摘要：我国海外高层次留学人员回国创新创业政策存在的主要问题既包括政策空白、政策冲突、政策力度不足等政策本身存在的问题，也包括政策缺乏可行性、政策未及时清理、政策存在审计风险等政策实施中的问题。问题成因主要有体制机制不畅、部门和地方利益至上、部分领导观念存在偏差、政策跟踪不足和政策服务保障不到位。完善海外高层次留学人员回国创新创业政策，要着力填补政策空白、提高政策整合力度、加大政策扶持力度、增加政策可行性、加强政策服务保障力度。

关键词：海外高层次留学人员  创新创业政策  问题  成因   对策

为了鼓励海外高层次人才回国创新创业，我国中央和地方各级政府相继出台了一系列政策文件。在中央层面，出台的政策包括《关于建立海外高层次留学人员回国工作绿色通道的意见》（国人部发〔2007〕26号）、《关于海外高层次引进人才享受特定生活待遇的若干规定》（组通字〔2008〕58号）、《中共中央组织部、人力资源和社会保障部印发<关于支持留学人员回国创业的意见>的通知》（人社部发〔2011〕23号）、《中共中央组织部、人力资源社会保障部等五部门关于为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利有关问题的通知》（人社部发〔2012〕57号）以及《国家特聘专家服务与管理办法》（组通字〔2012〕19号），等等。地方各级政府在贯彻中央有关政策精神的基础上，结合本地实际情况出台了一系列吸引和鼓励海外高层次留学人员创新创业的政策，其中，北京、上海、江苏、浙江、广东等地出台的海外高层次人才政策覆盖面较广，政策力度较大。中央和地方的海外高层次人才创新创业政策的内容既包括支持海外高层次留学人员事业发展的政策，也包括为海外高层次人才本人及其家属提供生活保障的优惠政策。其中，事业发展政策包括编制、职务职称、薪酬、奖金补助和社会保险等人事政策和以财政引导、税收优惠、金融扶持、政府采购、知识产权政策等政策为主的创新政策以及以资金扶持、融资扶持、贷款贴息、租金补贴、股权激励、政府采购为主的创业政策。生活保障政策包括居留和出入境、落户、医疗、税收优惠、住房、配偶安置、子女入学七个方面内容。这些创新创业政策吸引了大量海外高层次留学人员回国创新创业，为其事业发展和生活保障提供了重要支持。

截至2016年3月，我国通过“千人计划”已分12批引进5823名海外高层次人才。其中，文化艺术人才项目16人、外专项目244人、青年项目2336人、创业项目808人、新疆西藏项目49人、创新短期项目322人、创新长期项目2036人、顶尖人才10个团队12人。他们在科技创新、技术突破、人才培养、产业发展等多方面发挥了显著作用，成为我国建设创新型国家重要的生力军。随着越来越多的留学人员回国，创新创业成为时代潮流。为进一步发挥留学人员创新创业热情，亟待重新审视我国海外高层次留学人员回国创新创业政策存在的主要问题，为进一步优化我国海外高层次留学人员回国创新创业政策提供参考借鉴。

一、我国海外高层次留学人员回国创新创业政策存在的主要问题

我国海外高层次留学人员回国创新创业政策存在的主要问题既包括政策本身存在的问题，也包括政策实施产生的问题。

1.政策本身的问题

政策本身存在的问题包括部分政策存在空白、政策碎片化、政策之间冲突、部分政策力度不足、政策滞后五个方面。

（1）部分政策存在空白

虽然海外高层次留学人员创新创业服务政策数量较多，但仍然存在一些政策空白亟待填补。

身份问题。我国留学回国人员身份复杂，包括中国国籍、外国国籍和华侨，由于部分创新创业政策仅针对中国籍留学人员，外籍留学人员无法申报国内的科研项目，无法享受创新创业优化政策；我国申请永久居留权的门槛过高，获得“国家杰出青年科学基金”海外高层次人才无法申请永久居留权；外籍华裔无法申请注册内资企业，而注册外资企业在生产经营活动受限制太多，制约了创新创业效果。

其他事业单位人员创新创业问题。我国鼓励事业单位人员创新创业的优惠政策主要针对高校和科研院所，其他类型事业单位的人员无法享受优惠政策，如医疗系统研发机构的海外高层次留学人员无法享受事业单位创新创业的优惠政策，制约了其研制医疗器械、治疗方法的创新创业成果转化。

高端服务人才激励政策缺乏。我国对为海外高层次人才提供高端创新创业服务人才，如引进海外高层次人才或孵化企业做出较大贡献的风险投资家、科技中介服务人才、留创园高端管理服务人才等缺乏相应的激励政策，限制了海外高层次人才创新创业政策的落实质量。

（2）政策碎片化

    我国海外高层次留学人员回国创新创业政策的数量较多，但由于政出多门，导致政策碎片化。如北京市人社局反映留创园的扶持政策碎片化，北京市层面，科委挂牌孵化器、侨办挂牌侨创园、人社局挂牌留创园、中关村挂牌海创园，加上科技部、人社部、教育部，侨办、妇联、共青团也挂相应的牌子。由于各部门的扶持政策缺乏统筹，导致重复支持和资金碎片化；加上候选对象基本通过评选方式产生，评选专家、评选办法的雷同导致各部门支持的对象基本趋于集中，有的企业可以几乎囊括所有部门的优惠政策，而初创小微企业以及在评审中以微弱劣势未被选中的企业缺乏扶持。由于目前的资金扶持政策对初创企业不利，导致企业起步困难的时候没有资金扶持，而一旦发展通过一定的关节点，各路资金都跑来追加投资，但资金效益已经递减。

（3）部分政策之间存在冲突

政出多门也会导致部门间的政策存在冲突。如浙江省政策规定，被授予特聘教授的海外高层次人才可直接被认定高级职称，但是浙江省的高校强调执行教育部门的规定，高校教师必须要具备教师资格证、岗位培训等一系列资格后才能申请高级职称。而且，不同资格证、岗位培训证培训时间衔接不够顺畅，导致引进的青年海外高层次人员在5年的合同期内有2-3年的时间要进行各类考试和培训，通过后才能被认定为高级职称；不具备高级职称则无法以第一导师身份带研究生，这在一定程度上制约了创新研究。

（4）部分政策力度不足

扶持海外高层次留学人员回国创新创业的一个重要方式是依托项目进行资金扶持。与各部委、各级政府扶持海外高层次人才项目动辄上百万的资金力度相比，人社部的海外赤子为国服务行动计划、留学人员回国创业启动支持计划、留学人员科技活动项目择优资助等项目政策支持力度不足，导致留学人员缺乏申报的积极性。以留学人员科技活动择优资助项目为例，资助项目分重点、优秀、启动三类。其中，重点项目资助10-20万元，优秀项目资助5-10万元，启动项目资助只有2-5万元。从下表对比可知，人社部项目资助力度过小，亟待提高资助力度。

 大连留创园留学人员部分可申请的各级各类项目、部门及申报数额一览表

（5）部分政策滞后

留创园是留学人员回国创新创业的重要平台之一，但是人社部关于支持留创园发展和管理的大部分政策文件是2000年前后制定的，距离目前已经十五年，而最近这些年我国经济社会发展形势变化比较大，应及时对留创园管理和服务的相关政策进行修订、完善。

2.政策实施中的问题

创新创业政策实施中的主要问题包括部分政策缺乏可行性、政策未及时清理、存在审计风险、政策宣传的精准性不足。

（1）部分政策缺乏可行性

国家和地方政府虽然出台了众多创新创业政策，但是很多创新创业政策处于试点阶段，政策的覆盖面较窄。有的政策缺乏实施细则或相关配套措施，导致政策在实践中无法进行操作。国家虽然出台了支持中小企业发展的政府采购政策，但是实践中政府采购门槛高、壁垒森严，导致政府采购政策难以兑现。有的地方因为主要领导干部的更迭，继任领导不兑现前任领导的承诺，导致创新创业政策无法落地。

（2）部分政策未进行清理

以税收优惠政策为例，《关于海外高层次引进人才享受特定生活待遇的若干规定》、《国家特聘专家服务与管理办法》先后规定，“国家特聘专家自被授予称号之日起5年内境内收入的住房补贴、伙食补贴、搬迁费、探亲费等工资收入待遇，以及子女教育费用开支，按照有关法律规定，予以税前扣除”。但相关税务部门执行“千人计划”引才政策实施之前的相关规定，如《财政部国家税务总局关于个人所得税若干政策问题的通知》（财税字〔1994〕020号）、《国家税务总局关于外籍个人取得有关补贴征免个人所得税执行问题的通知》（国税发〔1997〕54号）等相关规定。由于新政策出台后，尚未对原有政策及时清理，使得地方执行政策时具有选择性，导致新政策执行力度差。

（3）部分政策存在审计风险

由于很多创新创业政策是突破原有政策范围的政策创新，而且，在通常情况下创新创业政策出台前并不与巡视、审计部门沟通或者会签，导致部分政策在实施中存在审计风险。如江西省科技厅反映，厅里出台政策大力推进创新创业，给予创业空间100万经费支持，但是审计时出现问题。审计部门还提出，科技部门对创新型企业奖励也有问题，理由是“三定方案”中没有规定科技部门该项职能，要求科技部门收回相应的经费支持，导致科技部门在出台鼓励创新创业政策左右为难。在鼓励科技成果转化方面，由于职务发明制度的局限，一些科研院所和高校的领导不愿意冒着承担“国有资产流失”的审计风险，不鼓励科研人员和教师将创新成果转化。

（4）政策宣传精准性不足

创新创业政策关键在落实，让海外高层次人员知晓创新创业政策是政策发挥效用的首要环节。很多地方政府制定了一系列的创新创业政策，也组织宣讲会、发放政策汇编宣传创新创业政策，但是由于宣传精准性不足，导致创新创业政策没有传达到政策的需求方，很多“千人计划”专家反映不知道政府有什么优惠政策。尤其是一些省部共建留创园没有独立的网站；有的留创园与高新区创业中心共用网站，但关于留创园的信息非常简略且时效性较差，有的甚至是2011年以前的信息，有的高新区网站内找不到留创园的有效信息。

二、问题成因

剖析我国海外高层次留学人员回国创新创业政策主要问题的成因，主要有体制机制不畅、部门利益至上、部分领导思想认识存在误区、政策跟踪调研不足、服务服务保障不到位五个方面。

1.体制机制不畅

我国海外高层次留学人员回国创新创业政策的部门众多，体制机制不畅问题最大，其导致政策本身的碎片化以及政策执行难的问题。

（1）部门间职责交叉重复

以“千人计划”为例，“千人计划”工作领导小组成员单位包括中组部、人社部、教育部、科技部、人民银行、国资委、中国科学院、中央统战部、外交部、发改委、工信部、公安部、财政部、中国工程院、自然科学基金委、外专局、共青团中央、中国科协共18个成员单位。其中，联系比较紧密的部门有中组部、人社部、教育部、科技部、公安部、工信部。由于各个部门间在留学人员回国创新创业的职责交叉、重复的问题，各部门都制定留学人员创新创业的政策，导致政策碎片化。如留创园管理的相关部门包括中组部、人社部、科技部、教育部等多个部门，不同部门出台自己的项目、资金扶持政策，但是政策口径、扶持力度、项目要求均存在差异，导致留学人员忙于填报各种表格、申报各类项目资金，制约了创新创业效果等。

（2）领导小组成员单位不健全

 “千人计划”工作领导小组成员单位有的部门虽然包括18个部门，但是仍不健全，影响了海外高层次人才创新创业政策的落地。如海外高层次留学人员出入境需要出入境检验检疫局的配合，但其并不是“千人计划”工作领导小组成员单位，导致“千人计划”服务窗口落实“千人计划”专家出入境检验检疫工作时难度较大。海外高层次留学回国人员享受税收优惠政策，但是国税总局也不是“千人计划”工作领导小组成员单位，给税收优惠政策的落地带来困难。

（3）协调机制不顺畅

由于我国海外高层次留学人员回国创新创业工作涉及多部门，“千人计划”工作领导小组成员单位间只是协调关系，人社部门作为“千人计划”待遇落实的窗口单位，其有关政策的落地需要得到其他部门的支持和配合。如解决海外高层次人才子女入学问题需要教育部门配合解决；办理居留、出入境和落户手续需要公安部门配合解决；办理减免税需要税务部门配合人社部门要协调教育部门解决，等等。以海外高层次留学人才子女入学为例，在优质教育资源稀缺的形势下，教育部门会强调阳光招录、学位少、信息不畅等多种理由，给人社部门的协调工作带来很大难度。

2.部门利益至上

我国海外高层次留学人员回国创新创业政策涉及多部门，由于不同部门的职能和工作的侧重点存在差异，导致有的部门在配合其他部门工作时总体协作意识缺乏，各自为政、条块分割，坚持部门利益至上，总体协作意识缺乏。对于能给本部门带来利益的项目或政策，各部门都积极争取；而不能给本部门带来利益的，各部门尽量绕开，导致海外高层次留学人员回国创新创业存在政策重叠或者政策衔接不畅，严重制约了其创新创业政策的效果。如《特聘专家管理服务办法》（组通字〔2012〕19号）规定，对于延长退休年龄的，其工资、薪金、奖金、津贴、补贴等收入，免征个人所得税，但是在实际执行中部分特聘专家反映有的地区税务部门以没有税务总局的发文为由，不予免征个人所得税。

3.部分领导思想存在误区

部分领导对海外高层次人才的认识存在误区导致了海外高层次留学人员回国创新创业政策本身问题和政策落实难的问题。一是部分领导对海外高层次人才积极作用认识不到位，以当地财力不足、整体环境欠佳为由，不积极主动出台吸引人才的优惠政策或者积极落实相应政策。二是部分领导担当意识不足，由于很多地方出台的海外高层次人才留学人员回国创新创业政策属于政策创新，出台前不与纪检、监察、审计等部门的沟通，在党风廉政建设和反腐败形势严峻的情况下，一些领导不愿意冒被审计的风险，也导致留学人员创新创业政策出台难和落实难。三是部分领导存在功利意识。在现有的考核体系下，部分领导干部为了本任期工作业绩，只愿意出台时间短、见效快、难度小、风险小的政策，而不愿意出台时间长、见效慢、难度大、风险大的政策，有的领导干部不落实前任领导出台的有关政策，也在一定程度上导致海外高层次留学人员创新创业政策出台难和落实难。

4.政策跟踪调研不足

我国出台的留学人员回国创新创业政策虽然较多，但是很多政策出台后缺乏对政策实施效果进行跟踪评估，导致对政策本身存在的问题和政策实施的效果缺乏全面的了解，也无法进行精准的修订和完善。尤其是近年来，国际国内形势发展变化较大，世界主要国家相继修改移民政策积极吸引海外高层次人才，我国吸引海外高层次人才面临的竞争尤为激励。在新形势下，一方面要重新检讨审视原来出台的吸引海外高层次留学人员创新创业的政策本身和政策执行中存在哪些问题，分析问题产生的原因；另一方面对于无法适应形势需要或者海外高层次留学人员需求的政策，急需根据形势的变化，及时进行废止、修订或完善。

5.政策服务保障不到位

海外高层次留学人员创新创业政策关键在于落地。但是，由于有关部门政策服务保障不到位也会导致政策难以落地。一是政策宣传方式粗放。让海外高层次留学人员知晓创新创业优化政策是政策落地的前置环节，由于有关部门的宣传方式粗放，政策宣传的精准性不足，导致很多海外高层次留学人员的创新创业优惠政策没有达到政策需求方。在这种情况下，留学人员创新创业政策没有发挥出应有的效用。二是人员服务保障不匹配。为了激发海外高层次留学人员创新创业热情，进一步完善国内创新创业环境，很多部门积极转变政府职能、提高工作效率，努力为海外高层次人才提供更加便捷的服务。如公安部出台支持上海科创中心建设出入境政策“新十条”、支持北京创新发展的20项出入境政策措施、支持广东自贸区建设及创新驱动发展而推出的16项出入境政策，缩短申办永久居留权审批时间，等等。但是，由于有关服务部门人员配备不足，在业务量激增、业务时限缩短以及人员专业化能力欠缺的情况下，也会导致相关部门无法在承诺的时限内提供约定服务的情况。

三、优化海外高层次留学人员创新创业政策的对策建议

我国正在大力实施创新驱动发展战略，创新创业已成为时代潮流。习近平总书记指出，创新驱动实质上是人才驱动。海外高层次留学人员作为创新创业的生力军，为我国实施创新驱动发展战略提供坚实的人才基础和智力支撑。因此，优化海外高层次留学人员创新创业政策，一是要深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。二是要坚持效率优先原则。充分认识到我国处于社会主义初级阶段，创新创业优惠政策的对象针对海外高层次人才。三是要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用。在推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化的前提下，进一步简政放权。四是建立出国留学和留学回国一体化的“大留学”工作理念，海外高层次留学人员创新创业政策向前延伸，完善政策链条，统筹出国留学和留学回国工作。

具体而言，优化海外高层次留学人员创新创业政策，一方面要制定行之有效的政策，另一方面使有效的政策得到充分的落实。因此，从完善政策本身和强化政策落实入手，加大政策的统筹力度和执行力度，进一步提高政策的整体性、系统性和协同性，优化海外高层次留学人员创新创业政策体系。具体而言，包括如下内容：

1.填补部分政策空白

着力完善现有海外高层次人才创新创业的政策体系，填补政策空白。一是针对海外高层次人才的身份问题，适时进行政策调整、完善，将外籍专家纳入到国内创新创业政策的适用范围，出台针对外籍华裔创新创业的优惠政策。二是降低部分政策的准入门槛。进一步放宽外籍高端人才来华申请永久居留证门槛，使更多优秀的外籍高层次人才参与到创新创业活动。三是完善事业单位科研人员创新创业政策。出台鼓励其他类型事业单位科研人员创新创业的优惠政策，破除因单位类型制约海外高层次科研人才创新创业的壁垒。四是提高政策的整体性，出台为海外高层次留学人员创新创业提供高端服务的人才如风险投资家、高端科技中介人才等的激励政策。

2.提高政策整合力度

     针对目前留学人员回国创新创业政策碎片化的问题，应着力提高现有政策的整体性和协同性，加强政策的整合力度。一是理顺海外高层次留学人才工作小组体制机制，扩大海外高层次人才工作小组成员单位构成，将出入境检验检疫局、国税总局纳入到成员单位，为提高政策整合力度提供组织保障。二是发挥协调机制作用。依托中组部人才工作领导小组和海外高层次人才引进工作专项办公室在海外高层次人才引进中的指导协调和特聘专家服务保障中的待遇协调落实作用，加大部门间协调力度。三是对现有不同部门出台的政策进行清理。对不同部门出台的鼓励海外高层次留学人员创新创业的政策、项目进行清理、归类，把性质相同或相近的项目由海外高层次人才的牵头部门对有关政策进行打捆，集中资助，避免海外高层次人才忙于申报、评审不同部门间的各类项目、申请不同资金的状况，使其能够集中精力进行创新创业。

3.加大部分政策支持力度

人社部内部的“海外赤子为国服务行动计划”、“留学人员回国创业启动支持计划”、“留学人员科技活动项目择优资助”等项目出台时间较早，项目资助力度过小，对海外高层次人才的吸引力不足。在创新创业成为时代潮流的情况下，人社部作为创新创业的重要政府部门，应及时修订“留学人员回国创新启动支持计划”、“留学人员科技活动项目择优资助”项目，加大政策支持力度，提高海外高层次留学人员申报项目的积极性，扩大项目的影响力。

4.提高政策的可行性

一是针对新出台的政策制定实施细则或及时完善相关配套政策。对于试点地区行之有效的政策，要尽快向全国推广。要加快出台创新创业成果转化的配套政策、天使投资企业税收优惠政策、横向科研经费管理使用办法、政府采购等关系海外高层次留学人员创新创业实际利益的配套政策，将鼓励市场主体和社会组织提供创新创业服务的优惠政策落实到位。二是政策出台前进行可行性调研。政策出台前要加大调研力度，扩大调研对象的覆盖面，切实考虑关系到海外高层次人才切身利益的政策需求，提高政策的针对性。另外，创新创业政策出台前主动与纪检监察、审计等部门沟通，明确纪检监察和审计部门的有关规定，提高政策的可行性。三是及时进行政策跟踪。针对海外高层次留学人员回国创新创业政策的落实情况进行跟踪调研，了解政策的落实情况和存在的问题，明确政策落实不到位的根本原因，区别出来。对于不符合形势发展需要的政策文件要及时进行废止、修订或者完善；对于属于部门利益导致政策落地难进行追踪、问责；对于部分领导认识存在偏差问题及时纠正、完善领导干部的考核办法，等等。

5.加强政策服务保障

一是提高政策宣传精准性。信息化时代，网络、微信APP成为获取信息最经济、最透明、最便捷的方式。人社部门及相关服务机构、省部共建留创园、服务联盟应充分利用现有网络资源，创新服务方式，提高政策宣传的精准性。通过建立专业化网站、微信APP等多种信息化手段，以海外高层次人才本人及所在单位人力资源负责人为政策宣传点进行精准宣传，提高相关人对创新创业优惠政策的知晓度，推动政策制定方与政策需求方实现信息对称。二是提高政策相关服务保障力度。加大有关部门尤其是政策落实部门如公安、人社等窗口单位的人员配备，增强对相关服务人员的专业化培训，加大政府购买服务力度，努力提高政策的服务保障能力。

参考文献：

1、《国家特聘专家服务与管理办法》（组通字〔2012〕19号）

2、《关于海外高层次引进人才享受特定生活待遇的若干规定》（组通字〔2008〕58号

3、 《实施中国留学人员回国创业启动支持计划意见》（人社部发〔2009〕112号）

4、《关于为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利备案工作有关问题的通知》（人社部发〔2012〕57号）

5、《人力资源社会保障部办公厅关于做好留学回国人员自主创业工作有关问题的通知》（人社厅函〔2015〕19号）

6、2015年部分中央在京单位“千人计划”专家服务工作座谈会上反映的相关问题

7、大连创业园网站[EB/OL]，2016-08-31，http://www.dhbi.cn/news/list_70.html.