[摘要]挂职作为一种干部转任交流方式，倍受干部与主管部门关注。干部挂职多种形式、多重目标引发了管理问题，对此展开研究对于规范干部挂职管理和制度建设十分必要。本文系统梳理了干部挂职管理制度现状与主要形式，概括了实现人才引进、促进西部落后和民族地区发展建设、培养锻炼干部及完成重大专项任务等功能目标，提出了对挂职目标认识不够清晰、覆盖各类干部挂职管理的制度体系不够健全、对多种挂职计划缺乏统筹与评估等问题。在分析体制机制原因基础上提出对策建议：一是要明确干部挂职目标，优化挂职工作管理；二是要强化挂职需求分析，提高挂职匹配效率；三是要健全完善干部挂职管理各项制度体系。

[关键词] 干部管理；选拔任用；挂职锻炼；交流制度

干部挂职作为一种干部交流和培养方式，只改变挂职干部的工作关系，而不改变其人事行政和工资关系，并且不占用挂职单位的编制和职数。长期以来，干部挂职交流在对促进接收挂职干部地区和单位经济、政治、文化和社会发展、巩固加强基层和西藏、新疆、青海、贵州等西部民族地区政权建设以及提高挂职干部综合素质和能力等方面发挥了重要作用。在实践中，挂职交流范围除了包括党政机关干部以外，还涉及到高校、科研院所等事业单位和国有、私营等多种所有制企业，干部挂职覆盖范围广泛，挂职交流形式多种多样，挂职干部数量不断增长，使干部挂职管理面临诸多新问题新挑战，需要进一步加强研究，健全完善顶层管理与制度建设。

一、干部挂职制度现状

公务员制度对机关干部挂职作出了明确规定。1993年《国家公务员暂行条例》规定了“挂职锻炼”作为国家公务员交流的一种方式，“是指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务”；2006年实施的《公务员法》仍然将“挂职锻炼”作为一种交流方式，明确了“根据培养锻炼公务员的需要”，并可“到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企事业单位挂职锻炼”；2019年修订实施的《公务员法》则简化了交流方式和概念，删除了“挂职锻炼”的表述，强调了“根据工作需要”，“机关可以采取挂职方式选派公务员承担重大工程、重大项目、重点任务或者其他专项工作”。由此可见，随着公务员制度建立和发展对机关公务员挂职锻炼规定进行了完善。

党内法规对干部挂职也提出要求。2019年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》则强调了“下挂”干部要“坚决防止‘镀金’思想和短期行为”，这是首次将干部挂职纳入干部选拔任用的规范范畴，除了通过干部任职方式在跨地区、跨部门、地方与部门之间、党政机关与国有企事业单位及其他社会组织之间进行交流以外，挂职方式也已成为一种重要的干部交流方式，并对其提出了规范性要求。此外，1994年中央组织部印发的《关于干部挂职锻炼工作有关问题的通知》，针对当时的实际情况对干部挂职锻炼指导思想、选派要求、去向安排、工作程序及管理教育等提出了要求，这是较早的也是唯一的一个关于干部挂职锻炼的专门性制度文件。

二、干部挂职主要形式

随着干部人事制度改革的不断深化，在干部管理实践中，挂职已经成为干部交流的一种重要形式。适应经济、政治和社会发展和管理需要，挂职干部选派单位和接收单位覆盖机关和企事业单位，挂职干部身份构成趋于多元，干部挂职交流形式日趋多样，既有党政干部上挂、下挂、平行挂等挂职一般形式，也有中央实施的多种挂职专项计划。汇总情况如下表所示。

干部挂职一般形式与主要专项计划

三、干部挂职主要目标

随着干部挂职形式日趋多样，其制度功能目标趋于多元。当前各地实施创新驱动发展和人才优先发展战略，加大人才引进工作力度，“柔性”引智、“以用为本”、“不拘一格引人才，其中不乏采取干部挂职的灵活形式，这些不同的挂职交流方式和“柔性”人才引进项目在制度取向和目标上不尽相同，已经远远超出了最初的“培养锻炼干部”的单一目标。

从组织层面来看，干部挂职锻炼的制度目标可概括为以下几种：（1）实现人才引进目标。以国家中长期人才发展规划为统领，提出了“以用为本”灵活引才方式，各地针对高层次人才实行“柔性”引才计划，大都采取挂职或兼职方式创新人才引进渠道，科研院所专家学者、高校教师及在读博士“挂职”，接收挂职单位大都出于“引才”、“引智”目标；（2）支援边疆和落后民族地区建设。“援疆”干部服务团、“援藏”干部服务团、中央选派的“博士服务团”以及选派西部落后民族地区干部到中央和东部发达地区挂职锻炼等，主要是出于“对口支援”、扶持落后和西部民族地区经济社会发展的目的；（3）为培养锻炼干部、完成重大专项工作任务需要等其他挂职交流目标。

从干部个体层面看，挂职干部既有服从组织安排、工作需要和为事业奉献等职业要求，也有为实现深入基层加强锻炼、提高工作能力以及弥补任职要求具备的基层工作经历等职业发展目标要求。

四、干部挂职管理问题

已往研究对干部挂职锻炼具体问题进行了分析，提出了干部挂职锻炼缺乏法律依据、缺乏全面统筹规划、选派挂职干部盲目应付、接收挂职干部安置“虚化”、考核存在难点、培训投入不足、关怀保障不足等问题。结合干部挂职管理实践，从顶层设计视角展开分析，还存在以下三个主要问题：

（一）多重主体对多种形式干部挂职目标定位缺乏清晰认识

多种形式干部挂职，发挥不同的制度功能。主管部门、用人单位、挂职干部多重主体对多种形式干部挂职目标缺乏清晰认识，导致对挂职干部在“选、用、育、留”管理实践上存在不同程度的偏差。既有过于强调培养锻炼挂职干部而忽视工作和事业发展需要的情况，也有因为挂职时间周期不足达不到预期效果的情况，甚至有挂职不规范操作“嫌疑”而引发舆论关注的现象，还有少数挂职干部主观上存在“镀金”思想等问题，这些都反映出对挂职功能目标认识不够，势必导致对有效引导挂职工作构成制约并影响挂职干部与岗位匹配度等问题。

（二）覆盖各类干部挂职管理的制度体系还不健全

挂职干部覆盖了党政机关干部、高校和科研院所专家学者以及博士、硕士等在读研究生多个干部和人才群体，干部挂职实践快速发展使得制度建设显得滞后。主要体现在两个方面：在机关干部挂职管理方面，还缺乏专门性、精细化干部挂职管理制度；在专家学者、博士硕士研究生挂职管理方面，还缺乏针对事业单位的管理类和专业技术类人才挂职管理的具体制度措施。

在党政机关干部挂职管理方面，除了1994年中央组织部下发了干部挂职工作通知以外，多年以来没有针对干部人事管理改革形势变化和发展需要制定完善干部挂职管理制度。公务员法和《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规对机关公务员挂职交流作出了基本规定，这些制度和法规更倾向于从宏观干部管理视角对干部挂职作出了原则性规定和要求，而且散见于干部管理法规以及公务员制度中，干部挂职管理制度不系统、不健全问题相对突显。随着干部人事制度改革深化，党政干部队伍构成状况也发生变化，干部挂职职能定位发生转变。从2006年开始注重省以上机关招录公务员要求具备基层工作经验，“到2012年中央机关和省级机关录用公务员，除部分特殊职位外，均应从具有两年以上基层工作经历的人员中考录”，这使省以上机关干部在具有基层工作经验方面出现较大变化，对通过干部挂职弥补基层工作经历和基层接受锻炼的需求在一定程度上弱化，与此同时，选派干部支援西部地区和“老少边穷”地区发展建设、承担完成重大项目、重点工作任务等挂职职能逐渐强化，对党政干部挂职管理制度建设提出了新的需求。

针对事业单位和多种所有制企业干部挂职交流制度相对缺失。从整个干部管理来看，在实现了机关、事业和企业干部分类管理情况下，仅有机关干部挂职管理规定是相对单一和不健全的，还缺乏普遍适用于事业单位和不同所有制企业干部挂职的精细化管理规范，从笼统的干部管理视角对干部挂职提出要求，对事业单位和企业干部挂职管理还缺乏针对性和有效性。特别是在当前各类专家学者和博士、博士后等高学历、高层次人才挂职较为普遍的形势下，迫切需要研究制定相应的规范性管理措施，避免不同地区之间、不同部门和不同单位之间政策口径不统一、不平衡，避免引发人才恶性竞争、重复评奖发“帽子”等现象，有效回应社会舆论对挂职“暗箱操作”、“拼爹挂职”等现象的批判。

（三）对多种专项挂职计划缺乏统筹和评估

改革开放以来，适应社会主义市场经济体制建设发展需要，干部挂职数量快速增长，专项干部挂职计划日趋增多，对挂职管理工作提出挑战，管理难度不断加大。如前所述的多种挂职计划由于实施主体、主管部门不同，功能目标也不同，政策实施效果参差不齐，在实践中存在“各自为政”、“单打独斗”现象，缺乏从制度和顶层设计层面的统筹管理。自2010年6月中共中央、国务院印发了《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》以来，在“不求所有，但求所用”人才引进精神指导推动下，全国各地区和各部门大力实施创新驱动发展和人才优先战略，中央级、省部级、地市级甚至一些发达地区的县级主管部门陆续制定推出了多种形式的“柔性引才”工程项目，干部挂职作为一种“柔性引才”方式被普遍采用。这就出现了为发展地方经济需要选拔接收挂职干部、通过弹性引才目标引进接收挂职干部和出于培养锻炼干部目标而选派干部挂职等多重目标功能的干部挂职同时存在，客观上使干部挂职管理变得复杂，需要加强统筹管理，规避干部挂职中不规范、不科学等问题。

 此外，还需要对各专项干部挂职计划开展单个计划实施效果评估和多个计划政策协同性评估，从而更加清晰地发现挂职管理中的问题并相应完善制度措施。以“选派西部地区和其他少数民族地区干部到中央国家机关和经济相对发达地区挂职锻炼”计划为例加以说明。该计划是由中央组织部、中央统战部和国家民委三家主管部门从1990年开始联合实施的一项计划，主要是针对西部地区、落后民族地区培养干部并支持发展目标而实施的，随着政策实施在范围上扩大覆盖了革命老区，这项挂职计划实施30年来，取得了显著成效，深受到西部地区、落后民族地区和革命老区的欢迎。但还缺乏科学完善的政策法规保障，在干部挂职时间周期、挂职干部筛选和匹配机制等方面还有待进一步改进完善，解决这些问题既需要开展系统性、深入的、实证性的单体性政策评估研究，也需要开展与西部地区省份自行制定实施的相关挂职交流措施和中央层面制定实施的“西部之光”访问学者计划、各类干部定向援助计划等政策协同性评估研究。

五、干部挂职体制机制分析

干部挂职作为一种干部交流方式和人才引进渠道，必然受到总体性干部管理体制机制制约；在既定管理体制下，干部挂职实践快速发展势必增加干部挂职管理难度。

（一）受到干部分类管理体制制约

实行机关、事业和企业干部分类管理体制，既体现了干部人事制度改革成效，又在一定程度上对干部交流构成了体制机制壁垒，为此，党的十八届三中全会明确提出了要“完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系”要求。改革开放以来，计划经济体制向市场经济体制转轨，在推进与市场经济体制改革发展相适应的干部人事制度改革进程中，改变计划经济体制下大一统的干部管理体制，打破干部管理的统一调配、统一管理的传统模式，突出体现企业市场主体地位，并尊重其生产经营和用人自主权，遵循市场规律进行人力资源配置，逐步建立了机关、事业和企业单位的干部分类管理。企业员工（包括计划体制下的干部和工人）依据《劳动法》、《劳动合同法》进行管理，党政机关干部依据《公务员法》、公务员管理配套法规以及党内法规进行管理，事业单位工作人员依据《事业单位人事管理条例》及相关配套法规实施管理，这在体现科学分类管理、建立分类管理的制度体系同时，又使干部在党政机关、事业单位和企业之间顺畅交流面临不同的制度壁垒。在打破干部管理的大一统体制同时，弱化了干部在跨部门、跨地区和跨所有制单位之间挂职交流的统筹协调，使干部挂职交流出现“碎片化”、面临一定程度的体制障碍局面。

（二）市场化配置机制与组织干预存在冲突

对干部实行计划管理、统一调配构成了计划经济体制下干部管理核心机制，实行市场经济体制改革后，则要充分建立和发挥市场机制进行各种资源配置，包括干部和各类人才资源。鉴于单位性质不同，干部人事主管部门针对企业这一市场主体建立了不同于党政机关和事业单位的人力资源管理机制，企业拥有用人自主权，其人力资源流动和调配遵循市场规律，并减少政府的干预，这就使对干部挂职交流进行统一管理面临了市场化配置人才资源的矛盾冲突。在强化和尊重市场规律配置人才资源的形势下，加强干部挂职交流统一管理需要充分尊重企业人才流动调配规律，在干部挂职制度建设上出现了针对党政机关的制度相对健全而事业单位和企业的制度建设相对薄弱局面。针对企业干部挂职管理专项制度建设上存在的制度“缺失”和管理“缺位”现象，需要反思在尊重市场机制前提下加强组织干预的形式和需要加强干部管理宏观调控的领域，成为当前深化干部人事制度改革不可回避的管理使命。针对企业主体有效处理尊重市场和强化党管干部关系，是改革开放进程中干部人事管理部门不得不面对的制度创新挑战，需要合理界定市场配置与组织干预的制度空间和职能领域，进而完善干部挂职管理机制。

（三）干部挂职的快速发展增加了管理难度

随着市场经济改革和干部人事制度改革深入推进，人才发展体制机制不断创新，干部挂职作为灵活的干部交流和任用方式，形式日趋多样，范围不断扩大，数量不断增多，这在客观上增加了管理难度。从挂职主体看，接收和选派挂职干部单位包括党政机关、事业单位、国有企业、私营企业等多元化主体；从挂职干部流向上看，包括向下挂职、向上挂职、平行挂职以及国外挂职等；从挂职期满去向上看，有回原单位、延长挂职期限、直接留任等多种情况；从挂职干部职业构成上，突破了党政机关干部挂职范畴，包括了事业单位和企业干部，横跨了教育、新闻、文艺界等多个行业；从挂职人员身份构成上看，包括在职干部挂职、专家学者挂职和在校博士、硕士研究生挂职等。此外，还有 “援疆”干部服务团、“援藏”干部服务团以及中央选派的“博士服务团”等专项挂职工作计划。多元挂职主体、多种挂职流向，挂职期满去向不同，挂职干部职业性质多元化，挂职干部身份构成复杂化，加之各种干部专项服务援助计划等，都对加强干部挂职管理提出了新的管理需求，增加了干部挂职管理的难度。

六、完善干部挂职管理建议

着眼于不断发展的干部挂职管理实践需求，针对存在的主要问题，就进一步规范和完善干部挂职管理和健全完善相关制度提出以下建议：

（一）要明确干部挂职目标，优化挂职工作管理

干部挂职作为组织对干部进行的有计划地交流配置行为，属于公共部门人力资源管理范畴，应遵循基本的公共管理价值导向，明确制度功能和目标，不断优化挂职管理，提高人才资源配置效率和效能。

要明确不同形式挂职所应承担的制度功能，明确挂职所承担的人才引进、支援落后地区建设、完成重大专项工作任务以及培养锻炼干部等不同目标定位，相应在挂职干部选拔、挂职期限、考核管理以及挂职期满后的使用安排等方面区别对待。

对出于工作需要目标选派干部挂职要加大激励保障力度。完善“对口支援”和“定向扶持”性质的挂职干部激励政策，落实援藏、援疆以及条件艰苦、环境恶劣地区扶贫挂职干部待遇，提高挂职期间的补偿性工资津贴待遇并结合派遣挂职干部单位管理需要妥善解决挂职期满后的岗位安置和职务晋升问题。

制定规范化、个性化干部挂职期内和期满后的管理措施。在制定挂职干部挂职期内保障激励措施时，要注意对挂职干部实行分类别、分地区的差异化政策，规范挂职干部管理，采取有效措施坚决防治为弥补基层工作经历而导致干部下基层挂职“走形式”和“镀金”现象。干部挂职期满后，要合理确定不同类别挂职干部待遇，避免对扎根高海拔和落后民族地区挂职干部的优先提拔等激励措施泛化。

还要妥善处理挂职干部留任安置。对挂职干部期满挂职单位有留任需求和意向的，要加强对挂职期满后的考核评价，综合考虑工作需要、领导职数、挂职干部工作表现和现有干部队伍状况，对挂职干部进行科学合理的留任安置，充分提高干部人才资源配置效率。此外，还要平衡内外部人才发展利益诉求，避免留任挂职干部导致“引来姑爷、气走儿子”、打击本土干部积极性现象。

（二）要强化挂职需求分析，提高挂职匹配效率

干部挂职是出于既定的目的选派干部以“挂职”形式进行干部培养、交流和支援地方建设的组织行为，挂职组织管理部门需要注意挂职接收单位和挂职干部双方的需求，在充分发挥市场化配置机制基础上加强组织干预，进行科学匹配，避免“简单粗暴式”强制选派挂职和盲目指派，更要避免出现主管部门“拉郎配”现象。

强化挂职需求分析、提高挂职匹配效率，需要建立挂职接收单位、挂职选派单位和挂职主管部门三方协调机制并各司其职、协同行动。挂职接收单位和地区要在充分调研基础上，提出挂职干部的实际需求，在科学、精准分析和汇总急需、紧缺专业和职位基础上，公开发布或向上级主管部门申报有关挂职单位和职位需求信息；挂职干部选派单位根据不同挂职项目和计划目标要求，引导各层级、各类别干部自愿选择报名，并通过一定的考核、考察程序，选派适合的“挂职干部”，提高挂职干部与挂职岗位匹配度；挂职干部主管部门积极发挥组织协调作用，努力搭建供需匹配平台和工作机制，制定完善各项制度措施，促进挂职干部、选派单位和接收单位之间的有效对接，提高挂职匹配效率。

（三）要健全完善干部挂职管理各项制度体系

健全完善干部挂职管理制度体系，包括两个方面：一方面要从顶层设计层面加强制度规范，对各地区、多形式的挂职交流工作加强指导监督和统筹管理，研究制定覆盖党政机关干部、事业单位和企业单位干部挂职的综合性和针对性指导意见，对干部挂职的基本目标、制度功能、条件要求、工作程序以及主体责任等建章立制；另一方面要针对不同挂职形式、不同挂职主体、不同挂职身份制定分类别、精细化的专项干部挂职管理制度，尤其是针对现行的重点挂职项目和计划，启动专项调研评估，建立健全专项挂职制度规范，以制度规范保障挂职交流实效。重点是要明确挂职在领导干部职务晋升中所应承担发挥的作用，结合现行的职务与职级并行制度将其纳入干部选拔任用晋升体系，在总体干部交流制度架构中完善挂职制度。还要注重提高对艰苦边远、民族地区大规模选派干部“挂职”工作实效性，完善中央“博士服务团”、选派西部及其他少数民族地区和“革命老区”干部赴中央及东部发达地区挂职锻炼等重点挂职项目工作措施，真正实现促进工作和人才培养锻炼“双赢”目标。

针对多种形式的挂职交流实践，深入开展挂职交流效果评估，总结挂职交流工作经验和成绩，客观分析问题和不足，为改进完善挂职交流制度和工作提供依据。根据调研评估结果，对切实实现挂职双方“共赢”的挂职交流形式，加大政策支持力并推广；对于“挂职”效果不明显、流于形式的，甚至出现“挂名”挂职等挂职“异化”、不规范行为的挂职形式，加强监督管控，从严审批并进行清理规范。