何凤秋

进行政府绩效评估不仅要对政府职能有深入的了解，还要熟练地掌握绩效评估的方法和技术，同时要对国际、国内行政改革发展、政府治理模式变化有准确把握。   

    构建地方政府绩效评估指标体系的目标要求   

笔者认为，构建地方政府绩效评估指标体系，不能简单地从政府职能出发，而应具有战略眼光，从构建和谐社会、践行科学发展观和树立科学政绩观出发，站在国家行政改革总体发展趋势的高度，进行地方政府绩效评估指标体系设计，实施地方政府绩效评估应具有战略眼光。  

一是服从构建和谐社会的要求。党的十六届四中全会提出构建和谐社会，强调在促进发展的同时，要更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果。这就要求地方政府绩效评估要体现党和国家关注点、体现百姓关注点，注重各种利益关系的协调，改变政府过去在制定政策中向强势群体倾斜现象，更多关注弱势群体，在维护社会公平公正方面承担更重要的责任。

二是落实科学发展观和正确的政绩观，进一步转变政府职能。政府绩效是政府所有职能的交互作用，不是政府职能机械的简单相加之和。而且，政府绩效指标不能等同于社会经济发展指标，一个地方经济社会发展是政府、企业及社会各方面力量交相作用的结果。因此，科学地界定地方政府的职能，避免政府价值目标取向相互矛盾，政府职能错位、缺位、越位和不到位等问题，是设计指标体系的关键。  

政府工作的目标不能仅仅是增加GDP，而必须贯彻落实科学发展观，促进政府向服务型政府转变:尽量缩小政府直接干预微观经济活动的范围，使政府发展经济定位于为经济活动服务，通过提供公共服务及公正司法来维持公平竞争的经济秩序，制定竞争机会与规则公平的游戏规则，即无差别、无歧视的法律法规来维护和保证社会公平与公正，以实现经济活动过程的公平与公正。  

三是从地方发展战略和实情出发，兼顾当前与长远的发展。地方政府绩效评估指标体系与中央政府的绩效评估指标体系有很大不同。地方政府绩效体现在促进当地的经济发展和社会全面进步，对其评估要从经济、社会、人文环境等多方面入手，是一个复杂艰巨的系统工程。因此，在设计地方政府绩效评估指标体系时，要从区情出发，根据当地政府管理的现状和特点，遵循绩效指标设计的基本规律和要求，进行系统分析和深入调查研究。  

所以，构建地方政府绩效评估指标体系，应考虑以下因素:地区的经济社会发展战略;法律法规规定的政府职能;上级要求;民众要求;前期目标完成情况等。同时，地方政府绩效评估指标体系构建既要考虑当前政府工作的重点和热点问题，如GDP增长率、财政收支状况、领导班子建设等，也要有反映改革和发展需求，如政务信息公开问题、民生问题、政府行政能力问题等。  

构建地方政府绩效评估指标体系应坚持的原则 

绩效评估指标的设计要充分体现政府职能转变的发展方向和要求，体现提高公共服务的能力和质量要求，为我国政府管理模式的创新和变革提供动力。在构建地方政府绩效评估指标体系时，应坚持以下几个基本原则:

一是分层分类原则。分层原则是指根据职权大小与活动范围的大小，依现有地方政府层级进行划分，进行评估，如可以根据需要划分为市、县、乡等层级；分类原则是指在设置地方政府绩效评估指标体系的过程中，根据政府行政行为不同的性质、特点和管理需要，按照一定的类别来衡量所应遵守的基本要求。  

二是突出重点与全面系统相结合的原则。政府公共管理的多重性和复杂性，决定了其绩效评估指标体系必须是一个既突出重点又全面开放的系统。要突出一些重点领域和关键性的工作，设计一些关键性的指标来综合反映政府的绩效水平。

三是动态与静态相结合的原则。绩效指标体系在指标的内涵、数量及体系的构成上均应保持相对稳定性，同时要对未来的发展有所预见而力求保持连续性，以适应形势发展的需要。一些为完成某些临时任务而设置的考评指标则应尽量避免选入常设考评指标中，或者经由一定的改造处理后并入某项考评指标的内容中。

四是定性与定量相结合的原则。政府绩效的评估本质上是一种定性认识，定量认识要以定性认识为前提和基础，定性指标要尽量量化。但政府绩效是一个多维的复合系统，不是所有因素都能量化，这就要设计一些定性指标来反映，有些定性指标所含信息量的宽度和广度，要远大于定量指标，定量指标和定性指标有机结合，可使绩效评估结果更为科学和真实。   

建地方政府绩效评估指标体系的技术选择 

笔者下面介绍几种有效的技术路线:

一是以战略为导向的绩效管理理论应用。在地方政府绩效评估体系的设计中，应注重构建战略导向型的绩效管理体系。构建战略导向的绩效管理系统需注意几个环节: 首先对地方政府的整体战略目标进行深入分析，通过目标的层层分解，建立起基于政府整体战略的绩效目标体系;其次，形成绩效管理过程体系，使绩效管理与日常工作相结合，及时解决出现的问题，保证目标顺利实现;再次，构筑绩效管理的制度体系，用相应的制度保证绩效管理实施;最后，建立绩效管理的组织保证体系，设立以政府高层为组长的绩效管理和评估领导小组，对政府绩效管理与评估工作实行统筹管理。  

二是运用关键绩效目标设定方法。在设定政府绩效目标时，可以借鉴关键绩效指标法。关键绩效指标法(Key  Performance Indication，KPI)是指通过对组织内部某一流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，是把组织的战略目标分解为可运作目标的工具，是企业绩效管理系统的基础。建立明确的切实可行的KPI 指标体系是做好绩效管理的关键。KPI  法符合一个重要的管理原理——“二八原理”。即80%的工作任务是由20%的关键行为完成的。因此，必须抓住20%的关键行为，对之进行分析和衡量，这样就能抓住绩效评价的重心。

政府关键绩效指标体系的确定不是一次就能完成的，政府在初步建立关键绩效指标体系后，需要收集各方面人员意见，对所有关键绩效指标体系进行补充、修改，使其不断完善，才能最终确立相对稳定的绩效评估指标体系。  

三是平衡记分卡技术的运用。平衡计分卡是一个全面的框架，它将组织的愿景和战略转化为一套连贯的业绩指标，组成四个不同的层面:财务、客户、内部业务流程、学习和成长。平衡记分卡的四个层面，使组织的短期目标和长期目标、结果和动因、硬性客观指标和软性主观指标之间达到平衡。

平衡记分卡在政府部门应用的可行性是由其自身的特点与政府部门工作特点所决定的。平衡计分卡所追求的平衡，比如财务指标与非财务指标，短期目标与长期发展等之间的平衡，也是政府部门工作的追求，只是在政府工作目标中表现为行政效率以及促进社会可持续发展的问题。政府的工作对象是社会、公民，而社会发展的复杂性以及公民需求的多元性使得政府工作必须考虑到方方面面，追求在“平衡”之中的发展。

需要注意的是，在运用平衡计分卡时，一定要结合本地区实际情况来进行，在指标体系设计等环节上不可盲目照抄照搬其他地区的模式。要通过详细的调查，对政府工作的内外部环境、地域条件以及现状进行全面深入的分析，掌握本地区政治、经济、文化发展的具体而翔实的情况，明确本地区现有的发展水平、所处的发展阶段以及所具备的发展条件。只有在此基础上，才能设计出适合本地区发展的政府战略规划、战略目标的绩效评估指标体系。

另外，平衡计分卡并不是适用于所有组织的一个标准模式，因此，平衡计分卡引入政府部门绩效管理还需要对其进行必要的修正和调整，即要进行再开发。

平衡记分卡运用于政府绩效管理和评估中，可以用财务、客户、内部业务流程和学习与成长分别反映评价政府的四个纬度。用财务层面反映政府为促进当地经济和社会发展所提供服务与维护社会公平正义的职能，强调政府工作的规范性与否，防止“缺位”与“越位”;客户层面反映政府提供公共服务的效果和质量，反映政府行政能力等;内部流程反映政府内部管理、流程再造、政府反腐败能力等;学习与成长反映公共部门人力资源开发、系统和组织程序，人力资源开发指标可以据此提炼，如公务员培训与开发等。

政府绩效评估是政府绩效管理的关键环节，是政府进行科学管理的一个工具，但绩效评估本身不是目的，通过绩效评估进行制度安排，建立起良好的运行机制，促进政府绩效朝民众希望的方向发展才是最根本的。(作者单位:中国人事科学研究院)

来源：中国人才  2007年8月