编者按：近来，有关划小省区、撤销地区、省直管县的议论屡见诸一些媒体，但即兴之论较多，深入分析尚缺。我院余兴安同志在十几年前曾就此问题作过较为系统的研究，发表过相关文章，其中的一些认识，现在看来还不过时。本刊特摘编其发表于《改革》杂志1991年第2期的《行政区划改革战略刍议》一文，以供决策参考之资。

    城乡一体化行政区划改革战略值得商榷

    进入80年代，我国的行政区划制度在改革大潮中发生了很大变化，这就是在相当一部分地区改城乡分治为城乡合治，实行地改市、市管县、县改市，走城乡一体化的道路。

　　市管县、地改市、县改市改革的出发点是企图通过强化一定经济区域内中心城市的功能，发挥其经济、技术、流通等方面的优势，带动周围各农业县，推动工农业生产尤其是城市化与工业化的发展进程。但是，这项改革战略是否能如其决策者所期望的那样，在其实施之初就存在着激烈的争论，近几年的实践也逐步反映出这一策略的弊端：

　　其一，城市化是社会、经济的自然发展过程，虽然很多问题要落到行政改革上来，但以行政的手段推动这一变革的发展进程，只能是在工农业生产得到发展、农村劳动力大量流入城市、而且城市也能提供相应的就业机会的情况下，才能真正促进由工业化带来的城市化的发展。如果农业发展并不充分，工业水平也没有达到相当的程度，而不顾农业生产的需要，一味去搞城市化，带来的只能是城市化的虚假发展，社会经济的状况实际上并不能得到改观。

　　其二，市是一种以工业为特色的行政建制，如果工业城市所辖的农业县数与其工业辐射所及的范围大体相当，工农业生产能有一个有机的配合，无疑能促进工业的起飞，农业也会得到相应的发展。但是，事实刚好相反，城市规模大、经济实力雄厚的市，除重庆、广州、成都等少数几个外，辖县数都不很多，如武汉仅辖四县，沈阳更只有两个辖县。而城市规模小、非农业人口不足30万的市，如烟台、咸阳、宝鸡、长治、淮阴、九江等市，辖县数都在10个以上，是市管县中辖县最多的地区。

　　中小城市以极其有限的工业力量去带动广大农业县的工农业生产，不但是不可能，而且势必出现工业一边倒，形成对农业的剥夺。大量的农业税将流入城里，成为工业发展的资金积累；城市甚至运用行政手段压低农副产品收购价格，以保证城市工业所需要的廉价原料及城市居民在低工资条件下的生活消费品。这种对农业的剥夺必然致使农业发展缺乏必要的资源、农民对农业生产也会逐渐失去积极性，农业就可能出现滑坡、甚至崩溃的局面。

　　其三，市、县在经济、财政上各自独立，因而，在经济发展上，市与县存在竞争。但是，市管县使县成为市的下级，这样，市便可能利用行政手段参与竞争。特别是在我国目前这种双重体制的前提下，市难免在信息传递、计划分配、物资分配、立项审批等方面有保市抑县的偏向，这样便形成一种不平等竞争。这种因行政隶属关系而带来的不平等竞争格局已引起市辖县、尤其是本身经济力量比较雄厚的县的强烈不满。因为县在经济发展上不能在所在市那里获得平等的资格，所以，不少县在搞经济协作,发展横向联合中，宁肯舍近求远，定建设项目，事先严格保密，唯恐受到市里的行政干预而吃亏。使本来联系比较密切的城乡关系出现了新的裂痕，城市作为一定经济区域内经济中心的功能反而弱化了。

　　其四，市管县及本来以农业生产为主的县改市，使原来的城乡分治演化为城乡合治。但是，乡村与城市的差异并不会因为行政区划分的一体化而泯灭，对乡村与城市施以不同的管理方式仍是客观的要求所在。但现在要求市政府运用两种不同的行政管理方式对所辖的不同地区进行管理，顾此失彼在所难免，而且主要会出现忽视农村的倾向。考察世界各国的行政区划分，几乎无例外地实行城乡分立的体制。在苏联，城市一般受州（地位接近于我国省，但比省小）的领导，而农业区域的“区”（地位介于我国的县与乡之间），一般也受州的领导；如美国，通常市与县分别直接处于州的监督下；再如印度，市与县也是各自接受邦的领导。

　　其五，从行政区划的层次来看，以地改市，以市管县，无疑是在省、县之间增添了一个新的实体化行政层次。增加了行政环节，不利于行政效率的提高和干部队伍的精干，对于国家政策及地方民情的下达上传也将产生不良影响。

　　我国目前这种以城乡一体化为特色的行政区划改革之所以与现代化的发展方向发生偏离，固然与我们长期以来不重视行政区划理论的研究，缺乏一套科学的区划理论有关；但究其根源，首先，在行政区划上搞城乡一体化，形式上是以工业发展为主要目标，使工农业生产的发展有机地结合起来，实质上仍是自我封闭、小而全的小农经济意识的体现。其次，这种企图通过行政区域的划分，建立起以行政统帅经济的模式的设想与设计，亦是我国旧有经济管理模式在行政改革中一个翻版。再次，城乡一体化，以城市领导农村，用行政的手段把农村牢牢地绑附在城市之下，通过不合理的价格政策、就业政策、甚至户籍政策等等，为城市提供廉价的工业原料、生活资料和廉价的劳动力，以保证在低成本、高消耗的情况下求得工业的高速增长，以及低工资水平下城市居民生活的稳定，而农民的生活条件及农业生产状况却不能得到应有的改善。所以，这一区划改革战略其实也是我国长期以来保城抑乡政策的继续。

　　作为一项改革战略的城乡一体化，实质上应该属于经济体制改革的范畴，而不是用行政区域划分的办法来促进这一过程的转化。事实已证明，行政改革的办法不能解决需要运用经济体制改革的办法才能解决的问题。而且，城市一体化也并未能把握到中国行政区划问题的真正症结所在。

    我国行政区划问题的症结在于省区制的不合理性

    我国行政区划的症结在于第一级行政区划——省级行政区划的不合理性上：省区辖境过大，无力直接领导各市县，因而带来区划层次增多及其它一系列行政问题。这一不合理性主要是在我国自元明以来的历史发展过程中形成的。

　　此外，在省界的划分上，元明清的区划格局也遗下了有碍社会经济发展的弊端。当时的专制统治者为了防止地方割据，在省界划分上往往搞得犬牙交错，使其无山川险阻可依，形成互相箝制的局面，因而，与经济区域、人文区域多不相符合。行政区划与经济区域的自然分划的矛盾，往往有碍于各地区各具特色的经济的发展，使其在经济上（尤其是农业经济）的优势难以发挥出来。

    行政区划改革战略的一种新思路

    为此，笔者提出一种新的改革思路，其基本精神是，在充分考虑到历史沿革、民族分布、经济区域、人文环境、国防建设等因素的前提下，划小省区，减少行政层次，以城乡分治为主导，建立一个既利于经济发展，又能提高行政效率的行政区划体系。具体包括以下几项改革：

　　（一）划小省区，增加省级行政区划数。我国目前共有31个一级行政区划，在现代交通及通讯技术高度发达、行政管理手段日益科学化的今天，中央政府的管理能力大为提高。所以，为解决我国在行政区划方面的一些历史遗留问题，使行政区划与经济区域、人文区域基本一致，并为减少行政层次创造条件，很有必要将省区缩小一些。综合各项因素，大体以划分为50个左右为宜。

　　另外，建议改自治区称自治省，以便名称上的统一。因为既然有自治州、自治县、自治乡之称，称自治区实在不够规范，改称自治省相信也能得到少数民族同胞的赞同。

　　（二）变地改市，撤销地区，由省直接领导县和县级市，县级行政级别仍保持不变。根据1988年底的统计，我国现有县级行政区划（包括县及县级市等，不计市辖区）为2184个，地级市183个，合计为2367个。如省区划分为50个左右，各直接管辖50个左右的市、县，如同中央政府一样，也是不会有管理幅度过大的困难。

　　（三）我国大部分不是由撤销地区而改建的地级市（旧地级市）虽有相当的工业基础，但除部分特大城市和大城市外，经济力量往往并不雄厚，城市工业的辐射力有限，因而，其辖县数宜少不宜多，相当多的地级市不宜辖县。要特别强调的是，一定要改变辖县数与城市实际经济能力没有必然联系，甚至往往城市小辖县数反而多的状况，应使二者基本统一起来。

　　（四）县改市应当审慎而行。市应该是以工业为特色的，而近几年改市的县级市往往除县城有一些轻工业和加工工业外，绝大部分仍是农业区，名与实是脱节的。其实，要促进其工业的发展，从政府管理方面来说，是可以通过调节税收等措施来进行的，并非改成了市才可以实施这些政策。县改市首先要有一个科学的指标规定，审批上从严把关。须知，假性城市化对社会、经济的发展并无裨益。

　　如果我们能切实努力推行这一系列改革措施，建立一个以省、县、乡三级制为主体的行政区划体系，我国的行政区划将会向科学化、合理化的方向迈进一大步，行政区划中存在了几百年的一些难题将会得到基本解决：

　　（一）由于划小省区，撤销地区建制，实行三级区划制，减少了管理层次，为提高行政效率，建立全国上下更为畅通的行政信息沟通网络，以及精简干部队伍创造了条件。

　　（二）基本解决了历史遗留下来的部分地区行政区划与经济区域不相统一的矛盾，为更好地制定区域性的经济发展战略规划打下了良好的基础；同时，也便于发挥各地区经济、尤其是农业经济的优势，以其各具特色的经济类型加入到全国性的商品经济网络中，甚至能有更充足的力量参与国际经济竞争。

　　（三）市、县并立，互相之间的往来主要为横向经济联系，便于市场机制发挥作用。因为消除了行政对经济的不适当干预（当然还会存在其它方面的行政干预），在经济体制、尤其是工农业产品的价格体制改革不断深入的条件下，更便于城市与乡村在经济发展及社会发展上走向一体化。同时，在少部分地区仍保留省、市、县、乡四级制，也使工业力量强大的城市发展有足够的空间，而城市周边的乡村亦有强大的依托，便于工农业生产的发展及工业化的推进。

　　（四）划小省区，利于合理地划分中央与地方的管理权限。中央与地方的权力划分问题一直是一个未能很好解决的难题，这里固然有政治体制的制约、历史发展的影响，但旧的区划格局也是妨碍这一问题顺利解决的一个因素。因为省太大，地方分权太多，在中央一方可能会担心地方势力过大，形成地方主义，不听中央调度，影响国家统一与政治安宁；而地方权力如果太小，则又窒息了地方的活力，不利于社会与经济的发展。合理划分中央与地方权限，给地方以更大的自主权，是政治民主化与经济现代化的客观要求，划小省区为此开辟了广阔的前景。

    行政区划改革新战略的可行性分析

    划小省区，撤销地区，由省直接管辖市、县，作为国家体制的一项大变革，实施起来当然会有一定的困难，但并非不可行，而且现实已为我们提供了一些便利条件。从划小省区来看，调整的幅度过大，特别从几个省中各划出一部分组建新省，由于缺乏历史地理的基础，带来的社会影响较大，所以，往往不大可行，但至少有两条途径可以尽可能避开这一矛盾：

　　其一，可将部分经济实力的确雄厚、而且地理位置适宜的计划单列市上升为直辖市，根据其工业发展状况适当增加辖县数。这些城市由于经济计划的单列，行政级别的上升（从地区级升为副省级），与原属省间的分离趋向近几年来越来越明显。改部分计划单列市为直辖市，一是对一种缺乏法律规范的行政制度的厘清；同时，也使原属省管理幅度相对变小，为其减少行政层次提供了条件。

　　其二，在长期的历史发展中，我国的很多省区已形成两个中心，如河南有郑州与开封，福建有福州与厦门，浙江有杭州与宁波，辽宁有大连与沈阳，四川有成都与重庆，在划小省区时有的可以一分为二。何况，政治中心与经济中心也不必强求统一。至于有些本来就较小的省区如宁夏（辖20个市县）、吉林（辖47个市县）一般不宜变动。

　　从地区级来看，有些地级市管那么多的县，其实管不过来，徒增行政环节，县里意见也很大，所以，从市里重新划分出来不会有多大的阻力。

　　当然，这一系列改革措施的实施应有一个渐进性的方案设计。从划小省区来看，可以先从增设部分直辖市及有条件直接分为两个部分的省份入手，有些调整较大的地区可不急于求成，在确立一个明确的目标模式的前提下，分步骤进行。从减少部分地级市辖县数及撤销地区级建制来看，为防止在新省划分前出现行政上的混乱，可将现市管县的领导关系改为代管关系，即由市政府受省政府委托代行如原来地区行政公署一样的职责，以便在新省制确立后的顺利过渡。地区在省区未动前不宜盲作变动，但在某些不出现省区调整的小型省区可先行撤销。

另外，区划调整会带来一些人事安排上的困难，但这恰恰为我国现正在推行的人事制度改革中的精简干部、裁减冗员提供了一个便利的条件。而地区建制撤销，省建制增多，新生直辖市机关人员需要一定的补充，也为人员的重新安排创造了空间条件。　　　　                                      

（余兴安）