【摘要】公共服务窗口是政府为提供各种公共服务而设立的办事窗口。“千人计划”服务窗口是人力资源和社会保障部门提供“千人计划”公共服务的窗口，是海外高层次人才引进工作的重要组成部分。服务窗口的工作内容、方式、方法、流程等，直接关系到“千人计划”项目的顺利开展。本文从服务窗口工作现状和成效入手，分析工作中存在的问题，并提出窗口服务的优化路径。

【关键词】“千人计划”服务窗口   公共服务   优化

“千人计划”是我国目前最高层次的海外人才引进计划。截至2016年3月，“千人计划”已分12批引进5823名海外高层次人才。其中，文化艺术人才项目16人、外专项目244人、青年项目2336人、创业项目808人、新疆西藏项目49人、创新短期项目322人、创新长期项目2036人、顶尖人才10个团队12人。“千人计划”服务窗口是落实“千人计划”政策的综合服务窗口，是引进海外高层次人才工作的重要组成部分，是留学人员回国服务体系建设的关键一环。“千人计划”服务窗口工作的好坏，直接关系到党和政府的形象，关系到“千人计划”专家的工作和生活，关系到海外高层次人才引进计划的实施效果和后续发展。

一、我国“千人计划”服务窗口基本情况

2008年“千人计划”实施后，为保障“千人计划”入选专家各项特定生活待遇顺利落实，根据中央人才工作协调小组相关部署，成立国家“千人计划”服务窗口，即“引进海外高层次人才服务处”。2011年颁布的《关于加强留学人员回国服务体系建设的意见》（人社部发〔2011〕46号）规定，建立“千人计划”专门服务窗口。地方服务窗口相继设立。

（一）职能划分

国家“千人计划”服务窗口（简称“国家窗口”）设在人力资源和社会保障部留学人员和专家服务中心，在海外高层次人才引进工作专项办公室指导下，负责统筹安排、指导协调各地“千人计划”服务窗口的工作，并协助在京中央用人单位为国家特聘专家办理落实相关生活待遇的手续。各省级“千人计划”服务窗口（简称“省级窗口”）由各省、自治区、直辖市党委组织部门和人力资源社会保障部门设立，按照属地化原则，负责协助本地区和中央在本地区用人单位为国家特聘专家办理落实相关生活待遇的手续。

目前国家窗口和省级窗口在具体工作职能划分上，主要包括：一是“千人计划”入选专家待遇落实情况统计工作。每年开展两次，由各地方窗口将待遇落实情况汇总，报送国家窗口汇总后统一向中组部报送；二是举办“千人计划”服务窗口能力建设培训班。国家窗口主办，各省、自治区、直辖市“千人计划”服务窗口负责同志和工作人员参加，邀请人社、外交、海关、税务等职能部门人员讲解相关政策，如留学回国政策、签证、社会保险、永久居留证、进出境物品通关、税收等；三是每年召开“千人计划”服务工作现场会和全国“千人计划”服务窗口工作会议。其中，现场会主要观摩服务工作突出的窗口，工作会议主要是总结服务工作；四是其他服务工作。国家窗口部分承担了协调地方分窗口间的业务联系的职能。对于个别专家因落户、流动等原因造成的生活待遇落实困难，由国家窗口协调地方窗口解决具体问题。

（二）服务内容

“千人计划”引进人才的优惠政策大体分为工作和生活两个方面，工作条件待遇主要由引进单位和引进平台部门负责落实，“千人计划”服务窗口按照引进人才需求，根据政策规定，协助引进单位，为引进人才落实特定生活待遇，为引进人才及其配偶和未成年子女办理相关手续。具体服务内容包括永久居留证、签证、落户、国籍、医疗证、购房、物品进境、子女就学等。

（三）服务规范

为规范窗口服务行为，提升服务水平，加强服务质量监控，国家窗口制定了《国家“千人计划”服务窗口工作人员守则》和《国家“千人计划”服务窗口服务规范》。服务以“千人计划”专家满意为目标，以“视专家为亲人、与专家交朋友、热情主动、周到细致、便捷高效、特事特办”为宗旨，实行“五制”、“四公开”、“三亮明”，即首问负责制、全程代理制、一次性告知制、限时办结制和责任追究制，做到办事程序公开、办事依据公开、办事时限公开、办事结果公开，窗口单位及其工作人员提供服务要亮明身份（统一着装或挂牌服务）、亮明承诺、亮明标准。

此外，国家窗口编写了《国家“千人计划”服务窗口服务指南》，向用人单位及“千人计划”专家介绍国家有关政策、规定各项特定生活待遇落实办理流程、提供材料和注意事项。地方窗口结合本地实际，制定服务标准，同时将有关特定生活待遇的政策规定细化为具体服务项目，作为办理相关手续的服务指南。如山东省服务窗口建立了首问负责、服务承诺、限时办结、责任追究、绩效考核等多项制度。

二、我国“千人计划”服务窗口工作成效

“千人计划”服务窗口在落实专家待遇的过程中，不断加强服务标准化建设，加强服务机构、人才队伍和作风能力建设，提高窗口服务质量，为做好“千人计划”公共服务发挥了重要作用。

（一）立体化服务体系逐步形成

在设立国家窗口和地方窗口的基础上，部分地区积极创新，探索建立了分窗口和联络员制度。如天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、湖北、湖南、广东等省市在所辖地（市、区）设立了分窗口，有的还建立了用人单位联络员制度。江苏省建立了全省上下贯通的服务体系，横向在省级层面建立了人社、公安、海关、税务、住建、教育、卫生等多个部门的联系制度，纵向在13个省辖市建立了分窗口。

（二）政策制度建设不断加强

国家窗口根据《人力资源和社会保障部关于建立窗口单位作风建设长效机制的意见》（人社部发〔2014〕91号）要求，采取一系列措施以作风建设促进窗口服务质量全面提升。此外，向各省级窗口下发《关于进一步推进“千人计划”服务窗口作风建设有关事项的通知》、《国家“千人计划”服务窗口规范》等文件，编印《国家“千人计划”服务窗口服务指南》、《“千人计划”服务窗口作风建设案例汇编》等资料。

各地也积极加强服务窗口的制度建设。如，山西省印发《海外高层次人才服务窗口工作办法》；浙江省编印《高层次人才服务手册》、《海外高层次人才居住证服务手册》；山东省制定《引进高层次高技能人才服务绿色通道规定》；河南省确立了服务受理、政策咨询、跟踪督办和统计汇总等“一条龙”服务机制；湖南省按实际工作需要修订了工作办法，建立健全高效有序的工作制度；广东省专门制定《高层次人才服务专区规范化服务准则》、《高层次人才服务专区接待礼仪准则》等一系列规范性文件；四川省编制《千人计划引进人才服务手册》和《高层次人才服务工作相关政策汇编》等。

（三）待遇政策逐步落实

从2013-2015年全国全职到岗“千人计划”入选专家特定生活待遇落实需求总体情况来看，需求总量总体呈增加趋势，2014年和2015年增长率分别为13.67%和48.82%。其中已办结、办理中和待定需求逐年增长，暂无法办理需求逐年递减。

图1  2013-2015年入选专家需求办理总体统计表

从待遇落实需求各项目类别来看，办理永居、签证、落户、国籍手续、医疗证、购房手续、物品进境、子女就学等手续的需求均呈现增长趋势。其中，办理永居和签证需求占比较高（两项合计分别为50.4%、50.0%）；其次分别为医疗证、签证、物品进境、购房手续、子女入学、落户、国籍手续。

图2  2013-2015年入选专家需求办理分项统计表

（四）服务方式不断创新

在“千人计划”专家联谊会、海创智库（千人计划）科技服务中心协助配合下，国家窗口先后组织57位专家分三批次赴福建、贵州和宁夏开展“千人计划”专家下基层系列活动，为专家和地方搭建了人才、项目、技术交流和服务的高端平台，为地方经济社会发展提供智力支撑。

各地也不断优化服务方式和手段。如，天津市推出“人才绿卡”，实现了“一点采集、多点共享、全程管理、快速办理”；河南省按照“特事特办、一事一议”的原则，对专家的特殊需求提供全程专门服务；浙江省为海外高层次人才发放“浙江红卡”，为其提供居留和出入境、落户、子女、就学、医疗、社保、住房等方面的工作和生活便利；湖北省通过组织沙龙、服务政策对接研讨、建立专家基金管理公司等措施提供全方位工作生活服务；四川省积极开展“预约、上门、跟踪、受理、陪同、督办”等“点对点、一对一”的个性化服务。

（五）信息化服务水平逐渐提高

2015年5月，国家窗口正式开通使用国家“千人计划”服务窗口信息服务平台，为各地“千人计划”专家及引进单位、地方窗口、国家窗口提供了集信息登记、修改、需求登记、审批、进度跟踪、文档上传、需求业务办理、报送管理、统计分析及发送短信和邮件发送汇总于一体的服务平台。目前国家窗口稳定运行，可以通过PC、微信、手机APP等多种方式为“千人计划”专家提供服务，国家“千人计划”服务窗口信息服务平台的社会价值不断提高。

各地也积极完善信息化服务。江苏省开通江苏“千人计划”服务网以及“千人计划”信息管理系统；安徽省建立线上“一站式”无纸化服务系统；山东省服务窗口信息平台于2015年底正式上线启动；湖北省服务窗口建立了专家微信群、QQ群；湖南省建立了“湖南省引进海外高层次人才网上一站式服务大厅”。

（六）服务人员队伍建设不断加强

自2013年起，为了提升窗口服务能力和服务水平，促进各服务窗口之间的交流与合作，国家窗口每年举办“千人计划”服务能力建设培训班、全国“千人计划”服务窗口工作会议和“千人计划”服务窗口工作现场会。各地方窗口也不断加强队伍建设。广东省服务窗口通过集中培训和工作例会对工作人员进行政策、理论、服务内容方面的教育，并把工作人员的学习情况纳入年终目标考评，提高服务队伍综合业务能力；安徽省专门开办全省海外高层次人才经办人员业务培训班，协调省公安厅、外办、侨办、卫计委及教育厅等职能部门的处室负责人，为各地市高校、科研院所和企业单位的具体服务人员授课。

三、“千人计划”服务窗口工作存在的问题

尽管服务窗口工作取得了一系列成效，但实际工作过程中，仍然面临工作体制机制不完善、服务内容不健全、服务水平不可控、地区水平差距大等亟待解决的问题。

（一）工作运行机制不完善

“千人计划”服务窗口工作运行机制不完善主要体现在两个层面：一是与相关职能部门之间的关系；二是现有服务窗口内部的关系。

1、与其他职能部门工作交叉

《引进海外高层次人才暂行办法》（中组发〔2008〕28号）规定，各重点领域的人才引进工作由牵头单位负责组织实施。工作小组成员单位和涉及人才引进工作的有关部门，要按照各自职能，做好落实特殊政策、建设人才信息库、实施跟踪计划、提供窗口服务等工作。实际工作中，牵头单位往往在人才引进过程中也会提供一定的服务，如科技部、教育部等，甚至各地发改、经信等部门在推动产业、企业发展过程中也会提供相应服务。对于“千人计划”专家来说，作为被服务对象同时面对多个服务部门，参加不同渠道组织的活动，自己也不清楚各部门之间服务的边界，影响了对专家服务的实际效用。

2、管理体系不完善

一是国家和地方“千人计划”服务窗口关系不明确。按照现有规定，国家窗口承担统筹安排、指导协调各地“千人计划”引进人才特定生活待遇落实工作，但对国家窗口和地方窗口的具体关系没有明确规定，所以国家窗口对于地方窗口具体服务工作难以起到监督和制约的作用，指导协调在某种程度上比较虚化，基本上起不到作用。

二是各行政层级“千人计划”服务窗口管理体制不同。从目前管理体制看，国家窗口受海外高层次人才引进工作小组领导，受海外高层次人才引进工作专项办公室和人力资源社会保障部专业技术人员管理司的监督和指导。从各省看，大部分设在人社部门，个别设在组织部门和外专局。在市级，窗口管理体制差异更大。以江苏省为例，南京市设在外专局，无锡市设在人才市场，徐州、常州、苏州市设在人社局，南通、扬州、镇江市均设在人社局人才开发处，连云港市设在人社局专家处，淮安市设在人才中心，盐城市设在江苏沿海人才市场，泰州市设在人才服务中心。由于长期以来我国行政管理中存在“职责同构”现象,加上职能部门间部分工作交叉，各层级服务窗口的管理体制差异无疑会增加协同工作的成本。

（二）服务内容落实难

按照规定，“千人计划”专家到岗后，可以享受一次性资助、居留和出入境、落户、医疗、保险、住房、配偶安置、子女就学等特定生活待遇。但在实践中，由于地区间、部门间信息不同步、政策理解差异、执行力度不同及地区差异等原因，造成服务内容落实难。突出反映在：

1、落户问题

虽然部分地区规定，凭“千人计划”证明或《居住证》直接落户，但具体办理过程中仍面临难题。以北京为例，实施积分落户政策（2016年8月11日）前规定：一是户口必须转入，不能直接落户。即“千人计划”专家必须在国内有户籍，才能转入北京市落户；二是“千人计划”专家的配偶及子女落户必须和专家本人一起同时落户，否则配偶及子女不能单独办理落户。

2、社会保险

《国家特聘专家服务与管理办法》（组通字〔2012〕19号）第十四条规定“国家特聘专家及其配偶子女，可参加中国境内各项社会保险”。但现实中主要存在以下问题：（1）未就业配偶和子女不能参加社保。由于没有在国内就业，没有与用人单位签订劳动合同，所以无法参加社会保险。（2）各地保险覆盖面不同。如北京市的“一老一小”医疗保险，在京中央直属单位因为不属于北京市，所以无法享受。（3）保障水平低。按照现行规定，外籍“千人计划”专家超过50岁办理社会保险为临时帐户，退休后个人账户缴纳金额退还专家本人，起不到保障作用。（4）接续困难。对于出国前在国内参加过工作的人员，存在连续工龄认定和引进后如何接续养老保险问题。

3、税收政策

（1）个人工资收入税前扣除政策尚未落实

虽然《关于海外高层次引进人才享受待定生活待遇的若干规定》（组通字〔2008〕58号）、《国家特聘专家服务与管理办法》先后规定“国家特聘专家自被授予称号之日起5年内境内收入的住房补贴、伙食补贴、搬迁费、探亲费等工资收入待遇，以及子女教育费用开支，按照有关法律规定，予以税前扣除”。但相关地税部门执行的均是“千人计划”引才政策实施之前的相关规定，包括《财政部 国家税务总局关于个人所得税若干政策问题的通知》（财税字〔1994〕020号）、《国家税务总局关于外籍个人取得有关补贴征免个人所得税执行问题的通知》（国税发〔1997〕54号）、《国家税务总局关于外籍个人取得的探亲费免征个人所得税有关执行标准问题的通知》（国税函〔2001〕336号）及《国务院关于修改<中华人民共和国发票管理办法>的决定》（国务院令第587号第二十一条）等相关规定。

（2）优惠政策缺乏具体实施细则

一是补贴发放形式。按现行政策规定，只有以非现金形式发放的补贴才能享受免税政策，否则不能享受。但就用人单位而言，这些补贴一般都以现金形式计入“千人计划”专家薪酬。二是免于纳税费用范围。对子女教育费等费用，只限在中国境内发生且在合理数额内的部分免予纳税，并且要求所有支出均需提供有效支出凭证。但在具体执行过程中，一是部分“千人计划”专家由于一些原因，子女需在国外就读，故无法享受此政策；二是有效支出凭证难以提供，如租房支出、子女入学费等；三是上述政策仅针对外籍人员，而很大部分国家特聘专家为非外籍人员，不属于此政策涵盖范畴。

4、科研经费管理

一是科研经费拨付时间较晚，影响科研工作开展。二是科研经费管理冲突。如，现有青年千人项目规定科研经费执行期为3年，但单位财务规定1年执行不完便要收回。

5、其他政策盲点

由于部分问题在政策设计中没有考虑到，导致出现政策盲点。如按照政策规定，引进人才配偶没有工作，可以发放生活补贴，但如何扣税没有明确规定。按照税务部门解释，必须纳入“千人计划”专家本人收入中计税，导致税后收入降低。

（三）服务水平不可控

“千人计划”专家各项待遇的落实要依托相关的职能部门或机构，职能部门的办事流程和办事效率直接影响了窗口的办事效率和服务水平。如外国人永久居留证、落户等事项要依托外交部、公安部门等，子女入学等要依托教育部门，许多业务需要往返多个部门才能办成。由于各部门工作程序不一，部分业务办理周期比较长。这也导致政策承诺的部分时限不能按时完成，一定程度上影响了专家对政府信誉的认可度。

（四）地区水平差距大

从全国来看，各窗口服务水平逐步提升，但受重视程度、基础条件、入选专家数量和工作协调力度等因素影响，个别省份未建立行之有效的工作机制和管理制度，各地待遇落实工作仍呈现一些差异，服务水平参差不齐。2013-2015年期间，办理任务量较大的有国家窗口和上海窗口；服务人数较多且办结比例较高的服务窗口有广东、重庆、四川、江苏、山东等；暂无法办理的需求占总需求比例较大的省区市有黑龙江、海南等、新疆、云南、甘肃等，主要集中在《外国人永久居留证》、签证、落户和医疗证办理事项上。

图3  2013-2015年全国各服务窗口需求统计表

四、优化我国“千人计划”服务窗口工作的对策建议

在我国“千人计划”项目深入推进的过程中，进一步完善“千人计划”服务窗口服务工作，需要贯彻落实《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，按照转变政府职能，建设服务型政府的要求，做好下列工作：

（一）健全工作机制

“千人计划”服务窗口的工作机制需要从国家层面理顺：一是厘清服务边界。建议厘清人社部与科技部、教育部等部门之间的职责关系，明确各服务主体的职责边界，整合优化服务资源。二是健全管理体系。建议完善“千人计划”服务窗口体系，明确国家、省、市、县各层级窗口的职责分工和服务内容。

（二）完善政策体系

《关于深化人才发展体制机制改革的意见》提出，我国要“实行更积极、更开放、更有效的人才引进政策”，“对国家急需紧缺的特殊人才，开辟专门渠道，实行特殊政策”，“完善引才配套政策，解决引进人才任职、社会保障、户籍、子女教育等问题。对外国人才来华签证、居留，放宽条件、简化程序、落实相关待遇。”要完善政策体系，加强执行力度，提高政策实效性。

（三）加强资源整合

要整合人才引进管理服务资源，优化机构与职能配置，加强与外交、公安、海关、税务、工商、外汇等部门相关窗口服务工作的联系，发挥侨办、侨联、团中央、科协、欧美同学会等部门在人才服务方面的优势，加强政策协同与工作衔接，更好发挥“千人计划”专家生活待遇落实各职能部门相互沟通的协调机制的作用，使“绿色通道”畅通便利。

（四）提升服务水平

在为“千人计划”专家提供服务的过程中，要优化服务，提升水平。一是加强服务品牌建设。根据《2016年全国人力资源社会保障系统窗口单位作风建设工作要点》，各地要推进品牌建设，把建设统一规范的窗口单位作为工作重点，着力在打造名称统一、标识统一、机构统一、柜台统一、服装统一的窗口服务品牌建设上取得新进展。“千人计划”作为引才项目，已经具有享誉海外的品牌效应，窗口服务应该在健全工作体制基础上，加强品牌建设力度。二是拓展服务项目。在“千人计划”的服务过程中，应调整以引进为重点的服务内容，加强主动、持续、常态化服务，在投融资、市场营销、人力资源管理等创新创业的各个环节和方面提供服务和帮助。并逐步实施多层次多类别的个性化服务，拓展延伸服务项目。三是创新服务手段。重点完善“互联网+”服务体系。加强千人计划网、中国留学人才信息网、留学人员和回国专家服务管理信息系统和国家“千人计划”服务窗口信息服务平台建设，加快推进各级政府间、部门间及国有企事业单位间涉及“千人计划”服务事项的信息互通共享、校验核对。搭建“互联网+”登记、查询、网上办理一体化的信息服务平台，为广大海外高层次留学人才提供便捷高效的服务。四是简化繁冗手续。积极探索简化办事程序，探索将入出境、通关、就业、社会保险、税收、工商、金融、外汇等部门分设的办事窗口整合为综合窗口，设立和开展多部门联合服务机构来为海外人才引进提供真正便捷的一站式服务，变“多头受理”为“一口受理”，变“人才来回跑”为“部门协同办”，从源头避免“循环证明”，最大限度便利人才。

（五）健全监督机制

健全服务监督机制具体包含两层涵义：一是加强对服务人员提供服务的监督，运用绩效考核等方法，督促提高服务水平；二是加强对服务对象的监督，对于资料评审等环节存在不诚信行为的“千人计划”专家，视情节严重程度，建立“黑名单”，与国家“千人计划”入选专家退出制度衔接，并及时与职能部门和办理机构沟通信息。