摘  要：本文通过对近年来公务员工资制度探索与实践的梳理，在揭示其制度特点的基础上，判断其虽然在一定程度上遵循了人事分类的基础，但在制度导向、制度误区和制度缺陷方面存在问题；提出公务员工资制度改革需要理性判断价值取向，结合分类管理构建工资制度体系，依靠制度设计实现工资管理规范化。

关键词：公务员；工资制度；工资探索与实践；工资改革

工资是满足公务员基本生活的手段，能激发公务员的内在活力和工作动力，体现公务员的劳动价值和社会地位。工资制度作为公务员制度的关键环节，既依托于分类制度、任用制度和考核制度，又直接影响社会保险制度。由于公务员工资制度复杂，影响范围广，社会关注度高，其改革任务非常艰巨。

一、问题的提出

建国以来，我国公务员工资制度先后进行过四次大的改革，分别是1956年以级别为主的职务等级工资制、1985年以职务为主的结构工资制、1993年的以职务和级别为主的职级工资制和2006年的职务与级别相结合的工资制。2006年的工资制度实施以来，在很长一段时期内并未按照制度设计运行，如基本工资标准长期未进行调整，津贴补贴制度不规范、不完善，工资结构不合理等问题，工资制度的功能没有得到有效发挥。为解决公务员工资制度存在的现实问题，2015年以来，中央和有关部门先后对工资制度进行了若干探索与实践。这些探索与实践的制度特点、是否解决了公务员工资制度存在的根本问题以及未来公务员工资制度改革应遵循的基本思路是本文关注的问题。

二、公务员工资制度探索与实践的制度特点

   2015年以来，针对我国公务员工资制度存在的问题，中央和有关部门主要进行了如下探索与实践。

（一）建立不同职务序列的工资制度

《公务员法》规定，我国公务员分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。实际上，按照法官法、检察官法的规定，还包括法官、检察官职位类别。^[1] 2016年7月，有关部门出台了《法官、检察官和审判辅助人员工资制度改革试点实施办法》《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见（试行）》，对司法机关公务员的工资制度进行改革。以法院为例，其工资制度的特点是：一是实行人员分类。把法院工作人员分为员额法官、司法行政人员和司法辅助人员，对法官实行有别于其他公务员的单独职务序列管理^[2]；二是工资制度与具体职务序列相衔接。除司法警察外，法院人员实行“三类人员，两种待遇”，法官的工资制度基于法官单独职务序列管理，司法警察按照警察单独职务序列管理，使工资制度具有人事分类的制度基础；三是工资制度体现职业特点。以法官为例，由于其职业门槛高、责任重、职业伦理要求更严，实行与其他公务员不同的工资制度，工资水平高于其他公务员；四是构建不同职务序列人员的工资结构。员额法官的基本工资仅包括职务等级工资一项，司法辅助人员和司法行政人员的基本工资包括职务工资和级别工资，所有法院人员均执行绩效考核奖金制度^[3]。

2015年2月，中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，提出建立有别于其他公务员的人民警察管理制度和保障机制。公安机关人民警察工资制度特点是：一是实行人员分类。将公安机关的人民警察分为警官、警员和警务技术不同职务序列，不同职务序列人员实行不同的工资制度；二是与相关工资制度衔接。人民警察虽然职业特殊，但是公安机关作为政府职能部门，不能完全与行政级别脱钩。因此，警官工资制度要与公务员领导职务的工资制度衔接，警员、警务技术序列的工资制度与行政执法类公务员和专业技术类公务员的工资制度相衔接；三是体现人民警察职业特点。考虑到公安机关性质和人民警察工作任务重、风险高、压力大，贯彻落实人民警察生活待遇“高于地方、略低于军队”原则，提高人民警察警衔津贴、值勤岗位津贴和法定节假日外加班补贴等相关政策，向基层一线、艰苦危险等重点岗位倾斜^[4]；四是公安机关工资制度改革将引起连锁变化。公安机关人民警察只是人民警察的一部分，其分类改革必将带来安全、司法、法院、检察院人民警察管理制度的变化^[5]，相应地，也会带来整个警察系统工资制度的连锁变化。

2016年4月，中央深改组审议通过了《专业技术类公务员管理规定(试行)》和《行政执法类公务员管理规定(试行)》。上海市作为行政执法类公务员分类管理改革的试点城市，对行政执法类公务员工资制度进行了探索。其制度特点是：一是为保持工资的稳定性和衔接性，暂保持基本工资、津贴补贴制度不变，主要改革绩效奖金制度；二是适度提高行政执法类公务员的收入水平，工资水平较原来提高7%^[6]；三是体现职业特点。在绩效考核奖金总量内设置执勤岗位补贴，与早班、夜班、加班等户外执勤直接挂钩；其余绩效考核奖金，实行“两倾斜、两挂钩”，即向现场执法倾斜，向主办人员倾斜；与办案质量挂钩，与管理成效挂钩 ^[7]。

（二）调整基本工资标准

2006年公务员工资改革后，基本工资标准在8年内未进行调整。为配合机关事业单位养老保险改革，2015年1月，国办转发了人社部、财政部《关于调整机关工作人员基本工资标准的实施方案》。其制度特点是：一是聚焦于基本工资标准的调整，将职务工资、级别工资在现行标准的基础上提高，其中，级别工资调整幅度大于职务工资调整幅度，但是并未触及基本工资制度的改革；二是基本工资标准调整方式不是绝对地增加工资额，而是将部分规范性津补贴纳入基本工资，同时相应减少规范性津补贴标准，力图增加基本工资在工资收入中的比重，发挥基本工资在平衡地区收入差距方面的作用；三是全国范围内统一调整基本工资标准，并未体现地区间工资标准的差异；四是建立定期调整基本工资标准机制，原则上每年或每两年调整一次，近期每两年调整一次；五是调整基本工资标准与养老保险制度改革同步推进。2016年8月和2018年12月，国办先后两次发文（国办发〔2016〕62号）（国办发〔2018〕112号）再度调整基本工资标准，调整方式与2015年基本一致。

（三）完善津贴补贴制度

2015年3月，人社部、财政部印发《关于乡镇机关事业单位工作人员实行乡镇工作补贴的通知》，意在缓解基层公务员收入偏低的问题。其制度特点是：一是制度目标是适当提高乡镇工作人员待遇，发放对象是乡镇机关和事业单位的正式工作人员，与具体工作岗位无关；二是乡镇补贴标准的高低、发放办法以及工资收入水平相对较高的乡镇是否发放，中央原则规定，具体由省级政府决定，体现了工资集中统一管理下对地方一定程度的放权；三是乡镇工作补贴的制度内容、经费来源，兼有艰苦边远地区津贴和岗位津贴特征，但经费来源不是中央财政、发放对象与具体岗位无关，表明该项制度设计边界不清。

2016年1月，人社部、财政部印发了《关于完善调整艰苦边远地区津贴增长机制和调整艰苦边远地区津贴标准的通知》。其制度特点是：一是津贴标准的调整侧重于绝对水平的调整，与该地区货币的实际购买力无关；二是加大了不同职务层次津贴标准的差距，最高津贴标准与最低津贴标准的比例从2011年的12.73倍扩大到21.2倍；三是建立艰苦边远地区津贴标准的增长机制，津贴标准原则上每两年调整一次；四是保持原有六类地区的划分，尚未根据经济社会发展变化对艰苦边远地区的范围、类别和评价标准按期进行调整；五是艰苦边远地区津贴具有补偿性，与艰苦边远地区对身体的损耗程度和当地生活成本相关，但长期以来津贴标准按照职务层次发放。2018年1月，国家再次调整艰苦边远地区津贴标准，调整方式与2016年基本相同，加大了不同职务间津贴标准差距，最高津贴标准与最低津贴标准之比扩大为22.4倍。

2015年，国家提高人民警察警衔津贴标准，最高警衔津贴标准增加了6.19倍，最低警衔津贴标准增加了2.61倍；2016年，调整人民警察执勤津贴发放范围、发放方法，提高发放标准。2017年，人社部、财政部印发《关于建立政法委机关工作津贴有关问题的通知》，对各级党委政法委机关公务员发放政法委机关工作津贴，标准为每人每月1200元。综观公务员岗位津贴制度，其制度特点是：一是岗位津贴种类较多，发放依据、发放标准差异巨大，基本没有岗位津贴设置说明；二是发放对象混乱，部分岗位津贴带有提高部门人员待遇性质，与从事工作岗位的特殊性与否无关；三是岗位津贴未建立评估和调整机制，不同种类岗位津贴的调整频率、调整幅度差异较大，规范性不足。

（四）试点与实施职务与职级并行制度

2006年工资制度中，公务员职务与级别制度，是确定公务员工资及其他待遇的依据。2015年，全国实施的《县以下机关公务员职务与职级并行制度的意见》，其核心内容是在《公务员法》框架下，在保持原有领导职务晋升通道不变的情况下，增加职级晋升的通道，解决基层公务员“晋升难、待遇低”的矛盾^[8]。其制度特点是：一是改变县以下机关公务员工资确定依据。公务员工资待遇确定依据增加了职级通道，即包括职务、职级和级别三条通道；二是职级晋升实行普惠制。县以下机关公务员只要满足一定的任职年限和级别条件，就可晋升职级，带有普惠性质；三是待遇导向。公务员职级晋升后工作岗位不变、职责不变，但享受相应职务层次非领导职务的工资待遇。这种从事原来岗位工作，却领取职级晋升后相应职务层次非领导职务工资的做法明显与公务员管理秉持的“适岗适遇”基本理念相背离。^[9]

2018年12月29日，第十三届全国人大常委会通过修订的《公务员法》，修订后的公务员法调整完善公务员职务、职级以及分类管理等有关规定，现行公务员法中“领导职务”“非领导职务”的设置调整为“领导职务”“职级”，贯彻落实党中央关于加强正向激励的要求，健全完善公务员激励保障机制。^[10]修订后的《公务员法》中工资制度特点是：一是取消了2006年工资制度“职务与级别相结合”的提法，改为公务员实行国家统一规定的工资制度，强调了工资制度的统一；二是改变工资确定的依据，公务员实行职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列。公务员的领导职务、职级与级别是确定公务员工资以及其他待遇的依据；三是改变工资结构，工资结构包括基本工资、津贴、补贴和奖金四部分。其中，基本工资将包括不同职务序列的领导职务工资与级别工资或者职级工资与级别工资，明确公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助和加班补助；四是强调公务员工资的保障机制，将“公务员的工资、福利、保险以及录用、奖励、培训、辞退等所需经费，列入财政预算，予以保障”从原来的第十二章前移到总则部分，以突出工资财政保障的重要性。

2019年3月，中办印发《公务员职务与职级并行规定》。该制度对《县以下机关公务员职务与职级并行制度》存在的实施范围有限、晋升条件严格导致激励不足以及实行普惠制晋升等问题进行了修正，同时，对非领导职务的进行了改造并取而代之成为公务员晋升通道。其制度特点是：一是明确职级在确定公务员待遇中的地位，提出领导职务与职级是确定公务员待遇的重要依据；二是明确职级决定生活待遇的内容。职级公务员根据所任职级执行相应的工资标准，享受所在地区（部门）相应职务层次的住房、医疗、交通补贴、社会保险等待遇；三是明确职级与工作待遇脱钩。公务员晋升职级，不改变工作职位和领导指挥关系，不享受相应职务层次的政治待遇、工作待遇，因公出国出差的交通、住宿和办公用房待遇不与职级挂钩；四是坚持基层导向，由于综合管理类公务员的职级设置突破了机构规格限制、职级职数按照各类别公务员行政编制数量的一定比例核定，如县（市、区、旗）领导班子可设置二级巡视员，极大地提升基层公务员的晋升空间和待遇水平；五是引起连锁反应。综合管理类公务员实行职务与职级并行后，行政执法类公务员与专业技术类公务员作为公务员群体，也将实行职务与职级并行制度。可见，职级制度改变了工资确定规则，坚持向基层倾斜，强化了工资的待遇导向。

三、公务员工资制度改革探索与实践的研判

近年来公务员工资制度的探索与实践是否解决了我国公务员工资制度存在的根本问题，从如下四个维度进行研判。

（一）制度基础

分类管理是公务员制度中的一种科学管理方法，也是实行公务员制度的国家普遍实行的基本做法。^[11]公务员工资制度必须以人事分类为基础，有什么样的人事分类制度，就有什么样的工资制度。纵观我国建国后公务员四次大的工资制度改革，是在没有严格的职位分析和职位分类的情况下进行的^[12]，基本工资制度主要围绕职务和级别展开，制度设计上在重职务、还是重级别之间来回选择。1993年职级工资制是依据《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》）设计的，当时公务员的范围仅限于行政机关中除工勤人员以外的人员，职位分类尚未体现在具体制度设计上。2006年实施的《公务员法》及其配套文件扩大了公务员的范围，职位类别划分也有了初步的制度安排。据此，公务员工资制度也应随之发生相应的变化，并在工资结构、工资体系上进行重新安排。因为分类不是为了好看，一旦做出职位类别分类，就要在职位设置、录用、考核、培训、工资等环节充分体现分类管理的特点。^[13]但是，2006年的工资制度设计仍沿袭1993年工资制度设计的轨迹，对公务员范围的扩大和职位类别的划分没有做出正面回应。由于职位类别划分与公务员范围缺乏协同，领导职务和非领导职务序列的设置阻断了职位类别划分的逻辑演进。因此，《公务员法》与《暂行条例》在分类制度上并没有本质区别，职务与级别仍然是分类制度的核心，工资制度的基础仍然是职务与级别制度。在职务与级别作为工资制度基础的前提下，公务员工资结构未能与人事分类有效结合。众所周知，工资结构只有与职类划分乃至职组职系的划分相结合，才有可能形成具有丰富内涵、体现合理差异、对应关系清晰的现代工资制度体系。

建立不同职务序列公务员工资制度的探索与实践，在一定程度上遵循了人事分类的原则，工资制度与职务序列相衔接，使工资制度具有人事分类的制度基础，意味着我国公务员工资制度向建立现代公务员工资制度的方向迈出坚实的一步。不可否认，目前公务员工资制度遵循人事分类制度基础仍然不足：除了法官、检察官外，其他不同职务序列的公务员未建立符合其职业特点的工资表，也未能对同一职务序列内从事不同岗位、不同性质的工作进一步划分职组、职系，还无法真正体现具体职务的工作性质、责任大小、任务轻重、简繁易难差异，有待于进一步完善和细化三大类别公务员的工资制度，使不同类别公务员的工资制度建立在人事分类的基础上。

（二）制度导向

2006年的工资制度基本上是1993年工资制度的逻辑延续，在制度导向上，2006年工资制度更加偏于级别对工资的决定作用。2006年工资改革的原则提出“坚持职务与级别相结合，增强级别的激励功能，实行级别与工资等待遇适当挂钩。”1993年工资制度增加了级别工资，职务既对应若干职务工资档次，又对应若干级别工资标准。职务晋升同时带来职务工资和级别工资的晋升，即使职务不晋升，职务工资档次也能晋升，级别工资因级别提高而提高。2006年工资改革中，一个职务层次既对应一个职务工资标准，又对应若干级别和级别工资档次。公务员职务不晋升，职务工资便不晋升，但级别工资可以根据考核情况五年晋升一级、两年晋升一档，也就是说，职务工资晋升必须依靠职务晋升，级别工资可以随职务晋升、级别晋升和年功积累而晋升。更重要的是，2006年工资改革中级别由1993年的15级调整为27级，“一职多级、上下交叉”的幅度变宽，意味着加重了级别工资的地位，意在发挥级别工资的激励功能，在制度设计偏于待遇导向。这与我国建国初工资制度设计以现任职务为主，适当地照顾其“资历”的原则明显不同。^[14]

公务员工资制度的探索与实践中，2015年实施的《县以下机关公务员职务与职级并行制度》明确职级在确定干部工资待遇方面的作用，着力体现个人资历；2019年的《公务员职务与职级并行规定》通过设置职级序列取代非领导职务序列，改变了职数设置的方式和职数结构、并突破机构规格的限制，职级对待遇的影响进一步加大。修订后的《公务员法》将领导职务、职级和级别作为工资决定的依据，公务员在同一领导职务、职级上，可以按照国家规定晋升级别。领导职务晋升、职级晋升都可以晋升级别。在领导职务、职级不变的情况下，级别工资越高，与领导职务、职级的关联度就越低。在考核制度不健全的前提下，级别主要依据资历确定。因此，工资制度整体上偏于待遇导向，缩小领导职务与职级的差异，对领导职务、职责关注不足。

（三）制度误区

早在19世纪初，李嘉图就对名义工资和实际工资进行了区分。他提出，“劳动者维持自身生活以及供养保持其人数不变的家庭的能力，不取决于他作为工资所得到的货币量，而取决于用这笔货币所能购得的实物和必需品量，以及由于习惯而成为必不可缺的享用品量。”^[15]马克思也重视实际工资的作用。他指出，“劳动的货币价格即名义工资，是和实际工资即用工资实际交换所得的商品量并不一致的。因此，我们谈到工资的增加或降低时，不应当仅仅注意到劳动的货币价格，仅仅注意到名义工资。”^[16]可以说，这是设计和理解工资制度的常识。我国在建国初实行的“米数”及“工资分”制度就是基于当时物价不稳定的现实，以直接的方式体现工资的实际购买力。1956年，周恩来总理在主持工资改革方案时就充分认识到实际工资的重要性，他提出“我们不能简单地从货币工资上看工人的工资收入，还要研究分析工人实际的工资收入”^[17]。工资区制度就是在一定程度上从实际工资出发进行的制度设计。1992年，我国提出建立社会主义市场经济，各地区经济发展差距和物价变化加大。1993年的工资改革取消了工资区制度，提出建立地区附加津贴，根据各地区经济发展水平、生活费用支出、与企业职工工资水平的差距等因素确定。虽然制度初衷考虑了实际购买力，但是制度至今没有建立。2006年工资改革的重要目的是“着力解决当前公务员收入分配领域存在的突出问题，逐步缩小地区间收入分配差距”。由于基本工资仍然实行全国统一标准、地区附加津贴尚未建立、艰苦边远地区津贴主要体现补偿性，工资体现的实际购买力明显不足。实际上，工资制度设计的重点不应是全国货币工资水平的调节，而是全国统一工资制度的构建。在立足实际工资前提下，基本工资可以实行全国统一制度，但不要求实行全国统一标准；地区附加津贴不是平衡各地名义工资水平的工具，而是体现当地购买力的工具。由于我国幅员辽阔，各地经济社会发展不平衡，财政收支、物价水平不同是客观现实，公务员作为劳动者和消费者，理应分享当地经济社会发展的成果、与当地其他劳动者拥有相同的实际购买力。因此，差异化应该是地区间工资水平遵循的基本原则。在坚持名义工资的原则下构建工资制度、脱离实际追求全国工资水平平衡的决策偏好就会改变，工资水平会按照既定的规则自动进行调整，即便调整后各地工资水平存在差异，也是合理的差异。

近年来三次调整基本工资均实行全国统一标准，调整额度受制于财政承受能力，与国家经济发展及物价水平变化没有合理关联；艰苦边远地区津贴、岗位津贴的调整也没有以实际工资为依据；新修订的《公务员法》强调了工资制度的统一，未提及实际工资及差异化是确定地区间工资水平遵循的基本原则。可见，近年来公务员工资制度的探索与实践仍然遵循名义工资，并没有走出制度设计的误区。

（四）制度缺陷

基本工资、津贴补贴和奖金都是工资制度的有机组成部分，需要完整的制度体系来规范。从基本工资制度看，建国以来我国一直重视工资结构和工资水平的调整，对基本制度或基本规则尚未建立严整的、可操作性的制度体系。2006年工资改革中基本工资构成包括职务工资与级别工资，其中，职务作为主要体现按劳分配的重要内容，但是职务工资未能体现不同职务类别差异；而且，级别工资的比重高于职务工资，这与工资改革提出的贯彻按劳分配原则不符。从津贴补贴制度来看，1993年工资改革提出建立津贴补贴制度，虽然岗位津贴制度、艰苦边远地区津贴制度已初步建立，但是两项制度依然不完善，地区附加津贴制度至今没有建立。该项制度建设的严重滞后，不但导致地方滥发津补贴，而且直接制约了基本工资制度的功能。从工资水平正常增长机制看，1993年工资改革提出“定期调整工资标准”，2006年工资改革明确提出健全工资水平正常增长机制，建立工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资收入水平的调查比较。但是，目前工资调查制度仍处于制度框架研究阶段，尚未形成明确可操作性的制度。

新修订的《公务员法》调整了基本工资结构，但是三大类别公务员的基本工资制度尚未与其职务序列相衔接，基本工资制度仍然存在制度缺陷；由于津贴补贴制度缺陷，导致规范津补贴工作困难，工资结构失衡，基本工资基础地位无法真正确立；由于缺乏工资调查制度的支撑，基本工资水平正常调整机制缺乏合理依据，影响了工资标准调整的公信力。

四、改革公务员工资制度的基本思路

综上对近年来公务员工资制度探索和实践的研判可以发现，建立不同职务序列公务员工资制度的改革举措和改革方向值得肯定，但是工资制度导向偏于待遇，还没有走出名义工资的制度误区，工资制度体系的缺陷也没有从根本上得到克服。因此，公务员工资制度改革任务依然非常艰巨。

（一）理性判断工资改革的价值取向

我国建国后公务员工资制度的每次大的改革都取得了一些成就，如1956年建立了全国统一的货币工资制度；1985年晋升职务相应提高工资；1993年调整了基本工资结构，设计地区津贴制度，解决了年终考核合格相应提高工资档次问题；2006年规范津贴补贴制度，等等。但是，在历次改革过程中，对工资制度的价值取向问题缺乏理性掌控。比如在职务与级别关系上，制度设计随着形势的变化在重职务和重级别之间摇摆，1956年重级别，1985年重职务，1993年重职务的前提下重设级别，2006年加重级别分量，2018年修改后的《公务员法》增加了“职级”。比如，在职务与待遇关系上，对职务职责重视不够，过于迁就舆论的诉求，职务上不去待遇也要上得去；在重效率还是重平均方面，1956年工资制度侧重效率，不同等级之间的工资差距较大，但先后四次降低较高级别公务员的工资待遇，在分配趋于平均主义。比如，在地区收入差距问题上，过度重视全国工资水平的平衡，努力缩小地区间收入差距，对各地货币工资的实际购买力缺乏差异化的思考。比如，在全国统一制度与地方自主权上，或者过分强调统一，或者给地方过大的制度空间，尚未在统一管理与地方分权之间取得平衡。在公务员工资改革中，需要客观分析我国公务员工资制度的历史演进及其内在逻辑，遵循工资制度常识和一般规律，理性判断工资改革的价值取向。在坚持实际工资的前提下，充分体现职务在按劳分配中的地位；坚持效率优先兼顾公平，在发挥工资制度保障功能的基础上，重视发挥工资制度的激励功能；在实行全国统一的工资制度下，体现不同地区间工资水平的差异；在工资管理上，走以中央和地方划分工资管理权限为基础的分级管理的路子，在给地方一定工资管理权限的同时，改进和加强宏观管理和宏观调控。^[18] 

（二）结合分类制度改革构建工资体系

分类制度是工资制度的基础，工资制度体系的构建必须结合公务员分类改革进行。随着我国公务员分类管理的推进，职务序列划分有了初步的制度安排，工资制度、工资水平和工资结构也应与之协同。按照现行的分类管理改革的基本思路：司法机关和公安机关在内部人员分类的基础上建立不同的职务序列，实行符合不同职业特点的工资制度、工资水平和工资结构；由于行政执法类公务员和专业技术类公务员关于职位设置范围、职务职数比例等相关配套制度尚未出台，与两类公务员职务序列相衔接的工资制度、工资水平和工资结构尚未建立。但是，随着分类管理改革的深入，在人事分类的基础上，公务员将按照各自的职务序列进行管理，执行体现本职务序列职业特点的工资制度。领导职务层次仅用于标识领导职务序列中领导成员的等级和隶属关系，其他职务序列的职级不再对应领导职务层次，多种职务序列对应同一个级别序列，级别作为平衡比较各类公务员职务序列的统一标尺，形成以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以标识不同类别、不同职务层次的公务员在科层组织中所处的位置。^[19]原来一职多级、上下交叉的制度不变。这样，公务员的工资制度与多元的职务序列相结合，既能体现职务职责特点，又体现品位因素，既注重不同类别的平衡性又兼顾差异性，形成内涵丰富、体现差异、关系清晰的现代工资制度体系。

（三）依靠制度设计实现工资管理规范化

在工资制度与工资管理的关系上，制度建设应处于优先的位置。诺斯曾断言：制度在社会中具有更基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本性因素。^[20]工资管理也是如此，有了健全、规范、严谨的制度，工资管理才有章可循。2006年的工资改革在制度框架上有其合理性，但由于受制于各种因素，制度细化明显不足。在未来工资制度改革中，需要在坚持理性价值取向的基础上加强制度的顶层设计。在厘清公务员工资制度各项目制度边界的基础上，合理设计各项制度的内容及比例关系。对基本工资的结构、基本工资与津贴补贴的比例、津贴补贴的种类和边界、奖金发放的依据和标准、公务员与企业相当人员工资的比例、公务员工资增长与国民经济增长的关系、公务员工资占财政支出比重、工资标准调整条件、工资调查比较方法等，都需要作出相应的制度安排。对基本工资制度，需要按照全国统一制度提高其在工资收入构成中的比重，同时，正视我国不同地区发展不平衡的现实，不再一味追求地区间工资标准和水平的统一；对岗位津贴制度，需要结合公务员分类改革进行系统性制度安排。对艰苦边远地区津贴制度，需要切实体现补偿性原则，根据经济发展状况细化类别和评价标准，定期调整类别和津贴标准。对地区附加津贴制度，需要坚持与当地企业人员比较的基本思路，与实际购买力挂钩，着力体现差异性原则，避免走入平衡地区间收入差别的误区。对工资调查比较制度，需要贯彻同城同待遇原则，实行分地域调查比较、分地域调整工资水平的办法。对于财政保障问题，需要改变财政保障约束工资制度建设的现实，正确处理工资与财政保障的关系。工资被动地取决于国家财政收入状况，并不是机关、事业单位工资与财政的合理关系。^[21]从工资制度设计的合理性考虑问题,引导财政保障工资制度的运行，这需要结合财政体制改革，按照全国性公共物品和地域性公共物品划分的思路，对财政保障渠道和转移支付制度进行系统调整。（本文在写作过程中得到中国人事科学研究院柏良泽研究员的指导，在此表示感谢！）