（郝玉明，刊登于《北京行政学院学报》2013年第6期，人大报刊复印资料《劳动经济与劳动关系》2014年第2期全文转载）

摘要：能力提升与职业发展是重要的报酬激励因素。调查研究发现，科级公务员职位胜任力“缺口”主要表现在综合分析能力、沟通协调能力和创新能力不足；职业晋升空间有限，职业发展满意度偏低；职位职责不够清晰，工作负荷较重。应以弥补胜任力“缺口”为导向，制定科级公务员分级分类的能力培训开发策略；应科学设计科级公务员职务职级并行制度、强化工作轮换交流机制和构建清晰的职位职责规范体系，综合运用多维职业发展激励手段，完善科级公务员报酬激励机制。

关键词：科级公务员   能力提升   职业发展   对策

能力提升与职业发展机会，是总报酬模型中的重要构成部分。美国薪酬协会（Worldatwork）研究认为，员工能力提升与职业发展机会已经超越传统的薪酬福利因素，成为雇主吸引、保持和激励员工的首要激励因素[i]。通过培训提升员工能力，扩展职业发展机会，已经成为管理实践者和理论研究共同关注的重要问题[ii]。我国实施“十二五”发展战略，对政府执政能力和公务员队伍能力建设提出了新的更高的要求，加强公务员队伍管理激励可以为总体经济、政治发展战略目标实现提供保障。科级公务员在我国公务员队伍构成中数量大、比例高[iii]，加强科级公务员管理和激励，完善基层公务员管理机制是当前公务员管理工作中的重要任务。

为了诊断科级公务员职位胜任力和职业发展激励中面临的主要问题，为改善相关管理工作提供决策支持和依据，对北京市某区科级领导职务公务员职位胜任力状况与职业发展满意度展开调查研究。调查问卷发放与回收工作由该区人力资源与社会保障部门统一组织实施，调查涵盖了区属委办局、乡镇和街道的科级领导职务公务员，其中：委办局所占比例为49.26%，街道所占比例为35.92%，乡镇所占比例将近15%。

该区共有正、副科级领导职务公务员1585人，共发放问卷1200份，回收职业发展调查有效问卷701份，占该区科级公务员总体的44.23%；回收职位胜任力调查有效问卷425份，占该区科级公务员总体的26.81%。

一、    科级公务员职位职责管理状况

科级公务员能力提升与履行职位职责联系密切，满足履行职位职责需要的能力提升才有助于其职业发展；只有这样，与其相应的培训开发才能实现政府组织发展与公务员个体职业成长的双赢目标。因此，研究科级公务员能力“缺口”及提升策略，首先要调查了解其职位职责管理现状。

（一）科级公务员职位职责清晰化程度有待提高，分工不够合理

调查结果显示，接受调查的科级公务员中，有79.18%的人认为所在岗位的职责划分清晰，有20.59%的人认为所在岗位的职责划分不清晰。超过五分之一的受访者认为岗位职责不够清晰，说明了科级公务员在岗位职责划分方面仍有待改进。关于岗位职责分工是否合理的调查结果显示，有69.75%认为所在部门的职责分工合理，有31.25%的公务员认为所在部门职责分工不合理。将近三分之一的科级公务员认为岗位职责分工不够合理，说明由于职位职责规范不够清晰，并且导致了分工不合理问题更为突出。

（二）科级公务员职位工作负荷较重

总体来看，被调查的科级公务员平均日工作时间为8.72小时，周平均加班时间为13.23小时。副科级公务员的日平均工作时间和周加班时间都比正科级公务员略长。调查结果如下表所示：

具体来看，综合部门公务员周平均加班时间高于业务部门公务员；街道公务员周平均加班时间最长。调查显示，综合部门公务员与业务部门公务员每日工作的平均时间没有明显差异，但是，综合部门的公务员每周加班时间为16.22小时，比业务部门的公务员高出4.44小时。街道、委办局与乡镇科级公务员日平均工作时间差异不大，但是在周平均加班时间上存在较大差异。街道公务员每周加班时间最长，为14.11小时；委办局科级公务员周加班时间位居第二，为12.51小时；乡镇公务员每周加班时间最短，为10.81小时。综合部门与业务部门两类工作部门之间加班时间的差异，说明了二者之间工作性质上存在差异，导致了综合部门履行职位职责往往需要更多加班。

此外，绝大部分公务员认为工作任务繁重，编制紧张。针对科级公务员自我感知的工作繁重程度调查，超过95%的被调查者表示工作繁重，其中42.95%的被调查者表示工作十分繁重，仅有0.45%的被调查者表示当前的工作“较为轻松”。说明当前的科级领导职务职务公务员普遍感觉工作繁重程度高。接受调查的科级公务员中，有78.26%认为其所在部门的编制十分紧张，认为编制富余的比例仅为7.2%。

（三）科级公务员轮岗交流制度落实较好

在科级公务员管理中，轮岗交流制度落实较好，对轮岗实践的评价显示（1-5分表示评价的正向增加），总体的评分均值为3.57（满分为5），三方面的评价均值均超过总体均值。轮岗管理、轮岗制度的完善情况和制度的落实情况三方面的评价接近，正向评价（3-5分）的比例均超过85%，说明轮岗制度管理相对比较完善。大多数被调查的科级领导职务公务员参与过轮岗交流。工作轮换方面，72.8%的被调查者表示参与轮岗，53.53%的被调查者轮岗的周期为2-4年，28.13%的个体轮岗周期为5-7年。

（四）科级公务员履行职位职责的环境条件良好

被调查科级公务员认为工作环境与条件良好，工作中的人际关系良好。区分办公环境与条件、工作场所安全性和工作所需要的资源设备三个方面，对科级公务员的物理工作环境与条件进行调查。结果显示，工作环境和工作条件的总体评价均值为3.55，其中，工作场所安全性的均值最高，为3.67，办公环境及条件的均值最低，为3.47。具体来看，工作环境和条件三方面的正向评价（3-5分）均超过85%。

工作中人际关系的调查显示，总体评价均值为4.25分。工作关系各方面的正向评价（3-5分）比例均超过98%，表示关系较好（4分）和十分好（5分）的比例也达到了90%，说明调查对象的对自己工作中的人际关系多持正面评价。其中与下属的关系评价得分（4.31分）高于与领导的关系评价得分（4.15分）。

二、科级公务员职位胜任力现状与“缺口”分析

本部分通过对科级公务员胜任力要素重要性和现状调查，按照得分高低情况进行排序统计，对科级公务员履行职位职责所需要的胜任力要素及能力“缺口”进行探索研究。将职位所需能力要素与科级公务员现已具备能力要素现状进行对比分析，诊断查找出科级公务员能力要素“缺口”，为科级公务员能力提升和制定培训开发策略提供依据。

（一）科级公务员履行职位职责所需要的重要胜任力要素

总体来看，科级公务员履行职位职责所需要的最重要的五项胜任力要素为责任心、综合分析能力和团队合作能力、沟通协调能力和全局观念。调查结果显示，在重要性上得分排在前五位的胜任力要素是责任心、综合分析能力、团队合作能力、沟通协调能力和全局观念；在重要性上得分排在后五位的是专业知识与技能、提供决策建议、调查研究、设定工作计划和信息管理能力。如下图所示：

图一   胜任力要素重要性评价

具体来看，不同性别之间对胜任力要素重要性评价比较分析发现，男性更加注重综合分析能力，女性更加注重团队合作能力；正科级与副科级公务员对胜任力要素重要性评价比较分析发现，正科级公务员更加注重团队合作能力，副科级公务员更加注重沟通协调能力；综合部门与业务部门对胜任力要素重要性评价比较分析发现，综合部门更加看重团队合作能力，业务部门更加看重沟通协调能力。

街道、委办局与乡镇科级公务员对胜任力要素重要性排序存在差异，三类单位公务员都认为责任心和团队合作能力很重要，但是委办局公务员更重视沟通协调能力，而街道和乡镇公务员更加注重综合分析能力。

（二）科级公务员对自身胜任力状况评价

科级公务员对自身胜任力状况评价明显高于胜任力重要性评价，总体来说，科级公务员认为自身能力能够胜任职位工作需要。调查显示，在科级公务员对自身胜任力的评价中，得分最高的前五个胜任力要素是责任心、全局观念、服务意识、胸怀宽广和主动性，得分最低的五个胜任力要素依次为应变能力、提供决策建议、信息管理、调查研究和创新能力。科级公务员对自身创新能力评分最低，且明显低于其他要素的得分。如下图所示：

图二   胜任力现状评价

区分不同性别的科级公务员对自身能力评价来看，男性科级公务员认为自身责任心、胸怀宽广、全局观念三方面能力最好；女性科级公务员认为自身责任心、全局观念、服务意识三方面能力最好。调查结果显示，男性科级公务员认为自己在责任心、胸怀宽广、全局观念做得最好，在应变能力、调查研究、创新能力方面做得较差。女性科级公务员则认为自己在责任心、全局观念和服务意识上做得最好，在信息管理、调查研究、创新能力方面做得较差。如下图所示：

（三）科级公务员胜任力“缺口”分析

调查研究发现，科级公务员认为最重要的胜任力要素是责任心、综合分析能力、团队合作能力、沟通协调能力和全局观念。科级公务员对自身具备的胜任力评价较高，认为自身的责任心、全局观念和服务意识较好。

不同性别、职级、部门和单位的科级公务员对胜任力重要性排序存在差异：1、男性更看重责任心、综合分析能力、沟通协调能力，女性更看重责任心、团队合作能力、沟通协调能力； 2、正科级公务员最看重责任心、团队合作能力和综合分析能力；副科级公务员最看重责任心、沟通协调能力和综合分析能力；3、综合部门最看重责任心、综合分析能力、团队合作能力；业务部门最看重责任心、沟通协调能力和综合分析能力；街道、委办局与乡镇科级公务员都认为责任心和团队合作能力很重要，但是委办局公务员更重视沟通协调能力，而街道和乡镇公务员更加注重综合分析能力。

基于调查数据，对科级公务员履行职位职责所需要的重要胜任力要素与其自身胜任力现状进行对比分析，发现科级公务员能力“缺口”主要在于以下三个方面：首先是综合分析能力最为欠缺，在能力要素重要性排序中，综合分析能力位列第二，而在对自身胜任力评价中位列第十三；其次是沟通协调能力较为欠缺，在能力要素重要性排序中，沟通协调能力位列第四，而在对自身胜任力评价中位列第十一；第三是创新能力相对不足，在能力要素重要性排序中，创新能力位列第二十一，而在对自身胜任力评价中位列倒数第一。如下表所示：

三、科级公务员职业发展满意状况分析

本部分采用利克特五级量表对科级公务员职业发展满意度实施问卷调查，从职业发展前景、职业晋升、职业指导、工作自主性和自我学习五个方面调查研究了科级公务员职业发展满意度状况，探索研究其在职业发展方面的满意因素和不满意因素，为改善其职业发展激励提供依据。

（一）科级公务员职业发展总体满意度较低

科级公务员职业发展满意度问卷调查发现，职业发展总体满意度水平较低。问卷统计结果显示，科级公务员的职业发展满意度（自评分）的平均值为2.71分，处于“一般”水平以下，表明当前科级公务员的职业发展满意度较低。

参与工作轮换的科级公务员职业发展满意度较高。调查结果显示，是否有工作轮换对职业发展满意度影响显著。参与工作轮换的科级公务员的平均职业发展满意度为2.79，未参与工作轮换的科级公务员的平均职业发展满意度为2.51，参与工作轮换的科级公务员满意度较高。如下图所示：

图四   是否参与工作轮换的公务员职业发展满意度比较

（二）工作自主性与职业晋升两项是科级公务员最为看重的两项职业发展因素

职业发展各因素重要性程度的统计结果显示，在职业发展前景、职业晋升、职业指导、工作自主性和自我学习五个职业发展因素中，工作自主性的重要度得分最高，为3.52分；职业晋升重要性得分紧随其后，为3.46分；职业发展前景、职业指导在重要度方面并列第三位，自我学习的重要度排在最后。可见，工作自主性与职业晋升两项是科级公务员最为看重的两项职业发展因素。如下图所示：

 图五  职业发展各要素重要度分布

四、科级公务员胜任力提升及改善职业发展激励的对策建议

基于上述调查分析，从胜任力提升与职业发展视角，改善科级公务员报酬激励状况，提出以下对策建议：

（一）以弥补胜任力“缺口”为导向，分级分类制定科级公务员培训开发策略，提升职位胜任力水平

上述有关科级公务员的胜任力要素重要性及对自身胜任力状况的评价与比较分析发现，科级公务员主要在综合分析能力、沟通协调能力和创新能力方面比较欠缺，应针对这些能力“缺口”“对症下药”，制定相应培训计划，增强科级公务员培训工作有效性和针对性，使培训真正成为有助于促进科级公务员能力提升和职业发展的一项福利，发挥培训开发在公务员管理中的报酬激励作用。

1、基于部门职位需求和个体能力差异，制定分级分类的科级公务员培训开发策略

调查表明，科级公务员在不同性别之间、不同学历之间、正副科级之间以及不同部门和单位之间存在能力需求和“缺口”差异。应在此基础上，制定实施分级分类的科级公务员能力开发策略：要区分不同性别、学历水平、职务级别高低的科级公务员个体特征差异，以及由此所导致的能力素质差异，区分不同部门之间和街道、委办局、乡镇三类不同单位之间对科级公务员职位胜任力要素需求差异，打破传统的公务员培训模式，开发制定并实施个性化、精细化、科学化的胜任力提升策略和方案。

2、以能力“缺口”为导向，构建科级公务员能力开发长效机制

科级公务员能力开发培训属于公务员四种法定培训形式中的在职培训，必须坚持“缺什么补什么”的指导方针和原则。针对调查发现的科级公务员综合分析能力、沟通协调能力和创新能力三大能力“缺口”，有针对性地实施科级公务员培训开发，增强科级公务员培训工作的有效性。要创新科级公务员培训方法，拓宽培训形式，建立政府培训、社会培训和高校培训的良性互动机制，协调配合政府资源、网络资源和高效资源的配合应用，降低培训成本，提高培训效率。强化培训和能力开发效果评估，确保培训工作促进能力提升，使科级公务员在培训中获得成长，达到培训的福利激励效果，从而增强科级公务员对培训开发和能力提升的重要性认识，营造科级公务员良好的学习氛围，提高其参与培训和追求能力提升的积极性，构建科级公务员能力提升的长效机制。

（二）破除科级公务员职业发展制约，探索多维职业发展激励制度设计，提升职业发展激励水平

调查表明，科级公务员对职业发展满意度很低。这充分反映了我国基层机关低职级公务员职务晋升空间有限的普遍状况，以及由于“职业高原”现象[1]所带来的科级公务员职业发展激励不足问题。另一方面，科级公务员在行政职务序列中级别相对较低，但数量众多，处于履行区县政府行政职能的承上启下的关键环节，对于改善政府工作绩效、提高公共服务质量发挥重要作用。因此，要充分发挥职业发展的报酬激励作用，提高科级公务员的职业发展激励水平，着眼于破除科级公务员职业发展的各项制约因素，有效解决科级公务员职业发展问题。

具体来说，应当从拓宽职业发展空间、加强工作轮换、明晰职位职责、改善工作关系等多个方面着手，研究制定满足履行政府机关公共管理职能要求和符合科级公务员职业发展需要的“双赢”制度手段。

1、科学设计科级公务员职务职级并行制度，拓宽科级公务员职业发展空间

大量科级公务员集中于区县级以下机关，受机关行政层级限制，由科级职务晋升处级职务难度很大。强化科级公务员职业发展激励，矛盾焦点在于拓宽职业发展空间，对策重点在于突破现行的职务晋升约束，构建职务与职级并行的职业发展新机制。这是构建科级公务员职业发展激励机制最优选择。科学构建科级公务员职务与职级并行制度，要在充分认识“行政职务”与“职级”或“级别”的制度功能基础上，研究制定科级公务员独立的“级别”晋升机制，摆脱现行的由于职务不能晋升，职级和工资也就得不到晋升的制度困境。研究制定适用于科级公务员或基层科级以下公务员的级别序列和工资序列，构建职务晋升序列和级别晋升序列并行的“双通道”，拓宽科级公务员职业发展空间。

2、继续强化科级公务员工作轮换机制，将科级公务员工作轮换制度化

“金字塔式”的官僚层级制必然导致科级公务员纵向职务晋升空间有限。基于这一客观现实，要加强科级公务员职业发展激励，就要加强其横向工作轮换与交流。这是构建科级公务员职业发展激励机制的次优选择。加强科级公务员工作轮换，一方面有利于科级公务员在同一行政职务层级不同职位积累工作经验和职位胜任能力，为更高层级的职业发展做好准备；另一方面，通过工作轮换，可以增强工作内容丰富化和灵活性，提高来自工作本身的内在报酬激励，抵消科级公务员长期从事某一个行政性工作岗位的程序化和所带来“职业倦怠”感，有利于改善科级公务员个体工作绩效和政府组织的公共服务效率。应将科级公务员工作轮换制度化、法制化，明文规定科级公务员实行工作轮换的年限，对于任职满一定年限的科级公务员实施“非升即轮换”的强制性交流制度。

3、构建科级公务员清晰的职位职责体系，营造和谐工作关系

调查发现，科级公务员工作任务繁重，工作职位职责清晰化程度有待提高。这对于科级公务员提升职位胜任力和拓宽职业发展机会，构成了基础性制度制约。职位职责规范清晰化，分工科学合理，是提高科级公务员能力提升与职业发展激励的基础性对策措施。一方面，这有利于科级公务员明确工作职责，提高工作效率，并针对职位需要提升职位胜任力；另一方面，可以明晰部门之间、职位之间的职位职责和职权边界，减少职责交叉，有效避免重复劳动、相互推诿“扯皮”现象，有助于理顺工作关系，减少沟通成本，提高行政效率。应引进私营部门科学管理方法，采用职位分类与职位分析的科学技术手段，在基层机关深入开展职位职责规范构建工作，由政府机关职能统领，细分部门职能和职位职责，构建机关、部门和职位“三位一体”的职责体系，为科级公务员能力提升和职业发展激励奠定基础。

（本文发表于CSSCI核心期刊《北京行政学院学报》2013年第6期）

Research on the suggestions of section level civil  servants’

competence improvement and career  development

Abstract: Competence  improvement and career development is an important incentive factor. The survey  about sector level civil servants in Beijing shows that their job position  responsibility is not very definitive and job assignment is not reasonable.  Sector level civil servants’ competence shortage lies in composite analyzing  ability, communication technique and innovative ability. To resolve these  problems, the government should formulate training and developing policy  including different level civil servants and position classification for filling  the competence gap. Meanwhile, to construct multidimensional career development  system is necessary including paralleling position promotion and rank promotion,  intensifying job rotation and making work responsibility more clear for  increasing career development incentive level.   

Key Words: Section level  civil servants  Competence  improvement  Career development  Suggestions

[1] Ronald  J. Burke，Aslaug Mikkelsen： Examining the Career  Plateau among Police Officers，An International Journal  of Police Strategies & Management，Vol.  29， No. 4, 2006，pp.  691-703

[i] WorldatWork.  2006. “What is Total Rewards? ”http://www.worldatwork.org/waw/aboutus/html/aboutus-whatis.html.  April 8, 2008.

[ii] 陈玲：《公务员激励机制研究—实证与模型》，载《公共管理学报》,2005年第2期

[iii] 岳颖：《关于健全公务员职务与职级并行制度的思考》，载《人事天地》，2011年第1期