江源富  乔立娜 赵经纬

内容摘要：电子政务建设是一项庞大的系统工程，它不仅涉及信息技术、政务领域的方方面面，更涉及到两者的有机结合。因此，由政府独力承担，是不科学、也是不现实的。发达国家的实践表明，在电子政务建设中引入外包机制是提高效率、降低成本、保证其专业化的有效途径。我国在电子政务发展过程中，也出现了诸多适应本地特点的电子政务外包模式，但我国的电子政务外包机制还很不发达，尚处于发展的初级阶段。为此，我们有必要在总结和借鉴国内外已有的经验和做法的基础上，对电子政务外包的概念进行再认识，并着重探讨政府在电子政务外包中应起到的主导作用，从而为我国电子政务外包模式的不断完善提供理论和政策支持。

关键词：电子政务；外包；模式

一、对电子政务外包概念的再认识

电子政务外包又称政府IT服务外包（IT Outsourcing Managed Service in  government），它既是政府服务外包的一种，也是IT外包的一种。通常所说的电子政务外包概念是从信息技术外包引申而来。所谓信息技术外包（或称IT外包）是指一个部门或企业的信息系统的日常运行维护等工作部分或全部委托给专业公司，由他们组织专业技术队伍完成。而电子政务外包，就是指政府部门信息技术的外包服务。

除了上述对电子政务外包概念的一般理解，在实践中，我们有必要对其进行更为切合实际的、也是更为深入的再认识。

首先，从外包的范围来看，政府内部所有“可管理的服务”都可以外包出去。“可管理的服务”主要是指政府内部大量重复性、程序性的事务性工作，也包括那些需要长时间业务积累和技术积累、能够明确工作边界和目标的专业化工作。如系统建设监理，项目咨询，应用软件开发、部署、实施、测试、运行维护和升级，系统日常运行管理与服务等。

其次，从外包的内容来看，主要有以下几种：（1）IT资源整体外包：为政府部门提供全套的IT系统规划、采购、实施、运维、咨询和培训等整体服务。（2）单项IT技术外包：政府有选择地把某些IT问题，如网络建设、硬件设备维护、单项软件开发等外包给专业公司去做。（3）维护外包：政府把已建好业务系统的维护服务外包出去，以享受专业技术力量的服务。除了上述这些相对传统的外包内容，电子政务外包还应包括项目的规划、方案设计、合作伙伴的确定、培训等内容。总之，外包可以涵盖电子政务项目从规划到建设实施，工程监理直至最后的运行维护等整个生命周期。

最后，从外包的方式来看，可根据不同的电子政务项目内容采用灵活的外包方式。不仅可将政府的信息化项目部分或全部委托给专业公司建设和维护，或者委托给政府内专门从事信息化建设的机构或部门，还可以视不同政府部门的实际情况，采用统一规划与分散外包相结合等多种灵活有效的方式。

二、我国几种典型的电子政务外包模式

我国的电子政务建设是在中央的统一指导下，由各地各部门自主开发建设，因而，各地做法的差异性很大。这就导致各地电子政务的外包模式也有很大差异。总结起来，主要有以下几种典型的外包模式：  

（一）一般模式

这主要是指引入市场机制，由专业企业、研究院所等非政府机构根据政府的授权或委托承担电子政务的建设和运营任务，通过合理的方式参与电子政务项目的筹资、建设、运营和管理等。其典型特征是外包承担者完全是独立于政府之外的、具有市场竞争力的非政府组织。它是目前最为普遍的一种外包模式。

以四川党政网的建设为例，其在外包过程中，逐渐形成了以下几点比较成熟的做法：一是在功能上，把电子政务项目分为三类，针对不同项目采用不同外包方式，分别是：（1）物理网络的建设与维护，此类主要与各级电信运营商合作。（2）应用系统与外网网站的开发和建设，此类主要是与有限的几家有实力的公司通过签订合同方式，建立长期合作伙伴关系。（3）信息安全保障，此类一般要分解为不同的模块，部分由各级网管中心自行开发建设和维护，部分外包给多个专业公司。二是在业务上，把电子政务项目分为涉密业务和非涉密业务，非涉密业务一般寻求比较完整的外包，包括后续维护与服务的外包，如基础网络平台的建设；涉密业务一般需要分解，只是部分外包或者具体某个环节的外包，网管中心或政府内部人员的介入比较深。三是慎重选择合作伙伴，要求合作伙伴具备较强的实力。在与合作伙伴的实质合作关系建立以后，原则上倾向于长期合作，以保证电子政务项目在开发、运行和维护上的可持续性和稳定性。

（二）云南模式

云南省电子政务建设的基本思路是：在省信息化领导小组的统一领导下，在全省统一的电子政务规划指导下，由省网管中心负责建设和管理政府内部多个部门公用的、基础的电子政务项目，如全省统一的基础网络平台。而各职能部门具体的业务系统建设项目，由各委办局根据自身的业务需求和部门特点，或独立发包给企业，或委托给网管中心去做。外包的前提是该业务系统要与全省统一的政务平台的接口保持一致，以便于两者的互联互通，最终形成全省统一的、纵横有序的电子政务网络系统。同时，由省网管中心负责建设和管理的电子政务项目，也并非都由其独力承担，它只承担其中基础性强、安全性高、管理要求突出的那部份任务，如需求分析、规范标准制定等。而对于那些专业性强、已有成熟产品的软件和系统的开发和建设任务则外包给专业企业，由其按照网管中心提出的基础框架、接口标准和具体业务需求等要求提供相应的产品和服务。但整个项目后期的运行和维护工作则由网管中心的技术人员独力承担。

云南省之所以选择由省网管中心这样一个具有行政职能的部门来负责电子政务公用项目的建设和维护是基于安全性、利益和成本、协同能力等方面的考虑。在特定时期、特定条件下取得了一定的成功。但随着电子政务建设的逐步深入，资金消耗和技术复杂程度的不断加大，单靠政府和网管中心一家的技术和资金力量承担基础部分建设可能会遇到很多困难，还是应该更多地引入社会力量和资源。另一方面，云南省的外包做法还处于探索阶段，相应的管理制度、法律法规建设、招标机制、外包风险防范等问题还有待于在实践中进一步完善。

（三）海淀模式

海淀园区电子政务外包的基本思路是：成立政府控股的专业IT公司，由政府与该公司直接建立电子政务项目的甲方和乙方关系，政府作为甲方提需求，并对项目进行实时监控，政府控股企业作为外包总提供商满足甲方需求，提供相应服务。这是第一层面的外包，再由政府控股企业根据项目建设需要，分解任务，进行二次外包，这是第二层面的外包。简言之，就是由政府控股企业作为总外包提供商直接向海淀园区管委会负责，有效解决明确责任主体和管理层面的问题，再把项目分解，有选择地外包给多家专业公司。

海淀园区外包模式的选择有其必然性和合理性。首先，它可以很快进入运营和维护角色，又可成为联系政府和其他外包企业的桥梁和纽带。其次，它有效缓解了政府自身信息技术力量的薄弱与专业企业外包存在风险之间的矛盾，有力保证了电子政务建设的安全性和效率。再次，它有效解决了由于专业IT企业对政府业务流程和运作规律不熟悉，而导致建设的系统与政府的需求不对称问题，避免了系统的反复修改，缩短了应用系统从设计建设到应用成熟的生命周期。最后，它有效解决了外包责任不清、难于管理的问题。

    但海淀园区的做法也存在一定挑战，如政府控股企业能否全面而高质量地满足电子政务建设日益增长的需求；随着企业规模的扩大，政府控股企业如何有效扩展自身的发展空间，提高市场竞争力；在电子政务建设的赢利模式还不很明朗的情况下，如何由依赖政府向依赖市场转变，等等，这些问题还有待于在实践中进一步探索和研究。

三、充分发挥政府在外包中的主导作用

当前，采用外包方式建设电子政务已经成为我国的一种崭新发展趋势，但由于基础薄弱、发展时间较短、经验不足等原因，我国的电子政务外包尚处于初级阶段，许多机制亟待建立和完善，因此，当前最务实的选择是强化政府在外包中的主导作用，即政府要首先解决好外包不外包、外包什么、怎样进行外包、如何规避风险等问题。

（一）合理界定外包的层次和范围

外包范围的确定是电子政务实施外包过程中需首先解决的问题。对那些不涉及部门核心业务、通用的系统或技术，可通过合同的方式全部外包出去或直接进行政府采购。有学者将这种可以外包出去的服务称为“可管理的服务”。通过适度外包，政府不仅可以通过单一的合同获得多种IT服务和产品，同时，也可以从运行和维护系统的工作中解放出来，集中精力用于核心业务系统的开发、建设和集成等。

同时，对核心业务系统的建设也并非要全部采用自建自管的模式，通常也可以以政企合作的方式进行，但要注意几点：一是政府选择的合作对象应是知名度较大的企业。二是两者的合作关系通常是长期的，具有较好的连续性。三是在合作过程中，要始终强化政府在合作中的主导作用，注重发挥两者的优势，相互取长补短。四是企业在合作过程中一般是在政府已确定好的理念和原则下从事项目的具体实施工作，而不宜参与前期的需求分析、概念体系架构和框架设计。这不仅是出于对合作伙伴基于自身利益考虑而误导项目走向的担心，也是出于对合作伙伴套用以前的建设模式而妨碍当前项目的理念创新的考虑。

（二）逐步探索外包的双赢模式

我国电子政务外包之所以进展缓慢，难于推广，甚至很多以失败告终，其中一个重要原因就是因为还没有形成明朗的外包赢利模式。因此，政府应有意识创建外包合作的双赢模式。首先，在认识层面，政府应该把战略合作伙伴关系作为政府和企业“双赢”的最佳定位。这意味着政府要把握好“度”，为企业营造环境，让企业有利可图，保持企业的积极性。要允许企业通过合理收费的方式获得投资经营和受托服务收入，引导企业对政府依法开放的信息资源进行增值开发，允许其利用所得来回收投资、补偿成本并获得回报。其次，在技术操作层面，政府对外包合同中双方权力义务的约定要尽量详尽。合同中应尽可能详细地规定各个项目的质量标准、价格、工作量、服务要求、响应时间、费用支付条件、额度和方式等细节。通过详细的合同规定，不仅有利于保障双方的权益，还易于加强政府对外包商的控制，把项目的结果与最初目标出现的偏差降到最低。

（三）协调好各种外包关系

电子政务外包最理想的状态是把整个电子政务项目细分为不同任务，将不同任务外包给不同组织去做，以保证其专业性和高效能。例如，在项目前期，政府可以引入专业的咨询公司或相关的科研院所，帮助政府制订电子政务发展战略、项目规划和实施方案，帮助政府解决电子政务产品选型、方案遴选等问题。然后通过严格的招投标过程，选择最适宜的合作伙伴。在建设过程中，政府还可以把整个项目的监理、评估或培训工作外包出去。这就意味着政府要同时与多个外包企业或组织打交道，因此，这要求政府具备较强的协调多个外包伙伴关系的能力，包括对整个项目目标和发展方向的把握，对项目需求的正确理解，对项目实施过程的合理掌控，对项目效果的有效检验等，还包括在整个项目周期中，对各个外包合作者利益关系、进度关系、合作关系等的适时建立和合理调整，从而使电子政务项目朝着有序、渐进、良性的方向发展。

（四）最大限度降低外包风险

外包的风险与机遇并存，因而，政府要不断加强对外包风险的控制能力和力度。主要应从以下几方面着手：一是从制度角度加强对电子政务外包项目的管理。要加强中央和地方政府在信息化基础设施、重要业务系统和基础信息资源建设方面的合作，建立分工合理、权责明确、程序规范、共建共享的国家电子政务项目管理体制。还要在相关部门合作共建的重大工程中推行理事会制、代建制、代管制等制度。二是通过有效的项目监理来规避风险。国际上比较通行的做法是通过政府授权或委托，引入第三方，由其根据项目的建设目标、业务需求和质量标准，对项目承建者提出的技术方案、项目管理活动以及系统设计、开发、集成和实施部署等活动进行全方位、全过程的审核、监督和控制，以保证项目在预算范围内按时、保质保量完成，以保护政府部门的利益，规避或降低电子政务项目的风险。

（五）为外包营造有利的法律政策环境

目前，我国在电子政务外包的规划、招标采购、合同等阶段的法律法规都已初步具备。例如，在规划阶段，有《电子政务建设指导意见》、《保守国家秘密法》、等相关法律政策；在采购及招标阶段，有《政府采购法》、《招投标法》及其配套规章制度等；在合同阶段，可以依据《合同法》、《知识产权法》等法律法规。但我国电子政务外包方面的法律法规还相当不完备，有关外包服务的评价、监督以及完善阶段的政策法规还处于缺失状态，针对电子政务项目效能监督及其可持续发展的相关法律制度也属空白。为进一步加强电子政务项目的管理，保证电子政务效能的充分发挥，还需要在借鉴国外电子政务立法、政策的成功经验基础上，制定相应的政策和法律法规。同时，还要在具体的项目外包中，事先制定好相关的标准和统一规划，以保证不同系统的互联互通，避免重复建设和盲目建设。

参考文献：

[1]  德阳党政网管理中心：《德阳党政网建设外包情况》，2005年10月

[2]  四川党政网管理中心：《四川党政网建设外包情况》，2005年10月

[3]  云南省电子政务网络管理中心：《云南省电子政务建设概况》，2005年7月

[4]  景鑫冈：《IT外包的风险》，计算机用户，2003.4.21

[5]  金江军：《电子政务建设外包模式探讨》，电子政务工程服务网，2005.1.13

[6]  曹青，董战鲲：《商业银行IT外包成功密要：加强风险防范》，《中国信息化》