实现公平分配目标进一步深化机关事业单位工资制度改革

何凤秋

目前收入分配差距过大的问题受到全社会强烈关注并引起中央的高度重视。国际上常用的测量收入差距的指标是基尼系数，其数值在0-1之间。数值越高,收入分配的不均等程度越高。按照国际通常标准,基尼系数在0.3以下为最佳的平均状态,在0.3-0.4之间为正常状态,超过0.4为警戒状态,达到0.6则属于危险状态。依据世界银行的测算，我国2009年的基尼系数已达到了0  .47。从基尼系数看，我国贫富差距已突破合理界限，正在逼近社会容忍的“红线”[1]。

收入差距过大最为明显的表现是行业和地区之间收入差距问题，机关事业单位也存在着行业和地区间收入差距过大的问题，要实现全社会的公平分配，在解决机关事业单位地区和行业差距过大的问题时，必须统筹考虑机关事业单位和其他社会群体之间收入的分配。目前我国政府正积极采取多种措施，以期逐步缩小不合理的收入差距，促进社会公平分配的实现，这也是社会发展必然的要求。

我国机关事业单位的工资制度自建立以来，为了适应经济社会的发展，不断进行深化和完善。建国以来进行的四次大改革，都是在特定的经济社会条件下进行。从1956年建立的大一统的工资制度到2006年建立起符合机关事业单位各自特点的工资制度，可以看出我国机关事业单位的工资制度正在由适应计划经济逐步过渡到了适应市场经济发展的工资制度，并由行政主导逐步转变为市场导向、符合机关事业单位特点并与市场联动（建立平衡比较机制），每一次工资制度改革都打着时代进步的烙印。

时至今日，为缩小不合理的收入差距，我国机关事业单位工资制度改革及下一步需要解决的重点问题，都应紧紧围绕实现公平分配目标而努力。

一、我国机关事业单位历次改革特点分析

（一）1956年适应全国统一以计划经济为特征政权的建立，机关事业单位建立了大一统的等级工资制

1956年，我国进行了第一次全国性的工资改革。这次工资制度改革主要内容：取消了工资分制度和物价津贴制度，直接以货币来规定工资标准，实行货币工资制；国家机关、企事业单位实行了统一的等级工资制；根据不同地区的经济发展、地理环境条件以及物价和消费水平，把全国划分成11个工资区，各工资区的同一等级的工资标准之间的工资系数相差3%，最高十一类区比最低一类区工资系数高出30%；个别边远艰苦地区还实行了地区生活费补贴。

这次工资改革最大的特点是按经济发展、地理条件划分不同的工资区，重视和体现了地区差异、行业差别。

 （二）1985年适应改革开放后经济社会的变化和国有企业放权搞活，体现政企分开、事企分开的原则，首次将机关事业单位工资制度与企业分离，机关事业单位建立结构工资制，企业内部自主分配

1985年，我国进行了第二次工资制度改革。这一次工资制度改革内容：将机关事业单位等级工资制改为结构工资制，工资构成分为基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个部分，各个单元互为补充；企业工资与机关事业脱离，与经济效益挂钩，内部自主分配；为鼓励中小学校和中等专业学校、技工学校的教师、幼儿教师和护士长期从事本职业，除按规定发给工龄津贴外，另外分别加发教龄津贴和护士工龄津贴。

此次工资改革最大特点是彻底实现机关事业和企业工资制度分离，事业单位体现对教师和护士激励，增加教龄和护龄津贴。

 （三）1993年为适应公务员制度建立，机关事业单位建立不同的工资制度，事业单位工资制度与机关脱钩，机关实行职务级别工资制，事业单位实行专业技术职务工资制，事业单位开始体现灵活分配方式

1993年，我国进行了第三次工资制度改革。这次工资改革在机关行政人员实行职务级别工资制即职级工资制，基本工资由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四部分构成。事业单位专业技术人员分五大类行业实行不同类型的工资制度，教育、科研、卫生等事业单位实行专业技术职务等级工资制，地质、测绘、交通、海洋等事业单位实行专业技术职务岗位工资制，文化艺术表演团体实行艺术结构工资制，体育运动员实行体育津贴奖金制，金融单位实行行员等级工资制。事业单位管理人员实行职员等级工资制。事业单位的工资构成分为固定部分和活的部分两块。固定部分主要体现工作人员的水平高低、责任和贡献大小，活的部分主要体现工作人员实际工作量的多少。

建立起正常工资增长机制。正常增加工资的途径主要有三种：结合年度考核定期晋升工资档次；随着职务、级别的晋升等相应增加工资；国家根据国民经济发展等情况定期调整工资标准。

建立地区津贴制度。具体分为艰苦边远地区津贴制度和地区附加津贴制度两种。但地区津贴制度由于种种原因，一直没有建立起来。

改革奖金制度。在严格考核的基础上，对称职（合格）以上人员发放年终一次性奖金。奖金标准为本人当年十二月份的基本工资。

这次工资改革最大特点逐步建立了工资正常晋升机制。将机关与事业单位工资制度分离，扩大事业单位内部收入分配自主权，开始部分搞活，逐步形成了以岗位、绩效为主要内容，形式多样、自主灵活的多元化分配办法。但由于地区附加津贴没有及时实施，各地各单位自行建立地区津贴，名目繁多，资金来源混乱，导致地区间和部门间工资差距逐步拉大。  

（四）2006年为了配合公务员法实施，机关实行职级与级别相结合的工资制度，事业单位实行岗位绩效工资制，进一步与公务员工资脱钩

2006年，我国进行了第四次工资制度改革。这次工资制度改革内容：机关建立了职务与级别相结合的公务员工资制度，基本工资由职务工资和级别工资构成；实行级别与工资等生活待遇适当挂钩。事业单位实行岗位绩效工资制度，岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资、薪级工资为基本工资。同时在此次工资改革中，完善了艰苦边远地区津贴制度和岗位津贴制度，强调在清理规范津贴补贴的基础上，实施地区附加津贴制度；同时规范公务员收入分配秩序。

这次改革很重要一点是将改革收入分配制度和规范收入分配秩序同时并举。事业单位建立了符合其特点的岗位绩效工资制度，进一步实现了与公务员工资制度的脱钩。通过此次工资制度改革，机关进一步理顺了工资关系，增强了级别的激励功能；全面清理公务员的津贴补贴，基本摸清了津贴补贴发放情况，有效遏制了1993年以来地方、部门和单位乱发津贴补贴的现象。通过规范公务员的津贴补贴，采取“限高、稳中、托低”等措施，逐步使同一地区不同部门的津贴补贴水平大体相当，一定程度地缩小了不同地区间的收入差距。

但是，由于收入分配问题涉及面广，促进公平分配是需要采取一系列措施才能得以实现，不可能通过一次改革解决所有问题，改革机关事业单位工资制度需要统筹考虑机关、事业企业之间合理分配关系，因而为了实现公平分配目标，机关事业单位工资制度仍有很多配套措施和政策需要进一步深化和完善。  

 二、完善公务员工资制度需要进一步解决的问题

 （一）促进公平分配，缩小公务员地区间不合理的收入差距，需尽快实施地区附加津贴制度

1993年工资改革取消了工资区制度，提出了建立地区津贴制度。根据各地区经济发展水平和生活费用支出等因素，同时考虑机关工作人员工资水平与企业职工工资水平的差距来确定地区附加津贴，以便平衡地区间工资关系。但由于种种原因，地区附加津贴一直未能建立起来，致使一段时间内国家调控地区间工资关系缺乏有效手段。

2006年工资改革，基本消除了同一城市间不同部门的收入差距，但地区间差距过大现象依然存在。主要表现为同一省份内的差距和不同省份之间差距过大，同一省份内收入差距甚至超出了不同省份之间差距。由于基本工资标准全国统一，公务员地区收入差距过大主要是津补贴差距过大，而津补贴差距大的主要原因是由于各地财政收入水平和支出能力的不同而造成的。2006年工资改革再次提出建立地区附加津贴制度，合理调控公务员地区收入差距，实质上是调控地方津补贴。这是国家妥善处理地区间公务员工资收入差距的重要措施，是公务员工资制度的一项重要内容，也是妥善处理好收入分配中的公平性问题，即外部公平、内部公平和个体公平的问题。外部公平主要体现在如何处理好公务员与社会其他职业的收入分配关系。内部公平主要体现在如何处理好不同地区、不同部门、不同职务的公务员之间的收入分配关系。  

这次机关事业单位工资收入分配制度改革明确提出，在规范津贴补贴的基础上，经过一段时间的实践并总结经验后，实施地区附加津贴制度，以此反映各地经济发展水平、物价消费水平等方面差异，促进公平合理工资制度的建立。

（二）向基层公务员倾斜，加大级别激励，需尽快出台级别与工资等待遇适当挂钩政策  

为了调动公务员积极性，鼓励公务员向更艰苦和更需要的地方合理流动，应尽快出台级别与工资等待遇挂钩政策，并采取其他措施，向基层公务员倾斜。

级别工资的职能是体现工作人员的资历和能力，一方面级别工资可以体现同一职务层次的公务员工作年限、资历和能力的差别，另一方面，设置级别工资，可以使公务员不提升职务也能通过晋升级别提高待遇。同时，对科长以下的职务增多对应的级别数不仅可以提高其待遇，一定程度上解决基层公务员工资待遇问题。对厅局级副职及以下职务层次的公务员，任职时间和级别达到规定条件后，经考核合格，可以考虑享受上一职务层次非领导职务的工资等待遇。

 （三）为实现科学合理地确定和定期调整公务员工资收入水平，统筹考虑机关事业企业收入分配关系，加快建立工资调查制度

我国公务员工资水平正常增长机制和地区附加津贴一直未能建立起来一个很重要的原因就是基础工作需要完善，即建立工资调查制度。按照公务员法的规定，国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。  

公务员是全社会就业大军中一部分，其收入必须与其他社会成员收入保持一定合理比例关系。调控公务员地区收入差距，不能忽略外部公平，应重视与当地社会群体的差距，不然势必引发社会矛盾。建立工资调查制度有利于在解决公务员地区差距问题时，统筹考虑机关事业和企业的收入分配关系，兼顾内部公平与外部公平，使公务员之间、公务员和其他社会成员间的收入差距处在一个合理范围内。

从世界各国的公务员工资管理的实践来看，多数国家选择了将企业相当人员的工资水平作为参照体系。公务员工资参照企业工资既和市场机制建立了一定联系，也体现工资增长与经济增长的内在联系，国家在确定公务员工资水平时，参照企业工资就找到了劳动力市场参照价格。因此有必要通过薪酬水平调查，保持一年至少一次将公务员工资与非公务员工资水平进行横向比较，并提出调整幅度。  

三、深化事业单位工资改革需要进一步解决的问题

对于任何一个组织来说，工资制度是其整个管理制度中一个链条，只有与其他制度结合进行才能取得预期效果，事业单位工资制度也不例外。

（一）为进一步完善事业单位岗位绩效工资，需尽快全面实施事业单位绩效工资制度

2006年进行工资制度改革，提出事业单位建立岗位绩效工资制度，目前这场改革已经走过了近4个年头。事业单位岗位绩效工资由四部分组成：岗位工资、薪级工资、绩效工资和津补贴。岗位和薪级工资是基本工资，津补贴主要是指艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴，执行国家统一的政策和标准；绩效工资则根据单位类型实行不同的管理办法。国家对事业单位绩效工资分配进行总量调控和政策指导。

事业单位绩效工资政策去年迈出了实质性的步伐：第一步，从2009年1月1日起，在全国义务教育学校实施绩效工资，确保义务教育学校教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴；第二步，从2009年10月1日起，配合医药卫生体制改革，特别是实行基本药物制度，在疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位实施绩效工资改革；第三步，从2010年1月1日起，在其他事业单位实施。在义务教育和公共卫生绩效工资都已经出台的情况下，应尽快出台其他事业单位绩效工资政策，加快事业单位绩效工资全面实施的步伐，使公共部门内部收入分配体现公平原则。　　     

（二）为充分发挥事业单位岗位绩效工资制度功能，应进一步完善事业单位岗位绩效工资相关配套改革

此次进行的事业单位工资制度改革，是国家事业单位体制改革的重要内容之一，其他方面还包括事业单位的分类改革，事业单位人事制度改革，财政投入体制改革及养老保险制度改革等等。在事业单位其他方面改革尚未到位的情况下，仅工资改革一项“单兵突进”，势必给工资制度的改革带来重重困难。

我国事业单位规模庞大，纷繁复杂，几乎涉及社会各个领域，其社会功能和活动方式各异。加快推进事业单位的分类改革，是进行事业单位工资改革、人事制度改革、养老保险改革，乃至事业单位整体改革的前提。在此前提下确定哪些单位需要财政定额补助，哪些单位财政定项补贴，逐步调整经费供给渠道，变“以钱养人”为“以钱养事”，合理确定事业单位绩效工资总量，提高财政投入的使用效率。同时，变由“身份管理”向“岗位管理”转变。

（三）为完善事业单位岗位绩效工资制度，需要及时出台事业单位岗位绩效工资相关配套政策

事业单位主要领导人激励约束机制、事业单位高层次人才激励机制、规范事业单位人员兼职兼薪问题也是事业单位工资制度中的重要组成部分，需要进一步完善。事业单位主要领导人是事业单位的核心和关键力量，其管理的成功与否往往对事业的发展和兴衰起着非常重要作用，因此，不仅要约束其绩效工资的发放行为，同时要规范其工资分配办法，使事业单位主要领导的收入与单位的长远发展相联系。
　　  加大对高层次人才的倾斜力度，在对专家权威进行科学细分后，对各领域专家权威可参考市场价位实行协议工资，对有特殊贡献的专家实行政府特殊津贴制度，对两院院士实行院士津贴制度。吸引和稳定人才，实现一流人才、一流业绩、一流报酬。另外，国家还应尽快出台对兼职兼薪人员的管理规定，明确具体操作实施规范，同时把事业单位内部的考评体系的构建与技术人员兼职兼薪管理结合起来，以免发生舍本逐末、忽略本职工作的问题。

（四）为促进事业单位工资与其他制度衔接，规范事业单位规范内部管理迫在眉睫

事业单位绩效工资是事业单位体现员工自身价值、搞活内

部工资分配、合理拉开差距、激励员工的重要手段。要使绩效工资落到实处，需要发挥事业单位自主管理的能动性，要强化事业单位内部管理。

岗位工资的实质是以岗定薪，在一个单位中，实施岗位工资要先进行岗位评价，再以岗定薪，由于有些事业单位岗位管理基础较为薄弱，实行岗位分析基础上的岗位评价工作难度比较大，很多单位岗位工资先于岗位设置“政策入轨”，造成目前很多事业单位岗位工资实施的基础不尽科学合理。  

建立科学合理绩效评价系统。绩效工资的发放基础是进行绩效评价，有评价标准才有发放依据。绩效管理已在先进企业中普遍实施，但目前有相当一部分事业单位没有建立起科学的绩效评价体系。没有绩效评价作为依据的绩效工资发放，难免有失公正，缺乏说服力，容易引发矛盾。
　  （五）为保障事业单位工资制度改革不断深化，应加快推进事业单位养老保险制度改革

中国的事业单位养老保险制度改革从20世纪90年代试点改革开始至今进行了10多年之久，取得了很多成果，也积累了经验，但从整体上来看，我国事业单位养老保险制度改革相对滞后。目前我国事业单位养老保险制度社会化程度较低；费用来源渠道单一，国家财政负担越来越重；没有建立社会保险基金制度，社会保障和调剂功能没有得到发挥；相关政策法规不配套，各地不平衡；养老保险金计发办法不统一等等。2008年2月29日，国务院常务会议原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。但由于事业单位养老保险制度改革，政策性强，涉及面广，利益触动大，各地试点步调又不一致，改革困难重重。

《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》中提出：“完善分配、激励、保障制度”、“完善以养老保险和医疗保险为重点的社会保障制度，形成国家、社会和单位相结合的人才保障体系”，“研究制定人才补充养老保险办法，支持用人单位为各类人才建立补充养老、医疗保险。”事业单位养老保险是关系到事业单位各类人才在原有基础上提高他们生活福利，关系到他们在再分配中享受公平待遇和个人幸福，因而进行事业单位养老保险改革，建立科学合理又体现社会公平的事业单位养老保险制度势在必行。

尽快完善事业单位社会保障制度改革，将事业单位的退休费发放统一纳入社会养老保险体系、医疗支出纳入社会基本医疗保险体系、人员纳入社会失业保险体系进行管理，解决职工的后顾之忧，为工资制度改革创造宽松的环境。

实现公平分配目标，不是仅靠一个制度或一项政策就能实现的，而要采取一系列措施。在进行机关事业单位工资制度改革及下一步解决相应重点和配套问题时，应统筹考虑机关、事业和企业之间的收入分配关系，解决机关事业单位收入分配问题，要紧紧围绕实现全社会公平分配的目标而进行。

来源：《劳动保障世界》2010年8月20日

[1] 2010年5月10日《经济参考报》