高被引科学家的海外经历情况。分析发现，111位中国高被引科学家中有96人具有海外经历（具有以上五个方面任一项经历即可），占高被引科学家总数的86.5%。绝大多数高被引科学家的海外经历都在美国，其次是日本和德国。

    在111位高被引科学家中，共有28位有国（境）外留学背景，占总数的25.2%。其中获得美国学位的人数最多，共10人，其次是日本6人，中国香港3人，英国3人，加拿大、德国、丹麦、奥地利、捷克和韩国各1人。初始留学年龄平均为26.5岁，留学总时长平均为4.9年。

    在111位高被引科学家中，有41人先后在17个国家或地区有国（境）外访问经历，占总数的36.0%。平均访问时长约30个月。其中，赴美国访问的人数最多，共18人；其次是日本，14人；德国12人；中国香港6人；加拿大5人；英国和法国各4人；新加坡、澳大利亚和挪威各2人；瑞典、荷兰、以色列、韩国、西班牙、巴西和苏联各1人。

    在111位高被引科学家中，有57人在国（境）外15个国家和地区有全职工作经历，占总数的51.4%。国（境）外全职工作的平均初始年龄为32岁，平均任职时长为6.1年。这57位高被引科学家均具有在国（境）外高校或科研机构的科研工作经历，其中39人具有博士后工作经历，3人在从事科研工作的同时还担任大学的行政职务，有1人曾在企业任工程师、项目经理和项目主管。

    在111位科学家中有65人加入了国（境）外学术组织，占高被引科学家总数的58.6%。学术组织成员身份包括刊物（副）主编、编委、编辑、客座教授、名誉教授、评论员、顾问、专家、学会秘书长、副主席、理事、委员、会员等。

国家重视：选入引才计划、给予学术奖励

    在111位科学家中有57人具有国（境）外全职工作经历，其中29人被中国的人才引进计划引进，受引才计划的影响选择回国发展。其中，中科院的“百人计划”引进19人，中组部的“国家千人计划”引进7人，教育部的“长江学者奖励计划”引进3人（其中2人是长江学者特聘教授、1人是长江学者讲座教授），中科院化学所“引进国外杰出青年人才计划”引进1人。地方引才计划中，上海市“东方学者计划”引进1人，湖南省“芙蓉学者计划”引进1人。

    在各类人才计划引进的29人中，有1人入选了3项引才计划——“国家千人计划”“长江学者奖励计划”和“百人计划”；1人入选了2项引才计划——“国家千人计划”和“长江学者奖励计划”。相比而言，中科院的“百人计划”引进高被引科学家人数最多，其次是“国家千人计划”和“长江学者奖励计划”。

    在111位高被引科学家中，有84人（75.7%）获得了中国的荣誉或奖励，包括获得院士、国务院政府特殊津贴、国家杰出青年、长江学者、国家科技进步奖、中国青年科技奖、全国先进工作者等荣誉，以及入选新世纪优秀人才支持计划、新世纪百千万人才工程、万人计划等。

人才启示：增强人才政策开放度

    2014年5月22日，习近平总书记在上海召开的外国专家座谈会上指出，我们要实行更加开放的人才政策。2015年3月5日，他在参加上海代表团审议时又说“人才政策，手脚还要放开一些”。据此，结合111位中国大陆高被引科学家的统计分析，我们认为，集聚世界顶尖人才，提升中国人才全球影响力，必须从增强人才政策开放度入手，为此建议：

    推进人才开放，增强人才政策开放度。对111位中国大陆高被引科学家的分析显示，多数在中国大陆就职的高被引科学家的成功正是本土人才国际化和海外人才引进双向作用的结果。这揭示出并要求我们：进一步提升本土人才国际化程度，鼓励和资助本土人才出国留学、进修、访问、交流，发展国际合作办学，创建海内外人才和机构交流合作的平台等。同时，进一步提升海外人才参与本土社会经济发展的程度，进一步改善人才双向流动环境氛围，营造包容开放的文化环境和支持市场发挥人才配置的决定性作用的制度环境。

    多种形式“走出去”，推动人才国际化。对111位中国大陆高被引科学家的分析发现，绝大多数高被引科学家是在国内积累一定的教育经历并明确专业方向后再出国深造出成绩的。为此建议政府有关部门加强对自费留学生的引导，使他们在留学年龄、时长、专业选择、研究方向等方面做出适当选择，以利于我国留学人员更好地成长成才。同时建议继续将公派留学政策的主要资助对象瞄准博士研究生，强化出国（境）访问交流机制，鼓励优秀人才参加国（境）外组织等。

    完善人才引进计划，集聚国际顶尖人才。基于中科院“百人计划”引进高被引科学家数量最多的分析结果，建议宣传推广“百人计划”的经验，从国家层面加大对“百人计划”的支持力度，并鼓励扶持更多科研工作条件较好的用人单位建立类似引才计划。

    基于仅有约半数曾在国（境）外全职工作的高被引科学家享受到了引才计划的优惠政策，建议加大各类引才计划在海外的宣传力度，并借鉴“全球最具影响力的科研精英”等国际人才评价标准，完善各类引才计划的人才评价发现机制。

    基于存在个别高被引科学家入选多个引才计划的情况，建议从国家层面统筹协调规范各类各层次引才计划，避免重复资助，提高人才计划资金效益，使得更多海外人才能够享受到引才计划的优惠政策。

    基于在中国大陆任职的高被引科学家均是华裔，建议依托“外专千人计划”等引才计划，加大对外裔顶尖人才的吸引力度。同时，加快破除外籍人才来华的签证、居留、医疗、社保等障碍，营造包容开放的文化氛围，创造国际化的生活和工作环境，吸引集聚世界一流人才，赢得全球创新竞争优势。

文 / 苗月霞

来源：《人事天地》2015年8月号

    虽然西方没有和我国“人才”概念完全对应的词汇 , 但是在西方哲学、政治学、经济学、管理学和社会学等相关学科中 , 可以找到很多和人才问题相关的论述。本文运用人才学的理论视角解读西方政治学理论的经典名著 , 通过梳理从古希腊雅典直至近现代西方政治思想家对人才问题的关照 , 以发现其中对我国人才工作有所禅益之处。

一、培养“理想国”的“哲学王”: 人才作为一种政治现象

古希腊是西方文明的发源地 , 古希腊政治哲学奠定了西方国家政治社会制度的思想基础。从人才学理论的视角分析 , 古希腊哲学家朴素地推崇人才开发对国家发展的决定性作用 , 强调了西方人才发展的政治地位。其代表人物以柏拉图为主 , 本研究就以柏拉图的《理想国》和《法篇》为主 , 分析其中和人才相关的论述。

 (一) 《理想国》: 为理想国家培养理想人才的制度设计

柏拉图既是苏格拉底的直接继承者 , 又是亚里士多德的思想的重要影响者。 “柏拉图承先启后 , 学究天人 , 根深叶茂 , 山高水长。”^①有关思想集中体现在《理想国》和《法篇》两部著作中。在《理想国》一书中, 柏拉图描述了一个理想之国——建立在奴隶制基础上的“共产主义”国家。在理想之国里 , 应由哲学家即具有“良 好的记性 , 敏于理解 , 豁达大度 , 温文而雅 , 爱好和亲近真理、正义、勇敢和节制”之人^②进行统治。“我反复思之 , 唯有大声疾呼 , 推崇真正的哲学 , 使哲学家获得政权 , 成为政治家 , 或者政治家奇迹般地成为哲学家 , 否则人类灾祸总是无法避免的。” ^③ 为此 , 柏拉图设计了一套理想的课程 , 即在学习音乐和体操的基础上 , 还必须学习算术、几何、天文学、谐音学等。最后学习辩证法 , 成为“哲学王”, 从而通过教育把人的发展和社会联系起来 , 也正是因此 , 政治哲学的经典《理想国》就具有了人才培养方面的重要意义。“《理想国》一书 , 震古烁今 , 书中讨论到优生学问题、 节育问题……文艺问题、教育问题 ( 包括托儿所、幼儿园、小学、中学……等职业教育 ) 。” ^④ 18 世纪的法国思想家卢梭甚至把《理想国》说成是一部最好的教育著作 :“《理想国》不是一部关于政治学的著作 , 而是迄今撰写的有关教育的最好的论文。 ”^⑤

(二) 《法篇》 : 人才培养的法律保障制度设计

柏拉图在其晚年作品《法篇》中 , 对未成年人进行教育的重要性及其法律保障进行了明确表述 :“立法者一定不能把对儿童的训练当作第二位的或附属性的任务 , 这方面的当务之急是选择最优秀的人担任教育总监 ,负责教育事务 , 必须由各方面最优秀的公民来担任这个职务。”在此基础上 , 柏拉图还对音乐和体育训练方面的督察进行了详细规定 :“由教育官员负责监理体育场和学校的维护和提供的教育 , 以及与此相关的给男女儿童提供的照料和住宿事务。竞赛官……分为两类 , 一类负责音乐 , 一类负责体育。“为此 , 柏拉图总结道:“教育实际上就是把儿童引导到法律宣布为正确的规矩上来 , 其正确性为最优秀的人和最年长的人的共同一致的经验所证明。” ^⑥

二、“自然状态”和 “社会契约”: 人才权益的理论基础

17-18 世纪启蒙运动时期 , 西方思想家开始设想自然状态分析人类社会和政府的起源 , 以洛克为代表的自然状态和政府起源理论在西方政治法律思想中占据了主导地位 , 并且成为了西方国家政府制度设计的理论基础。从人才权益法制保障的视角分析 , 这一时期思想家关于自然状态和社会契约的分析论述 , 都从根本上说明了人才权益法律保障的合理性。

(一) 自然状态 : 关于人才权利来源的论证

自然状态是西方政治思想家设想出来的在国家产生之前的人类社会状态 , 基于不同的人性假设 , 不同的思想家对自然状态的描述也各不相同。洛克认为 , 人类天生就是自由、平等和独立的 , 如不得本人的同意 , 不得把任何人置于这种状态之外 , 使受制于另一个人的政治权力。^⑦在自然状态下 , 每人对他自己的人身享有一种所有权 , 除他以外任何人都没有这种权利。他的身体所从事的劳动和他的双手所进行的工作 , 是正当地属于他的。所以只要他使任何东西脱离自然所提供的和那个东西所处的状态 , 他就已经掺进他的劳动 , 在这上面掺加他自己所有的某些东西 , 因而使它成为他的财产。既然是由他来使这件东西脱离自然所安排给它的一般状态, 那么在这上面就由他的劳动加上了一些东西 , 从而排斥了其他人的共同权利。因为 , 既然劳动是劳动者的无可争议的所有物 , 那么对于这一有所增益的东西 , 除他以外就没有人能够享有权利。^⑧洛克如此叠床架屋的长篇论述 , 只是为了阐述人的财产权权利是在自然状态下就自然存在的 , 因此即使进入国家和政府管理状态 ,这些权利也理所应当不被侵犯 , 其中当然也包括人才因其才能而获得的各种权益。

(二) 社会契约 : 人才权益的法律保障

洛克的自然状态确立了一套天赋的不可取消的个人权利 , 即生命、自由和财产权利 , 这些权利的设置 ,可以当作防止对私人自由和财产进行的屏障 , 限制了社会职权的不当侵入 , 使人们能够更好地生存、追求自由、 幸福和拥有财产。只是出于各人为了更好地保护自己、他的自由和财产的动机 , 处于自然状态的人们才订立契约 , 出让部分自然权利组成国家。所以 , 谁握有国家的立法权或最高权力 , 谁就应该以既定的向全国人民广泛公布的总是有效的法律 , 而不是以临时的命令来实现统治 ; 应该由公正无私的法官根据这些法律来裁判纠纷 ; 并且只是对内为了执行这些法律 , 对外为了防止或索偿外国所造成的损害 , 以及为了保障社会不受入侵和侵犯 , 才可动用社会的力量。而这一切都没有别的目的 , 只是为了人民的和平、安全和公众福利。^⑨与人们从自然状态到社会状态过渡时订立的社会契约 (即法律) 相比 , 政府处于受法律限制的从属地位 , 只能拥有社会契约规定的有限职能 , 因而西方国家的政府在人才管理方面主也要依靠法律来推动和规范。

三、“正义论 ”与 “弱政府”: 政府人才管理的职能边界

在启蒙思想家关于政府制度设想的基础上 , 西方国家构建了资产阶级民主政府 , 并形成了有限政府职能的共识。 然而政府权力有限的边界何在 , 却在具体的政治运行过程中根据不同情况有所变动 , 同样 , 理论上的争议也一直存在。这一争论充分表现在当代政治哲学家罗尔斯的《正义论》与诺齐克的《无政府 , 国家与乌托邦》的有关对立观点之中。

1973 年 , 罗尔斯的《正义论》一书出版 , 成为自启蒙运动以来西方政治哲学思想发展的制高点。在书中, 罗尔斯设想了一种“无知之幕” 。^⑩在“无知之幕”中 ,“首先 , 没有人知道他在社会中的地位 , 他的阶级出身 , 他也不知道他的天生资质和自然能力的程度 , 不知道他的理智和力量等情形。在“无知之幕”的前提下, 为了实现“作为公平的正义”, 罗尔斯提出 , 社会制度设计应该有利于社会之最不利成员的最大利益 , 其核心要旨是”最小最大化“原则 , 也就是应该保障社会最弱者的最大福利。为此 , 罗尔斯认为 , 一些拥有优秀才能的人的天赋 , 也不能作为其获得更多利益的理由 , 否则就是违背正义原则。

罗尔斯的《正义论》出版后受到高度赞誉 , 一时间洛阳纸贵。同时 , 其中的正义原则也引起了争议 , 诺齐克的代表作《无政府、国家与乌托邦》一书就持不同观点 。在该书中 , 诺齐克以球星张伯伦为例来反驳罗尔斯。诺齐克认为 , 如果不去人为干涉人们的生活选择 , 任何平等化的分配都会被人的自由选择所打乱 , 都不能持久地实现。为此 , 诺齐克不同意罗尔斯反映资产阶级福利国家的正义理论 , 认为在罗尔斯的合作正义原则中 , 才智较低者将获得更多的利益因而它只是才智较低者愿意合作的条件 , 而不是所有人 (包括才智较高者)愿意合作的条件 , 强行推进这样的合作就侵犯了人们的自由权利 , 因而主张实行“弱国家”。这其实也是启蒙时期思想家提出的有限政府理论在当代西方的发展 , 其中涉及人才发展和社会公平的问题。由于人才的突出才能引起的人与人之间的差别 , 当代社会应该采取何种政策 , 既能鼓励人才充分发展才能 , 又能促进多数人的福利 , 这也是当前我国完善人才法律制度应该思考的深层次问题 。

四、启示与借鉴

通过分析西方有关理论关于人才法制保障的主要观点 , 可以发现西方是以自生自发形成的市场机制为基础, 配合经过长期发展形成的比较完善的法律制度 , 保障人才能够有良好的发展环境。我国和西方人才管理体制方面的主要差别 , 根源在于我国是市场经济不完善的发展中国家 , 在国际竞争日益激烈的当今社会 , 不具备西方市场经济长期自然发展的条件 , 后发现代化国家的追赶型发展战略 , 要求我们在人才管理方面能够发挥集中力量办大事的社会主义国家优势 , 采取不同于西方国家的人才管理方式。当然 , 尽管我国近年来在政府主导、党管人才原则的指导下 , 人才工作取得了举世瞩目的成就 , 从长远来看 , 发挥市场在人才资源配置方面的决定性作用 , 实现人才发展的法制化保障 , 是我国人才工作的必由之路。

西方国家市场经济体制发展完善 , 有限职能的政府在人才工作方面很少直接干预 , 主要是通过法律规定各种市场规则 , 人才通过市场行为发挥价值作用。比较而言 , 当前我国的人才工作还是以政府行政力量推动的政府管制行为居多 , 市场的作用很有限。党的十八届三中全会提出 , 要发挥市场的决定性作用； 十八届四中全会提出 , 要全面推进依法治国 , 这就对提升我国人才工作法制化水平提出了更高的要求。为此 , 我们需要进一步规范政府人才管理的行政行为 , 通过完善有关市场机制的法律法规 , 形成能够积极发挥市场作用的人才管理体制 , 提升人才各项权益的保障和价值的实现程度 , 使新形势下我国的人才工作在更健全的制度基础上顺利推进。

    注释 :

①  ④ [古希腊] 柏拉图 : 《理想国》 , 郭斌和、张竹明译 , 商务印书馆 1986 年版 ,“译者引言” 。

② [古希腊] 柏拉图 : 《理想国》 , 郭斌和、张竹明译 , 商务印书馆 1986 年 片反 ,487A。

    ⑤ [法] 卢梭 : 《爱弥尔》 , 李平讴译 ,商务印书馆 1978 年版 , 第 11 页。

⑥ [古希腊] 《柏拉图全集》第 3 卷 , 王晓朝译 , 人民出版社 2003 年版 , 《法篇》 ,659D。

⑦ [英] 洛克 : 《政府论》下卷 , 瞿菊农、叶启芳译 , 商务印书馆 2007 年版 , 第 59 页。

⑧ [英] 洛克 : 《政府论》下卷 , 瞿菊农、叶启芳译 , 商务印书馆 2007 年版 , 第 18 页。

⑨ [英] 洛克 : 《政府论》下卷 , 瞿菊农、叶启芳译 , 商务印书馆 2007 年版 , 第 80 页。

    ⑩罗尔斯 : 《正义论》 , 何怀宏等译 , 中国社会科学出版社 1988 年版 , 第 131 页。

本文系人力资源和社会保障部 2014 年部级课题 :“西方人才理论溯源及借鉴”的部分成果。

(作者系中国人事科学研究院国外人力资源研究室主任 , 研究员)

2015-11-11来源：中国劳动保障报

    不久前发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化，增加公共服务供给。

怎样理解基本公共服务均等化？如何增加人社公共服务供给？记者近日采访了中国人事科学研究院公共管理与人事制度研究室主任苗月霞。

    提升农村公共服务水平需破解三个难题

    苗月霞说，推进基本公共服务均等化，是五中全会提出的协调、共享等发展理念的题中应有之意。“基本公共服务均等化不是相等化。由于现实情况千差万别，基本公共服务不可能完全相等，数量、质量的完全相同只是理想状态。在提供公共服务的过程中，要注重机会的公平和均等。”

    《建议》指出，推动城镇公共服务向农村延伸。苗月霞认为，在这个过程中，困难主要有三个方面。

    第一，农村公共服务基础设施落后，特别是中西部欠发达地区更是如此。“要实现城镇公共服务向农村延伸，就要加大财政转移支付的力度，加快农村基础设施建设。”苗月霞说。

    第二，乡镇政府的服务能力有待提高。目前在很多地方，乡镇政府的服务意识和服务能力，还难以适应城乡公共服务均等化的要求。

    第三，乡村治理体制需要完善。我国农村实行“乡政村治”的治理体制，在一些地方，村委会等村民自治组织和乡镇政府之间的治理职能难以很好地衔接。

    日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，提出一系列改革措施，为推进城镇公共服务向农村延伸提供了具体指导。

    人社部门应着力提高就业、社保服务水平

    《建议》指出，坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。在人社领域，哪些是人民最关心最直接最现实的利益问题？如何做好这些工作？

    苗月霞认为，在人社工作的六大板块中，对人事、人才、收入分配、劳动关系，群众也很关心，但就业、社保两大领域的工作，应该是人民最关心最直接最现实的利益问题。

苗月霞说，首先，我们要继续大力实施积极的就业政策，注重以创业促进就业。现在，农村的创业氛围相对较弱，针对农村的创业优惠政策需要加强。“比如，我在调研中发现，有些地方的大学生村官在服务期满后，便留在当地创业了。对这些人，不妨提供更多创业优惠政策和更好的创业服务。”

    其次，我们要建立更加公平更可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金，全面实施城乡居民大病保险制度。

    发展经济和完善服务要齐头并进

    《建议》指出，加强就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生等基本公共服务，努力实现全覆盖。有的地方“重经济轻服务”的现象，引起了苗月霞的关注。

    苗月霞表示，经济发展是提升公共服务水平的基础。目前，在经济发达的东部沿海地区，各项公共服务相对较好，中西部欠发达地区的公共服务相对较差。

    “当然，并不是经济发展了，人社公共服务水平就自然能上去。”苗月霞说，“做好人社公共服务，需要各地增强公共服务意识，认真落实五中全会精神，有计划、有部署地推进工作，真正实现发展成果由人民共享。”（林晓洁）

作者：苗月霞 《光明日报》（2016年11月15日16版）

    【强国密码】

    政策创新的主要进展

　　十八大以来，我国人才政策创新涵盖人才培养、引进、评价、激励、流动等各环节，总体而言，可以归结为三个主要方面。

　　一是鼓励人才创新创业。在我国实施创新驱动发展战略、推动“大众创业、万众创新”的背景下，国务院于2015年6月发布了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，提出“创新体制机制”“优化财税政策”“激发创造活力，发展创新型创业”等政策措施。为贯彻落实中央精神，各地纷纷出台吸引集聚创新创业人才的政策，其中比较有代表性的有：杭州市2015年1月出台的《杭州市高层次人才、创新创业人才及团队引进培养工作的若干意见》、北京市2015年3月实施的《“创业中国”中关村引领工程（2015—2020年）》、广州市2016年3月制定的《羊城创新创业领军人才支持计划实施办法》等。这些政策加大了对高层次人才创新创业的扶持力度，在信贷、税收、场租等方面给予人才极大的优惠和便利。

　　二是提升人才政策开放度。党的十八大以来，习近平总书记先后多次强调要实行更加开放的人才政策。在提升人才政策开放度方面，上海市的创新探索走在全国前列。2015年7月，上海市出台《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》，其中关于简化外国人在华永久居留的申办条件和程序、试行在华外国留学生毕业后直接在沪创业就业的政策均属全国首创。2016年9月，上海市在该政策细化和突破的基础上，发布了《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》，进一步简化外籍高层次人才在上海居留的办法并扩大待遇。此外，北京市和广州市也先后实施更加积极、开放的海外人才引进政策，加大对海内外优秀人才的吸引力度。

　　三是深化人才发展体制机制改革。2016年3月，中央发布《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，对人才管理、培养、评价、流动和创新创业激励等人才发展体制机制改革提出创新要求。2016年5月6日，贯彻实施《意见》的座谈会在北京召开，习近平总书记作出重要批示，指出“要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑，让人才创新创造活力充分迸发，使各方面人才各得其所、尽展其长”。各地结合实际陆续出台实施《意见》的具体办法，例如，2016年6月，北京市发布了《关于深化首都人才发展体制机制改革的实施意见》；2016年7月，河北省发布了《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，其中关于“支持机关事业单位人才离岗创业”的相关政策创新引起社会广泛关注。

新形势下的新挑战

　　近年来，我国人才政策创新持续推进，推动人才工作取得显著成效。同时我们也应该看到，人才政策发展过程中还存在很多问题，需要在未来加以改进，才能应对新形势下人才工作的新要求和新挑战。

　　一是政策价值导向方面的公平问题。《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》指出，要“鼓励和支持人人都作贡献、人人都能成才、行行出状元”。但是在实际工作中，为了发挥各领域优秀人才引领发展的积极作用，我国人才政策的实施对象一般聚焦在少数优秀人才群体身上。同时，由于我国人才政策的经费多属于财政经费，如果用于激励资助特定个人或群体，也会导致关于政策公平和程序正义方面的质疑，值得引起政策制定部门的重视和反思。

　　二是政策制定和实施过程中的协同性问题。我国人才政策制定和实施过程往往涉及两个以上的部门和组织。从横向来看，由于我国制定人才政策常常涉及组织、人社、教育、科技等政府部门，政出多门、甚至政策规定相互冲突的现象很常见。从纵向来看，在政策实施过程中，由于中央和地方政府之间，以及相关部门上下级之间沟通和激励机制不完善，导致政策难以取得预期的实施效果。同时，从政策发展的时间进程方面来看，政策内容的变动不居、调整频繁，也会影响到人们对政策目标的稳定预期，导致人才政策难以实现应有的效果。

　　三是政策的政府主导模式与市场作用发挥的问题。各级政府部门亟须改变政府过多干预人才工作具体环节的传统管理模式，充分发挥市场在人才评价和激励等方面的作用。政府着重加强和优化人才公共服务，加强人才工作的监管，保障人才和用人主体在市场上公平竞争，为人才发展提供良好的制度环境。

    从管理走向治理

　　“十三五”时期，国际人才竞争更趋激烈，国内经济新常态深化发展，国际国内形势对我国人才工作提出了新要求，也带来了人才政策创新发展的新机遇。笔者认为，我国人才政策创新应向以下几个方面着力：

　　一是不断完善人才创新创业服务政策。“十三五”时期，我国经济新常态将持续深化发展，创新创业仍将是我国经济社会发展的重要推动力。我国人才政策应通过拓展创新创业支持政策的普惠性、建设众创空间等创新创业服务平台等措施，全方位提升服务人才创新创业的能力和水平。

　　二是努力构建人才发展治理体系。中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》提出，要“构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系”。治理和管理的本质区别在于转变政府职能，充分发挥相关多元主体的积极作用。构建现代化的人才发展治理体系，需要改革一直以来由政府主导的人才管理体制，发挥各类人才、用人单位和相关组织在人才发展治理中的应有作用。只要是在法律允许的范围内，用人主体在人才引进、评价、使用、激励等方面的自主权都应该得到充分的尊重，政府部门不再干预具体的人才管理过程。同时，还要大力扶持行业协会、专业学会等社会组织发展，提升其在人才评价等人才工作方面的权威性和积极性，发挥市场机制在人才资源配置方面的决定性作用。

　　三是加强人才管理法制建设。通过人才立法保障和促进人才工作，是进入新世纪以来我国人才工作的重要原则。但是总体而言，当前我国人才立法工作还没有全面开展，国家层面的人才法规还处在立法研究阶段。人才评价、外国人才签证、居留等法规也亟须研究制定。为此，中央发布的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》明确提出，要加强人才管理法制建设。“十三五”时期，我们亟须清理不合时宜的相关规定和政策，把经过实践检验、效果较好的政策上升为法律法规，尽快建立完善人才工作的法规体系，为人才工作科学化提供法律保障。

　　（作者系中国人事科学研究院研究员）