何凤秋  张丽红

摘要：政府绩效评估促进政府制度之创新，是指在推动绩效评估过程中，促使政府制度变迁的过程，是制度创新主体为获得潜在收益而进行的一系列新的制度安排。本文首先从绩效评估对政府制度创新的贡献度、绩效评估对地方政府内在创新动力的外化、绩效评估扩宽政府制度创新形式的角度分析了创新作用，同时分析了羁绊制度创新的相关因素，并提出创新的途径：界定职能，提高公共服务质量，促进服务型政府制度建设；降低行政成本，提高行政效能，建设高效政府；进行流程改造，整合行政资源，构建无缝隙政府；引入外部评价，健全监督机制，构建开放、透明政府；加强绩效评估法制化，完善法制政府。

总之，政府绩效评估促进中国政府制度的创新，这种创新从一开始就应有国际化视野、同时需兼具本土化的特点，才能形成具有中国本土特色的政府制度创新。

关键词：绩效评估    政府创新

Abstract

Government  Performance Measurement Promoting

the  Innovation of System of Government

Government  performance measurement promoting the innovation of system of Government refers  to the subject of innovation of system arranges a series of systems in order to  again the potential profits in the process of promoting the government  performance measurement and institutional change. First of all, the essay  analysis the function of the innovation from the contribution of performance  measurement to innovation of system of government, performance measurement  broadening the forms of institutional innovation system. At the same time, the  essay analysis the factors which hinder the innovation of system and points out  the approach of innovation: defining the function, improving  the quality of public service, advancing  the construction of serving government; reducing administrative costs,  increasing executive efficacy; arranging the administrative resources,  constructing a seamless government;   introducing evaluation method， improving the supervision system, constructing a open and  transparency government; tightening up the legalization of China`s government  performance assessment, advancing building government under the rule by  law.

In  a word, Government performance measurement promotes the innovation of system of  Government that should have international outlook and local operation, thus the  innovation of system of Government which possesses the local characteristics of  China can be taken shape.

Key  words：performance  measurement, the innovation of  system of Government

从上个世纪八十年代开始，我国各地政府结合实际，改革创新，大胆探索，借鉴西方政府绩效评估的经验，引入现代绩效评估的理念、方法和技术，开展了地方政府绩效评估实践。目前有近三分之一的省（区、市）不同程度地探索开展了政府绩效评估工作。总体上看，无论采取何种政府绩效评估模式，都对我国地方政府管理产生了深刻影响，这种影响涉及了政府管理的方方面面，给以往的政府制度安排带来了全新的冲击。这种冲击表现为激发了政府的活力，促进政府一系列创新活动的产生，由此引发了一系列的变革是其创新的外化过程。

目前理论界对于政府绩效评估和政府制度创新研究方兴未艾，并呈现出纵深和拓宽研究的趋势。但对于政府绩效评估之于政府制度变迁深层次的影响分析较少。理性分析政府绩效评估对于政府制度变迁的作用可以从更高的角度理解和推进绩效评估，尤其在当前各地绩效评估发展已经到了一定程度，更需要对其进行总结和再评估，在当前受到金融危机影响的情况下，如何正确发挥政府绩效评估的作用显得尤为迫切。为抛砖引玉，本文仅就政府绩效评估对于政府制度创新进行若干思考，希望引发大家对绩效评估效果进行更深入地评价与思考。

一、政府绩效评估对政府制度创新之作用

政府绩效评估于政府制度创新之作用，体现在政府制度的方方面面。政府制度本身具有丰富内涵，其概念目前在学界很难有十分精确的、令人满意的严格定义，但从本质上说，政府制度是政府运行的一系列规范或共同认可的模式。政府绩效评估促进政府制度创新，主要指在推动绩效评估过程中，促使政府制度变迁的过程，是制度创新主体为获得潜在收益而进行的一系列新的制度安排。

政府绩效评估对于政府制度创新作用可以从绩效评估对政府制度创新的贡献度、绩效评估对地方政府内在创新动力的外化、绩效评估扩宽政府制度创新形式的角度进行分析。

绩效评估对政府制度创新的贡献度分析。如何衡量政府绩效评估对于政府制度创新的成效？其衡量的标准是什么？关于这个问题，西方新制度经济学一些讨论可以作为分析的借鉴。西方新制度经济学主要从两个方面来探讨制度创新的效果问题：一是分析制度效率；一是进行新旧制度安排的利益比较[①]。新制度经济学家普遍认为，制度创新的过程实质上就是最佳配置社会资源的过程[②]。简单地从经济利益和资源配置的视角来探讨绩效评估之于政府制度创新的成效，可能无法完全解释政府制度变迁的复杂性和多样性[③]。但却给我们提供了分析的借鉴。我们评价绩效评估是否推动了制度创新并在其创新中作用，可以从两个角度衡量：绩效评估促进制度变迁是否起到合理配置资源作用、降低了成本；政府相关制度改变是否符合人民群众利益。福建南平市在进行绩效评估中，有意识以制度创新为主，建立完善了岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、否定报备制、效能考评制和失职追究制等监督管理制度，逐步形成了比较完善的制度体系。同时，并建立行政服务中心、效能投诉中心等强有力运作机构，将政府具体制度建设与绩效评估有机结合起来。这是典型重新合理配置行政资源的一个过程，通过配置行政资源，构建强有力的运作机制，强化过程管理，传达政府价值诉求，实现知行合一，在其他政府实践中，也可看出其显著的促进作用。

政府绩效评估是政府创新动力的外化。实施绩效评估并促进政府创新主体的主要是地方政府。道格拉·C·诺斯等人把制度变迁和创新的主体，概括为个人、团体和政府[④]。我国地方政府作为中央政府的代理机构，依法管理一定区域内的公共事务，特别是随着放权让利和“分灶吃饭”的财政体制的推行，地方政府不再仅仅是传统的统收统支的财政体制下那样的一个纵向依赖的行政组织,而是具有了独立的行为目标和行为模式，具有了强烈地追求本地经济快速增长以及进行制度创新的动机。然而,中央给予地方的权力运作空间很有限,  改革的难度和成本大。这就迫使地方政府进行大胆的制度创新,绕开改革的难点,从传统体制外入手,进行增量改革。地方政府的制度创新主要集中在两个方面:  一是根据本地的实际贯彻中央的制度安排。二是在自己的职权范围内自主进行制度创新[⑤]。推行绩效评估过程通常涉及到对现有制度的挑战，会遇到诸如：要不要改变现有制度？改革哪些制度？怎样改革才能有效推动绩效评估。这样的挑战，激发了政府活力，使地方政府在地方治理中表现出来敏于应对环境挑战、勇于开拓竞争、善于变革创新。绩效评估恰恰具备了各地可以根据本地的资源禀赋进行适合本地的制度创新,可以绕开一些改革难点，具有很强的制度创新内在动力。绩效评估和政府制度创新内在动力是趋同的，绩效评估外化了地方政府内在创新动力。

绩效评估拓宽了制度创新空间。绩效评估激发了政府活力，这也是政府管理活动产生持续的高效能的前提和基础，它是政府发展追求的重要目标之一。从某种意义上来说，绩效评估引发的制度嬗变的过程也就是政府整体制度的创新过程，并从形式上拓宽了制度创新空间。

纵观人类历史的变迁，制度的变迁是根本的变迁，制度的发展也就是社会的发展，制度创新成为政府治理范式变迁的重要动力性资源。萨拜因在《政治学说史》中就非常赞同英国著名的思想家埃德蒙·柏克的观点：“制度不是发明或制造出来的；它们是活生生的并且是不断发展的。因此必须以尊崇的态度对待它们，以审慎的态度提到它们”[⑥]。制度自身的演化规律，实质就是制度变迁的共性问题。马克思对整个社会制度变迁的共同性的进行了高度概括，即生产力的发展是社会制度变迁的根本动力：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程…。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”[⑦]。我国政府绩效评估也是在经济社会发展到一定程度上的产物。绩效评估促使政府制度创新开创的各种形式从某种程度上来说是一个制度变迁共性的创新特征。     

绩效评估需要重新定位政府的职能，这种变迁不是简单的组织精简和重组，而是对政府治理的理念、原则、结构、流程、行为等进行深层次的改革，如各种绩效评估理念导入、绩效评估方法使用、对于绩效评估结果问责的重视等。绩效型政府管理以政府绩效为本,以公共责任的实现程度、效果、服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准,降低政府成本，通过一整套完整的评估体系,最终实现政府管理的四“E”——经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)和公平(Equity)。政府再造过程正是制度创新的过程，同时也是提升地方和国家竞争力的有效途径之一。重新定位的政府应是一个民主的、法治的、高效的政府。这一系列变化较之以往的政府创新更能拓宽其创新空间。

二、绩效评估理念输入——反思制度羁绊

确立什么样的政府管理理念,成为当今政府管理与改革的核心问题。黑格尔就非常强调政治理念、政治精神在政府制度形成和演变过程中的重要作用。马克思、恩格斯则更强调经济基础的作用。我国市场经济的逐步确立深入，也是绩效评估理念被接受并对于政府制度变化产生了深刻影响一个根本原因。

先进管理理念输入，促使对现有制度的进行反思，并促进行政改革的进一步深化和相应制度的建立。从上个世纪八十年代以后，全世界范围内都在进行着大规模的政府改革运动和政府再造运动。西方政府的改革的口号，建立“顾客为中心的一个政府”。他们把企业管理的、顾客的观念，引入到政府管理当中来。这场政府的改革运动从开始起到现在，仍然是方兴未艾。政府再造的目的很明确，通过政府本身制度的再造，最终提升国家的竞争力，使政府能够为社会和公民提供更高品质的公共服务，构建一个人民需要的是民主的、法治的、负责任的、有能力的和有效的政府，这是一个国家政治稳定、经济发展、社会进步的一个重要的保障和必要的前提条件。当代西方国家公共管理中所蕴涵的分权化管理，责任机制，结果为本，顾客导向等理念及其方法,  已经成为当今世界各国政府改革的大趋势。尽管大家对公民是不是顾客存在着争论，但这种观念促进了政府思维一个积极的转换，为公共部门绩效管理和评估提供了有效应用的制度基础。发达国家政府绩效评估的实践，主体上强调多元化；评估程序上强调法制化；评估标准上强调公民导向；评估指标上强调科学性和可行性;在评估管理机构上重视成立专门的评估组织;在评估信息沟通上注重信息技术的应用和对绩效信息的管理。

我国政府绩效管理和评估既受西方上述特点的影响，也带有强烈中国特色，这是符合国情的，应该倡导。中国的政府改革同样不可避免。一段时期以来,由于多种原因,许多政府部门热衷于搞脱离实际劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”,  政府经济效益为先、忽略了对管理成本、对环境造成影响、忽视可持续发展的能力，诸多决策失误诸多问题的产生,大都源于绩效评估标准的不科学、不准确、不全面或不完善。“科学发展观”和“正确政绩观”的提出，标志着我国政府绩效管理理念的巨大变革，新型绩效管理评估体系的建立，将是一场深刻的变革,要用正确的政绩观保障科学发展观得到落实,就要着眼于转变观念,对政府绩效进行评估是整个政府管理创新的一部分,关系到政府职能和运行机制转变,有利于提升政府管理能力,提升管理水平,提高政府效能以逐步建立和完善，新理念不断冲击，对政府制度创新有些不可估量的影响，这不能不说是地方政府推行绩效评估的一个贡献。

今天国与国之间的竞争，既是经济上的竞争，也是政府管理的竞争、政府治理能力的竞争、政府管理效能上的竞争。这些理念输入促使政府认真思考为人民服务究竟从何做起，谁是我的服务对象？我们的服务对象对我们有什么样的要求？我们怎么来做才能满足顾客的基本需要？怎样才能基本体现人民的主权原则。政府最基本的一个目的，就是为了管理社会的共同事务，也就是为了满足我们社会的一个共同利益。公民对政府的认同、支持和拥护，也恰恰是我们政府合法性的惟一来源，也是各种事业成功的一个基本的保障。小平同志曾讲“人民满意不满意，人民高兴不高兴，人民答应不答应，这就是判断我们政府管理是不是成功的一个重要的标准。”以公民为中心就要保障公民的基本权利、要促进公民的基本权利的实现，是政府最基本的职能。因而政府绩效评估围绕构建民主的、法治的、负责任的、有能力的和有效的政府进行，体现公民导向和结果导向。这些理念的输入，对于我们政府制度、政府管理是个冲击，政府要从以政府为中心的管理体制，转化到以公民为中心的体制上来。

三、界定职能，提高公共服务质量，促进服务型政府制度建设

经济社会的发展带来的政府外部环境的变化，必然要求政府职能做出相应的调整。单单政府本身，不足以解决复杂的社会问题。当代政府治理，需要的是政府、社会组织、企业的共同参与，才能有效地解决社会问题。需要建立一个政府、社会组织、企业共同治理的模式。所以，绩效评估过程也是正视这一变化的过程，政府绩效评估重新界定政府的职能，为政府衡量特定职能的合理性与必要性提供一个较为清晰的标准和尺度,为政府主动界定其职能提供了一个方向。另外,社会公众对特定政府职能的评判所形成的巨大压，力可以促进政府对其职能及行使方式进行反思。

首先，绩效评估强调评价政府有限作为，构建相应制度，限制政府越位、错位行为，调整政府和市场关系。绩效评估评价政府能够发挥作用和理应发挥作用的领域，这需要，转变政府职能，调整政府与市场的关系，建立适应市场经济发展需要的“有限政府”，政府应把自己管不了、管不好的事务交出去。充分发挥市场基础性调节作用，政府正确进行角色定位，避免政府“越位”、“错位”现象。通过绩效评估，构建相应制度。相应在我国地方政府绩效实践中，可以指标设计的演变过程看出，在开始绩效评估中，重视经济指标和招商引资指标到强调社会公平正义、重视公共服务和民生指标，可以看出这种变化痕迹。如江苏南通的指标设计[⑧]、哈尔滨[⑨]对区县的评估均体现了这一特点。

其次，绩效评估坚持公共服务理念，进行公共服务制度化建设，调整政府和社会关系。政府绩效评估强调公民导向，提供优质公共服务，要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”转变为“管理者”，由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变，提倡公民导向、政府提供回应性服务，满足公众(顾客)的要求和愿望，提高服务质量，改善政府与社会的关系。

四、降低行政成本，提高行政效能，建设高效政府

政府是不是高效运作，一直是政府治理好不好的一个判断标准，也是判断政府是不是负责任的一个标准，我们要建立一个有效率和高绩效的政府，必须降低行政成本。

绩效评估促进政府建立成本效益分析制度。高效政府应充分地利用各种的资源去实现政府管理和服务目标，政府要重视资金使用效率。高成本的政府管理意味着公民要为此付出的更多，意味着公民的利益的丧失。在西方绩效评估推动目的之一就是要从节约财政，降低政府的管理成本。政府绩效评估的一项重要任务就是成本控制,即对政府投入和产出进行比较和计量进行绩效评估，促使政府在行政管理的各个环节合理地配置和使用行政资源,有效制止政府行为中的亏损现象和浪费现象,从而达到降低行政成本,提高行政效率的目的。降低成本也就要求政府的管理和服务符合简单的效率原则，要重视产出的效果。

政府绩效评估结果导向，就是避免过去政府经常将投入当成产出。如经常用每年开会的次数、发文件数量、花钱的多少、成立的机构作为政府成绩，即用投入来代替产出。绩效评估理念强调的是以少的投入换取更多产出，强调结果导向，所投入真正的产出结果是不是公民需要的和满意的，最终判断政府是不是有效能的，主要看社会问题的解决程度。

五、进行流程改造，整合行政资源，构建无缝隙政府

无缝隙政府(Seamless Government)[⑩]，指的是政府整合所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面，为公众提供优质高效的信息和服务。无缝隙政府目的是要突破传统的部门界线和功能分割的局面，消除横向部门之间、上下级之间的缝隙，所以也称“无界线政府”(Boundaries less Government)。

流程改造，改变了官僚制度。因为传统的政府组织，是“科层制政府”，分工细、等级严，往往各自为政、忽视顾客需求等。当然，官僚机构的产生是与一个生产者导向的社会所要求集权的、划分明显的组织体系相适应的[11]，当官僚体制影响到政府的工作效率和服务质量时，其弊端凸显，拉塞尔·Ｍ·林登在《无缝隙政府》一书中提出，快速发展的科学技术虽可以加速问题的解决，…却无法使四分五裂的、官僚主义的组织更为高效。随着社会危机频发，如社会贫富差距扩大，高失业现象普遍存在，政治合法性出现危机等，国家行政能力低下的治理状况促使政府开展治道变革。同时，政府公共行政领域不断扩大，行政职能的社会化的进程明显加快，无缝隙政府越过了政府改革中职能转变和权力配置的框架，将焦点集中于公民需求，为顾客提供他们所需要的个性化选择、多样性参与，与顾客保持密切的、直接的联系，更好地满足顾客更高层次的无缝隙的需要和需求。正如欧文·休斯所说，“这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而且是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革”[12]。这也为我国政府所提倡的“执政为民”理念也提供了一种全新的思路，也是我国在和谐社会进程中政府改革的理想制度改革模式。

为进一步提高工作效率，减少因政府办事效率产生不必要的损耗，为企业、为基层、为百姓提供更好的公共服务，深圳市龙岗区政府着意在创新管理模式上下功夫，明确打造无缝隙政府的目标，建立无缝隙的决策、管理、执法、监督体系，坚持以法治结合、市民需求、时间和空间为导向，再造政府流程、规范规划政府行为。在提升政府管理和服务质量的同时，围绕政府系统内部职能交叉、事权分离、管理真空等问题，就如何提高政府效能、强化服务意识等方面，以“资源共享、工作协同”为核心，建立统一的服务平台，为公众提供优质高效的信息和服务。

构建无缝隙政府，完善政府提供服务流程和相应制度。浙江省玉环县就做了有益尝试。为满足公民对于高效、便利、快速的行政审批服务的需求，他们在政府改革中创立了全程办事代理制。通过对传统的行政审批机构的重组，简化审批环节，实现了“一站式”服务，提高了政府服务质量和效率。“玉环经验表明了‘无缝隙组织’模式是打破传统的官僚制行政模式提高政府服务质量的有效手段”[13]  。

深圳市质量技术监督局通过绩效评估，强化了业务流程再造和重点工作的落实，关注过程，更注重结果，特别是对本身工作不断改进，激发起广大工作人员的责任心和积极性，从而提高服务对象和公众的满意度。首先，通过绩效评估，深圳市质量技术监督局兑现了目标承诺，树立了政府的威信。

无缝隙政府是以满足顾客无缝隙的需要为目标的一种组织变革，对现行传统政府进行无缝隙再造。而政府绩效评估促使政府改进业务流程，提高公共服务质量。通过绩效评估,可建立起一道业务流程测评与优化机制，有利于政府及时找出问题进行改进。同时，政府部门也可以藉此了解服务对象对政府业务流程的具体要求，设计出更合理更科学更人性化的政务流程，进而达到提高公共服务质量的目的。

六、引入外部评价，健全监督机制，构建开放、透明政府

顾客至上和最大限度满足公众的需求是政府绩效评估第一位的评估标准。科学的政府绩效管理评价体系通过引入外部评价机制，公众可以有效地向政府表达意愿，对于政府可以形成强大的外部导向和压力,扭转政府对其行政结果的价值衡量，纠正政府的违法行为,引导政府回归科学与理性。

政府绩效评估促进政府政务公开制度建立。绩效评估以加强与完善公共责任机制、提高公共管理的效率和能力、提高公众的满意程度为评估目的。相应地必须进行相应信息公开，推动政务公开制度建立。绩效评估引入公众评议公民参与监督，也可以促进建立一个开放和透明的政府。民主社会的治理，正是以透明和开放为其重要的特点。

公众参与进行政府绩效评估是当代公共行政科学化、民主化和行政法治原则的必然要求。在推行政府绩效评估中，引入公民满意度评价主要通过运用社会调查、民意测验等方法,定期征求社会公众对政府工作的满意程度,最终以此作为对政府绩效评估的依据，这可以使政府机关不仅对上级机关负责,更重要的是对人民负责,形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制,从而建立让民众满意的服务型高绩效政府。1998年至今，以公众为主体对政府绩效进行评价，并将结果作为考核各部门及其领导干部政绩的重要依据的“公民评议政府”活动在全国部分城市进行，如1998年沈阳市的“市民评议政府”；1999年珠海市的“万人评政府”；  2001年南京市的“万人评价机关”；  2003年北京市的“市民评议政府”活动；青岛市民意调查等等，都对建立公开透明政府起到了有益促进作用。公众评议政府是由“政府本位”向“公民取向”转变，向“服务原则”和“公众满意原则”转变。公众评议对改善公众对政府部门信任关系和树立政府形象，提高政府行政效率、行政能力和政府服务质量有重要作用。珠海市“万人评议政府”从1999年始，本着改进珠海市的机关作风，提高行政效率，优化投资软环境，致力于建设服务型政府，更好地推动经济社会的持续、协调、健康、快速发展的目的，每年都开展机关作风建设专项活动。珠海市机关作风建设及万人评议政府紧扣珠海市政府的发展战略、上级的要求以及社会的公共服务需求建设服务型政府，采用定性指标，每年向社会发放一万份左右考评表，对珠海市机关、事业单位和中央、广东省驻珠海的机关进行年终考评，重点突出群众和企业、行业评，并与领导、机关干部、基层干部评和市政府投诉中心扣分有机结合起来。其中，“三类代表”和机关干部为体制内评议主体，企业和公民为体制外评议主体。政府服务的对象主要是面向社会、面向公众的，公众的感受是最好的衡量尺度，政府所提供的公共服务是否满足公众的需要，是政府价值得以实现的前提。通过“万人评政府”活动，强化政府的绩效与责任意识，促使其改善服务水平，推动各项工作措施的落实，促进机关作风的进一步好转。改善政府与公众的关系，树立良好的政府形象。“公民评议政府”拉近了政府与公众的距离，增进了对政府的理解和信任，共同创造和谐、良好的发展环境。公众参与进行政府绩效评估充分体现了完善行政管理体制、发展新的监督和公共责任机制、实现社会善治的必然要求。

    政府绩效评估促进重大决策听证制度建立。建立健全科学民主的政府决策机制是提高政府行政能力的前提，现在各地兴起的决策听证热是对政府决策的有力回应，有助于政府决策的公开透明、科学民主，在一定程度上遏制决策腐败现象的产生。听证是对政府决策的有效回应，政府决策过程中，引入听证制度，第一，监督。有利于提高决策过程的透明度，防止决策者利用决策权为自己谋利，是源头治腐的有效措施。第二，科学。听证是不同的利益群体代表提出各自意见并相互博弈的过程，有利于决策者全面掌握各类群体的内心诉求，有效避免因信息不对称而造成的决策漏洞。第三，民主。具有严密程序保障的听证会本身就是一个利益相关者参与决策的过程，是实现政治民主的有效形式。第四，公信力。决策能否执行或者说能够在多大程度上执行在很大程度上取决于决策的公信力，而不是决策的政府强制力。可见，公众参与进行政府绩效评估是实现民主管理、完善公共政策过程的有效途径。

 青岛市从２００６年起借鉴国外先进的社会学调查统计方法，应用计算机辅助电话调查技术（CATI），对12个区市党委、政府履行职责的绩效情况进行民意调查，并将调查结果纳入青岛市目标绩效考核，在全国率先将电话民意调查引入党政机关绩效考核。近一万名受访市民接受了电话访问，实事求是地评价了所在区、市党委政府的工作。 

在考核评价方法上，青岛市绩效评估民意调查以“问政于民、评政于民、议政于民”为目的，强调“民考官”，实现由封闭式考核到开放式考核的转变。使民意真正转化为驱动机制和监督机制，促使政府更多地倾听民声、了解民意、关注民生，并努力提高工作绩效。在调查内容上，电话调查问卷以老百姓最关心、关注的问题为重点，设计了为民办实事情况、社会治安状况、社区管理服务情况、机关工作作风等方面的评议内容。问卷５１．５％的调查题目直接吸收采纳了市民的意见建议。在操作过程上，体现公开、公正、公平，青岛市监察局、市考核办以及各被评议的区市都将派人全程监督，使市民能够畅所欲言地评价所在区市党委政府的工作。每个区市的电话调查结束后，市考核办将以最快的速度统计分析调查数据，并当场亮分。在考核权重上，进一步强化了民意导向。将民意调查在考核体系中的权重提高到１６％，成为青岛市所辖区、市所有考核指标中权重最大的指标，从机制上确保民意在考核评价中的分量。此外，青岛市还在市统计局建立了青岛市社情民意调查中心，通过电脑拨号，对全市固定电话用户随机访问。以及时了解广大市民对政府决策事项的认知度、知晓率，征求市民的意见和建议。

七、绩效法制化，完善法制政府

法治政府是现代政府的重要特征。法治政府的本质不仅在于它承认法律的最高权威并依照法律行使权力，更重要的是要求它所遵从的法律必须符合一定的价值标准，包含一定的实际内容，这种标准和内容就是保障公民的权利与自由，这已经成为现代政府区别于传统政府的关键所在。法治，意味着秩序，它意味着宪法和法律的崇高性，它的至尚性。法治政府的理念固然承认并重视民众的守法，但其重点不是“治民”，而是“治官”，法治政府的核心就在于政府受法律的约束和控制。如果要在最大的限度上抑制权力被滥用，惟有在制度上做出必要的设计和安排，进而为政府的治理行为设定规则和指向。

法治政府的核心理念是：治国者先受制于法。政府的权力理应受到监督和制约，这点十分重要的。不受制约的权力，必然会侵害到他人的利益。法治政府的核心要意是：政府的权力必须受到有效的监督和制约，这是建立一个现代化的政府制度的一个前提条件。

政府绩效目标应源自于法，是建立法制政府根本。政府绩效评估应是公众利益和意志的体现，是国家意志的体现，它来自于国家立法。实施政府绩效评估必然要进行政府绩效目标、绩效标准、行为规范、服务标准与服务质量立法。只有使符合公众利益与意志的绩效目标、绩效标准、评估指标、评估程序、评估结果如何运用等通过法的形式加以确认和固定下来，才能真正实现基于绩效的管理（performance—based management）[14]。

绩效评估内容法制化，是政府制度法制化一个重要内容。法制化、规范化、程序化是开展政府绩效评估的前提、基础和保障。西方发达国家在全面实施政府绩效评估的过程中,很注意完善政府绩效评估的法律框架,用法律手段规范政府绩效评估体系。而我国的政府绩效评估是近些年来随着政治体制改革才逐步重视起来,因而相应的法律体系建设方面还很不够，一项制度只有以法律为后盾，才能保障其顺利有效的实施。在政府绩效评估立法上，应该立足于政府的法定职能，将政府职能的履行、行政效率与效益的实现、行政问责纳入法制轨道。

评估程序法制化，是法制政府一个保障。我国目前政府绩效评估重要缺陷之一，是评估程序没有规范化，存在很大随意性。政府的服务标准、服务流程和服务质量要充分反应公众的利益和意志要求，评估主体对政府绩效的评估就是以政府服务标准、服务流程和服务质量为主要内容的法律规范作为评价尺度，不是以个人利益、部门利益的实现程度作为评价尺度。因此，需要通过政府绩效评估立法，解决评估程序非规范化问题。通过立法设置政府绩效评估应当遵循的若干关键性的基本程序。这些程序包括：制定政府绩效评估计划、建立政府绩效评估组织、构建政府绩效评估指标，收集政府绩效评估信息、选择政府绩效评估的计量方法、撰写政府绩效评估报告和政府绩效评估结果的反馈和应用等。还要对绩效评估内容、标准和方法进行规范，这也是对政府绩效评估实践的规范化和程序化。

哈尔滨绩效管理立法是在发达国家政府绩效评估不断深化、国内实践急需创新、哈尔滨市政府自身改革进入关键时期的背景下开展的。为了使哈尔滨市政府绩效管理工作一开始就走上法制轨道，哈尔滨市从推动绩效评估开始就起草了《哈尔滨市政府绩效管理条例（草案）》。《草案》从绩效计划制定、绩效计划实施、绩效评估与绩效问责等方面，对政府绩效管理和评估做出了全面规范。可以称作是“一部保证和促进政府工作科学发展的地方性法规草案”。作为国内起草的第一部政府绩效管理和评估的地方性法规，《草案》本身即具有创新意义。该条例为我国政府绩效管理的法制化奠定了基础，具有划时代的意义，对其他城市推行绩效管理法制化与规范化起到了率先垂范作用，有利于推进法制政府的建设。

结语：  政府绩效评估促进中国政府制度的创新，这种创新从一开始就有着国际化视野、同时兼具本土化的特点，可以说是形成具有中国本土特色的政府制度创新。

人类文明发展史证明，任何一个社会，无论采取什么改革方式或革命方式，都无法从自身起源和发展的传统中彻底剥离出来，实现完完全全的“脱胎换骨”。“重建政府”、“  制度的重新安排”、“制度创新”、“再造制度”等被大家一再重视且引起了众多改革家、政治家和学者们的关注，都希冀通过变革进行符合当今社会要求的新制度安排，以取代旧制度。但是，任何新的政府制度安排都与旧制度有千丝万缕联系，正如汤因比所说的：“虽然战争和阶级对社会的破坏是够大的，但却不能把任何都毁灭。但它们炸毁一个社会的上层结构时，却常常无法阻止残留下来的多少未受损害的下层社会继续存在下去，并能不受遮掩地沐浴在阳光和空气下，盛开出春天的鲜花”[15]。政府绩效评估之于政府创新的推动，是在现有的资源禀赋条件下进行创新改造，在一项项改革中逐步显示其作用。因而，这种创新必须从我国的国情出发，是建立在中国国土上的，是具有现代化气息的政府制度创新。

 作者：

何凤秋   中国人事科学研究院薪酬分配研究室主任，研究员

张丽红  中国人事科学研究院博士后

注释：

[①] [美] 道格拉斯·诺思：《经济史中的结构与变迁》[M] 陈郁、罗华平等译。  上海: 三联书店、上海人民出版社，1994年版，第12页。

[②] [美] R·科斯, A·阿尔钦,  D·诺思等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》[M]  胡庄君、陈剑波等译。上海: 三联书店,  上海人民出版社, 1994年版第296页。

[③] 郭小聪：《政府制度演变理论：引入性思考》载中山大学行政管理研究中心网： http://cpac.zsu.edu.cn/ 12/08/2003。

[④] [美] R·科斯, A·阿尔钦,  D·诺思等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》[M]  胡庄君、陈剑波等译。上海: 三联书店,  上海人民出版社, 1994年版第271页。

[⑤] 陈天祥：《我国地方政府制度创新的特点》载《广东行政学院学报》第15 卷第2 期2003  年4 月。

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[⑦] [德]马克思, 恩格斯：《马克思恩格斯选集:  第2 卷》[M]. 北京: 人民出版社, 1995年版第32-33页。

[⑧]参见：“南通市政府绩效评估指标体系”，中国人事科学研究院课题调研报告。

[⑨]参见：“哈尔滨政府绩效评估体系构建”，中国人事科学研究院研究报告。

[⑩]拉赛尔·M  ·林登，：《无缝隙政府》【M】，北京：中国人民大学出版社，2002年版。

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        来源：《中国行政管理》2010年2期