亚洲地方治理与改革的新趋势

——亚洲公共行政网络2012年年会综述

柳学智  熊  缨

[摘要]  2012年5月9～10日，亚洲公共行政网络2012年年会在马尔代夫班度士岛召开，会议以“地方治理与改革：服务提供、透明度及问责制”为主题，深入探讨和广泛交流了地方治理中政府贴近人民的理念与实践、地方合作发展中的优选事项、地方政府的问责制与资源管理、亚洲公共服务标准化等问题，反映了亚洲地方治理与改革的新趋势。

[关键词]  公共行政  地方治理  趋势  亚洲

2012年5月9～10日，亚洲公共行政网络（Asian Group for Public Administration, AGPA）2012年年会在马尔代夫班度士岛召开。会议主题是“地方治理与改革：服务提供、透明度及问责制”，设三个分议题：“地方治理：让政府更贴近人民”、“地方合作发展中的优选事项”、“地方政府的问责制与资源管理”，另外专门设置一个研究专题“亚洲公共服务标准化”。来自12个国家的121名代表出席，其中有25名代表在各个议题上做了发言。下面就年会的研讨热点、主要观点和对我国地方治理与改革的启示简述如下：

一、地方治理：让政府更贴近人民

在地方治理中，如何让政府更贴近人民？与会代表进行了深入的研讨。研讨类型多种多样，既有理论探讨，也有政策研究；既有关键问题研究，也有基础研究；既有典型案例研究，也有对一般假设的总结性研究。研讨主要围绕以下两个议题进行：

（一）分权（decentralization）

在地方治理中，要让政府更加贴近人民，与会代表讨论最多的是分权，通过分权，将上一级政府的权力转移到下一级政府或其代理机构，使政策制定更接近普通民众的需求，为人民提供更为适合、更为有效的公共服务。但在分权实施的过程中，不少国家遇到了突出的问题：

一是分权难以彻底施行。在一些国家施行分权的过程中，政治分权（political decentralization）容易施行，但政治权威和财政资源却难以到位，难以真正实现行政分权（administrative decentralization）和财政分权（fiscal decentralization），这样降低了地方的行政能力。

二是分权分散了有限的公共资源。在一个国家范围内，为人民提供服务的公共资源总是有限的，在进行分权的同时，有限的公共资源也随之分配，这样降低了资源的使用效率，甚至使政府无法提供某些需要大量资源的公共服务。

三是与分权相应的机构和人员建设是一个长期的过程。上一级权力转移到下一级后，需要组建新的机构和人员承担相应的职责，要让新的机构和人员承担起相应的职责并具备相应的能力，需要一个长期的过程。

针对分权过程中存在的突出问题，与会代表认为，在地方治理中，分权是让政府贴近人民的一种手段和方法，但不是惟一的手段和方法，更不是目的。在一些国家的实践中，存在一种为分权而分权的倾向，这是一种本末倒置的做法，在各国的地方治理中，应根据本国、本地区政治经济等实际发展状况，选择不同的分权形式，把握分权施行的进程，为人民提供适合有效的公共服务。

（二）电子政务（e-government）

电子政务不仅仅是一种电子服务，更是一种新型的公共服务模式。在本届年会上，电子政务的应用受到了广泛关注，电子政务的广度和深度都有新的扩展。与会代表认为，电子政务改变了传统的官僚层级，强调相互协调的网络构建、积极的外部合作和有效的客户服务。电子政务可以整合政治、行政、经济等方面对权力和资源，改善一个国家各个层面的事务管理，在提升地方治理的有效性和效率的同时，也提高了透明度、问责度、参与度、法治、回应性、共识、公平性、包容性。

电子政务是有成本效益的（cost-effective），随着信息技术的快速发展和投入的不断增加，信息系统的功能越来越强大，将各个信息系统整合在一起，提供“一站式”服务，电子政务逐渐发展成为电子治理（e-governance）。

电子政务为政府、人民、非政府组织以及其他利益相关者提供一个统一平台，消除了政府与人民之间的距离。在地方治理中，电子政务成为政府贴近人民的新型的有效途径和方法，受到各国、各地方的高度重视，巴林将电子政务的发展作为其整体发展的一个重要支撑，马尔代夫依赖电子政务克服岛屿分散的局限，通过虚拟网络平台的建设为民众提供各种公共服务。

二、地方合作发展中的优选事项

地方政府常常遇到大量的跨边界的政策问题。由于规模的非经济性、正外部性和负外部性以及政策的相似性，地方政府的政策制定和服务提供严重碎片化，导致了政府管理的低效。同时，社会信息化、市场无界化、区域一体化的迅速发展，使得很多地方政府的内部社会公共问题和公共事务变得越来越外部化。要解决这些问题需要跨越地方政府的权力边界。本次会议的一个重要议题就是地方合作发展，与会代表热烈探讨了地方政府之间的合作形式和方式。

地方政府之间自愿合作提供公共服务是地方合作发展的一种重要形式，这种合作建立一种自我组织的治理机制，能够降低服务提供的成本，为参与各方带来益处。这种合作的一个重要特点是能够适应各种动态的环境，地方政府在保持其管理自主性的同时，可以根据实际情况建立相应的机构，来满足其政策需要，同时管理参与的各合作方。会议代表所进行的实证研究表明，地方政府在一种或多种服务提供上，根据各自的实际需要，自愿签署合作协议，组成合作网络，通过网络提供服务。在合作网络中，地方政府的地位和作用十分关键，它们勾画合作的背景和框架，促进网络成员之间的沟通与交流，影响合作网络的操作和绩效。

地方政府之间的人力资源交换是地方合作发展的另一种重要形式。通过不同地方政府之间互换人力资源，实现了知识和经验的共享，提升了人员的能力建设，促进了地方政策的创新。现在人力资源交换呈现多向的特点，不仅地方政府之间交换人力资源，而且上下级政府之间也进行交换，甚至政府部门与私营部门之间也进行交换。与会代表一致认为，人力资源交换为地方政府建立了一种政策创新的环境，通过政策创新，促进地方合作发展。

三、地方政府的问责制与资源管理

地方政府拥有一定的地方治理自主权，为了提供地方公共服务，管理着相应的地方公共资源。地方政府的职责是，要有效地使用好这些资源，避免公共资源的浪费。地方政府在管理公共资源时，应坚持善治（good governance）原则，对于国家发展和减贫而言，善治是惟一重要的原则。善治倡导政府、民间组织、社区、公民等诸多社会主体对社会公共生活和公共事务的合作管理、协商管理、依法管理、透明管理和参与式管理。善治具有如下特点：战略眼光和共识意识、问责制、透明度、回应性、公平性和包容性、有效性和效率、法治、参与。

在地方政府的管理实践中，要建立问责制，首先要划清地方政府的权力边界。地方政府与上级政府之间的权力边界往往是不清的，分权施行也需要时间，如果在短期完成分权，会产生管理上的问题；此外，还必须充分考虑地方政府的行政能力。

一旦地方政府的权力边界明晰，就应当明确地方政府的职责和任务。地方政府究竟要为社会做些什么，其他社会主体参与的范围和程度如何，地方政府自身的能力状况如何，在制定和实施政策时，这些问题都必须明确。

地方政府在确定目标时，要确保地方目标与国家目标相一致；在制定发展计划、做出预算时，要建立强制性的监督机制，确保政府的活动和公共资源得到监督，这对防止权力和资源的滥用十分重要；建立反馈机制，将政府的发展计划、实现目标、所用的财政资源等反馈给其他社会主体；此外，还应构建一个诚实、透明的氛围和环境。

四、亚洲公共服务标准化

本次会议就亚洲公共服务标准化问题进行了专题研讨。与会专家认为，亚洲地区的多样性和公共服务的复杂性决定亚洲公共服务标准化是一个漫长曲折的过程。在这一过程中，亚洲各国仍然将公共服务标准化作为公共行政改革的重要内容，主要通过确定服务范围，明确公共服务部门的使命、目标、核心价值观，围绕“问责、透明、响应、公平、高效、法治、参与、协商一致”原则建立公共服务供给系统。基本公共服务标准化对缩小城乡差距、提高政府公共服务水平、保障基本公共服务内容等方面产生明显促进作用。

与会代表认为，亚洲地区的多样性决定了亚洲公共服务标准化需要摆脱传统的自上而下的模式，采用自下而上的模式，从政府视角转向公民视角构建公共服务标准化指标系统。在复杂国情下构建公共服务标准化指标体系的核心是从公民视角控制服务内容、服务过程、服务评价三个关键环节，让公民成为推动地方公共服务发展的动力，从基层基本公共服务开始，逐步扩展到上层其他公共服务领域。国家通过控制基本公共服务项目形成国家标准，同时又允许地方政府根据本地的服务能力进行增量服务，为地方创新提供制度空间。这种自下而上的公共服务标准化思路对复杂服务环境具有高度的适应性，若把亚洲当作是一个整体的话，采用此公共服务标准化思路，有可能逐步形成整个亚洲的公共服务标准化系统。

在公共服务系统中，电子政务是实现公共服务标准化的重要手段。公共服务质量评估一直是公共服务标准化进程中的核心内容，它与公民参与度密切相关，通常采用公民满意度来评价公共服务提供质量。如何测量公民满意度，这是一个难点，尽管在民主政治中有一些测量方法，但其信度和效度仍需进一步检验。

五、对我国地方治理与改革的启示

20世纪80年代中期以后，伴随着治理、善治理论的引入，地方治理理论也开始引入中国。相较西方国家，我国的地方治理表现出独特性、复杂性和多样性的特点。政府存在的基本要义就是为其民众提供基本的公共服务，建立完善的公共服务体系是建设服务型政府的基本职责，也是市场经济建设的本质要求。具体而言，本届年会对我国深化地方治理与改革、推动地方合作与发展、促进政府责任与权力的平衡、完善公共服务提供机制等方面具有重要启示：

（一）中央集权与地方分权

中央与地方关系根植于一个国家的政治经济体制和社会生活，是特定时期政治变迁、经济发展和社会变革的一个写照。随着社会经济生活和历史环境的变化，中央集权和地方分权也要进行相应的调适，当前大多数民主国家都不太讨论中央集权，一些西方国家正在进行地方分权。事实上，在西方国家的建立和发展中，中央集权发挥着重要作用，依靠中央集权建立了非常稳定、完整的国家政权体系。虽然地方分权有很多优点，但是我们必须清醒地认识到，地方分权必须以稳定的国家政权为基础，同时，由于分散了中央控制的资源，不利于国家基本公共服务的提供。因此，它不是普适的、万能的，在我国公共行政改革过程中必须平衡好中央集权和地方分权的关系。

（二）自主治理与合作发展

地方政府拥有一定的地方治理的自主权，这是毋庸置疑的，但这种自主权并不意味着画地为牢，更不是各自为政。特别是在经济全球化、社会信息化高速发展的今天，地方政府没有能力、也没有财力单独提供社会公众所需要的所有公共服务。在我国，各级地方政府应坚持服务人民的宗旨，打破地域定势，本着开放、合作的胸怀，坚持双赢、多赢的原则，与其他地方政府、非政府组织、社区、公众、企业等开展各种内容和形式的合作，为社会公众提供优质、高效的公共服务。

（三）责任与权力的平衡

为了提供地方公共服务，地方政府管理着一定的地方公共资源，拥有相应的地方治理自主权。为了保证地方政府的权力用来为社会和公众服务，而不被滥用，必须建立切实可行的问责制，实现责任与权力的对应与平衡，这是善治的前提条件。在我国地方政府中，加强问责制，加强对权力运行的监督，预防权力腐败，让权力在阳光下运行，具有重大的现实意义。

（四）公共服务的多样化与标准化

国家和地区的多样性决定了公共服务的多样化，当前，公共服务标准化更像是一种思路，特别是基本公共服务标准化，其目的是为了维护社会公平和正义，实现基本公共服务均等化，保障公民基本生存权与发展权。我国在公共行政领域的改革中，应进一步转变政府职能，建设服务型政府，区分和明晰基本公共服务的范围和内容，建立基本公共服务标准化的工作机制，凝练基本公共服务标准化的基本原则，形成基本公共服务提供体系，为公民提供高效的基本公共服务。

《中国行政管理》2012年第11期，127-128

作者简介

柳学智，中国人事科学研究院副院长、研究员，中国人才研究会秘书长。联系电话：13681392202，e-mail：xuezhiliu@hotmail.com，通信地址：北京市朝阳区育慧里5号，邮编：100101。

熊  缨，中国人事科学研究院国际交流合作处副处长、助理研究员。联系电话：13911735378，e-mail：xiongying910@yahoo.com.cn，通信地址：北京市朝阳区育慧里5号，邮编：100101。

New Trends of Local Governance and Reform in Asia:

Review of the 2012 Conference of Asian Group for Public Administration

LIU Xuezhi, XIONG Ying

Abstract: The 2012 Conference of Asian Group for Public Administration (AGPA) was held at Bandos Island Resort, Maldives from May 8-10, 2012. The main theme was local governance and reform: service delivery, transparency and accountability. Ideas and practices in bringing government closer to people in local governance, priorities for cooperative local development, accountability and resource management in local government, standard of public service in Asia were discussed deeply and exchanged widely, which reflects the new trends of local governance and reform in Asia.

Keywords: public administration, local governance, trend, Asia

Authors:

LIU Xuezhi: Vice President and Professor of Chinese Academy of Personnel Science and Secretary-General of Chinese Talent Society.

Mobile: 13681392202

E-mail: xuezhiliu@hotmail.com

Correspondence: No. 5, Yu Hui Li, Chaoyang District, Beijing, 100101.

XIONG Ying: Deputy Director and Research Associate of International Exchange and Cooperation Division, Chinese Academy of Personnel Science.

Mobile: 13911735378

E-mail: xiongying910@yahoo.com.cn

Correspondence: No. 5, Yu Hui Li, Chaoyang District, Beijing, 100101.