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熊通成：破除体制机制障碍，激发专业技术人员创新创业活力
发布日期：2017-05-10 来源：
作者：熊通成 来源：《中国党政干部论坛》 2017年第4期
2017年3月10日，人力资源和社会保障部印发了《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》（以下简称《指导意见》），对支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的相关人事政策进行了详细规定。这项政策的出台，对于破除事业单位体制机制障碍，激发专业技术人员创新创业活力，具有积极意义。
近年来，中国经济呈现新常态，从高速增长转为中高速增长，经济结构优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。事业单位专业技术人员是创新创业的生力军，大量科研成果一旦实现顺利转化，将大大提高创业成功率，同时也能够更加有效地带动就业。
一方面，《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《中共中央关于深化人才发展体制机制改革的意见》《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》等文件，都对支持和鼓励事业单位科技人员创新创业提出了明确要求。
另一方面，部分地区已出台了支持和鼓励事业单位工作人员创新创业的相关政策，并在实践中探索了离岗创业、在职创业的具体模式，取得了明显成效，但也存在着一些问题，迫切需要国家层面对这些问题提出指导性意见。
因此，为落实党中央、国务院相关文件精神，进一步推进各地各部门事业单位工作人员创新创业，人力资源社会保障部制定了这个《指导意见》。
《指导意见》全文分为五部分，其中第一部分至第四部分分别明确了支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的四种情形：一是支持和鼓励事业单位选派专业技术人员到企业挂职或者参与项目合作；二是支持和鼓励事业单位专业技术人员兼职创新或者在职创办企业；三是支持和鼓励事业单位专业技术人员离岗创新创业；四是支持和鼓励事业单位设置创新型岗位。同时，《指导意见》明确了以上四种不同创新创业方式应采取的人事管理办法。《指导意见》的第五部分是组织实施部分，主要对各级人力资源社会保障部门在思想意识、组织实施、跟踪服务、管理指导等方面的要求。
《指导意见》着眼于营造有利于创新创业的政策和制度环境，发挥事业单位在科技创新和大众创业万众创新中的示范引导作用，全文具有许多亮点。
亮点一：将适用范围界定为主要是高校、科研院所专业技术人员，其他事业单位符合创新创业方式要求的也可以提出申请，既支持了创新创业，又避免了“离岗潮”。
从各地颁布的相关政策来看，适用范围的界定差异较大，成为争论的焦点问题之一。《指导意见》则没有简单地一刀切，以高校、科研院所专业技术人员为主，也不排斥其他事业单位。《指导意见》指出，兼职的，所到企业与本单位业务领域要相近；在职创办企业的，其创业项目与本人从事专业要相关；离岗创业的，须带着科研项目和成果创办科技型企业或者到企业开展创新工作。因此，只要符合不同创新创业方式要求的，其他事业单位专业技术人员也可以提出申请。
这种适用范围界定方式，突出围绕创新这一主题，聚焦了所支持的对象，避免了对事业单位正常开展工作造成影响。
亮点二：明确了支持事业单位专业技术人员参与创新创业的若干优惠待遇，政策具体、可操作，解决了创新创业者的后顾之忧。
《指导意见》对事业单位专业技术人员挂职或项目合作、兼职创新或在职创办企业以及离岗创业等创新创业行为，都明确了相应的优惠待遇。优惠待遇主要有三大方面：一是对在新单位产生成果具有权益分配权；二是与原单位在岗人员同等享有参加职称评审、项目申报、岗位竞聘、培训、考核、奖励等权利；三是参与创新创业者在返回单位或解除聘用合同方面具有主动权。
《指导意见》还对事关切身利益的问题提出了具有可操作性的政策。例如：挂职或者参与项目合作期满，所从事工作确未结束的，三方协商一致可以延长工作期限。在兼职单位的工作业绩或者在职创办企业取得的成绩可以作为其职称评审、岗位竞聘、考核等的重要依据。离岗创业期间取得的业绩、成果等，可以作为其职称评审的重要依据。离岗创业期间，依法继续在原单位参加社会保险。离岗创业期间非因工死亡的，执行人事关系所在事业单位抚恤金和丧葬费规定。离岗创业人员可在3年内保留人事关系，本人提出提前返回的，可以提前返回原单位中，等等。
亮点三：有针对性地放宽了对事业单位的管理，提出了岗位设置的创新做法，解决了事业单位支持创新创业面临的实际困难。
从各地实践来看，囿于职数、绩效工资总量、考核优秀等次比例等限制，部分事业单位对支持创新创业缺乏积极性。《指导意见》针对这些具体问题，放宽了一些管理规定。例如：创业业绩突出，年度考核被确定为优秀档次的，不占原单位考核优秀比例。离岗创业人员返回的，如无相应岗位空缺，可暂时突破岗位总量聘用，并逐步消化。创新岗位工作人员依法取得的科技成果转化奖励收入，不纳入单位绩效工资。
《指导意见》还提出了要在事业单位设置创新型岗位，主要有两种情况，一是事业单位可根据创新工作需要设置开展科技项目开发、科技成果推广和转化、科研社会服务等工作的岗位（简称“创新岗位”），并按规定调整岗位设置方案。通过调整岗位设置难以满足创新工作需求的，可按规定申请设置特设岗位，不受岗位总量和结构比例限制。二是事业单位可以设立流动岗位，吸引有创新实践经验的企业管理人才、科技人才和海外高水平创新人才兼职。事业单位设置流动岗位，可按规定申请调整工资总额，用于发放流动岗位人员工作报酬。
这些既是解决事业单位支持创新创业面临的实际困难，同时对于事业单位岗位管理本身也是一个创新。
亮点四：强调三方主体间协商一致的三方协议，注重事业单位聘用合同和人事关系的相关手续，既留足了自主空间、保障了权利，又避免出现人事争议和遗留问题。
《指导意见》特别强调每种创新创业形式下的三方主体协商一致，给相关主体留足了操作空间。例如：挂职和项目合作的，事业单位应与专业技术人员、企业约定工作期限、报酬、奖励等权利义务，以及权益分配等内容。兼职创新的，事业单位应当与专业技术人员约定兼职期限、保密、知识产权保护等事项，与专业技术人员、相关企业订立协议，明确权益分配等内容。离岗创业的，事业单位应当与离岗创业人员订立离岗协议，约定离岗事项、离岗期限、基本待遇、保密、成果归属等内容，同时相应变更聘用合同；与离岗创业人员、相关企业订立协议，明确收益分配等内容。
另外，历史上曾经实施的停薪留职政策，带来了许多遗留问题。为了避免这些问题，《指导意见》还特别强调，离岗创业期满无正当理由未按规定返回的，原单位应当与其解除聘用合同，终止人事关系，办理相关手续。
总体来看，《指导意见》的出台，有利于鼓励事业单位专业技术人员合理利用时间，挖掘创新潜力；有利于提高人才流动性，最大限度地激发和释放创新创业活力；有利于促进事业单位全面参与国家创新体系建设，充分发挥人才和技术资源优势，加快科技创新。
在政策执行落地过程中，应该更加注意将《指导意见》的规定和具体实际有机结合，把握促进创新创业这一根本目标，严格执行、灵活执行、有力执行，才能将政策用好、用足、用到实处。