中国人事科学研究院　

    摘　要: 总结了我国网络招聘服务及其监管的发展态势，具体表现在网络招聘服务作用快速提升、发展空间广阔，招聘服务与网络技术的有机融合成为网络招聘服务发展的关键，非公经济成分逐步成为网络招聘发展的重要支持力量，网络招聘服务的市场监管逐步受到重视；分析了我国网络招聘服务及政府监管存在的主要问题：我国网络招聘市场及政府监管还处于初级发展阶段，网络招聘服务持续发展能力不够足、发展质量不够高，政府对网络招聘服务的监管也亟待加强；最后提出了加强我国网络招聘服务政府监管的思路对策，包括建立健全网络招聘经营者市场准入制度、建立网络招聘服务行业标准、建立健全网络招聘服务发展引导机制、建立健全网络招聘服务监管体系、建立健全网络招聘服务监管政策法规体系等。

    关键词：网络招聘；政府监管；就业；人力资源；电子政务

网络招聘服务是指利用互联网平台进行的人员招聘行为及其衍生性服务，其主要相关者包括招聘网站即网络招聘服务经营者、服务对象即用人单位和求职个体、政府即网络招聘服务监管者、行业协会即网络招聘服务自律者。网络招聘服务的出现与发展引发了人力资源市场经营与服务的巨大变革。就世界范围看，网络招聘服务已经成为人力资源市场配置的极为重要的方式。我国网络招聘服务始于1997  年并一直呈快速发展态势。因此，加强网络招聘市场政府监管、规范网络招聘服务行为对网络招聘服务的健康有序发展具有重要意义。

一、我国网络招聘服务及其监管的发展态势

（一）网络招聘服务的作用快速提升

⒈网络招聘服务的市场规模呈强劲增长态势

一是市场总体规模持续扩大。2005 年我国网络招聘市场规模为8 个亿，2009 年达到12  个亿，网络招聘市场呈现出较为明显的快速增长势头。

二是市场覆盖范围稳步拓展。招聘网站的地域拓展程度与当地经济社会发展程度成正相关关系。目前，招聘网站的地域覆盖面不断拓展、地域分布逐步均衡化的趋势已经显现，招聘网站的分支机构逐步从中心城市向二线城市和中小城市拓展，如三大网络招聘巨头即前程无忧、中华英才、智联招聘一直稳步发展在二线和三线城市的分支机构，一些区域性网站（如南方人才网）也呈现出蓬勃发展态势。

三是服务对象规模不断扩大。其突出表现是招聘网站月均覆盖人数规模逐年扩大，2005 年月均用户为1130 万人，2009 年单月最高访问用户数量则达到6795万人2。

⒉招聘网站逐步成为人力资源就业、流动与配置的重要平台

网络招聘已经成为人力资源市场越来越重要的组成部分。

一是网络招聘市场已经占整体招聘市场的相当数量的份额，且不断增长。2003 年，我国网络招聘占整体招聘市场的份额为8%，2009 年为11.7%。

二是用人单位的人员招聘对网络招聘的依赖程度不断提高。网络招聘逐步成为企业较常使用的招聘方式。

三是求职者对网络招聘的依赖程度不断提高。招聘网站逐步成为求职者获取招聘信息和面试机会的最好渠道，尤其是对青年求职者而言，情况更是如此。

（二）网络招聘服务具有广阔的发展空间

尽管我国网络招聘在国内整体招聘市场中已经占有一定的份额，但与发达国家相比，其占总体招聘市场的比重仍然很低。在发达国家，网络招聘一般都占整体招聘市场80% 左右的份额。与此同时，我国网络招聘占全球网络招聘市场的份额也是少之又少，在此意义上说，

我国的网络招聘服务存在着巨大的发展空间。

⒈   络发展、就业压力、人力资源流动配置需求助推网络招聘快速发展

一是从网络发展的角度看，到2009 年6 月底，我国网民数量已达3.38 亿，居全球首位，20 —40  岁的网民超过网民总数的一半；同时，网民数量还将继续保持快速增长态势。

 二是从求职者发展的角度看，我国现行网络招聘中的求职者以中端人才和青年人才为主，这两部分人也正好是目前人力资源就业和流动的主力军。随着信息化、城镇化和人民生活水平的持续提高，高等教育的持续发展，以及用人制度和就业促进制度的不断完善，网络招聘中求职者的学历构成呈现出向低学历扩展的态势，如农民工群体已经逐步成为网络招聘的重要服务对象；年龄构成呈现出向高年龄段延展的态势。

三是从用人单位的发展角度看，现行网络招聘中的用人单位以企业为主，随着公共行政改革和人事制度改革的深入，大量事业单位和其他类型的组织也将成为网

络招聘的用户。

⒉   聘网站多元化发展趋势初步显现

尽管三大综合性招聘网站占据了国内网络招聘市场的大部分份额，但与此同时，其他多种招聘服务模式，如搜索引擎模式、短信模式、SNS  模式等悄然出现并不断发展，网络招聘服务的多元化、专业化倾向日益明显。多元化网络招聘服务方式的出现，为网络招聘市场带来了新的发展契机，也拓展了网络招聘服务的发展空间。近年来，随着市场细分程度的不断加大，专业性或专题性网站也呈现出一定程度的发展。

⒊   络招聘市场自我深化发展的动力已经显现

目前，网络招聘的主营收入仍然来源于简单的职业介绍，这种业务发展模式已使招聘网站的收入出现明显的增长乏力迹象，因此，各网站开始逐步关注提供相关附加服务，着手进行深度服务产品的开发。

（三）招聘服务与网络技术的有机融合成为网络招聘服务发展的关键

网络招聘的服务对象与实体市场差异不大，这在求职者的结构分布方面表现尤为明显。一是求职者以大学本科、专科人才为主；二是求职者以年轻人为主，在校大中专学生尤

其是应届毕业生是网络招聘个人用户的重要组成部分；三是求职者的职位需求主要集中在劳动密集型领域和各类一般性劳动岗位。

与此同时，源于其技术特性，网络招聘服务具有实体人力资源市场不可替代的优势。一是解决了人力资源市场信息不对称问题，有效提高了人岗匹配效率；二是打破了时空界限，大大提高了服务对象的主动性和自由度；三是强大的信息储备、整合与分析功能，进一步拓展了招聘服务的深度和广度。

服务对象的同质化与网络技术的先天优势，使网络招聘的健康发展越来越依赖于网络技术与招聘服务的融合即一体化程度的不断提高。充分利用网络技术拓展招聘服务业务，提高招聘服务的质量与水平，成为网络招聘服务发展的增长点。在网络招聘的发展过程中，这种态势已经显现。有些网站开始开发视频面试系统。

（四）非公经济成分逐步成为网络招聘发展的重要支持力量

⒈非公经济成分是招聘网站创设的重要力量

纵观网络招聘的发展历程，从出资主体到其功能定位，网络招聘都采取了一种不同于实体市场的发展模式。最早的招聘网站如中华英才网由非公资本建立，此后，随着互联网的发展，非公资本逐步持续地进入网络招聘领域。由非公资本建立的招聘网站，其基本功能定位是向社会提供经营性人力资源招聘及相关服务，而非公益性人力资源配置服务。

⒉外资成为网络招聘服务进一步发展的重要外推力

目前，我国网络招聘服务仍处于市场开发阶段，普遍面临发展资金供应困难的困扰，而提高市场覆盖面、研发网络招聘服务新产品等都需要大量资金投入，资金短缺成为中国网络招聘市场发展的一大瓶颈问题。与此同时，很多外资又看好我国互联网服务市场和网络招聘市场的发展前景。正是在此背景下，我国的网络招聘市场成为外资注入的重要领域。这种态势在2000 年前夕开始，一直持续到现在。

（五）网络招聘服务的市场监管逐步受到重视

⒈经营性互联网信息服务管理的基本模式已经确定

2000  年国务院颁布的《互联网信息管理办法》规定，凡是从事互联网经营性服务业务的机构，必须先到业务主管部门办理前置审批或备案，然后再到信息管理部门申请办理互联网信息服务增值电信业务经营许可证，最后到工商管理部门办理注册登记手续4。

⒉人才市场主管部门即国家人力资源管理部门确立了网络招聘服务的业务管理模式

国家人力资源管理部门明确规定，网络招聘要纳入人才市场管理范畴。2001  年原国家人事部颁布的《人才市场管理规定》指出，互联网信息服务提供者专营或兼营人才信息网络中介服务的，必须申领人才中介服务许可证。

⒊   地方政府初步建立了网络招聘服务的具体管理模式

2002  年北京市颁布了《北京市人才信息网络市场管理暂行办法》，率先对网络招聘运行规范做出具体规定，初步落实了国务院以及国家有关职能管理部门设计的相关管理体制，即从事网络招聘经营服务要依次取得人才市场业务前置许可、取得网络服务备案登记证、办理信息服务许可或备案、进行注册登记的管理模式。

二、我国网络招聘服务及政府监管存在的主要问题

从总体上看，我国网络招聘市场及政府监管还处于初级发展阶段，网络招聘服务持续发展能力不够足、发展质量不够高，政府对网络招聘服务的监管也亟待加强。

（一）网络招聘服务的持续发展能力不强

⒈网络招聘服务的自我发展能力不足

⑴赢利能力不足

目前，我国大多数招聘网站仍处于亏损状态。到2008  年，三大网络招聘服务的巨头中，只有前程无忧处于赢利状态，中华英才网和智联招聘均处于亏损状态。同时，网络招聘市场还出现了一种尴尬现象：没有外部资金注入，业务发展就处于停滞或大面积滑坡状态，即外部资金只起着强心针作用。

⑵自主创新能力不足

我国网络招聘市场在大量引入外资的同时，也引进了国外的管理模式与管理技术，如中华英才网基本上采取了其外方合作伙伴Monster  的网络经营模式。其结果是我国招聘网站对国外技术的依赖程度越来越高，从而影响了其自主研发能力的提升与发展。

⒉网络招聘服务的比较优势不突出

⑴   特色招聘服务发展较弱

随着市场需求的多样化，满足不同人群需求的特色服务成为网络招聘市场的增长点，但我国网络招聘市场一直是综合性网站唱主角。近两年，虽然面向特定行业、地域和专业人群的细分型网站出现启动迹象，但其市场占有量仍然十分有限，且发展不稳定也十分明显。

⑵   服务同质化

      一是服务产品同质化，即招聘服务产品的内容大同小异，基本都以发布人力资源供求信息为主要服务内容；二是网站表现形式同质化，即网站的信息构建形式基本雷同，如绝大多数招聘网站首页基本上都采取用人单位版面购买的页面设计模式。

⒋   络招聘服务的深度开发不够

⑴   缺乏与招聘服务相关的其他人事管理环节的服务产品

    如用户需求比较强烈的在线人才测评及甄选服务、使用视频加语音等多媒体技术实现在线面试等方面的人力资源整合服务匮乏。

⑵   缺乏对招聘服务有引导作用的宏观分析与引导信息

     如招聘网站对人力资源供应的结构分布、各类人员的薪酬待遇、总体职位供应等信息的提供能力明显不足

⑶   缺乏有效提升招聘服务质量的延展性服务

     如申请人员与职位供需状况、薪酬水平提示以及地址薄的利用、个性化简历的模板化处理等服务都亟待进一步开发。

（二）网络招聘服务的对象取向有待进一步强化

⒈网络招聘服务水平与用户的需求存在偏差

据艾瑞咨询2008  年的调研数据显示，个人用户最希望得到求职建议、职位投递简历数量提示、定制需求信息提供等服务；企业用户最希望得到网络广告及职位发布简历搜索和下载、员工培训等方面的服务。而很多招聘网站出于赢利考虑，更为关注发布广告与提高网站点击率等方面的业务发展，而对各种具体服务则关注不够。

⒉网站的信息构建与用户体验契合度不高

一是页面尤其是很多网站的首页信息比较凌乱，缺乏必要的整合与分类；二是缺乏有效的信息导航与充分的信息搜索，信息浏览与查找便利程度不够高；三是页面窗口设计对个人用户的关注度明显不够；四是对公众具体的网络视觉习惯与阅读规律，尤其是对视觉美感与浏览速度的公众需求等缺乏准确有效的把握。

⒊两类服务对象的需求存在一定程度冲突

网络招聘服务主要面向两类对象：用人单位和求职个体。这两类对象需求的不完全对等导致招聘网站提供的服务难以同时令双方满意。两类对象需求最为突出的矛盾表现为用人单位招聘目标虚化与求职者的工作需求强烈。一方面，用人单位主要是企业采用网络招聘方式的目的具有多元性，如包括寻找合适人才，也包括企业推广；而另一方面，访问招聘网站的求职者目标则相对单纯，就是为了找到满意的工作。在服务对象的这种矛盾冲突中，由于招聘网站的收益主要来自单位尤其是企业用户，因此其提供的服务就难免会向单位尤其是企业需求倾斜，这就必然会造成招聘网站提供的服务与求职者的需求不相契合。

（三）网络招聘的政府监管尚不到位

⒈网络招聘市场与实体招聘市场的监管存在反差

网络招聘市场与实体市场的差异主要在于服务载体不同，因此，政府人力资源管理部门对网络招聘市场具有同样的监管职责。目前，政府对实体市场的监管成熟度明显高于网络招聘，已经形成了较为完整的实体市场监管体系。如在监管内容与方式方面，规定了前置审批、年审年检、行政处罚等制度；在监管体制方面，设置了专门的管理部门，并配备了专门的管理人员等；在监管的法制化建设方面，出台了以《人才市场管理规定》等为主体的一系列规范性文件。与此形成明显对比的是，适合于网络招聘特点的监管体系还没有建立起来，对网络招聘市场的监管力度尚显薄弱。

⒉招聘网站的服务行为亟待加强监管

网络招聘服务在发挥作用的同时，也暴露出了很多问题：一是无效信息和失效信息得不到及时清理；二是虚假信息得不到有效控制；三是信息缺乏规范标准；四是服务对象信息被非法使用；五是存在“黑中介”。这些问题不仅导致服务对象信息筛选和甄别面临巨大压力，服务效率和质量大为降低，而且已经侵害到了服务对象的合法权益，直接影响网络招聘市场的健康有序发展。

⒊对网络招聘市场缺乏有效的监管方式

⑴   乏针对性强的监管依据

在目前国内关于网络的立法中，国家层面的立法相

对滞后，现有的管理规范适应范围较为宽泛；没有针对网络招聘的专门法规，也缺乏丰富的相关管理案例借鉴，从而对网络招聘市场的监管缺乏必要可行的政策依据。

⑵   乏针对网络特点的有效监管手段

    一方面，相比于实体市场的监管，网络招聘市场监管由于具有“无形”、  “虚拟”等特性而存在着发现难、取证难等现实问题；另一方面，政府监管部门长期习惯于实体市场的监管模式，如实地检查方式等，而面对“虚拟”的网络招聘市场，传统监管手段不完全适用，符合网络服务特点的监管手段亟待开发。

三、加强政府监管促进网络招聘服务发展的思考

网络招聘服务实质上是人力资源市场配置服务，其特点与优势源于网络形式，对其监管不力的一个重要障碍也源于此。因此，加强网络招聘服务监管应兼顾内容与形式两个方面，并坚持如下几项原则：一是对网络招聘服务业务内涵与外延的理解与现行人力资源市场配置的内涵与外延保持一致；二是监管行为体系要有效整合实体市场与互联网监管两方面的措施；三是监管的业务领域和基本方式与实体市场保持一致；四是监管的具体方法要针对并符合网络载体的特点；五是实施监管的手续办理依从内容、形式、服务资格确认的逻辑顺序；六是以规范引导为目标，促进网络招聘服务健康发展；七是从现实出发，总结实践经验，不断健全政策法规体系，逐步规范，实现平稳过渡。

（一）建立健全网络招聘经营者市场准入制度

为规范网络招聘市场经营者行为，保护市场各方合法权益，应对网络招聘市场的经营者实行市场准入制度。根据已有政策法规的规定，凡专营或兼营网络招聘业务的机构或个人，首先要到当地政府人力资源管理部门申请办理人才中介服务许可证和网络招聘服务许可证，获得两证之后，再到信息产业主管部门申请互联网信息服务增值电信业务经营许可证，最后到工商行政管理部门注册登记。其中，已由政府人力资源管理部门批准成立的人力资源市场机构，申请开展网络招聘服务业务，要向原颁发《人才中介服务许可证》的政府人力资源管理部门申请办理网络招聘服务许可证。

（二）建立网络招聘服务行业标准

源于技术先进性和规则刚性，网络招聘服务具有标准化、自助性等特点。因此，与实体市场相比，及时建立服务标准体系，对规范和促进网络招聘服务的发展尤为必要。具体而言，目前网络招聘服务亟待建立的标准主要包括两大类：

⒈   力资源信息标准

   主要包括行业分类标准、职业与职位分类标准，个

人信息采集标准、用人岗位标准等。

⒉   聘网站建设标准

   主要涉及域名管理、页面设置等方面。如在域名方面，可考虑进一步规范组织标识；在页面设计方面，要求在显著位置显示网站资质和许可标识，提示服务对象具体维权途径与方式。

（三）建立健全网络招聘服务发展引导机制

从本质上说，网络招聘服务是整体人力资源服务体系的一部分，因此，政府人力资源管理部门应把网络招聘服务纳入人力资源市场管理范畴，通过各种方式加以引导，促进其良性发展。

⒈将网络招聘服务纳入人力资源市场宏观管理体系

网络招聘作为人力资源市场服务的一部分，将其纳入人力资源市场宏观管理体系，保证其在统一的人力资源市场管理规范、财政投入制度、信息管理系统和监督管理体系下规范有序地发展。

⒉加强网络招聘服务发展的战略规划

战略规划对网络招聘服务的发展具有“风向标”作用。通过规划明确一定时期内网络招

聘发展的指导思想和原则、目标任务、政策措施等，以此引导网络招聘朝着健康方向发展。

⒊加强网络招聘服务的统计与分析

构建以服务主体规模及其属性结构、服务对象规模和具体结构、服务有效性等要素为主体的统计指标体系和数据分析体系，定时开展相关专题或专项调研；建立网络招聘服务统计分析制度，不断提高统计分析数据质量，有效提升网络招聘服务统计分析数据的使用效率。

⒋发布网络招聘服务发展报告

发展报告主要涉及网络招聘服务的发展、现状和网络招聘服务的政策法规、监督管理、发展趋势等内容。通过定期发布发展报告，一方面可使网络招聘服务经营者据此全面了解行业整体发展状况，为其决策提供具有指导性和权威性的参考依据；另一方面，也可使网络招聘服务对象据此有效选择服务提供主体和具体服务方式。

⒌建立网络招聘服务的预报预警与危机管理机制

一是建立网络招聘市场预测制度，及时判断网络人力资源配置形势，预测可能出现的相关问题。二是建立定期网络招聘问题排查、调处制度，尤其是针对特殊群体、就业高峰时段的普遍性问题，及时制定化解预案。三是建立预警信息管理机制。依托网络招聘服务经营者和服务对象，建立健全重大问题、重大动态报告制度，并对信息实行分级预警管理。

（四）建立健全网络招聘服务监管体系

一是年度检查与动态监测相结合，围绕监管内容，在年审年检、抽检的基础上，建立网络招聘动态监测系统。二是建立分级分类的监测机制。在监测对象选择方面，采取重点对象和随机对象监测相结合的方式；在监测业务确定方面，采取定向具体业务和综合业务监测相结合的方式。三是在政府网站上开通网络招聘服务监督投诉评价通道。四是建立网络服务质量评价机制，定期开展服务质量评价活动，重点关注网络招聘市场发展能力、服务内容、服务满意度、服务效率和效果等，并及时发布评估结果。

（五）建立健全网络招聘服务监管政策法规体系

针对我国目前人力资源市场管理法律规范体系中，对网络招聘服务只有原则性规定，缺乏具体管理规范的现状，应尽快出台网络招聘服务及其监管的相关法规，逐步形成一般与个别相结合的网络招聘服务监管政策体系。

从法律位阶方面看，依据国务院已经出台的相关行政法规（如《互联网信息管理办法》），在政府人力资源管理部门已制定的相应行政规章（如《人才市场管理规定》）框架下，研究制定具体的网络招聘服务管理规范。

从法规内容方面看，网络招聘服务管理规定应具体包括以下几方面内容：一是关于网络招聘市场准入的相关规定，如准入的资格条件规定、准入的程序规定等；二是对招聘网站权责的相关规定，如招聘网站负有信息保密、信息审核等责任；三是对网络招聘市场服务对象权责的相关规定，如用人单位和求职个人要保证信息真实、有效等；四是关于网络招聘服务监管主体行为的相关规定，如监管内容、方式、程序等; 五是罚则，即对违反管理规定的行为要处以相应的处罚。

作者简介：

唐志敏，中国人事科学研究院副院长。

李志更，中国人事科学研究院电子政务与绩效评估研究室主任，研究员。

乔立娜，博士，中国人事科学研究院电子政务与绩效评估研究室助理研究员。

来源《电子政务》2010.09