——基于我国10个地区的实证分析

吴帅

摘要  : 做好海外高层次人才引进工作 , 中青年人才是重点 ,  政策激励是关键。吸引海外高层次人才不能无止境地扩大资助额度和提高优惠待遇 ,  要把营造有利于中青年人才事业发展的社会成长环境放在政策激励的突出位置。

关键词  :  人才流动；政策分析；激励模型；层级嵌套；社会成长 

知识经济时代 , 人才作为 “ 第一资源 ” 的作用日益凸显 ,  各国之间的竞争由传统资源领域转向人才资踞的争夺。面对国际高层次人才竞争日益激烈的形势 ,  如何实施更加开放的人才政策 , 做好海外高层次人才的引进工作 ,  特别是引进中青年人才 , 已成为我 国加快走创新型发展道路 ,  提高国际竞争力的关键。 近年来 ,  我国引进海外高层次人才无论是在人才数量还是在人才层次方面都取得了显著的成效。据统计 ,  截至 2011 年 9 月 “ 千人计划 ”  入选者总人数已达1510 人 ( 包括19 位溯及既往人选 ) 。今后 ,  吸引海外高层次人才需要在建立长效机制上下功夫 , 努力构建可持续的政策激励体系。

一、人才国际流动的趋势和特点

随着全球化程度的加深以及国际经济格局的变化 , 国际人才流动在流势、流向和结构等方面都呈现出新特点和新趋势。

1.  从  “ 流势 ”来看 , 人才国际流动意愿在加强

在  “ 流动创造价值 ” 的共识下 , 近年来人才国际流动的意愿日益增强。人们相信  , 通过流动可以获得更高的收入 , 更好的公共服务 ,  同时能为自己和下一代创造更好的发展前景。

2.  从  “ 流向 ”来看 , 人才环流和人才共享态势明显

一是从上世纪六七十年代的人才外流 , 到九十年代的人才回流 , 再到现在的人才环流 ,” 海鸥 ” 群体普遍存在 , 已经成为现阶段国际人才流动的新特点。  二是由发达国家向新兴国家的人才迁移趋势加剧。以金砖国家为代表的新兴国家 ,  由于经济的持续增长和国际化程度不断加深 ,  对海外留学人才和其他国家人才的吸引力不断增强。多年来 ,  我国的人才流失数量一直居世界首位 , 但近年来形势有明显转变  ,2009 年留学人员回国首次突破10万人  ,2010年达 13.48万人 ,2011  年达18.62 万人 ,  不断创出历史新高。

3.  从  “ 结构 ”来看 , 中青年是人才流动的主力 ,  也是各地竭力争夺的重点对象

就中国情况看 , 中央和各地出台的引进海外高层次人才政策大多明确规定年龄、学历和海外工作经历等条件。譬如 ,“ 千人计划 ”  规定引进人才原则上不超过 55 岁 ,“  青年千人计划 “ 规定原则上不超过 40 岁。数据显示 ,  中国海归成功人士回国创业的平均年龄大约是 35  岁。中青年人才正在成为中国科技创新的重要力量 , 在 2010  年度国家自然科学奖、国家技术发明奖、国家科学技术进步奖三大奖完成人中 ,45岁以下的占49%； 国家自然科学奖获奖人员中 ,45岁以下的占515%, 海外归国人员占37.9%； 这一奖项的第一完成人中 ,“海归” 达  56.7%根据中国人事科学研究院一项对加拿大、美国、英国、韩国、日本来华专家流动趋势的研究报告  ,2008-2012 年间 ,5国来华专家年龄较多的集中在  30-55 岁之间 , 其中 ,  日籍专家来华的平均年龄为 47 岁 ,  韩籍专家为 42 岁 , 加籍专家为 40 岁 , 美籍专家为 38  岁 , 英籍专家为 36 岁。

二、人才国际交流的激励因素及模型构建

在人才国际流动的大背景下 , 通过各种途径吸引海外人才 , 特别是中青年人才 , 来填补人才缺口已普遍提升为各国的国家战略行动。吸引海外高层次人才的政策实质是了解人才的激励要素 , 满足人才发展的多样性需求。从已有研究看 ,  影响高层次人才跨国流     动的因素主要有两方面 :

1.  个体经济激励

个体经济激励是一种个人主义的激励因素分析方法 , 其重点在于直接的物质刺激。持这一观点的人认为 ,  人才基于自身利益最大化而往高工资地区移动 , 并且薪资差异越大  , 流动量也越大。只有在人力资源通过不断重新分配达到人力供需与薪资均衡的稳定状态后 ,  流动才会迟缓。根据个体经济激励因素的分析 ,  政府在吸引海外高层次人才中的主要职能在于规范或影响劳动力市场方面 ,  在政策工具上表现为通过物质奖励来吸引精英人才。

2.  社会成长环境

这种观点从制度角度出发对人才流动的个人主义激励因素分析进行了修正 , 认为人才的迁移兼具个人行为和社会结构因素 ,  这种结构包括产业机会、社会规范、法律法规、风俗习惯、教育制度和政治体系等。社会成长环境体现了关注人才融入社会和整体成长的政策设计理念 , 在政策工具上表现为通过提升国家和地区的经济社会 “ 软环境 ” 来提高对人才的吸引力。

目前 , 各国的政策激励已从重点针对个体的经济激励向强调整体的社会成长激励转变。例如 ,  在新加坡吸引人才的措施中 , 除对海外人才提供额外的津贴补助外  , 所有的措施均以提供其在新加坡的整体发展为出发点 , 如高质量的生活水平 , 优异的教育设施, 购物、运动和休闲娱乐场所 , 国际化的英语环境等。韩国在生活文化和沟通上为外国人才建立 IKP(Invest  KOREA Plaza) 热线提供全面的生活与文化资讯。

制度经济学认为 , 制度结构是一种多重和嵌套的规则 ,  所有的规则嵌套于另一套规则当中 , 在较高层次上能做些什么 ,  取决于更深层规则的能力和约柬问。从这个角度出发 , 结合人才流动激励因素的相关研究回顾 , 我们建构了吸引海外高层次人才政策激励的层级嵌套模型

根据  “人才政策激励层级嵌套模型”, 吸引海外高层次人才的有效政策系统应该包括个体经济层面和社会成长层面 , 其中 ,  个体经济激励又是嵌套在社会成长环境之下。个体经济激励与社会成长制度环境各具特点 : 第一 , 从性质来看 ,  个体经济激励主要是一种影响个人行为的操作性制度规则 ,  着重通过薪酬、福利、税收、奖励等具体方式 , 直接 “ 推动 ” 高层次人才的国际流动 , 而社会成长制度是一种集体行动舞台的构建过程 ,  着重通过整体性的制度和文化建设 , 搭建有利于人才事业发展的各类平台和制定环境；第 二 , 从发展层次看 , 个体经济激励是一种可以模仿、复制的制度规则 , 社会成长制度却镶嵌在各区域社会中 , 通过地区的互动结构形成 , 无法轻易转移； 第三 , 从制度绩效看 , 个体激励层面的制度类似于 “ 转会 ” 规则 ,  是一种短期激励 , 而社会成长制度着重建 构类似于 “ 自耕 ” 的政策系统。 “ 个体激励 ”  与 “ 社 会成长 ” 相互嵌套 , 形成一套完整、可持续的人才流动政策激励体系。

三、各地吸引海外人才政策的实证比较

近年来 , 随着我国人才强国战略的不断推进 ,  吸引海外高层次人才成为各地政府人才工作的重要内容。本文选取北京、天津、上海、杭州、无锡、武汉、成都、广州、东莞、深圳等 10 个地区 ,  从个体经济激励和社会成长环境两个方面对相关引才政策进行比较分析。

(  一 ) 个体经济激励方面的政策比较

个体经济激励是最直接的激励要素 , 在吸引海外高层次人才初期效果非常显著。目前各地在海外高层次人才个体经济激励方面的主要做法如下 :

1.  创新创业资金资助

    各地根据创新、创业人才的不同类型 , 个体、团队的不同引进形式 ,  以及领军人才、高层次人才的不同层次 , 在资助的方式和额度上略有差异。具体来看 , 从资助方式看 , 对创业类人才给予创业启动资金资助 , 对创新类人才给予安家补贴以及科研经费等奖励；从资助和奖励额度看 ,  虽然各地略有差异 , 但大体较为集中 ,  对创新人才个人的奖励基本都在百万元左右 , 对创新团队的资助在千万元左右。在团队方面 , 成都对人选 “高新区125 计划”  的创业团队按评级给予总额不超过3000万元的支持额度 ;  深圳对人选 “孔雀计划” 的海外高层次人才团队 , 给予最高  8000 万元的专项资助。在个人方面 , 上海对人选 “浦东  1116 引才计划” 的海外高层次人才一次性给予 50 万元奖励、 50 万元团队奖励 ; 武汉对人选 “黄鹤英才计划”  的高层次人才 , 按项目给予 50 万至 100 万元的资金支持 ; 深圳对人选 “ 孔雀计划”  的海外高层次人才给予 80 万至 150  万元的奖励补贴  

表 1: 海外高层次人才创新创业资金资助的比较

2.  生活福利待遇

    医疗、住房、子女人学、配偶安置、居留和出入境等对海外高层次人才的生活关切重大 , 特别是对 “上有老 , 下有小”  的中青年人才而言。从各地的政策规定来看 ,  对海外高层次人才生活福利待遇方面的政策主要集中在住房、医疗、子女教育、配偶安置等方面。

在住房方面 , 目前各地的普遍做法是发放购房补助或是提供人才公寓。中关村对人选中央 “千人计划” 、 “ 北京海外人才聚集工程 ” 、  “ 中关村高端领军人才聚集工程 ” 的人才及所创办企业的人员可优先申请人才公共租赁住房。天津市对引进并经认定的领军人才次性给予  l00 万元购房补助 ,  对其他高层次人才给予相应的安家费资助或解决短期周转住房。杭州市对引进的海外高层次人才给予最高 100  平方米的住房公寓租金补贴。成都市计划建设高级人才廉租公寓 , 建立 “ 外籍人士居住社区 ”  。针对 “ 限购 ” 政策 , 北京市还专门对海外高层次人才购房制定了特 殊规定。

在医疗方面 , 目前各地的相关政策文件中虽都有所涉及 ,  但采取实质性措施的较少 ,  主要的做法是为在指定医院为海外高层次人才开设特殊医疗服务。中关村一方面在人才公共租赁住房集中的区域 ,  增设社区卫生服务站； 另一方面积极协调区域内高水平的公立医院作为高层次人才就医定点医院 ,  开辟高层次人才医疗就诊服务绿色通道。武汉市为人选人才办理 “ 优疗优诊卡”, 可在指定的 20 余家医院里享受 “8 优先” 的优质医疗服务。成都市规定 , 凭《成都市特聘专家证书》由市医保局为其办理《特约医疗证》 ,  享受相关的特定医疗待遇。

在子女教育方面 , 目前主要的政策着力点在三大方面 ,  一是协调解决普通公立学校的入学入托问题 , 二是建设国际学校 ,  三是给予中考、高考等的加分优惠。成都市规定 , 引进人才的子女就读中小学校 , 无论是否具有中国国籍 ,  在成都市范围内一次性选择公办中小学就读 ,  由学校所在地教育行政主管部门负责协调、优先办理人学手续。武汉为高 层次人才子女人园、入中小学提供 “点” 服务。  北京、上海、南京、成都等地都相继建立了国际学校 , 通过引进国际化的教育资源为海外高层次人才子女提供 “  类海外” 的教育模式。河南省规定入选国家 “ 千人计划” 和河南省 “ 百人计划” 的海外高层次留学人才的中国籍子女参加普通高等学校招生入学考试 , 总分加 20 分。

此外 , 各地在海外高层次人才家属安置方面也都做了相应的政策安排 ,  具体做法主要是安排工作和发放生活补贴。北京市提出 ,  市人力资源社会保障局将愿意在本市就业的高层次人才随迁配偶 , 纳入全市公共就业服务体系 , 优先推荐就业岗位 , 积极提供就业  服务。根据上海市出台的《关于海外高层次引进人才享受特定生活待遇若干规定的实施意见》 , 在沪入选中央 “  千人计划” 的专家 , 由单位妥善安排其工作。 暂时无法安排的 ,  单位可参照本单位人员平均工资水平 , 以适当方式为其发放生活补贴。

    ( 二 ) 社会成长环境方面的政策比较

    近年来 , 越来越多的地方开始从知识产权、股权激励、经费分配、人才团队等方面来构建海外高层次人才的行动舞台 , 为吸引人才提供更有力的推手。总体看 ,  目前各地在社会成长环境方面的政策设计可以概括为 “ 四个结合”:

1.  与战略性新兴产业结合。海外高层次人才创新创业很大部分都在新兴产业领域近年来 , 一些地方加大了引进人才与战略性新兴产业的结合力度。例如 ,  北京引进的人才重点支持电子信息、新能源、新材料、汽车与装备制造、生物制药、文化创意等六大产业 ;  上海将人才引进的重点放在汽车 ( 尤其是新能源汽车 )  、通讯、航空、隧桥、创意产业、文化艺术等产业领域； 武汉围绕高新产业、优势产业和重点产业设立了10个左右的特聘专家创新岗位 , 面向海内外招聘高层次领军人才。

2.  与项目结合。人才与项目的结合 , 在提高技术 转化率以及项目成功率的同时 ,  更是为人才提供了事业发展的平台。深圳市的 “ 孔雀计划” 在原有的人才按类别认定的基础上 ,  增加了项目评审的内容 , 建立了项目评审机制； 上海通过中国商飞、中科院上海高  等研究院等一批重大项目带动创新型人才的引进； 无锡 530 计划引入了一大批产业化前景较好、科技含量  较高的高新技术项目。

3.  与成果转移或产权激励结合。海外高层次人才最大的发展资本在于其所掌握的技术 , 成果转移或是 产权激励将对人才的技术创新起到持续的激励作用。武汉市研究建立人力资本和科技成果有偿转移制度 , 积极推行技术成果入股、技术分红等制度 , 以科技成果人股的 , 经评估认定 , 其作价出资额最高可占注册资本的 70% 。浙江省规定 , 持有 “ 红卡 ”的海外高层次人才可以技术入股或者投资等方式创办企业 ,  允许以商标、著作权 ( 版权 )  、专利等知识产权 ( 须在国内注册或登记并受保护 )  出资创办企业 , 非货币出资金额最高可占注册资本的 70%,  还可按规定申报高新技术企业。

4.  与投融资相结合。投融资问题一直是制约海外高层次人才创业的难点。中关村通过天使投资、风险投资等各类创业投资机构 , 吸引并支持创新创业人才人驻。无锡规定从事科技开发项目的 ,  市科技风险投资资金给予不低于 300 万元的创业投资。  上海以张江海外高层次人才创新创业基地为载体 ,  积极探索灵活的科研机制、成果产业化机制和投融资机制。上海浦东投入20亿元 , 通过 “ 资本金 + 利息 ” 退出模式 , 为 “ 千人计划 ” 入选人才的创业企 业等提供投融资服务。

四、优化我国吸引海外人才激励体系的政策建议

在中央和地方各类引才政策的激励下 , 我国初步形成了海外高层次人才集聚的良好态势 ,  但还存在一些问题和不足。通过上文的政策比较可以发现 , 当前  各地主要是从资金激励、生活福利两方面来构建吸引海外高层次人才的政策激励体系 , 重点是高额的奖励( 资助 )  以及在身份认定的基础上衍生出的生活福利待遇优惠。随着我国引才工作的不断推进 ,  这种激励模式日渐受到现实的制约 , 政策的边际效用开始出现递减的趋势 , 存在 “ 三个不够 ” 的问题  :

第一 , 政策的延展性不够。目前吸引海外高层次人才的政策设计重心主要落在小部分顶端人才上 ,  难以形成坚实的金字塔结构。正常的人才结构分布应该是一个金字塔形 , 塔尖是少数顶尖人才 ( 如高层次创新性人才 ), 还要有大量的骨干人才 ( 如高技能人才 ) 作为支撑。如果只是重视领军人才的引人 , 对于后备人才的培养可能产生不利影响 , 也可能对本土人才造  成排挤。

第二 , 政策的内生性不够。各种政策支持主要是以政府的直接扶持资金为主 ,  市场化的风险投资支持不够。优惠政策只能产生短期效益 , 真正发挥作用的是各种软环境 , 包括市场环境、科研环境和生活环境等。随着市场的发展 ,  政府应该减少直接的 “ 扶持之手”, 着重为人才营造良好的社会成长环境。

第三 , 政策的成长性不够。政策设计侧重资金、项目的支持 , 对人才所 “ 嵌入  ” 的制度环境改变较小 , 传统的制度约束了高层次人才的潜力发挥。实际上 ,  尽管资金对高层次人才具有很强的吸引力 ,  但他们更关心在新的环境下是否也能创造出高水平的成果。

    基于政策激励层级嵌套模型 , 优化吸引海外高层次人才政策激励机制 ,  需要实现三个方面的转变 :

    1. 从政府为中心转向市场为中心 , 发挥市场在人才国际配置中的主体性作用

政府应逐步从台前转到幕后 , 从重视物质投入向改善 “ 软件 ” 管理水平转变 ,  着重为人才创业和企业成长提供政策支持和环境保障。在政策初期 ,  政府的作用可以略微突出一些 ,  平稳发展之后则应回到重点依靠市场机制的培育和保护上来。政府不再着重于提供特殊优惠服务 ,  而是要在宏观环境上入手 , 完善风险基金和担保机构 ,  促进人才与政策、产业、项目和资金有机融合 ,  充分发挥海外高端人才在高新技术领域和培育战略性新兴产业中的优势和作用 ,  带动我国高新技术产业和战略性新兴产业的快速发展。

2.  从地区竞争转向地区协作 , 建立人才环流体系

    人才的流动不是单向的 , 而是多向扩散的。台湾新竹成功的一个重要原因就是新竹和硅谷之间跨地区协作相互提升 ,  形成信息、信用和关系的共享。尤其是 1989 年美国西玉山协会的成立 , 使两地联系逐渐制度化 ,  促进了技术和技能沟通由单项渠道变成双向渠道 ,  有利于各自优势的发挥与相互补充。我国现有的人才政策强调海外人才的单向流动 ,  未来应强化国际网络 , 注重就地利用海外社会资本网络。例如 ,  可以与国外合作培养人才 , 推动国际科技合作 ,  建立海外培训机构并利用当地的职业训练机构 , 让外国人才学习中文  , 熟悉中国的文化传统和商业习惯等 ; 鼓励企业设立海外研发中心  , 拓展研发外包等新手段 , 通过跨国公司吸引优秀人才为我所用。

3.  从短期剌激转向长期运作 , 以事业发展来吸引中青年人才 , 建立人才引进长效机制

吸引海外高层次人才工作要由过去  “ 短期引进 ” 转向 “ 长期使用和扎根”的制度建设上来 , 从个体的价值实现转向整体性的社会成长 , 营造良好的社会成长环境。在各国各地区吸引人才的资金优惠和福利政策日渐趋同的情况下 ,  引进海外高层次人才 , 特别是 中青年人才将越来越依赖于 “ 软环境 ” 。可以说 , 人才吸引不是最终目的 ,  关键是要创造一套让人才留下来并发挥作用的成长环境。这就需要我们创新人才的激励模式 ,  积极探索薪酬、期权、股权、专利、技术等要素参与分配的多元化的收益分配模式 ;  不断优化人才的服务环境 , 在整体生活质量和城市环境上下功夫 ,  使人才更好地为发展大局服务。

当前 , 我国吸引海外高层次人才工作已经进入到了新的发展阶段 ,  面临着新的要求。人才吸引长效机制的建立要求我们不能无止境地扩大资助额度和提高优惠待遇 ,  而是要在优化政策激励模式上下功夫。根据中青年人才的特点 ,  政策激励不仅要关注创新创业的资金资助、解决生活问题的福利待遇 ,  而且要把营造有利于海外高层次人才事业发展的社会成长环境放在更加突出的位置。

（吴帅 : 中国人事科学研究院助理研究员 , 管理学博士）

来源：《人才战略研究》(人大报刊资料)2013年第2期