2013年3月，由国家外国专家局和中国人事科学研究院共同组成的课题组经过细致科学的调研与分析，完成了《我国引进外国专家工作的现状、挑战与对策》。课题组通过系统深入的政策分析、问卷调查和数据分析认为，经过改革开放以来三十多年的发展，我国引进外国专家工作成效显著，同时伴随我国经济社会发展转型的新情况与新要求，也面临着诸多新问题和新挑战，亟需突破政策困境。

     一、改革开放以来我国引进外国专家工作的成效与趋势

30多年来，我国引进外国专家队伍的数量不断壮大、结构有所变化，同时，制度与平台建设也取得显著成效。

（一）来华外国专家队伍不断壮大、结构不断优化

1.来华外国专家规模不断扩大。改革开放以来，来华工作的外国专家从最初的每年不足1万人次，上升到2011年的近53万人次，成为中国现代化建设的一支生力军。

2.来华专家结构呈现三个“上升”趋势。数据分析表明，2008～2012年间，来华外国专家结构呈现三个“上升”趋势：一是高学历比例逐年上升，5年间硕士和博士的比例为24%、25%、28%、29%、30%，上升6个百分点；二是出生于中国的外国专家的比例逐年上升，5年间分别为7%、8%、9%、10%、11%，上升4个百分点；三是工作连续性总体上升，5年间来华外国专家中办理证件延期的比例分别为11%、13%、24%、31%、29%，上升18个百分点。

3.不同国籍来华专家的年龄分布差异较大。从美国、英国、加拿大、韩国、日本5个多家的来华专家年龄分布统计看，日、韩来华专家的峰值年龄比美、英、加大（美、英、加籍专家年龄分布的峰值在23～26岁，韩籍专家在39～43岁，日籍专家在61～63岁）；日籍专家来华工作的平均年龄在5国中最大（47岁），英籍的最小（36岁），韩籍、加籍、美籍分别为42岁、40岁、38岁。

4.文教类与经技类专家结构存在四个“不同”。从文教类与经技类专家结构的对比看，存在四个“不同”：一是出生于中国的外国专家的比例不同，前者为5%，后者为20%；二是女性比例不同，前者为36%，后者为11%；三是年龄分布的峰值不同，前者为23～25岁，后者为46～48岁；工作连续性不同，前者中办理“延续”占21%，后者为29%。

（二）引进外国专家的政策体系日益完备

我国目前已经初步形成了包括主线政策和支线辅助政策在内的相互配合、较为完备的引进外国专家政策体系。主线政策是指与外国专家在华工作、业务直接相关领域的管理与服务的政策设计，包括资质审核、人才奖励、经费保障、保密规定等；支线辅助政策是指为了使外国专家在华安心工作而为其个人及家属提供便利服务、福利后勤保障等方面的政策设计，包括居住生活、医疗保健、配偶安置、子女就学、出入境管理等。从当前来看，主辅政策目标清晰，相互配合，推进了引进外国专家工作的有序开展。

（三）引进外国专家的信息管理服务平台初步建成

1.外国专家管理系统覆盖面扩大。目前覆盖全国各地外国专家局的外国专家管理系统已初步建成并推广使用，实现了外国专家信息的集中统一管理，为政策制定和管理决策提供了可靠的信息支持，极大地提升了管理效率和水平。

2.国家及地方外专局官网建设力度加大。近年来，国家外专局和各地外专局越来越重视网站建设工作。网络信息服务及网上业务办理功能均得到拓展，外国专家管理服务工作朝着信息化、网络化、效能化方向发展。问卷调查显示，97.9%的用人单位知道且访问过国家外国专家局或当地外国专家局的网站。访谈中，用人单位和外国专家群体对外专局网站建设、信息服务等方面抱有很高的期待。

（四）引进外国专家工作赢得了外国专家和用人单位的充分认可

问卷调查显示，在工作条件、组织文化、人际关系、收入水平等工作方面和居住、医疗、子女教育等生活方面，外国专家和用人单位都表现出较高的满意度。其中，80.2%的外国专家和96.0%的用人单位对于外国专家在中国的工作情况总体感觉非常满意或满意；79.5%的外国专家和93.9%的用人单位对于外国专家在中国的生活状况总体感觉非常满意或满意。

     二、我国引进外国专家工作面临的主要挑战

在中国经济社会发展转型的攻坚阶段，我国对国外智力的需求更为强烈，对外国专家水平层次的要求也日益提高。随着人才强国战略的实施和党管人才工作的推进，引智工作格局发生重大变化，我国引进外国专家工作迎来了难得的发展机遇，但同时也面临着前所未有的严峻挑战。

（一）引进外国专家政策主体多元、协调难度增大

改革开放以来，外国专家局在我国引进外国专家工作中一直扮演着关键角色，领导和协同其他政策部门开展工作。随着人才强国战略的实施，2003年中央成立人才工作协调小组，中组部成立人才工作局，特别是2008年以来，以中组部“千人计划”为代表，中央以及各部委、各省市纷纷制定政策，推出引进海外人才项目。面对引进外国专家工作中多元主体的强势兴起，外专局传统职能的弱化在所难免；与此同时，外国专家工作与普通外国人就业之间的差距越来越小，外国人就业管理对外国专家工作领域形成明显挤压。在引进外国专家工作格局中，外专局面临诸多新的不确定因素，领导主体地位在逐步削弱，甚至存在职能“空心化”的风险；此外，多元政策主体的出现，增加了政策协调的复杂度和难度。外专局职能定位面临新的挑战。

（二）引进外国专家的需求调查与导向机制尚未建立

随着我国经济社会转型升级，对高层次和紧缺人才的需求不断增强，这种变化不能及时、系统地反映到引进外国专家的工作中；与此同时，对于引进的外国专家是否符合实际需要，是否充分发挥了人才资本的效益，是否实现了引进外国专家工作的初始目标，缺乏全面系统、科学有效的评价指标和评估机制，无法对现有专家队伍满足现实需要的程度以及引进外国专家工作的经济效益、社会效益做出全面准确的判断。总体而言，我国引进外国专家工作还停留在重数量、轻结构，重引进、轻服务，重形式、轻实效的阶段。根据经济社会发展需要和人力资源供求状况制定并定期调整外国人在中国境内工作指导目录尚未制定，引进外国专家的需求调查与导向机制尚未建立。

（三）市场配置外国专家的基础作用未充分发挥

问卷调查显示，外国专家选择工作单位时，首先通过工作单位组织的海外招聘，占34.2%；其次为校友、朋友等推荐，占29.1%；通过人才中介机构的仅占11.4%。工作单位选择外国专家时，首选途径为校友、朋友等推荐，占53.8%；其次通过人才中介机构，占42.9%。由此可见，作为人才市场的两个主体，外国专家和用人单位都没有首先通过市场选择对方，市场配置外国专家的基础性作用未充分发挥。

（四）政府服务管理的精细程度明显滞后于需求期待

问卷调查显示，58.7%的外国专家对中国吸引外国专家方面的法律政策不熟悉或非常不熟悉；在熟悉这些法律政策的外国专家中，同事或朋友的介绍是熟悉这些法律政策的第一渠道，占58.4%；而外国专家期望的第一渠道是工作单位或政府部门介绍，占50.7%；此外，58.6%的外国专家不知道国家外专局或当地外专局的官方网站。由此可见，政府服务还不到位，有效性还有待提高。在对外国专家信息库进行分析时发现，有些信息不够准确，有些信息项的设置不尽合理，个别地区的信息长期缺失，这些反映了政府管理的精细化程度有待提高。

     三、提高引进外国专家工作水平的对策思考

面对引进外国专家工作的诸多挑战，本研究课题立足国家外国专家局的角度，提出如下对策建议：

（一）进一步明确外国专家局职能定位，强化统筹协调

外国专家局是我国最早开展引智工作的政策主体，历史最为悠久，政策工具最为多元，经验最为丰富，在后续发展过程中，外专局要继续发挥政策“领头羊”的角色，以我国所需外国人才工作指导目录为依据，以实时、精确的外国专家信息化平台为基础，以政策专业化、科学化和精细化为依托，在多元主体竞争中强化自身引智工作“最为专业、最为科学精细”的部门形象，以高水平工作赢得引智工作主动权、主导权，成为党管人才原则下主导、协同其他政府部门的牵头部门。与此同时，外国专家局作为引进国外智力的主要职能部门之一，必须进一步健全引进外国专家的工作体制，理顺工作机制，强化统筹协调，加强与有关的职能部门的沟通和协调，整合管理职能，形成政策合力，确保各类引进外国专家政策的一致性和协调性。

（二）加快建立健全引进外国专家的需求调查与导向机制

引进外国专家政策科学化、精细化的基础来源于对我国外国专家供给与需求信息的有效把握，归结于对我国引智工作绩效的评价和提升。一是建立对各行业外国专家需求的定期调查机制，根据经济社会发展需要和人力资源供求状况，动态调整我国所需外国人才工作指导目录，鼓励高层次人才、紧缺人才来华工作，限制一般性人才的引进。二是加快外国专家动态数据库建设，在对外国专家管理和服务过程中实时、准确把握外国专家总量和结构状况。三是研究制定科学的评估指标，依据外国人才指导目录，对引进外国专家的总量、结构状况进行评估和预测，定期向社会发布。四是将评估结果作为主要考核指标，纳入引进外国专家工作的考核，推动工作的落实。

（三）积极培育市场主体，发挥市场配置外国专家的基础作用

重塑引智领域政府与市场的关系，增强市场机制在外国专家配置领域的效能。逐步撤出对具体项目的干预，强化培育和监管市场主体的职能。完善外国专家信息发布和动态调整的服务职能，以此为依据有效引导市场主体引智业务的开展。

一是要大力促进海外人才市场的建立与发展，开拓吸引海外人才的渠道，同时加快与国际人才市场对接，充分发挥市场在外国专家资源配置的基础性作用，完善外国专家的供求、竞争机制，使外国专家与用人单位便捷、有效地匹配。二是研究出台更加开放的人才中介市场政策，培育发展人才中介机构，充分发挥其在吸引和聘用外国专家和海外人才中的重要作用。三是加强对以外国专家、海外人才为主要对象的人才中介机构设立审批、登记注册和监督管理等环节的规范和管理，建立公平、公正的环境，促进外国专家资源市场有序发展。

（四）加强以信息化平台为核心的政府管理服务体系建设

在信息技术快速发展和广泛应用的现代社会，加强信息化建设是提升服务质量和效率的必然选择，也是改进管理和服务的有力抓手。在引进外国专家工作中，应充分利用现代信息技术，依据互联网络，大力加强信息化平台建设。在引进外国专家的信息化平台建设过程中，要紧密结合工作实际，遵循循序渐进的原则，不断改进和完善现有信息系统，提高对外国专家的管理和服务水平。一是加快引进外国专家信息化平台的网络化建设，整合分散在各地区、各部门、各单位的信息与资源，统筹建立海外人才资源信息共享机制，形成品牌效应。二是加快信息化平台的推广应用，充分发挥集中数据库的作用，提高服务效率和水平。三是在信息平台建设的基础上，充分挖掘和利用信息资源，加强政策研究力度，出台高水平、高信度和高效度的政策。

《专家工作通讯》2013年第7期，第30-33页