熊通成 【作者简介】熊通成，经济学博士，中国人事科学研究院工资福利研究室助理研究员  【摘要】《公务员法》提出“国家建立公务员工资的正常增长机制”，但至今尚未建立。美国的公务员工资体系主要基于《联邦公务员可比性工资方案》建构起来的，体现了公务员与私营部门可比职位的工资水平相一致的原则。相应的，美国公务员的工资水平调整机制主要通过对同一工资区内可比性私营部门职位的市场工资调查获取的工资数据来进行实现的。我国可以借鉴美国的某些做法，通过建立和完善市场工资水平调查方式，建立起公务员工资的正常增长机制。 【关键词】美国、公务员、工资水平、调整机制 2006年开始实施的《公务员法》提出“国家建立公务员工资的正常增长机制”，同时“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”[1]。但是，至今我国尚未建立起科学合理的公务员工资水平调整机制。作为发达的市场经济国家，美国在公务员工资水平调整机制上已经有一整套比较成型的做法，值得我们借鉴。 一、美国公务员工资体系 美国在公务员管理体制上区分国家公务员和地方公务员，国家公务员由中央政府统一管理、统一制定工资制度和工资政策，地方公务员由地方政府制定工资制度和工资标准的分散管理体制[2]。美国各州与地方政府公务员的工资制度多数是参照联邦政府的模式制定的，整体来看平均工资水平约相当于联邦政府公务员工资的80%[3]，因此，本文主要介绍美国联邦政府公务员的工资体系。 美国联邦政府公务员在薪酬结构上主要由工资、津贴、奖金、福利以及保险等五部分构成。 第一，工资（salary或wage）。工资是对公务员担任职位的工作任务、责任、任职资格条件等进行支付的报酬，也被称为基本薪金。美国联邦公务员工资表主要分为两大类七个系列，第一类是法定工资系统[4]，适用于白领雇员，包括（1）一般工资表[5]（GS：General  Schedule），在一般工资表的基础上，考虑国内不同地区生活成本的差异，将全国划分为若干个区域，不同区域公务员执行不同的细分工资表，美国85%的公务员属于这一类；（2）外交人员工资表[6]（Foreign  Service）；（3）退伍军人健康管理人员工资表[7]（Veterans health  Administration）；第二类是其他工资系统，主要包括（1）行政首长表[8]（ES：Executive  Schedule）；（2）高级公务员的工资表[9]（SES：Senior Executive  Service）；（3）蓝领工人的联邦工资表[10]（FWS：Federal Wage  System），蓝领工资水平同样在不同区域执行不同的小时工资标准，工会集体谈判在蓝领工资水平的决定中发挥了重要的作用；（4）行政法规决定的工资表[11]（AD：Administratively  Determined Pay Systems）。 第二，津贴（allowance）。津贴是在工资之外，根据公务员具体工作情况发放的各类补助。比如制服津贴、国外生活费津贴、较差环境和较高生活成本地区津贴（不得超过基本薪金的25%）、危险薪金津贴（不超过本人基本薪金的25%）、波多黎各自由邦及运河区等特殊区域住宅津贴和生活津贴等。此外，美国公务员还享受加班费[12]、假期补助、购房补助等补贴[13]。 第三，奖金（bonus）。联邦政府奖励包括各种现金奖、工作成绩奖、政府推荐奖、高绩效提薪、荣誉与正式赞扬、休假奖等。《美国法典》规定工作成绩奖金额不得多于基本薪金的10%，也不得少于基本薪金的2%。但是，经部门首长确认可以给予超过基本薪金的10%，不超过20%的成绩奖。奖金现金奖金额不超过1万美元，但经人事管理署批准，可授予超过1万美元但不超过2.5万美元的奖金奖。 第四，福利（benefits）。美国公务员福利制度包括年休假（Annual  Leave）、家庭与医疗假（Family and Medical Leave），以及出庭假、骨髓与器官捐赠假、紧急事件假、应征入伍假和无工资假等。 第五，保险。美国联邦公务员保险主要包括健康保险、集体人寿保险、养老金。 二、美国公务员的工资水平调整机制 美国公务员工资体系看似比较复杂，但实际上不同类别公务员工资在基本原理上是相通的。美国工资体系的核心是一般公务员工资表（GS：General  Schedule），其他人员工资表的确定大多都是以GS作为参照系。为此，只要了解清楚GS的工资水平调整方式，就能够把握美国公务员的工资水平调整机制。 1990年11月5日生效的《联邦公务员可比性工资方案》规定了几大原则，包括同一工资区内体现同工同酬、同一工资区内以岗位性质和工作表现体现工资差距、公务员工资必须与同一地区同等工作性质的私企员工工资一致等。美国公务员工资水平调整机制正是贯彻这几个原则而设定的。 表1  美国一般公务员年度工资表（GS）（2011年1月起生效）

数据来源：美国联邦人事管理局网站，http://www.opm.gov/oca/11tables/indexGS.asp  表2  “亚特兰大-盖恩斯维尔”工资区的公务员年度工资表（2011年1月起生效）

注：本表数据是在“一般公务员年度工资表”的数据基础上，上浮19.29%得到。 数据来源：美国联邦人事管理局网站，http://www.opm.gov/oca/11tables/indexGS.asp。 在表1和表2中，美国全部一般公务员职位被分为15个职位等级，至于某个职位是在哪个职位等级，即公务员职位之间的内部公平性具体是通过工作分析和职位评价来完成的。美国目前所使用的职位评价工具是“职位要素评价系统（FES：Factor  Evaluation System）”，由职位所需知识、管理监控、指导方针、复杂性、影响范围、人际沟通、谈判目的、体能要求、工作环境等九大评价要素构成[14]。每个评价要素均有从低到高的若干级描述，某职位符合某种描述，则获得相应的点值，将职位在九大要素上得到的点值加总就得到了该职位的评价总点值，某职位具体在工资表中的哪个等级则由总点值的多少决定。值得注意的是，在美国公务员职位等级里，级别概念被淡化，职位工作本身价值被加以强调，也就是说在我们看来本应该是同一级别的职位通过职位评价之后可能会被放在不同职位等级中了。通过职位评价将公务员职位分等，能够比较精确解决公务员职位价值的内部公平问题。 表3  职位要素评价系统的九大要素及其分值等级

资料来源：美国联邦人事管理局网站，http://www.opm.gov/fedclass/html/gsclass.asp。 那么，公务员个人是如何对应到工资表中的工资额呢？一般情况下，新进入公务员队伍的公务员自其职位所在职位等级的最低一级工资起薪。例如，亚特兰大某公务员所在职位等级为Grade5，那么他新进入时的起薪就是对应到表2中的“Grade5-Step1”，即2011年年工资为“32722”美元。之后，公务员则按照年资和考核来晋升工资级别。 在这种薪酬框架设计下，美国公务员的工资水平调整包含有以下两大方面的机制： 第一，公务员工资普遍调整机制，即公务员各类工资表格中工资水平的调整。美国每年都会在工资调查的基础上，基于国民经济社会发展现状，根据经济发展、财政预算、物价指数、通货膨胀指数等因素，进行各类工资表格中工资水平的调整。在工资表格生效后，公务员按照自身的工资等级对应到新工资表中的工资来进行调整。这种调整对公务员的影响很大，是实现公务员工资水平与社会工资水平保持合理互动的重要举措，因此调整工资表中工资水平标准需要经过国会审批方能生效。而其中的焦点就是“工资水平调查”。 根据联邦雇员工资比较法案，从1994年1月开始，联邦公务员工资调整包括两个部分：（1）与就业成本指数紧密联系的普遍增薪，适用于GS系列，外交工资系列以及美国法典38编规定的退休军人卫生管理局工作人员的一些工资系列；（2）GS系列地区调整，该调整只适用于美国大陆非联邦工资超过联邦工资5%的特定地区。 第二，公务员个人工资调整机制，主要是正常情况下的周期性职位等级内工资水平调整。一般公务员根据个人的年资，能够获得在当前职位等级的工资级别的横向提升。在每等前三个工资级别（Step1—Step3）的公务员，工作满52周（一年），可提升一级工资；在每等四、五、六级（Step4—Step6）的公务员，需工作104周（二年），可提升一级工资；在每等七、八、九级（Step7—Step9）的公务员，需工作156周（三年），才可提升一级工资；最高级是第十级（Step10），如果公务员没有晋升到更高薪等的职位，则工资停留在第十级。在上述法定期限内，公务员的工作考核成绩必须达到“合格”以上的评语，方可加薪。因此，如果不发生职位等级调整，公务员在本工资等内，从第一级升到最高一级约需18年时间。对于考核成绩优异的公务员可以提前晋级，对于表现不满意的公务员，则不能晋升工资[15]。 另外，还可能出现公务员跨工资区调动情况下的工资水平调整。公务员如果从甲地区调往乙地区，而这两个地区跨了不同的工资区，则公务员将在工作调动后适用于新地区的工资表，则以公务员的工资等级所对应的乙地区工资表中的工资来进行调整。 三、美国公务员的工资调查制度 美国《公务员制度改革法》规定：“人事管理局、行政管理与预算局和劳工部每年对全国各地私营企业的工资水平进行深入的调查，并把调查结果拿来同公务员的工资水平进行比较，据此向国会及总统提出调整公务员工资的建议，经国会批准，总统发布行政命令实施，确保中、低级公务员的工资与同一地区私营企业的雇员的工资大体相当。” 工资调查是美国针对公务员工资水平向立法机构提出调整建议并获得批准的基础，也就是说如果没有工资调查，公务员工资普遍调整机制是不可能被国会通过的。通过工资调查，了解和掌握劳动力市场信息，明确公共部门与私营部门之间的薪酬差距，据此确立公务员工资标准。 归纳起来，美国公务员工资调查制度具有以下几个方面的特点。 第一，以职位评价作为纽带，精确的实现公务员和私营部门的“职位可比性”。工资调查的一个关键环节就是需要所调查的私营部门职位和相应公务员职位具有可比性。美国公务员工资调查的可比性是通过工作分析和职位评价来实行的，即首先选择一系列公共部门和私营部门的“标杆职位”进行工作分析[16]，用同一套职位评价系统对这些标杆职位进行打分，这样每个职位都能够得到一个总分。因此，职位评价得分处于相同区间的公共部门和私营部门的职位就有了在职位价值上的“可比性”。那么这些私营部门的工资水平就可以用于同分值区间公务员职位的工资参考。这种处理方法使得“职位可比性”非常精确，能够有力的实现公务员工资的外部公平性[17]。 第二，采取联合调查方式来收集工资数据，用较低的费用收集到准确的信息。美国政府不同的联邦政府机构、地方政府通常联合开展工资调查，以获取更加丰富的信息、资料，降低调查费用[18]。联合调查方式使得公务员工资调查工作得以比较高效率的开展，从而使得每年的工资调整具有坚实的数据基础。 第三，采取科学的统计回归方法对数据进行处理，实现对工资表数据的修正。完成劳动力市场调查后，美国政府利用调查结果初步确定雇员的工资等级和工资结构，并根据劳动力市场变化来调整公务员工资表。美国在使用调查数据时不是简单的运用数据的平均值来修正公务员工资表，而是采取了回归模型方式来进行处理的。该回归模型的形式如下：（略）       其中，  12lnWn> 是第m种工作的平均小时工资率； 12AREA> 是一组由虚拟变量组成的向量，用来表示地区； 12OCCUP>  用来表示职业，也是一组由虚拟变量组成的向量； 12XGRADE> 是等级（grade）的一种变形，而 12XGRADESQ> 是  12XGRAD> 的平方。β，χ，δ，φ是系数， 12伪> 是一个常数项，ε是一个误差项[19]。 通过市场工资数据建立起职位工资与职位评价等级之间的回归模型，就能够通过公务员职位等级反过来推算出公务员工资数据。 四、美国公务员工资水平调整机制对我国的启示 他山之石，可以攻玉，认真研究美国公务员工资水平调整机制，对我国建立有效的公务员工资水平调整机制具有一定的借鉴意义。以下是我们得到的四点启示。 第一，基于生活成本差异调查，可以将全国划分若干工资区，不同工资区内采取不同的工资标准。美国对工资区的划分，有效的解决了不同地区生活成本差异问题，同时又能够有力的保证公务员工资在当地劳动力市场的外部公平性和获取人才的市场竞争力。这一点对我国工资制度本身的设计、公务员地区收入调控以及公务员工资水平调整机制都具有借鉴价值。 第二，通过基于工作分析的职位评价工作，实现公务员职位与社会职位的可比性，为工资调查奠定基础。公务员是一个相对特殊的群体，不能简单的与社会平均工资进行对比。美国通过职位评价工作，既有效的解决了公务员职位的内部价值差异，实现了内部公平性，同时实实在在的解决了公务员职位与私营部门职位之间的“可比性”。我国也应该重视工作分析工作，建立起适合中国国情的职位评价体系，以职位评价得分来确定社会职位与公务员职位的匹配性。 第三，实施工资调查，应该注意调动地方政府的工作积极性，以提高收集工资数据的效率和数据真实性。工资调查的目的就是要能够高效地收集到真实的数据，美国通过与地方政府进行联合工资调查的方式，提高工资数据收集的效率。我国在进行工资调查时也一定要调动地方政府的积极性，当然由于我国地方政府不同美国地方政府，其公务员同样适用于这套工资体系，因此，又必须采取一定的办法，保证工资数据的真实性。 第四，在调整公务员工资水平时，重点应放在保持同一地区内公务员工资水平的外部公平性。美国在考虑公务员工资机制时，是以生活成本指数来划分工资区域，然后在不同工资区域来实现公务员工资与私营部门相当职位工资水平保持一致，其重点放在同一地区的外部公平性。我国地区发展水平差异比美国要大得多，势必也应该更加强调同一地区内部的工资水平公平性，而只要将公务员地区收入差距控制在合理范围内即可。 总之，美国公务员工资水平调整机制之所以有效，离不开对公务员工资制度体系本身以及公务员工资调查制度的合理设计。因此，我国要建立有效的公务员工资水平调整机制，也必须要进行系统设计。 参考文献 1．  Introduction to the Federal Wage System  Job Grading System, U.S. Office of Personnel Management，Sep 1981. 2．  Introduction to the Position  Classification Standards , U.S. Office of Personnel Management，August  2009. 3．  The Classifier`s Handbook，U.S. Office  of Personnel Management，August 1991. 4．  刘碧强，“美国公务员薪酬制度及其启示”，《南方论刊》2010年第11期。 5．  刘植荣，“美国公务员的工资制度”，《中国改革报》2006 年6月2日第6 版。 6．  刘毅，“美国联邦政府公务员工资制度研究及启示”，《中国人力资源开发》2005年第11期。 7．  （无作者），“美国公务员工资制度”，《经济研究参考》1992年 5期。  8．  张来春、姚勤华，“国外公务员工资制度一瞥”，《社会科学报》2006年11月2日第7 版。

[1] 参见《公务员法》（2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）的第73条和第75条。  [2] 参见张来春、姚勤华，“国外公务员工资制度一瞥”，《社会科学报》2006年11月2日第007  版。  [3] 参见刘毅，“美国联邦政府公务员工资制度研究及启示”，《中国人力资源开发》2005年第11期。  [4] 根据通常被称为美国公务员法的“ 彭德尔法案” （Pendleton Act，1883）的描述, 公务员（Civil  Service）是指在政府公共服务部门的职位分类中通过公开考试录用的工作人员，不包括通过选举产生的政治官员。属于这个范畴的公务员工资一般由单项法规或者行政法规来确定，被称为“法定工资系统”。法定公务员工资系统受《美国法典》第五篇53节中的有关规定制约。  [5] 该表是按1949年的《职位分类法》制定的适用于大多数公务员联邦政府公务员；执行该表的主要是实行职位分类的公务员，包括司、局级以下的政府官员、专门科学、行政财务和一般书记员等。  [6] 该表是根据1980年颁布的《外事法》制定的，其适用范围包括大使、高级外交官、一般官员和专家。  [7] 这是专门针对在退伍军人事务局工作的公务员制定的工资序列，其工资表适用于退伍军人局的医生、 护士和其他雇员。  [8] 行政首长指指总统任命及参议院认可的官员，如国务卿、副国务卿、部长等。  [9] 按照1978年美国《文官制度改革法》，联邦政府构建了相对独立的高级公务员序列，这些公务员的职位较高，如司、局长、处长、参事、顾问、特别专案研究人员和高级外交官等。设立高级文官工资表是1978年美国文官制度改革的重要内容之一，也是当今美国联邦公务员制度的特色之一。  [10] 蓝领工人的工资形式是小时工资。蓝领工人的工资支付原则是“与同一工资区联邦政府相近职位享受同样的工资”以及“与所在工资区的私营部门同类工作的工资保持一致”，具体参见美国人事管理局网站http://www.opm.gov/oca/wage/index.asp 。  [11] 按照行政法规决定的工资系列适用范围为GS以外的其他普通公务员，有一些联邦政府机构得到国会授权， 独立建立自己的工资系列，例如AD工资系列，或者参照GS工资系列的结构设立工资系列，如GG工资系列。  [12] 普通公务员目前有两种工作时间表可供选择， 一种是固定工作时间（CWS：Compassed Work Schedules），规定每两周10个工作日内保证80小时工作时间，绝大多数公务员要求按照固定工作时间上班；另一种是弹性工作时间（FWS：Flexible Work  Schedules），针对少数个人和家庭特殊需要安排相对灵活的上班时间。超出每天8小时之外的工作可视为加班，并领取加班津贴。加班津贴一般分为夜班费、周日加班和节假日加班三种。  [13] 参见刘碧强，“美国公务员薪酬制度及其启示”，《南方论刊》2010年第11期。  [14] 参见美国联邦人事管理局《美国联邦公务员职位评价手册》，具体参见美国联邦人事管理局网站http://www.opm.gov/fedclass/html/gsclass.asp。  [15] 参见（无作者），“美国公务员工资制度”，《经济研究参考》1992年 5期。   [16] 美国联邦人事管理局网站上提供了若干公务员职位的工作分析和对这些职位进行职位评价的指导手册，详见http://www.opm.gov/fedclass/html/gsfunctn.asp。  [17] 参见《职位分级标准介绍》和《职位评价分等手册》，详见美国联邦人事管理局网站http://www.opm.gov/fedclass/html/fwsdocs.asp 。  [18] 参见刘碧强，“美国公务员薪酬制度及其启示”，《南方论刊》2010年第11期。  [19] 参见人科院世界银行课题组“合理调控我国公务员地区收入差距”课题子报告《美国加拿大公务员工资考察报告》。        来源：《人事天地》2011年7月