孙锐

人力资源和社会保障部中国人事科学研究院，北京 100101

摘要：对人才战略规划开展评估关系到我国人才强国战略目标的实现。当前，在国家中长期人才发展规划各项重大措施全面实施之际，着手构建人才战略规划评估体系具有重要价值。本文在分析人才战略规划的要素、评估目标的基础上，对人才战略规划评估的理论研究与实践探索了分析，指出了其中的问题不足，并结合国内外公共政策、项目评估理论，提出给建立人才战略规划评估体系的对策建议。

关键词：人才战略规划、实施效果、评估、体系、对策

2010年，党中央、国务院颁布了《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《人才规划》），对今后十年人才强国战略实施进行了全面部署。近年来，对人才战略规划开展绩效评估，日益引起政府部门的重视，但此方面的研究还非常薄弱^[1,2]。《人才规划》是未来十年人才强国战略的具体行动纲领^[3]。“建立规划纲要实施情况的监测、评估和考核机制，加强督促检查”是国家《人才规划》提出的明确要求。为此，本文对当前我国人才战略规划评估的基本现状和主要问题进行总结，并基于公共评估理论分析提出构建人才战略规划评估体系的政策建议，以期对推动人才战略规划评估有所借鉴。

1．人才战略规划的基本要素与评估目标

1.1人才战略规划的基本要素

所谓人才战略规划，是人才战略系统化、文本化、规范化的表现形式，是人才战略较成熟、较完善的表现形态，是人才战略思想的具体化及向人才战略行动转化的中间环节；同时它也是对人才资源长远的、整体的发展的规划，是最高层面、战略层面的人才规划，比一般的人才规划层次更高、范围更广、整体性更强^[2]。21世纪以来，我国进入了人才发展的战略历史时期。围绕“建人才强国”和“以人才强国”这两个核心主题，“实施人才强国战略”成为我国的基本发展战略。2010年国家出台了《人才规划》，2012年党的18大报告进一步强调要加快确立人才优先发展战略布局，推动我国由人才大国迈向人才强国。人才强国战略规划实施是一个有机体系，其中涉及战略目标、战略资源、战略主体、战略路径和战略评估等一系列基本内容^[4]。这些要素之间关系密切，在战略管理中相互影响，构成了人才强国战略规划的基本框架。当前，“确立人才优先发展的战略布局”和“国家人才竞争比较优势，进入世界人才强国行列”是我国人才战略的总体目标，其中需要调动“政府”和“市场”两个战略主体，依靠 “六支人才队伍”的战略资源，以体制机制改革和政策创新为战略路径，使人才资源规模、质量、结构大幅提升，并通过动态评估、反馈调节确保战略目标的最终实现达成。回顾我国人才战略规划的推动历程，从抓好三支队伍，到开发五支队伍，到统筹六支人才队伍建设，再到突出创新人才和实用人才开发，这是一个战略规划重点根据不同历史时期和社会发展阶段逐步调整的过程，也是一个不断满足经济社会发展需求的过程。

1.2人才战略规划的评估目标

人才战略规划的实现目标是分阶段、分层次的，不同分阶段、分层次目标都需要为实现总体目标服务。当前我国人才战略规划实施取得了重要进展，但是也有部分部门相关推进工作进度缓慢，或者出现了与国家战略规划实施不匹配、不协调、不配套性的问题，也有部分领域的人才工作和人才政策出现着碎片化倾向，这些都导致人才战略规划实施效果不能取得预期效果。为了更好地实施人才强国战略，需要从结果导向出发，实现对人才战略规划的整体性绩效化管理^[4]。

人才战略规划评估是一种“事后”评估，是指对国家层级战略规划实施效果及产出绩效开展的评估。从战略管理角度看，我国人才战略规划评估要实现如下目标：首先，结合人才战略规划提出的总体目标和阶段性目标，从总体上把握我国人才战略规划实施的进展程度，摸清相关状况、趋势、水平和阶段性特征；其次，及时发现战略规划推进过程中的偏差、失误和问题，采取对策措施予以调整、补救，保障战略实施方向不偏离；再次，保持对国家人才战略规划推动的动员能力，增强各级规划落实部门的责任心和使命感，增加对基层人才工作的引导性；此外，通过对接国际公共绩效评估的通行做法，健全完善具有中国特色的人才强国战略理论和实践体系，提高我国人才强国战略的国际影响力也是题中之义。

2．人才战略规划评估相关理论研究分析

当前，建立和完善国家人才规划评估机制是当前保障《人才规划》各项任务落到实处的中心环节^[3]。我国《人才规划》涉及内容丰富而复杂，国外尚未有相对应的评估尝试。

国家《人才规划》编制组专家吴江、王通讯等曾指出^[2，5]，评估人才战略规划关键是要建立一套科学的评估指标体系。为此，国家人事部（2006）承担的国家软科学课题《人才强国战略指标体系研究》从人才投入、人才产出与人才效益等三个维度设计了我国人才强国战略指标体系模型^[6]，建立了由10个一级指标，35个二级指标组成的指标体系框架。其中，人才投入包括研发投入、教育投入与公共服务投入；人才产出包括人才数量、人才质量、人才结构与人才环境；人才效益包括经济效能、科技效能与社会效能。在此基础上，中国人事科学研究院课题组（2008）使用频度统计法，提出了修正的人才强国战略实施评价指标框架，其中包括人才本体、人才环境以及人才效能三个维度，人才本体主要评价人才自身的发展情况，人才环境主要评价支撑人才发展的环境状况；人才效能主要评价人才对经济、科技、社会等方面的贡献等^[7]。李维平（2008）也从横截面研究角度出发，建立了包括人才队伍、人才环境、人才效能三个维度的人才强国实现状况指标体系，并对2002-2006年全国各地区人才战略实施进行了评价^[8]，其中人才队伍包括人才数量、人才素质、人才结构，人才效能包括经济效能、科技效能和社会效能，人才环境包括成长发展环境、生活保障环境和就业创业环境。此后，孙锐，王通讯等（2011）提取了2008年相关统计年鉴中22个可得指标，应用主成分因子分析法形成一套具有信度、效度的统计指标，对《人才规划》颁布之前全国各省市区人才强国战略实施状况进行了打分排序和聚类分析^[1]。理论界的其它相关研究则主要偏重于区域人才竞争力评价，其中大部分关注城市人才竞争力分析，较少关注国家层面的人才竞争力，没有将人才竞争力上升到人才强国这一战略高度展开探索^[7]。

纵观以上相关研究，主要聚焦于搜集相关统计年鉴数据获得统计评估信息，从总体上看，以上方式的评估对人才战略规划实施的信息提取还是部分的，不全面的，此外，除了统计评估之外，还需要加强调研评估以及满意度评估等。

3．人才战略规划评估相关实践探索分析

2011年，受中央人才协调小组委托，中国人事科学研究院开展了我国第一次完整意义上的我国人才战略规划评估，《人才规划》实施周年评估。在评估方式上，此次评估分成两个层次，即各省市区、各系统的自我评估和国家层面上的第三方评估。此次评估的基本指标维度涉及：宣传推动、队伍建设、体制机制创新、重大政策实施、重点工程推动和组织领导状况等。在国家层面上，根据阶段性工作重点，评估主要反映了规划体系建立、人才投入规模、人才政策布局、重点工程启动、人才特区推进、人才强市状况、重点任务落实、人才环境建设等内容，其中将软数据和硬数据相结合，统计数据和调查数据相结合，综合考察和反映规划颁布一年以来的全面实施效果及状况。

在部委层面，卫生部2012年开展的卫生系统人才规划评估具有典型代表性。卫生系统的规划评估通过发放统计调查表格及调查问卷，评估了包括卫生人才队伍建设、制度与机制运行、本区域卫生人才制度机制创新、组织实施保障状况等重点维度指标。其中，本区域卫生人才制度机制创新维度又包括完善卫生人才管理制度、创新卫生人才工作机制等。在具体评估内容上，前者包括住院医师规范化培训制度、全科医师制度、公共卫生专业人员管理等制度建设情况，后者涉及卫生人才投入、培养开发、使用评价、流动配置和激励保障机制等。卫生系统人才规划评估是建立在系统、全面的内部系统统计指标数据库基础上开展的，其内部电子数据库建设是人才规划评估有力支撑。

在地方层面，2013年北京市开展了首都人才规划实施二周年评估活动，具有典型的示范意义。本评估采取相关单位上报人才工作进度、汇集相关统计报表、评估材料及与兄弟省市进行横向对比的形式进行。评估内容包括人才规划体系建设、人才队伍建设、体制机制改革和政策创新、事业平台建设、党管人才格局完善情况等。其中着重侧重了对首都人才规划若干重大任务，如人才国际化发展、人才集群化发展、人才一体化发展、人才投入机制、人才引进和社会保障机制、引才聚才地方品质、人才优先发展体系建设实施进展情况的考察、评价。北京市人才规划评估以建设“世界高端人才聚集之都”的人才战略发展目标为导向，对比规划提出的约束性指标和指导性指标进行纵向和横向对比分析，取得了重要的评估进展。其他，如江苏南京、内蒙古包头、北京海淀区也在着手开展人才规划评估的相关探索。从中可以看出，在国家《人才规划》颁布之前，对人才战略规划的评估还处于理论探索和前期研究阶段，其重点被放在相关评估指标体系的设计、构建和完善上。2010年《人才规划》实施之后，随着国家及各地方对人才战略规划实施效果评价现实需求的增加，人才战略规划评估理论研究逐步与现实工作结合，对人才战略规划评估在指标内容、运作机制、方式方法等方面取得了一些重要经验。

4．人才战略规划评估的主要问题与不足

从国家《人才规划》实施近3年来相关评估实践看，我国人才战略规划绩效评估工作取得了重要进展，但还处于探索的起步阶段，规划评估尚缺乏顶层设计、制度安排、成熟经验和业界共识。主要问题和不足表现在以下方面：

首先，对人才战略规划评估的理论研究不足，对评估什么，如何评估，谁来评估等相关理论框架和研究基础较为薄弱，从概念体系到评价体系，再到工作体系理论构建滞后，对实践工作的指导不够有力。其次，对人才战略规划评估的定位不清，不同层级、不同部门对人才战略规划评估的目的认识、理解各异，有的定位于督促检查工作，有的定位于修正目标执行方向，还有的定位于评价人才战略规划实施对社会经济发展的贡献，这些使评估工作产生了各部相同的评估结果。再次，对人才战略规划评估的制度建设不够，由于人才战略规划实施绩效评估是个崭新课题，除了在国家《人才规划》和2012年中央《关于进一步加强党管人才工作的意见》中有所提及之外，关于如何开展事中和事后评估方面尚未出台相关制度。然后，对人才战略规划评估的机制建设不全，当前已有的人才战略规划评估主要是各级政府组织的自行评估，缺乏独立的、正式的，专业的评估组织和第三方力量参与，评估主体单一，社会参与度不足，评估开放度不够，导致评估过程及结果的科学性、客观性、公正性还有待提升；最后，对人才战略规划评估的技术手段不足，经过对前一段时间的试点探索，我们掌握了一定方法、路线，如统计法、问卷法、访谈法、材料分析法等，但是距离全面评价一个人才战略规划实施效果的要求、差距还较远，在如何将重要的人才政策、体制机制创新目标量化，如何获得更广泛、更全面、更真实的评估信息，健全相关技术手段，拓宽信息获取渠道，建立信息汇集和处理平台方面我们还要有更多努力。

5．基于公共评估理论构建人才战略规划评估体系

5.1公共政策、公共项目评估与人才战略规划评估

公共政策或项目评估是指，根据既定的绩效目标，运用评估指标和技术手段对政策或项目产生结果及影响进行评价、划分绩效等级，并提出改进建议的相关活动^[9]。随着各国政府改革的推进，韩国、日本、美国、法国等发达国家都在积极进行公共政策及项目评估活动^[10]。

表1 国外政府公共项目及计划评估类型与特征

资料来源：根据参考文献12改编。

在评估发展上，Guba 和Lincoln认为，公共评估大体经历了四个阶段^[11]：从最初以数据和指标测量为主的数量化评估，过渡到突出对实地政策执行效果考察的“实地试验”；再到将调查结果与评估者经验判断相结合的“社会试验”阶段；最后过渡到保持社会中立立场，将定性评估和定量评估相结合的“第四代”评估。可见，公共评估经历了从重视实验手段到强调社会价值、综合判断的发展过程。在评估标准上，随着管理民主化的提升，公共评估正逐步从经济、效率和效益“3E”标准往经济、效率、效益和公平的“4E”标准过渡^[9]。从评估类型上看，国外公共项目评估一般可以归纳为四种类型^[12]，其特征及内容如表1所示。人才战略规划内容包括一系列具有公共支出和公共产出效益的人才政策、人才工程（项目）及体制机制创新等工作举措（活动），对它的评估活动应该是一种公共政策和公共项目评估的综合，从一项政府发展规划或者计划的角度看，人才战略规划评估更是一种广义的公共项目评估。国际公共政策及项目评估的相关理论为构建我国人才战略规划评估体系提供了重要借鉴。

5.2 对构建国家人才战略规划评估体系的分析

基于公共政策、项目评估的相关经验，结合我国人才战略规划评估的实践特点，本文提出构建人才战略规划评估体系的五个基本要素，如图1所示。其中，明晰内涵与建立法规是开展人才战略规划评估的背景条件，不解决两个问题评估活动还将处于无序之中。其次，构建指标体系是人才战略规划评估的抓手和关键，它决定着评估的方向、重心、维度、标准，以及评估能否能达成目标。运行机制和技术手段是评估能否顺利实施的保障条件，它们决定着评估是否科学、有效，以及能否获得广泛认可。

（1）明晰人才战略规划评估的内涵与外延

基于公共评估的理论分析，人才战略规划评估可以有狭义和广义之分。狭义的概念是指采取数量化的分析手段，结合规划实施的目标进度，对人才战略规划的实施效果及具体产出进行评估，并提出改进意见。广义的概念则是将定性评估和定量评估结合，综合考察人才战略规划的内部产出和外部影响，对人才战略规划在社会经济发展大系统中的作用、价值做出整体判断，并对战略规划不合时宜的内容进行调整、修正。其中，前者体现着评估的结构化和易操作性，更适合在部门和地区层面上施行；后者则体现着评估的完整性和综合性，可以作为国家层次评估的基本定位和出发点。

（2）建立人才战略规划评估的制度与法规

改革开放30年多年来，我国人才工作主要是依靠政策推动的，而不是依靠制度创新和法规建设推动的，这种方式具有不系统、不稳定性。发达国家非常重视政策评估的制度、法规建设，如法国出台了《研究政策与技术开发的评估》、日本出台了《政策评估法》、英国出台了《政策评估绿皮书》，通过法规形式将政策评估的标准、流程和步骤固定下来，为政策评估提供了有力保障^[10]。为此，我们应当建立包括调查监测、统计报告、结果上报和目标责任制度在内的评估制度体系；同时，通过立法将人才战略规划评估上升为国家意志，明确相关评估地位、功能，确定评估时限、范围、内容、程序、步骤及流程，使评估有法可依、有章可循，增强人才战略规划评估的系统性、长效性和权威性。

（3）完善人才战略规划评估的相关指标体系

指标体系研究是人才战略规划评估的一项基础性工作。当前评估指标体系的设计与推动人才强国战略实施的要求还具有一定差距，如难以反映人才强国战略实施的全貌，对评估指标间的关系把握不准，部分指标的内涵、口径、计量和计算方法尚未统一，评估指标体系建设不能为人才工作提供实践指导等。下一步可以借鉴平衡计分卡的思想及新加坡“人才立国”的指标评价体系，以“4E”标准为导向，将长期利益（国家竞争实力）与短期利益（人才政策、工程现实收益）相结合，经济效益（人力资本/人才贡献率）和非经济效益（创新成果、社会发展成果）相结合，战略过程（人才数量、结构、比例）和战略结果（人才竞争比较优势）相结合，全面评价（社会经济发展推动效果）和重点考察（行业、领域人才竞争力）相结合，在建人才强国和以人才强国两个层面上加强人才统计能力建设。

（4）构建人才战略规划评估的运行管理机制

人才战略规划评估可以细分为综合评估、专项政策和专项工程评估^[13]，每种评估对应不同的业务主体、评估内容和操作程序。综合评估为国家或一级地方政府开展的评估，涉及战略规划实各项内容的近远期绩效。专项评估是由各级组织、人社部门或各工作牵头单位开展的评估，用以专门考察、评价一项政策或工程产生的效益、效果、影响等。评估在周期上又可以分为阶段评估、期中评估和期终评估，不同时点上的评估，根据实施进展和阶段性任务其评估的内容、范围也有不同。要实现以上方面的科学、有效评估，就要将内部力量与外部力量相结合，大力推动第三方评估和专业化评估，支持多元主体的积极研究和深入参与，通过完善相应的激励和约束机制，调动社会各方的积极性，提高社会的公信力与满意度。

（5）健全人才战略规划评估的技术支持体系

人才战略规划评估需要规范、严密的技术方法予以保障。当前国内许多政策评估看似以实证为导向，但却没有充分运用定性与定量方法挖掘出内在的因果机制^[9]。从技术角度看，基于公共项目绩效逻辑模型，从宏观目标、项目目的、项目产出、项目投入四个逻辑角度构建战略规划实施因果关系，有效借鉴数量性评估、研究性评估、回应性评估、利益相关者评估的方法和优势，充分利用互联网信息技术和大数据分析技术，构建人才战略规划实施相关数据资料的收集、存储、分析和监测系统，辅以进度分析、文本分析、察访核验、社会评议、满意度调查等具体手段工具，将人才战略规划评估引向一条专业化道路是未来发展的一种重要趋势。只有不断健全战略规划评估的技术手段，才能保证人才战略规划评估的真实、可信、可用。

参考文献：略

孙锐，人才战略规划实施效果监测评估相关问题研究[J].中国科技论坛，CSSCI检索.  2013(12)：92-97