孙锐

来源：中国人才，2016年第7期

中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）坚持问题导向和目标导向，提出要健全人才顺畅流动机制，破除人才流动障碍；促进人才向艰苦边远地区和基层一线流动。其中，针对当前我国在现实中还存在的一些束缚人才顺畅流动的障碍和羁绊，提出了一系列“搬石头”、“扩通路”的精准化、具体化改革举措。

制约人才顺畅流动的主要因素

目前制约人才流动配置的主要因素有：机制壁垒、身份编制、福利待遇等。当前，机关、事业、企业三种所有制人才之间可以说壁垒森严，相关政策障碍、社会保险制度障碍长期阻碍着三者之间人才的自由流动。可以说国内与国际人才、体制内与体制外人才、机关事业企业单位人才的互通机制尚未建立。总体上看，由于当前机关、事业单位和企业待遇体系不同，导致人才仅能“顺向流动”，即：从机关到事业单位、到企业，而未建立起双向合理流动的通道。同时，人才在各自体系内流动也不通畅：机关、事业单位能上能下、能出能进的机制不健全，事业单位之间人才流动的行政壁垒难打破，国有企业跨行业、跨单位人员交流也普遍困难。我们的地方调研表明，既懂管理又熟悉业务的事业单位人才向公务员队伍流动十分困难，普通公务员流向事业单位的鲜有其人，企业高层管理人员交流到党政机关任职渠道也不够畅通，而公务员和事业单位人员流向高收入企业单位的已成一定气候。另外，各类人才在各自体系内流动渠道亦不顺畅。当前，公务员的进入门槛还较高较严格，公务员队伍能上能下、能出能进的流动机制尚未形成，而在社会上已经有所成就的优秀人士，特别是一些优秀非公人士、海外归国高层次人才直接进入公务员序列、直接担任机构领导职务在制度设计上还存在缺口；而事业单位之间人才流动受行政力量干预过强，国有企业高层管理人员跨行业、跨企业交流更加困难。例如：在公立医院之间、央企和地方国有企业之间，由于缺乏配套的干部人事制度设计，导致一些中高层经营管理人才、优秀专业技术人才流动较少。

另一方面，各地户籍限制、退休政策、福利待遇、子女教育和医疗服务等的差异，也制约着人才跨地区流动。北京、上海等一些发达地市，人才发展空间大，人才集聚力强，但考虑到人口承载力问题，在户籍政策上会有所限制，但这种户籍政策没有考虑分类施策，一些高层次人才、急需紧缺人才也进不来。当前，我们的社会保险等保障工作是在省级层面统筹的，不同区域的退休医疗、养老、福利等有所不同，同时，人才流动也有一个社会保险关系转移接续问题。而转移接续跑部门、查信息、盖章子环节繁琐，政府办事效率较低，甚至久拖不办，也使得相当多的人才在跨区域流动中摇头叹息。还有，在地方上，相关部门反映，在当前事业单位普遍编制不足，财政供养人员只减不增以及清理“吃空饷”的粗放式管理和“一刀切”管理背景下，急需紧缺人才也因编制原因不能方便引进，给事业发展造成很大障碍。

当前，体制内人才仍重身份管理、轻岗位管理，人事档案管理服务信息库缺失，现行人事关系、人事档案管理模式还远没有跟上形势发展需要和用人制度改革的步伐，不利于优秀人才流动，也不利于不合格人员退出。在现实中我们经常看到，在许多地方和部门人才名义上具有流动权，但实际上根本不能够按照个人意愿和专长选择单位和岗位，人才被单位、部门、地方“捆绑”的现象还非常严重，这造成许多地方、部门人员工作积极性和活力不足，人才使用效率偏低。调研中我们看到，有高校教师从中部地区高校流动到西部高校，其人事档案关系被原单位领导强行扣留，导致其付出巨大的隐性成本，其中反映着公权力的“任性”。各级领导凭借其权力意志，设置不合法、不合理的人才流动障碍，在国有企事业单位人才流动中大量存在。

最后，发展空间小、薪酬待遇底障碍人才向基层一线、艰苦地区流动。基层一线和艰苦地区工作形势复杂、工作条件艰苦、面临更多实际困难，人才吸引力弱。但是目前，基层、艰苦地区机关事业单位招考仍须按照人社部门统一规定，学历、经历、专业等条件设置高，导致报名人数少、开考比例不足而取消岗位的现象时常发生。同时，基层一线、艰苦地区机构规格偏低，行政机关领导职数少、层次低，人才发展空间受限；按照国家现行规定，县乡级事业单位中高级职称岗位设置也少、比例也低，导致事业单位人员成长通道狭窄。在待遇方面，基层一线和艰苦地区薪酬待遇偏低，仅靠少量岗位补贴或一次性奖励，不能有效吸引人才流入。特别是在对津补贴全面规范后，基层一线和艰苦地区薪酬待遇问题更加突出，人才“引不进”、“留不住”的矛盾更加凸显。当前《事业单位人事管理条例》对编制管理更为严格，也导致特殊人才引进入编更加困难。新近的机关和事业单位工资制度改革，提出实行公务员薪酬对比和定期调整制度，一定程度上改善了基层公务员待遇，但这些仅提供了人力资源管理中的“保健因素”，而没有提供“激励因素”，难以改变对优秀人才吸引力不足的长期局面。

在这方面，《意见》提出了更多有创新突破、回应需求的政策点位供给，如：要打破户籍、地域、身份、学历、人事关系等制约，促进人才资源合理流动、有效配置；畅通党政机关、企事业单位、社会各方面人才流动渠道；研究制定吸引非公有制经济组织和社会组织优秀人才进入党政机关、国有企事业单位的政策措施；建立高层次人才、急需紧缺人才优先落户制度。加快人事档案管理服务信息化建设，完善社会保险关系转移接续办法；提高艰苦边远地区和基层一线人才保障水平，重大人才工程项目适当向艰苦边远地区倾斜。边远贫困和民族地区县以下单位招录人才，可适当放宽条件、降低门槛。鼓励西部地区、东北地区、边远地区、民族地区、革命老区设立人才开发基金。完善东、中部地区对口支持西部地区人才开发机制等等。

打破人才流动机制障碍是形成具有国际竞争力人才制度优势的基础

“聚天下英才而用之”要求我们遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律。而人才流动是人才成长、发展和价值实现的重要手段。在市场经济条件下，哪里有需求、哪里能发挥作用、哪里效率高，人才就往哪里流，只有通过市场的调节作用人才资源才能获得有效配置和优化组合。遵循两个规律，就要给予人才以更加宽容和自由发展的流动环境，使人们有更多机会寻找自身的定位，通过多种渠道发现、发展自己的潜能，从而在恰当的领域、岗位上做出创造性的贡献，体现其独特的“人才”价值。

打破人才流动障碍，努力破除人才发展的刚性、柔性约束，建立开放、包容的人才机制和环境，既是人才辈出、人尽其才、才尽其用的前提，也是实现人才资源高效配置，形成具有国际竞争力的人才制度优势的基础。尊重市场规律，推动人才合理顺畅流动，还需要完善相关配套制度保障。

首先，要建立统一开放的人力资源市场，加快建设贯通区域、对接国际的人才市场体系，打破部门、地区条块分割。充分赋予用人单位自主权，解决人才资源配置中存在的体制分割，部门所有、管理行政化等突出问题。要加快推动户籍、编制、档案等相关制度改革，打造人才信息共享平台，建立区域人才信用体系。构建人才流动预测预警系统，分专业、层次、类别地建立人才供求数据库，对人才流向、流量开展宏观监控与引导。探索构建跨区域人才协同发展体系，促进人才配置与产业发展匹配协调。

其次，通过政府购买服务、岗位等多种方式，灵活、高效的使用社会优秀人才智力资源。实现党政机关、企事业单位间待遇的无缝衔接，加快事业单位养老保险改革进程，逐步弱化人事关系、干部档案管理，强化岗位管理、聘用管理和合同管理。健全社会养老、医疗保障体系，支持用人单位为有突出贡献的人才建立补充养老、医疗保险。在政府保障性住房建设中，优先安排解决人才公寓、专家公寓等人才住房。

再次，对到西部、农村基层一线和艰苦边远地区工作服务的人才，在薪酬、职务、职称晋级政策方面给予倾斜。提高艰苦边远地区津贴标准，扩大适用覆盖范围，加大人才周转房建设力度。建立基层事业单位人员任职年限与岗位等级结合的晋升制度。放宽基层专业技术人员职称评聘条件，可将年度考核结果及获得市级以上奖励等作为职称评审依据。降低艰苦贫困地区基层公务员、事业单位招考门槛，放宽学历、年龄、户籍条件和开考比例限制，增加面向基层招考、遴选和调任的比例。针对少数民族贫困地区实行错时招考，加大定向招录力度。在干部选用方面，增加基层生产一线工作服务的条件要求。

此外，要促进人才与技术要素国际化循环，扩展人才国际交互网络，推进人才跨国环流。有序推动国际教育、医疗、养老、社会保障及人才服务与发达国家有效对接。优化人才引进、智力开发和后继服务支持体系。大力繁荣人才服务和科技服务产业，培育社会中介组织，进一步开放人才服务产业，聚集一批国际化人才中介服务机构，建立标志性服务品牌。

最后，要健全政府基本公共服务，建立“小政府、大社会、高效率、国际化”的新型人才公共服务模式。构建社会化、电子化人才档案系统。基于大数据技术，利用互联网思维和社会化手段，打造新型人才发展服务平台。助力创新创业服务业态发展，提升人才服务的专业化、社会化、集成化水平。

      孙锐  中国人事科学研究院 研究员