（郝玉明，《理论界》，2013年第12期）

   [摘要] 非领导职务序列与领导职务序列构成公务员职务晋升的“双通道”，是公务员职业发展激励的重要内容。本文对公务员非领导职务制度演变进行分析，认为公务员非领导职务历经不同时期的发展，制度从无到有，功能不断强化；在职务与职级并行导向下，公务员非领导职务管理面临逻辑困境与挑战，需要做好新制度设计并与原有制度有效衔接。一方面，需要科学研究和制定非领导职务管理的应对性措施；另一方面，需要构建并逐步完善职务与职级并行的相关制度。

   [主题词]  公务员  非领导职务   制度演变  分析

非领导职务晋升与领导职务晋升共同构成了公务员职务晋升的“双通道”。公务员非领导职务是在我国干部人事制度发展、改革和逐步完善的历程中产生的，是与干部职务与职级设置紧密联系的一种干部人事制度安排。在我国干部人事制度改革与发展的不同阶段，在特定的政治、经济与社会环境下，对职务与职级重视程度不同，公务员非领导职务从无到有，制度功能不断强化。另一方面，公务员在领导职务与非领导职务之间相互转任，增加了管理复杂程度，也带来了非领导职务管理的一些问题和制度执行中的不规范现象。在“职务与职级并行、职级与待遇挂钩”的基本导向下，非领导职务制度面临兼容性和制度完善的客观要求。因此，从公务员非领导职务制度的发展演变视角，分析这一制度的问题与功能，提出完善职务职级并行下公务员非领导职务制度的基本思路，对于促进我国公务员制度发展具有重要现实意义。

   一、公务员非领导职务设置的理论基础与现实需求

美国薪酬协会（2006）系统提出了总报酬模型，将员工成长与职业发展机会视为报酬因素，尤其“在当前工资激励有限的情况下，职业发展激励的作用最为明显”[1]。职务晋升兼有内在报酬和外在报酬的双重属性，成为公务员最为看重的激励因素。公务员职务晋升带来工作职权扩大、工作内容丰富化以及增强工作的挑战性，一方面可以获得由于工作本身变化带来的内在报酬；另一方面，职务晋升导致了公务员工资、福利等经济性外在报酬获得相应增长。

职业发展与报酬激励的理论彰显了公务员职务晋升的重要性，非领导职务晋升与领导职务晋升共同构成了公务员职务晋升的“双通道”，为公务员非领导职务制度构建奠定了理论基础；我国干部人事制度改革实践则对公务员非领导职务设置提供了现实需求。

   （一）职务晋升与职业发展激励的理论为公务员非领导职务设置奠定理论基础

职业发展激励与报酬激励理论在公共部门与私营部门具有普遍适用性，公务员职务晋升、职业发展成为最受关注的激励因素。非领导职务设置拓宽了公务员晋升通道，有利于缓解领导职务晋升受职数限制造成的“职业高原”、“天花板”问题，对公务员起到了重要激励作用。

关于公务员晋升的激励功能，王焱（2001）研究认为我国公务员晋升制度的激励机制的功能有精神激励、物质激励、引导示范和促进竞争的功能，须针对职位、级别的有限性与公务员个人需要的矛盾增加公务员级别设置、加强与企事业单位的岗位交流以及增强机关公务员的流动，创造晋升机会。

陈玲（2005）对公共部门职业发展激励进行了实证研究并构建了理论修正模型，认为在当前工资激励有限的情况下，职业发展激励的作用最为明显。在霍尔姆斯特罗姆（Holmstrom）和梯罗尔（Tirole）的职业发展模型的基础上，引进监督机制和从业热情的因素，建立了职业发展的修正模型。为提高公务员职业发展激励，人事部门要努力使公务员的工作能力和个人兴趣、意愿和能力相匹配，逐步提高工作内容的吸引性；建立清晰的公务员晋升制度以及相应的绩效评估标准体系；在不增加工资的前提下，对员工进行有效的职业培训和素质拓展，也能提高公务员的工作努力水平。

公务员工作激励要以职业发展为路径。申喜连、贺永祥（2006）研究认为现阶段公务员物质激励和政治激励都显现出功能不足的危机，必须从公务员的“经济人”与“政治人”的双重人性出发，导入工作激励，以引导公务员职业发展为路径，提供满足公务员职业技能提升需要的培训，建立科学的晋升机制，重构公务员激励机制。

国外的研究也表明，职务晋升与职业发展满意度对公务员具有重要影响。若纳得·博克（Ronald J. Burke）和阿斯洛兹·米克森（Aslaug  Mikkelsen）（2006）对挪威的警察调查研究发现，趋于职业高原的人员更悲观，工作成果不太理想；他们还认为自己的工作不具有挑战性，很少能获得信息，自己的角色不清晰。为解决警察激励问题，提出三点建议：第一，高级管理层必须采取措施，使晋升的现实可能性更大；第二，高级管理层应研究如何丰富服务多年的警员的工作和授权；第三，职业发展应与业绩和贡献相联系。瓦里克斯（Andrius Valickas）和格哈朱利斯（Vladimiras  Gra?ulis）（2010）对立陶宛公务员进行研究并建立了公务员职业发展系统模型。对公务员个体而言，最重要的是职业满意度；由于就业能力影响长期的职业生涯满意度，也很重要。

   （二）干部人事制度的改革实践为公务员非领导职务设置提供了现实需求

我国公务员领导职务晋升受编制限制，晋升难度很大，出现了“千军万马挤独木桥”的激烈竞争局面。设置公务员非领导职务，有利于拓宽公务员晋升空间，提高职务级别，并解决公务员待遇问题。在我国干部人事管理实践中，公务员非领导职务存在转任、提任、降任和过渡任等多种来源形式：有的作为领导职务晋升前的过渡，有的作为提高干部待遇的一项措施，有的作为领导干部转任安置措施等等，这些管理实践均为非领导职务设置提供了现实需求证明。

1993年，《国家公务员暂行条例》最早对公务员领导职务与非领导职务设置进行了规定。其目的就是为了推行干部人事制度改革，改革领导体制，减少领导人员职数，调整领导人员年龄与知识结构，促进干部队伍“四化”目标顺利实现。在促进改革顺利实施、减少改革阻力方面，非领导职务发挥了预期的制度功能，取得良好的效果。

关于公务员非领导职务的基本定位，按照《公务员暂行条例》和《公务员法》的有关规定，彭亮（2009）分析认为公务员非领导职务并不是俗话说的“虚职”，而是实实在在的“职务”，根据工作需要设置，与“领导职务”区别仅仅在于不具有行政领导职责，非领导职务与领导职务共同构成公务员职务，都是“实职”。

关于领导职务与非领导职务设置的重要性，颜明、李俊杰（2006）认为非领导职务是公务员进入公务员队伍的初始阶段，公务员整个职业生涯要经历“进入—非领导职务—领导职务—非领导职务—退出”的发展路径。非领导职务在公务员职务晋升中处于重要地位，对于在中国特殊国情下促进干部人事制度改革发挥了积极作用；但是，公务员身份在领导职务与非领导职务之间穿梭游离，使得公务员的管理变得复杂化。

侯建良在《公务员制度发展纪实》中提到赵东苑老部长专门给《公务员法》起草小组写过一篇很长的“建议”，其中谈到当初设置非领导职务的考虑：“当时设置非领导职务的主要目的，一是为了减少领导职数；二是为了解决部分德才好、工作时间又长的干部由于职数有限难以晋升职务的问题，也是为了安定团结的大局。人事部党组在1993年1月7日向中共中央政治局汇报公务员制度的提纲中已经明确指出‘担任非领导职务的公务员，在本单位首长领导下负责某一方面的工作，或者协助同级领导开展工作’。因此不能说‘非领导职务的设置几乎完全成为解决待遇的手段’，也不能说非领导职务的设置‘造成指挥关系混乱’…问题在于没有严格按照规定执行，有没有具体的规定跟上，而产生了一些问题”。

综上所述，我国干部人事制度改革实践对设置公务员非领导职务提出了现实需求，非领导职务在推动干部人事制度改革实践中处于重要地位，发挥了重要的作用，承担了减少改革的矛盾、阻力和发挥激励作用的双重功能。

二、我国公务员非领导职务制度演变分析

公务员非领导职务设置随着我国有关干部职务职级的干部人事制度的改革、发展而逐步完善，围绕级别的作用和设置的核心问题，公务员非领导职务制度也经历了从无到有、不断强化的发展过程。随着国家公务员制度的建立与完善，非领导职务设置法制化，其在管理中的功能与作用日益强化。

（一）实行干部级别管理并向职务管理转变（1956年-1993年）

建国以来，直至1993年《国家公务员暂行条例》实施以前，在干部人事制度体系中并未以制度形式单独设置非领导职务。这一时期具体又可以区分为两个阶段：

1、1985年职务工资改革以前实行级别管理

这一时期是以1956年国务院发布《关于工资改革的决定》为标志，在国家机关行政人员中全部实行职务等级工资制。级别决定干部全部待遇，职务发挥辅助管理作用。将机关工作人员划分为30个工资级别，级别的确定以所负责任轻重和贡献大小为依据，同时考虑德才和资历因素。在国务院这个工资改革决定中，级别是决定工资和各项待遇的唯一因素。这30个工资级别既是工资级别，也是行政等级。不仅工资收入按照级别确定，所有的住房乘车、看病住院等生活待遇和开会、阅读文件等政治待遇也都按照级别确定。

由于长期以来实行干部级别管理和级别工资制度，导致了工资分配中的平均主义，“职级不符、劳酬脱节”现象比较普遍；级别多年不变，与职务关联不强，职务变动后级别并不相应变动，违背按劳分配的原则。为此，实施了1985年职务工资制度改革。

2、1985年职务工资改革以后强化职务管理

在这一时期，担任领导职务成为决定干部管理的关键因素，在制度上未单独设置非领导职务，但是干部级别的作用大大弱化。以1985年中共中央、国务院推行的以职务工资为主的结构工资制度改革为标志，取消级别工资，强调职务对工资分配的决定性作用，职务成为干部管理的核心。这就将过去以级别确定各项待遇转变为以职务确定各项待遇，以职务作为衡量劳动的唯一尺度。

3、对职务与级别制度的分析

1985年的职务工资制度改革，尽管取消了行政级别和干部身份管理，表现出干部人事制度的进步，一定程度上打破了分配上的平均主义，体现了按职务差异的劳动贡献进行分配的原则。但是这种职务工资制度也并不完全符合按劳分配原则。因为职务中包含了工作中的责、权、利，包含了人的能力和品位因素，按照官僚层级划分的行政职务是不能完全等同于职位的。拥有相同职务的人所承担的责任和劳动强度、难度可能差别很大，而按劳分配的“劳”则要更多地体现“职位”因素，需要基于科学的职位分析和职位定价，体现不同职位的劳动投入差别，才能按劳取酬。这样，基于职务的单一干部管理标准的弊端日益显现，基于职务的工资激励不足，单一职务晋升空间有限，导致了1993年恢复级别工资，并在公务员制度中增设非领导职务。

（二）公务员制度框架下非领导职务承担重要制度功能（1993年-2009年）

1、1993年《国家公务员暂行条例》以行政条例形式对公务员非领导职务予以规范

1993年《国家公务员暂行条例》颁布，以国务院行政条例形式规定了设置公务员非领导职务。恢复级别工资，设定公务员行政级别与非领导职务，公务员管理步入职务与级别相结合时期。规定了15个公务员行政级别，分别与12个职务等次相对应。其中第九条明确规定了设置国家公务员领导职务与非领导职务，“国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务。非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。”  随着公务员制度建立，制定了相应的《国家公务员非领导职务设置办法》。

2、2006年《公务员法》以法律形式对公务员非领导职务予以规范

2006年《公务员法》颁布实施，以立法形式对公务员非领导职务设置进行法制化与规范化。这从立法层次上对公务员领导职务和非领导职务设置进行了规定。其中，第十六条规定，“公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。”第十七条规定了“综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机构规格设置确定。综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。”

3、对职务与级别制度的分析

在这一时期，加强了非领导职务管理，制定了非领导职务管理实施办法。提出了依据领导职务一定比例进行非领导职务设置的基本原则，指出非领导职务是承担某项具体工作、但不承担领导责任的“实职”，而不是什么所谓的“虚职”。公务员职务与职级的设置开始受到重视，党的十六大则提出了“完善职务与职级相结合的制度，建立健全干部激励和保障机制”。这里的“职级”即15个行政级别，这些级别是与职务相对应的，是从属于职务的级别，级别的变动必须以职务的变动为前提，不能独立进行晋升。增设了非领导职务，拓宽了公务员职务晋升空间。公务员可以在领导职务晋升遇到限制时，晋升到更高一层级的非领导职务并获得行政级别（职务的级别）晋升。

从《公务员暂行条例》到《公务员法》，关于公务员非领导职务设置与管理，以立法形式予以确认，非领导职务管理受重视程度逐步提高，制度的法律地位不断上升。关于级别设置，《公务员法》规定了对应职务设置级别，干部在相同职务上可以进行级别晋升，并将原有的15个职务级别增加到27个。但是这27个职务级别如何晋升，如何与工资待遇挂钩，却没有具体实施细则，也没有在实践中运行起来。

（三）职务与职级并行下公务员非领导职务管理面临制度兼容问题（2009年以来）

2009年9月党的十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，提出了“建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩”。2009年12月中央印发了《2010-2020深化干部人事制度改革规划纲要》，提出“完善干部职级晋升制度，探索依据德才表现和工作实绩晋升职级的相关政策。实行干部职级与待遇挂钩，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用。2012年前制定和试行干部职级晋升和管理办法。”

上述中央文件要求增强发挥职级激励作用、完善职级管理制度，而《公务员法》则对公务员非领导职务的设置进行立法强化，公务员非领导职务势必与职级管理存在交叉。非领导职务制度面临职务职级并行的新形势，需要从制度层面研究区分领导职务、非领导职务、职级之间的功能界限及其联系。

纵观我国公务员非领导职务制度演变的不同时期，随着干部职务与职级制度设置的变化和国家公务员制度从无到有、发展并完善的历程，公务员非领导职务制度遵循了  “从无到有→条例确认→立法规范”的发展路径，直至2009年中央两个文件对职务与职级并行的新要求，公务员非领导职务制度面临检视制度兼容并需完善的新时期。建立健全干部职务与职级并行制度，对完善公务员非领导职务管理制度提出了要求，实现非领导职务制度管理与职级待遇挂钩制度相兼容，是公务员职业发展激励制度设计亟待解决的现实问题。

   三、职务职级并行下公务员非领导职务管理困境与完善思路

在公务员管理实践中，公务员非领导职务管理出现很多问题，包括非领导职务管理不规范、执行规定不严格以及由于对制度理解的偏差而把非领导职务单纯看成是解决待遇的手段，因而出现了一些管理不顺的问题[2]。这就导致了非领导职务的预期功能发挥不够。

职务与职级并行为公务员职业发展激励开创了新的制度空间，也对完善原有的公务员非领导职务制度提出要求。解决公务员非领导职务管理实践中存在的问题是完善公务员非领导职务制度的自身内在要求，实行“职务与职级并行、职级与待遇挂钩”则是完善公务员非领导职务制度的外部驱动因素，应从职务与职级并行与公务员非领导职务制度兼容视角，进一步完善公务员职业发展激励机制。

（一）职务与职级行下公务员非领导职务管理困境

2009年，中央文件中提出“职务与职级并行”，而关于“职级”的具体涵义是指“行政级别”、“职务级别”、“职位级别”还是“工资级别”，文件中并没有明确界定。“职务”与“职级”并行，“职级”与待遇挂钩，“职级”若不能摆脱“职务”的约束，在原有的制度惯性制约下，职级与待遇挂钩实现难度就会增加。公务员非领导职务作为职务晋升的构成部分，与职务职级并行存在密切联系。在非领导职务对应“职务级别”、职务晋升与级别晋升同步的基本制度前提下，贯彻落实职务与职级并行，实现非领导职务与职级升降并调节待遇相关制度措施的有效衔接，是公务员非领导职务管理需要重点解决的困境和难题。

（二）职务与职级并行下公务员非领导职务制度功能定位

伴随我国干部职务与职级制度的改革调整，公务员非领导职务制度演变经历了不同的发展时期，职务与职级在管理中所处地位不同，发挥了各自不同的管理功能。作为推进干部人事制度改革的一项过渡性措施和权宜之计的产物，由于管理实践的现实需要和公务员法的强化，公务员非领导职务被赋予了晋升激励、薪酬激励以及声誉激励等各项预期制度功能；特别是在金字塔式的行政机关层级中，非领导职务拓宽了晋升空间，对公务员的职业发展激励发挥着重要作用。

职务与职级并行，强化职级的作用，通过职级晋升，解决干部待遇问题，是当前完善干部人事制度改革的迫切任务。但是，“职务与职级并行、职级与待遇挂钩”并不意味着削弱或淡化职务晋升激励，不应将职级晋升解决待遇的措施和非领导职务晋升渠道相对立，二者在公务员管理制度体系中应为互补关系而不是替代关系。根据中央文件精神所强调的“职级与待遇挂钩”的基本原则，通过职级升降发挥工资待遇调节作用；与此同时，公务员非领导职务作为职务晋升的一个重要通道，既要发挥晋升激励作用，也要与职级晋升衔接、协调，确保实现公务员职务晋升激励与职级待遇晋升的“双轨制”。

（三）职务与职级并行下完善公务员非领导职务制度的思路

随着公共管理与服务需求增长，我国公务员队伍日益庞大、管理日渐复杂，非领导职务管理在公务员管理体系中扮演着越来越重要的角色。但是，非领导职务设置与管理在一定程度存在违背职位分类管理原则、强化干部职务身份管理和“官本位”意识的弊端，也存在着非领导职务管理实践中的不规范等操作性问题。加之公务员在领导职务与非领导职务之间相互转任，增加了管理难度和复杂性，导致了非领导职务预期制度功能发挥受到制约。在职务职级并行、强化职级与待遇挂钩的制度导向下，对完善非领导职务制度提出新的要求，需要相应地做出制度调整。

一方面，构建职务职级并行相关制度，完善干部职级晋升相关措施，意味着需要重新审视原有的基于领导职务与非领导职务划分的职务管理制度，明确新旧制度功能定位和职能边界，做好新制度设计与原有的管理制度有效衔接。就非领导职务而言，需要在构建完善的职级晋升与激励制度后，进行相应的制度调整。要在明确划分职位与职务、领导职务与非领导职务、职务与职级的功能定位基础上，科学研究和制定完善非领导职务管理的应对性政策措施。

另一方面，公务员非领导职务制度完善受制于职务与职级并行相关制度的完善。中央提出“职务”与“职级”并行，如何实现“职级”脱离职务晋升的约束而进行独立升降，并发挥“职级”的工资待遇调节作用，需要尽快制定完善公务员职务与职级并行制度。构建相应的职务与职级并行制度，势必成为完善公务员非领导职务制度奠定基本制度基础。

在完善公务员职业发展激励机制方针指引下，构建职务与职级并行的薪酬待遇激励和领导职务与非领导职务晋升的“双通道”激励体系，必将有助于提升公务员报酬激励水平，提升其公共管理与服务绩效。

参考文献：

[1]陈玲：《公务员激励机制研究—实证与模型》，《公共管理学报》,2005（2）

[2]陈秋雄：《建立职阶制：完善干部职务和职级相结合制度的新途径》，《福建论坛·经济社会版》，2003（7）

[3]侯建良：《改革的历程—二十年干部人事制度改革的回顾》，《中国公务员》，1998（5）

[4]侯建良：《宝贵的经验—二十年干部人事制度改革的实践》，《中国公务员》，1998（7）

[5]侯建良：《改革的瞻望—二十年干部人事制度改革的思考》，《中国公务员》，1998（8）

[6]李媛媛、谢代娟：《我国公务员职务职级相结合制度的改革研究》，《法制与社会》，2007（7）

[7]罗国亮：《干部人事制度：新中国60年的演变与启示》，《理论与现代化》，2009（6）

[8]彭亮：《“非领导职务”不是什么“虚职”》，《人才资源开发》，2009（12）

[9]申喜连、贺永祥：《论新时期我国公务员激励机制的重构：一项基于公务员‘经济人’和‘政治人’耦合的研究》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》，2006（6）

[10]王焱：《中国公务员晋升制度的激励机制刍议》，《武汉交通管理干部学院学报》，2001 （3）

[11]徐颂陶、王鼎、陈二伟：《中国干部人事制度改革30年》，《中国人才》2007（12）

[12]岳颖：《关于健全公务员职务与职级并行制度的思考》，《人事天地》，2011（1）

[13]颜明、李俊杰：《浅析领导职务与非领导职务》，《科技资讯》，2006（3）

[14]Ronald J. Burke，Aslaug Mikkelsen： Examining the Career Plateau among Police Officers，An International Journal of Police Strategies &  Management，Vol. 29， No. 4,  2006，pp. 691-703

[15]Andrius  Valickas, Vladimiras Gra?ulis：Career Development in the  Lithuanian Civil Service :Systemic Approach，Public  Policy and Administration，2010，No. 32

Development and Analysis on Civil Servants' Non-leader Position  System

Hao Yuming

(Chinese Academy of Personnel Science, Beijing, 100101,  China)

Abstract：Promotion  in the leader position sequence and non-leader position sequence is two ways of  civil servants’ career development promotion, which is the main part of  constructing civil servants incentive mechanism. The article has drew some  conclusion by theoretically analyzing about civil servants’ career developing  incentive and non-leader position system development. It is civil servants’  non-leader system that has developed from none, and has played an important role  with the developing in different time period. Under the system of paralleling  job position and its ranks, civil servants’ non-leader position system is facing  logical dilemma and institutional challenge, needing to make link between  present and previous systems. On the one hand, we should research scientifically  and formulate the solution of non-leader position managing system; on the other  hand, it is also necessary to construct and perfect position and ranks  paralleling system step by step.

Key  Words：Civil  servants   Non-leader position system   Development

            Analysis

[1] 陈玲：《公共管理学报》，2005年第2期，pp:87-91

[2] 侯建良：《公务员制度发展纪实》，中国人事制度出版社，2007年4月