何凤秋：薪酬分配与绩效管理专家 

人社部  中国人事科学研究院工资福利研究室主任、研究员

   《民商》：中央改革的决心很大，但是，为什么改革迟迟不能快速推进？收入分配改革阻力和难点在哪里？

    何凤秋：收入分配改革问题相当复杂，是一个牵动全局的问题。收入分配有两个层面含义：一是政府、企业、居民之间的分配格局；二是居民中分配格局。政府、企业、居民分配又可分为不同层面：政府方面包括中央与地方关系，各层级地方政府间关系，不同区域地方政府间关系。企业方面涉及大中小企业分配格局；居民收入分配包括高中低收入人群，其中又包含有城乡间不同人群的分配关系。目前中央调整收入分配改革方向可以说早已明确，目标是实现公平分配，缩小差距。但真正推动步履维艰，就是因为改革牵涉到现有利益格局的重构，所以不可能一蹴而就。

    目前收入分配改革，从国家改革的思路看比较清晰，但在各部委提出的改革思路中，囿于部门职能，无法或不能跳出部委职能来总体考虑收入分配改革，制度设计和政策目标与国家目标衔接有差距。各职能部门更多将注意力放到职能所能发挥作用的政策制度和制度设计上。所以不能说改革的阻力来自哪方更大，而是政府在收入分配改革的总体框架设计上，能不能从部门职能中超脱出来，从全局的视角考虑，这样在具体操作上才能共同发力，不会出现制度和政策相互掣肘，中央有进一步深化改革的决心，有勇气打破垄断，这是最关键的。

    目前我国无论已经制定、出台的制度和政策或正在设计和制定的制度及政策，基本还是由各职能部门来制定推动的，尤其涉及到全体国民的制度设计和政策设计，缺少真正意义上的统筹，往往是“碎片化”的制度和“碎片化”的政策”。就像一个人的整体，对一个人来说是不可分割的，而制度和政策则会只考虑头、脚等分部位，结果统一到一个人时候感受到的是不统一、不完整，缺乏整体设计和考虑。

收入分配问题不仅是要分蛋糕还要做大蛋糕，政府要围绕如何实现公平分配，包括起点公平、过程公平和结果公平，在解决初次分配并在再分配过程起到应有的作用，政府必须主导统筹设计改革路线图，各项措施多管齐下，互相协调，才能整体推进，取得显著效果。

调整收入分配格局，初次分配和再分配都要注重公平，再分配更加注重公平是今后我国收入分配制度改革的主旋律。过去的“十一五”规划追求“强国”，“十二五”规划则追求“富民”。面对收入分配不公的严峻形势，中央在“十二五”规划建议中，提出了两个同步，即“努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，低收入者收入明显增加，中等收入群体持续扩大”，这是一个根本性的改变，但还需要有具体措施才能使同步的原则落到实处。

    《民商》：目前中国贫富差距的主要表现和造成这些表现的主要原因是什么？

何凤秋：人类社会历史表明，通过权力掠夺社会财富的行为必然会引起大众的强烈不满，社会腐败更为民众深恶痛绝，也是历次社会革命爆发的根本原因；另一方面，即使是合法经营积累的财富，如果没有有效调节，也会造成社会财富分配的巨大不均，从而激化社会矛盾。同时使得原来占有巨大财富的人可以不再依靠自己的能力，而仅仅依靠自己占有的财富而获取更大的财富，也会成为社会进步的阻碍力量，而大多数社会成员则越来越难以通过自己的创造性劳动获得更多社会财富。

目前收入差距扩大、城乡失衡、环境破坏等不和谐的现象凸显，特别收入分配不公、贫富两极分化以及由此带来的问题，已经构成了社会矛盾、社会冲突、社会危机的基础。

贫富差距主要体现在地区差距、城乡差距、居民收入差距过大上。当然，收入差距并不完全是分配不公造成的。其中也有由于地区经济发展状况、个人能力大小、努力程度不同、贡献高低造成的差距，这种差距是必然的、应该的也是合理的。只有那些不合理、不合法原因造成的收入差距，才是分配不公的表现。

目前造成这种不合理差距主要原因：首先是居民收入占国民收入的比重、劳动报酬在初次分配中的比重过低。我国比较明显的是在初次分配过程中不公平现象比较严重，初次分配是否公平的主要指标是分配率，即劳动报酬总额占国内生产总值的比重。劳动者的报酬总额占ＧＤＰ的比重越高，则说明国民收入的初次分配越公平。多年来，在我国初次分配领域，一直存在“利润蚕食工资”的倾向，劳动者工资增长赶不上企业利润增长成为普遍现象。收入分配主要朝着资本、企业和政府方面倾斜，在GDP中居民收入分配比率持续下降。1990年至2007年，居民收入占GDP比重从56.18％下降到43.42％，下降了12.76个百分点。在成熟的市场经济体系中，初次分配后，劳动者报酬占GDP的比重普遍在54％至65％之间，美国接近于70％。

其次是再分配补偿严重不足，加剧了收入分配结构失衡。目前，再分配领域内税收和社会保障没有弥补初次分配的不足，向低收入和弱势群体倾斜力度不够。社保制度也不够完善，在城镇就业人员中，养老、医疗保险参保率仅为62%和60%。农民工的参保水平更低，分别不足20%和31%。许多劳务工人的社保缴费基数低于工资水平,甚至按最低工资标准计算。与此同时,央企却占据了90%以上企业年金市场,通过补充保险进一步拉大二次分配差距。2009年统计数据表明，我国农村养老金领取人口比例为4.8%，城市养老金领取人口比例为78%；经过几次调整，城市企业退休人员基本养老金提高到1200元/月。目前我国城镇分为三类养老制度，一是企业养老保险，二是事业单位退休制度，三是公务员退休制度，这三项的养老金数额比是1：1.8：2.1，公务员最高，而且不用缴费，财政全额拨款。“碎片化”的退休制度，直接导致每个制度之间、群体之间的待遇差距的悬殊，滋生了很多不和谐因素。

    第三是片面追求效率、忽视公平，导致公平与效率失衡。计划经济时代，建立在以结果公平为特征的平均主义基础上的“公正”以牺牲效率为代价，改革开放初期强调效率优先的作用机制又使公平与效率的天平失衡。在经济发展中政府热衷于经济建设，追求政绩工程，片面追求效率，忽视公平，以为GDP的增长就是一切，不重视民生环境，甚至破坏民生环境，不能完全履行政府的社会职责。在城市化进程中忽视公平，导致公平与效率的失衡。据预测，到2020年，我国的城市化率将达到60％左右，这意味着城市化率每年需提高约1.5个百分点，而城市化水平每提高一个百分点，就意味着要有1500多万失地农民，如何在城市化进程中不过多损害农民利益，首先要端正那种一味追求效率忽视公平的观念，改正一些地方在推行改革中不计成本、没有补偿的做法，尽可能地使最广泛的群众成为政策、措施的受益者，而不是受害者。

第四是行政垄断与资源占有不平等，导致公平与效率失衡。依靠垄断地位获取高额利润和报酬，最典型的是“国家权力部门化、部门权力利益化”。“靠山吃山，靠水吃水”，牟取巨额垄断利润，其职工享受比一般行业高出数倍的收入。

    《民商》：温总理在政府工作报告中称，不仅要做大蛋糕，也要分好蛋糕。在您看来，怎样才能分好蛋糕？很多人建议“化税为薪”，您赞同吗？

    何凤秋：“化税为薪”是税收优惠的一种方式，试图对提高职工工资的困难企业减免企业所得税、增值税、营业税，来促进员工工资的正常增长。这种减税方法，听起来似乎让利给企业促进企业给工人涨工资，但操作起来难度很大。

    国家减税之后，企业是不是真正把减税后的收益放到了提升工资收益上，没有跟进的措施，政策不能落地，由企业自行操作，难以保证企业就能把这部分收益用于发放工人的工资上。所以不如改变思路，加大对中小企业支持力度，目前我国中小企业成长迅速，中小企业对全国的GDP贡献已经超过50%，吸纳就业人员超过全社会就业人员人数的75%以上。为他们发展创造环境，支持企业发展，允许中小企业进入部分垄断性行业，将政府采购名单扩大，有利于产品质量过关的中小企业进入这个领域，这样即保证了他们能够更多吸纳就业人群，同时也增强企业发展能力，才能从根本上解决工资增长的问题。促进企业内部形成集体协商谈判的机制，为劳资双方博弈提供游戏规则和平台。

    而从根本上来说，要通过多种手段分好蛋糕。一是构建一种有效的社会财富调节机制和制度。在强制性的税收调节中，最重要的是高额遗产税的调节功能，它从制度上消灭了食利者阶层的长期存在，使社会财富不断地由集中又走向分散。美国社会“富不过三代”的现象，就是这种税收调节制度的结果。这种制度的优点在于，使代表未来的年轻人永远保持创造财富的动力和机会，从而保持整个国家的创造力和活力。2005年，美国国会曾有人动议废除征收高额遗产税的法律，带头表示反对的恰是世界第一、第二号富翁比尔·盖茨和沃伦·巴菲特，他们认为废除这种制度会使年轻一代处在机会不平等的状态，这对大多数年轻人来说是不公平的。不仅如此，最近盖茨和巴菲特联合发起“捐赠承诺”，共同呼吁美国富豪捐出至少一半个人财富用于慈善业。捐赠可以在参与者生前完成，也可等到他们身后再实施。已有40位亿万富翁或家庭参加了这个并无法律效力的“道德承诺”。

    二是进一步完善和推广社会保障制度，建立全社会均衡的公平、正义的保障体系。目前，国内已由城乡二元结构转化为城乡三元结构，即出现了介于城乡之间的特殊群体，包括乡镇企业职工、农民工和失地农民。据统计，近几年乡镇企业就业人基本保持在1.2亿人的规模，农民工已超过1亿，每年增量保守估计400万人左右，失地农民约4000万，每年增量200万，这三支队伍加起来超过城镇就业人数。同时，在人口老龄化高峰时期如何防范老年贫困也是急需注意的问题。充分发挥社保作用是调节收入再分配关系的强有力武器，应逐步地提高对城乡贫困人口的低保标准和范围，建立健全城乡医疗、养老、失业、伤残等社会保障网，并扩大覆盖面和逐步提高标准，加大对教育和卫生事业的投入，从而建立一个有竞争力和公平正义的社会主义福利国家。

三是建立全社会统一基本养老统筹体系，机关、事业单位同步改革。目前企业养老金替代率大概只有20-40%左右，而事业单位的退休金的名义替代率约为80-90%，实际替代率也仅为50%左右，低于60%的既定目标替代率。从事业单位养老保险试点情况来看，5省市仍处于改革试点“准备”中，并无实质性举动。改革最大的阻力来源于待遇降低与不公平的问题。因此，建议通过制度设计不断提高企业职工养老金替代率，“不做减法做加法”，来缩小不同群体之间的养老金待遇差距，这才是解决“双轨制”问题的可行之道。

就基本养老金而言，应当统筹考虑企业、事业单位和机关三类人员，统一参加社会基本养老保险。事业单位应当与机关同步进行养老保险制度改革，在制度设计上均与企业制度相衔接，不能再分割国家基本制度，形成新的社会不公。

四是调整政府支出结构，加大转移支付力度，通过对高、低收入的双向调节，缩小收入差距，维护收入分配结果公平。

国外研究结果表明，对收入不平等的调节作用，税收要小于转移支付。可以通过转移支付，强化扶贫帮困工程，建立全方位、多层次、覆盖面广的社会保险和社会救助体系,  增加对低收入者和贫困家庭的救助。进一步加大农村基础教育投入，加强城乡职业技能培训和公共就业服务；加大建设城乡社会保障、医疗保险、住房保障体系投入；加大对欠发达地区和生态功能区财政补贴和一般性转移支付力度，规范并压缩专项转移支付；大力压缩行政开支。基本公共服务均等化，这是老百姓呼声最高的诉求。

   《民商》：在收入分配改革这个问题上，有人认为，现在进行改革不合时宜，并且提醒，要谨防政府的干预替代市场自动调节可能会带来灾难性的后果，对此您怎么看？

    何凤秋：目前收入分配不公、贫富两极分化以及由此带来的问题，已经成为引发社会矛盾、社会冲突、社会危机的重要因素之一。收入分配改革涉及到利益调整，在推进过程中政府必定处于主导和核心地位。建立公平的收入秩序不仅民众期待，也是中央的调整目标。所以不是合不合适，而是政府必须下决心和下大力气解决的问题，越早解决越有利。

    当然，很多人担心，政府职能转变不到位，会干涉市场太多。对此，就要求政府从公平与公正、维护社会整体和长远利益出发对国民收入进行再分配，尽量缩小政府直接干预微观经济活动的范围，通过建立覆盖全社会的国民收入再分配的保障体系，实现经济活动结果的相对公平。

   《民商》：从一部分先富到共同富裕，这个愿景有多远？

何凤秋： 从改革开放以来中央提出的“效率优先、兼顾公平”到十六届六中全会提出的“在经济发展的基础上，更加注重社会公平”，既反映了改革开放历史进程的重大变化，也反映了关于公平问题指导思想的重大变化，体现了社会主义发展经济之目的是为了实现共同富裕的本质特征——“使全体人民共享改革发展成果”。真正和谐的社会是公平和有效率的社会，构建和谐社会并不是公平与效率哪个更为重要，而是要促进公平与效率的良性互动。

公平与效率并不矛盾，恰恰相反，制度越公平，整个经济越有效率。我们应该走的共同富裕的道路，藏富于民符合社会主义原则。应该具有战略眼光，国民经济命脉应该让代表广大民众利益的社会保障基金、保险基金、证券投资基金等机构投资者广泛参与控制。慎重将关系国计民生的优质国有企业到境外发行上市，这不仅为影响到我国的经济安全，而且，廉价的国有资产出让无异于是外资对亿万老百姓的掠夺，更谈不上分享经济发展的成果。由社保基金控制金融、电力、能源等关键性行业，一方面可以保证百姓养命钱的稳定受益，真正分享经济快速发展带来的成果；另一方面，又可以保持资本市场长期稳定地发展，并且把国民经济的命脉牢牢地掌握在自己的手中。

来源：2010年11期《民商》杂志专访