吴帅

载于《中国青年研究》2015年第9期。

[摘  要]改革开放以来，我国中央和地方各级政府在人才流动、使用和保留环节上不断创新政策，以吸引海外人才。本文构建了公共政策创新的全过程模型，从议题启动、方案设计和创新扩散三个环节以及相对应的运行机制和影响因素切入，深入分析改革开放以来我国海外引才政策创新的路径，探讨新时期海外引才政策创新的趋向。

[关键词]人才引进；海外人才；政策创新；发展路径

我国是世界上最大的留学生来源国，也是最主要的人才回流国。据2014年教育部的有关统计，我国95%的留学回国人员为22至34岁之间[1]，青年是海外人才回国创新创业的主力军，是海外引才的主要对象。进入新世纪以来，从中央到地方各级政府为吸引负笈海外的青年才彦纷纷出台优惠政策，在人才流动、使用和保留多个环节不断创新。本文以公共政策创新的全过程模型为基础，对改革开放以来我国海外引才政策创新的路径进行全景式分析，探讨新时期海外引才政策创新的趋向。

一、公共政策创新的全过程模型

公共政策创新是新政策对失效的旧政策的替代，是摆脱政策困境的努力。公共政策创新有很多形式，根据斯通的概括，包括经验汲取、政策模仿、政策协调、系统政策理念替代、政策渗透、外部影响、直接强迫转移、政策扩散、政策合并和跨国界的政策学习等^[2]。如果从创新的来源看，我们可以把斯通的概括简化为“内部决定创新”和“扩散式创新”两类，前者强调政府内部的创新动力和可能，后者强调的是向外部的学习和借鉴。这两种政策创新方式在我国各级政府的海外引才政策创新中都有体现。海外引才的先行者，其政策创新主要是内生的，而“引才大战”中的各地方政府多是采取模仿，陷入同质化竞争。但是，这两种创新方式在实践中并非是截然分离的，而是相互联系、彼此交错的，贯穿于政策创新的全过程之中。

因此，我们可以采取一种综合性的视角，即政策创新的全过程视角，从政策创新议题的启动、政策创新方案的设计以及政策创新的传播扩散三个环节切入，分析与之相对应的触发机制、发展机制和传播机制及其影响因素，作为分析我国海外引才政策创新的框架。

图1 公共政策创新的全过程模型

（一）公共政策创新的触发机制及其影响因素

公共政策创新的触发机制是指诱发、促使初始政策设计或最初政策发动的催化机制。公共政策创新是“问题取向”的。然而，从一般的公共社会问题变成进入议程的政策问题，需要有一种催化剂，诱发和催促某些群体采取行动，促使政府下决心改变政策。比较重要的影响因素有国家战略驱动（指国家战略调整对政策创新的驱动）、体制机制改革推动（指体制机制改革对政策创新的要求并提供条件）和群体性政策诉求（指政策客体对政策创新的迫切需求）等。

（二）公共政策创新的发展机制及其影响因素

政策创新的发展机制是指与政策创新方案设计以及出台相关的制度安排，主要包含两个方面，一是设计并确定政策创新方案，二是推动创新政策规范化、合理化、体系化，从而形成优良的创新政策结构体系或创新政策群。影响政策创新发展机制的三大核心因素是部门协同资源（主要是指政府各相关职能部门对某项政策创新方案制定和出台的协调和配合情况）、政府财政支持（主要是指政策创新涉及的经费支持情况）以及制度环境（主要是指某项政策所处的宏观层面的制度背景）。

（三）公共政策创新的传播机制及其影响因素

政策创新的传播机制推动着政策创新的扩散，将一项创新政策从发源地向其他区域传播扩散。经过扩散和传播后的创新政策将得到进一步延伸，出现政策创新循环。对政策创新传播机制构成影响的因素主要是上级的政治权威（主要针对自上而下的政策创新传播）、区域横向竞争（主要针对横向不同地区之间的政策创新传播）以及信息资源（指学习和传播所需要的信息支持）。

二、改革开放以来我国海外引才政策创新的路径

引进海外人才工作受国际、国内政治经济多因素的影响，是政策创新频繁的领域。伴随我国改革开放的进程，海外人才引进政策不断创新和发展，涉及政策理念、政策内容、政策主体、政策客体以及政策工具等多方面。

（一）海外引才政策创新议题的启动

改革开放以来，我国海外引才政策创新经历了从倒逼创新到主动创新、从局部创新到体系创新、从区域创新到创新扩散等的过程，其中，受国家战略驱动、体制机制改革推动以及群体性政策诉求的影响较大。

上世纪五六十年代，国家各项建设处于百废待兴的困难局面，中央决定引进前苏联专家参与156个重大项目的建设。到了八十年代，海外引才政策面临两方面的环境变化，一是改革开放和“四个现代化建设”的战略需要，二是计划经济体制下形成的引才政策日益出现老化和不适应的问题。1983年7月8日，邓小平发表《利用外国智力和扩大对外开放》谈话，开启了引才政策体系化创新的历史。相比过去的政策和做法，这一轮的政策创新开始导入市场化、法制化的思路。

进入新世纪以来，随着人才强国战略的提出，人才工作整体迎来新的发展，引进海外人才各项政策创新议题相继启动。尤其是，2008年《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》颁布，人才管理体制机制改革和政策创新加快。期间，受世界金融危机的影响，西方国家经济下滑，其在国际人才竞争中的优势有所削弱，出现了留学人员大规模回国的局面。根据历年国家人力资源和社会保障部发布的数据显示，2003年我国留学人员回国数量为2万人，2009年激增至10.83万人，2010年为13.48万人，2011年为18.62万人，2012年为27.29万人，2013年各类留学回国人员总数达35.35万人。受留学人员回国潮的影响，群体性政策诉求日趋强烈，面向留学人员的引才政策创新加剧，出入境、资格认定、户籍管理以及创新创业支持等方面的政策创新议题相继启动。

针对上世纪90年代以来“海鸥”（即人才在海内外频繁流动）现象的出现，我国在海外人才使用政策上进行了相应的创新。1992年8月，国务院办公厅发布《关于在外留学人员有关问题的通知》，提出留学人员回国既能长期回国服务，也可以短期回国服务，同时保证留学人员来去自由。2001年的《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》使得“柔性引进”在政策上得到了支持和保障。2002年5月，国家发布的《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》强调鼓励通过项目合作、兼职、考察讲学、学术休假、担任业务顾问等多种形式为国服务。

面对“创业潮”的兴起，海外人才使用政策创新方案在创业支持方面也作出了有关设计。2011年2月，中组部、人力资源社会保障部发布《关于支持留学人员回国创业的意见》，要求积极为留学人员回国创业提供政策支持、营造良好环境。具体内容包括：制定专项创业支持计划，完善创业贷款管理，提供税收优惠政策，在创业初始启动阶段予以重点支持等。

（二）海外引才政策创新方案的设计和出台

海外人才引进政策涉及人才流动、人才使用以及人才保留三大主要方面。从政策创新的实现机制来看，这些政策创新方案的设计和出台,一是受部门协同资源的影响，这是因为某一项政策的调整往往涉及多个职能部门，政策创新方案在设计的过程中就要听取各相关部门的意见，此外，最后具体的方案是否能顺利通过往往取决于多部门间的协调是否顺畅；二是受政府财政支持的影响，这是因为一些政策创新的实现基础是相应的财力支持，例如引进海外人才中比较普遍使用的人才引进奖励政策；三是受制度环境的影响，这是直接影响政策创新尺度的因素。例如，市场经济体制的开始，使得海外人才流动政策从过去的计划配置向市场化配置调整并不断创新。

1.人才流动政策创新

从过去数十年海外人才引进中的人才流动政策创新历程看，创新方案的设计主要是围绕居留和出入境便利在签证和通关便利方面进行政策调整。其中，签证方面的政策创新受制度环境的影响较大。2000年《关于为在外留学人员和华人专业人士等来华办理长期多次签证的规定》提出，对符合一定条件、经常来华从事学术、科技交流和经商投资的在外留学人才和华人专业人士等颁发2-5年的长期多次签证。2002年，国务院办公厅转发公安部、外交部等9部门《关于为外国籍高层次人才和投资者提供入境及居留便利的规定》（国办发〔2002〕32号），对需多次临时入境、需在中国工作并长期居留以及持L字（旅游类）签证、F字签证以及X字（学习类）签证入境等三类外国籍高层次人才和投资者准予2-5年长期多次签证或居留证件。2011年国家提出对  “外专千人计划”引进人才及其随迁（外籍）配偶和未成对年子女出入境准许获得《外国人永久居留证》。2012年，人力资源社会保障部联合中组部、公安部、外交部、国家外专局等部门下发《关于为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利有关问题的通知》》（人社部发〔2012〕57号）。相比以往的政策，该《通知》的主要创新有两方面，一是扩大了享受签证和居留特惠政策的对象，规定中央、部门和地方各类重点引才计划引进的外籍高层次人才均可享受签证和居留特惠政策；二是降低了办理外国人在中国永久居留证即中国“绿卡”的门槛。2013年7月1日，《中华人民共和国出入境管理法》正式实施，新增“人才引进”类签证。这是我国人才流动政策上的重要突破，而这一政策创新得以实现的最重要因素在于制度环境开放度的提升。

2.人才使用政策创新

人才使用政策涉及人员配置、职称评定、职业资格认定、经费资助、工资薪酬、表彰奖励、知识产权保护以及投融资等。从政策创新历程看，人才使用政策相关方案的设计和出台受制度环境和部门协调资源的影响很大，其中有关经费资助的政策创新与财政支持的力度密切相关。

上世纪80年代以前，海外人才来华工作政策相对保守，在人员的配置和使用上主要采取的是组织安排的方式，带有很重的计划经济体制痕迹。改革开放后，随着宏观政策环境整体开放度的不断提高，对海外人才使用上各种限制逐渐减少。1988年10月，国家教委决定拓宽回国留学人员的就业范围，实行择业自由，允许留学人员到各种所有制形式的单位或应聘到国际组织任职。1992年，原人事部、原商业部以及公安部联合发布《关于出国留学人员工作单位调整有关问题的通知》提出，对使用不当、不能充分发挥专长的回国工作的留学人员可据此调整。

2007年，原人事部在外交部、公安部、国家外专局等留学人员回国服务工作部际联席会议成员单位及有关部门的协调和支持下，制定印发了《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》（国人部发〔2007〕26号），在海外人才使用方面做了以下创新：一是回国工作可不受编制数额、增人指标、工资总额和出国前户口所在地的限制，二是以本人的专利、专有技术等无形资产参股的，经投资各方约定，可适当提高技术入股分红比例，三是参照其学历、学术或专业技术水平直接聘任相应等级的专业技术职称，不受本人任职年限、单位专业技术岗位结构比例等限制，等等。

3.人才保留政策创新

人才保留政策主要是指与海外人才在华生活相关的政策，如住房、配偶安置、子女上学、卫生和医疗保障等，涉及住建、教育、卫生等多个职能部门。受“条块关系”的影响，这些政策的创新方案设计很大程度受部门协调资源的制约。比如，教育部门对海外人才子女上学政策的设计和实施起着至关重要的作用。1995年，原国家教委直接主导颁布了《关于开办外籍人员子女学校的暂行管理办法》（教外综〔1995〕130号），允许外国机构和外国人申办外籍人员子女学校。2000年，《关于鼓励海外高层次留学人才回国工作的意见》(人发〔2000〕63号)提出：子女在国内上初中、小学的，由工作单位所在地的教育行政部门就近安排到条件较好的学校或“双语学校”、“双语班级”。同年，教育部还专门制定了《关于妥善解决优秀留学回国人员子女入学问题的意见》，对解决留学人员子女入学问题进行细化。2007年，《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》考虑到外国专家子女因为语言不通等问题遇到上学的困难而开辟绿色通道，要求由居住地教育行政部门按照就近入学原则优先办理。这两个《意见》的制定和颁发都得到了教育部的直接支持。

（三）海外引才政策创新的传播与扩散

根据传播路径和方向的不同，政策创新的传播与扩散可分为多种模式。通过对美国政策创新实践的观察，有研究者总结了四种基本的政策创新传播模型：即全国互动模型、区域扩散模型、领导—跟进模型和垂直影响模型。从我国引进海外高层次人才政策创新实践看，主要存在两种模式：一是自上而下推动的跟进式创新扩散模式，二是基于区域竞争产生的横向政府间的学习型创新扩散模式。

就跟进式政策创新扩散模式而言，上级的政治权威是主要的影响因素。此类政策创新扩散可分为两个层面，第一层面是对上级政策创新方案的具体落实，第二层面是对上级统一方案的区域性细化和再创新。以投融资政策为例，中央《关于支持留学人员回国创业的意见》提出，有条件的地方可以设立政府创业投资引导基金，引导和鼓励国有企业、私营企业、外资企业、社会团体、自然人等各类社会资本参与创业投资事业，为留学人员回国创业拓宽融资渠道。作为对中央政策的回应，上海在杨浦区设立了早中期海外人才创业投资引导基金，总额为2亿元，其中1.5亿元的“海创1号”基金目的是引进、培育、留住国内外优质海外人才创业项目和国际技术孵化项目，0.5亿元的“海创2号”基金目标是重点嫁接、引进国外比较成熟的华人创业企业。

相比跟进式创新模式，学习型创新模式受信息资源的影响较大。能否及时、充分、有效地了解和掌握其他地区的政策创新相关信息，是学习型政策创新扩散模式能否得以实现的重要影响因素。以住房政策为例：2007年北京市出台政策允许外籍人士购买自用、自住住房，天津、沈阳、长沙等城市随后也出台了此类政策，并在购置自用住房的自由度上有所突破。

三、新时期我国海外引才政策创新的趋向

当前，我国正处于全面深化改革的关键时期，受国家战略、体制机制改革、群体性政策诉求、部门间关系以及区域竞争等调整的影响，海外人才引进政策创新出现了新的特点。

（一）政策创新新议题

从国家战略驱动看，顶尖人才和青年留学生将成为未来的引才重点。一方面，创新驱动发展战略要求围绕国家科技创新工作重心，突出引进顶尖人才。我们当前面临着人才资源不够、科技创新能力不强的困境，需要将引进人才的重点更多地聚焦于国家重大战略任务，面向世界科技前沿、面向下一代产业重点吸引战略科学家、世界级科技大师，孕育科技和产业竞争的非对称优势。有数据显示，我国流失的顶尖人才数量居世界首位，其中科学和工程领域的海外滞留率平均达87%。[3] 要加大对海外顶尖人才引进的政策支持力度，在项目管理、科技成果转化等方面加快政策创新。另一方面，我国要想从过去的人才流出大国转变为人才引进大国，需要积极融入国际人才流动新潮流，将引进青年留学人员作为引才的重要部分，加强人才的战略储备。下一步，要推动高端教育机构，尤其是亚洲范围内的高等学府之间的合作教育项目，探索学分互认、学位统一授予的新型机制，推动学生的国际流动。尤其是，围绕“一带一路”战略，我们要加大与沿线国家的人才交流与往来，大力吸引这些国家的留学生。2014年，中国地质大学（武汉）成立了丝绸之路学院，旨在为“一带一路”国家培养高素质人才，开展“一带一路”地质资源环境研究。

从体制机制改革和群体性政策诉求看，鼓励柔性的智力引进，提高引才政策的开放度将是新的重点。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求加快形成具有国际竞争力的人才制度优势，完善人才评价机制，增强人才政策开放度，广泛吸引境外优秀人才回国或来华创业发展。2013年10月21日在欧美同学会成立一百周年庆祝大会上，习近平同志强调“把做好留学人员工作作为实施科教兴国战略和人才强国战略的重要任务，使留学人员回到祖国有用武之地，留在国外有报国之门。”这意味着除了引进人才之外，吸引海外人才留在国外为我们服务也将纳入引才政策的范畴。为此，要转变“为我所有”的人才引进观，以“为我所用”为原则，创新政策，健全完善柔性引进智力的相关政策保障。

（二）方案设计新路径

当前，我国海外引才政策的制度环境面临新的变化，随着引才工作的常态化，税收优惠、一次性奖励等奖励性政策的制度基础正逐步发生改变。2014年底，财政部下发了《关于贯彻落实国务院清理规范税收等优惠政策决策部署若干事项的通知》，要求对各地的税收等优惠政策进行清理规范，减少政府对市场行为的过度干预。在这一通知的要求下，引进海外人才中涉及的个税、营业税等优惠政策的创新空间将越来越有限。在创新方案的设计方面，下一步应以改革为契机，加快推进与现代国家治理体系相适应的人才管理政策创新，将创新着力点放在居留签证、税收优惠、创业扶持、股权激励、资格互认、社会保险、医疗服务等方面，打造“类海外”的人才发展软环境。

从部门协调资源的影响看，要实现海外引才政策创新方案的有效制定出台，整合多部门职能，提高政策创新的衔接性是重要路径。正如制度经济学家青木昌彦所指出的，“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的。否则，精心设计的制度很可能高度不稳定。”[4]  基于部门协调因素的考虑，要以国家深化体制机制改革为契机，加强与其他政策的“耦合”，加快捋顺相关部门职能配置，完善引才引智政策创新的顶层设计，抓好统筹协调，做好各环节政策之间的衔接配套从而确保政策的有效落实。建议以“大部制”的思路整合目前的外国专家、外国人就业以及留学回国人员服务等三大块职能，设立统一管理的外国人才和智力引进管理部门。

（三）创新传播新动力

根据政策创新传播理论，跟进式创新扩散模式的主要动力是上级权威，学习型创新扩散模式的主要动力则来源于区域竞争。从上文的历史回顾中我们看到，自1983年中央下发《中共中央、国务院关于引进国外智力以利四化建设的决定》（中发﹝1983﹞30号）、《国务院关于引进国外人才工作的暂行规定》（国发﹝1983﹞152号）以后，三十多年来，中央并未出台新的关于引进海外人才和智力的综合性文件。面对过去三十多年经济社会发展的巨大变化，亟需出台新的海外引才的综合性指导意见，明确未来一段时间内海外引才政策创新的总体方向，推进自上而下的海外引才政策跟进式创新。

从区域竞争来看，在当前产业结构趋同化的背景下，各地往往只能诉诸于物质激励，相互攀比争夺人才。今后海外引才政策的创新，必须在政策传播路径和方式上进行创新，实现基于差异化发展的竞争合作。着眼于各地区横向的学习型政策创新扩散，同时以畅通信息资源为手段，推进区域性的政策创新交流互鉴，探索建立政策联盟，加强政策协调，减少区域间的恶性政策竞争。

（作者系中国人事科学研究院助理研究员，管理学博士。）

[1] 教育部留学服务中心：《2014中国留学回国就业蓝皮书》，2014年11月26日。

[2] D.  Stone. Learning lessons and transferring policy across time, space and  disciplines. Politics, 1999, 19(1):  51-59.

[3]《中国顶尖人才流失量居世界首位人才为何引进难》，《人民日报》（海外版）2013年7月19日。

[4] 青木昌彦：《比较制度分析》，上海远东出版社2001年版，第19页。