党的十七届三中全会提出，到2020年实现城乡经济社会发展一体化的战略的目标。人力资源在经济社会发展中具有核心主导作用。统筹城乡人力资源开发一体化建设是实现我国城乡经济社会共同和谐发展的根本保障，要通过推进统筹城乡人力资源开发一体化建设，进一步消除人力资源开发中的城乡差距，为城乡劳动者共同发展建立有效的制度保障和良好的社会环境。

    统筹城乡人力资源开发的现状

    (一)统筹城乡人力资源开发的进展情况

    1．推进建立城乡劳动者平等就业的制度。2006年，我国开始在27个城市开展统筹城乡就业的试点，在建立城乡统一的劳动用工管理制度、推进促进就业政策向乡镇和农村延伸等方面取得了明显的成果。多数试点城市建立了城乡统一的人力资源数据库，统一了就业与失业标准，建立了覆盖城乡的劳动力资源和就业统计制度。在取消针对农村劳动者就业限制政策的基础上，将职业介绍补贴、培训补贴、小额担保贷款等就业扶持政策延伸到乡镇和农村。

    2．建立覆盖城乡的就业和职业培训体系。各地区推进建立统筹城乡的职业培训制度，整合教育培训资源，构建覆盖城乡的职业培训网络；多渠道解决培训资金，落实农村劳动者技能培训补贴政策；建立覆盖城乡的职业技能鉴定平台，推进就业准入和职业资格证书制度，提高城乡劳动者的技能水平和就业能力等。

    3．建立健全城乡一体化公共就业服务体系。目前，我国县和乡镇级公共就业服务中心建设正在不断推进。各级公共就业服务机构普遍开设了农民工服务窗口，免费提供公共就业服务。在各乡镇以下的村，依托劳动保障事务所，发挥村信息员作用，将就业和失业统计、劳动力市场信息、培训信息以及政策宣传等送村到户，让更多农民能够及时得到可靠的用工信息和咨询服务。

    4．建立城乡一体化的社会保障体系。目前，许多城市都在积极探索覆建立覆盖城乡各类劳动者的社会保障制度，财政投入逐步增加，保障覆盖面逐步扩大。以农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度、农村五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主的农村社会保障体系初步形成，被征地农民、农民工社会保障工作不断取得进展。

    5．加强对农民工维权的支持。目前，全国不少城市都在探索建立覆盖城乡的劳动保障监察执法网络和农民工维权工作服务体系，建立健全了农民1512资支付预警、监控和突发事件应急处理机制。同时，许多地区还通过加强执法检查，完善农民工劳动合同管理，实行农民工最低工资和制

    定按时足额发放工资制度等，切实维护农民工的合法权益，改善农民进城务工的环境。

    6．建立健全城乡人才互补、互动机制。近年来，相关政府部门出台了一系列优惠政策，鼓励和支持城市各类人才到农村建功立业，各地区也积极完善配套优惠政策，加强舆论宣传和政策引导，推进城市智力资源“下乡”，促进城乡人才资源的双向互动交流。

    7．完善农村人才资源开发体系建设。一是建立以能力为基础的农村人才开发机制，通过实施农村实用人才评价、制定农村技能人才提升计划、开展灵活多样的专业技术培训等，提升农村人才队伍的素质。二是制定优惠政策引导各类农村人才积极参与重点项目、重要产业的开发经营。三是完善农村人才的保障机制，建立健全农村人才养老、失业、医疗等各类保险和社会保障制度。四是完善农村人才奖励制度，激发农村人才队伍的活力。

    目前，各地区统筹城乡人力资源开发工作取得了显著的成绩，但也存在一些不足。一是全面和系统规划不够。很多地区的工作视角主要还是放在就业和社会保障方面，缺少全面、系统地考虑统筹城乡人力资源开发的政策和机制。二是组织协调机制尚不完善。在目前的工作中，还存在相关部门政策不统一、工作重合、重复建设等情况。三是统筹的层次较低。各地统筹城乡人力资源开发多数实现了县级统筹，省级统筹很少，区域一体化的格局还未形成。

   统筹城乡人力资源开发一体化的战略构想

   (一)统筹城乡人力资源开发一体化的指导思想

    统筹城乡人力资源开发一体化建设要以科学发展观为统领，以建设和谐社会为宗旨，坚持公平公正、整体开发、统筹协调、突出重点、循序渐进的原则，促进城乡人力资源的共同发展。一是统筹城乡人力资源开发要以社会公平为宗旨，着力消除农村人力资源开发的不平等状况，努力弥补长期以来农民的各种权利缺失，加大对农村人力资源开发的力度。二是要根据国家整体战略目标，统一规划和建设城乡人力资源开发体系，实现与经济社会发展的有机衔接和配套。三是统筹城乡人力资源开发一体化建设需要加强中央宏观调控，通过建立有效的统一领导和协调机制，实现统筹安排、协调有序、形成合力。四是统筹城乡人力资源开发一体化要根据不同时期经济社会发展的要求，长远打算、突出重点、逐步推进。五是要把握不同地区城乡人力资源开发的特点和主要矛盾，因地制宜、循序渐进，合理安排好各地区统筹城乡人力资源开发一体化建设的进程和内容。

    (二)统筹城乡人力资源开发一体化的目标和任务

    根据中央统筹城乡经济社会发展的总体目标，统筹城乡人力资源开发一体化的战略目标是：将城市和农村的人力资源开发作为一个整体，统一规划和统一协调，消除城乡人力资源开发中存在的各种不平等障碍，弥补城乡人力资源开发的差距，优化城乡人力资源配置结构，提升城乡人力资源整体素质，为城市化、工业化、现代化和社会主义新农村建设提供合格的人力资源支撑，推进和谐社会建设，促进城乡经济社会和谐发展。

    现阶段统筹城乡人力资源开发一体化建设的主要任务：建立健全城乡统一的人力资源开发制度体系，在城乡劳动者就业、培训、评价、使用、激励、保障等各个环节，建立城乡平等的制度体系和公共服务平台。要进一步完善城乡一体化的就业制度，促进农村富余劳动力转移；加大对农村人力资源能力开发，提高农村人力资源开发水平；加强政府宏观调控，优化农村人力资源配置结构；推进人力资源公共服务均等化建设，建立健全覆盖城乡的人力资源公共服务体系；扩大社会保障的惠及范围，推进覆盖城乡的社会保障体系建设维护城乡劳动力市场秩序，加强对失地农民和农民工权益的保护。

    (三)统筹城乡人力资源开发一体化的工作框架

    统筹城乡人力资源开发一体化建设主要由六个方面构成：即城乡人力资源公平就业一体化、城乡人力资源能力开发一体化、城乡人力资源激励开发一体化、城乡人力资源结构调整一体化、城乡人力资源社会保障一体化和城乡人力资源公共服务一体化。其中，就业、能力开发、结构调整和激励是统筹城乡人力资源开发的核心环节，而社会保障和公共服务是统筹城乡人力资源开发一体化建设的保障系统。

    1．城乡人力资源公平就业一体化。要消除各种体制性障碍，形成城乡劳动者自由流动的社会环境；构建城乡统一的人力资源市场，促进城乡劳动者自由流动；打破身份界限，统一用工制度，形成城乡平等的就业制度；建立和完善覆盖城乡的公共就业共服务体系，促进农村劳动者转移就业。

    2．城乡人力资源能力开发一体化。要建立和完善惠及城乡人民的公共教育和职业培训政策体系，加强各级政府对农村地区教育培训的财政支持，整合教育培训资源，加强城市优良教育培训资源支持农村的力度，建立适应农村人力资源开发的职业培训体系。

    3．城乡人力资源激励开发一体化。要建立适应农村人才特点的激励开发体系。建立符合农村和农业特殊要求的专业人员评价体系，建立农村实用人才职业资格制度，完善农村实用人才选拔评价办法，创新农村人才使用激励机制。

 4．城乡人才资源结构调整一体化。为了解决农村人才长期短缺的问题，要建立鼓励各类人才为农村和农业服务的长效机制，鼓励城市人才以多种形式参与新农村建设，扩充农村基层的公共岗位，创新用人制度，进一步完善于部下乡、科技下乡和毕业生下乡的用人制度。

    5．城乡人力资源公共服务体系一体化。要改变公共服务资源城乡配置不均衡的状态，推进城乡人力资源开发公共服务均等化建设。一是统一规划和建设城乡人力资源公共服务体系；二是加大政府对农村公共服务平台建设的投入；三是加强制度建设，规范管理，提高农村公共服务的水平；四是创新服务模式，搭建适合农村人力资源特点的公共服务平台。

    6．城乡人力资源社会保障一体化。一是完善农村养老保险制度，建立与社会经济发展水平相适应的农村基本养老保险制度，建立适合农民工特点的养老保险制度；二是完善新型农村合作医疗制度，逐步提高保障水平和覆盖率，解决农民工大病医疗保障问题；三是将农民工纳人工伤保险、失业保险和生育保险的范围；四是完善农村社会分级救助机制和救助政策，进一步健全覆盖市区县、乡镇(街道)、村、社区的三级救助网；五是逐步推进城乡各种社会保障制度的衔接。

    统筹城乡人力资源开发一体化建设的思考与建议

    (一)整体规划、整合资源、统一协调、合作共进

    近年来，中央各部门都在从不同角度、不同程度地推进统筹城乡人力资源开发工作，形成了多元化开发主体的格局。然而，各部门和各地区的统筹城乡人力资源开发还缺乏统筹规划，政出多门、投入分散、重复建设和协调困难等问题也比较明显。因此，要从全局和整体角度把握统筹城乡人力资源开发一体化建设。

    首先，统一领导，资源整合。要在中央的统一领导下，组建国务院统筹城乡人力资源开发工作委员会，负责统筹有关政策法规，实现政策资源的集约化配置。其次，统一规划，统筹安排。组织编制统筹城乡人力资源开发一体化发展战略规划，明确目标和责任分工，并纳入到各地区、各部门的综合配套改革方案中。第三，协调合作，形成合力。由中央和国务院牵头建立统筹城乡人力资源开发综合协调工作机制，形成分工有序、协调合作的工作格局。     

    (二)突出重点，将促进农村人力资源开发放在优先位置

    目前，保障广大农民的生存权和发展权应该是当前社会对公正公平的最大诉求。我国人口众多，农业是始终是国民经济的基础和国家的命脉。统筹城乡人力资源开发不可能完全通过城市化和市民化来实现。因此，把握我国的基本国情，以社会公平为宗旨，以实现农业现代化为目标，把加强农村人力资源开发放在重要位置。

    一是要增强各级政府对农村人力资源开发的责任感和主动性，加强农村人力资源开发的领导和组织；二是制定农村人力资源开发规划，建立长效机制，实现农村人力资源开发的制度化和经常化；三是围绕提高农民素质和培育新型农民，加强政府投入，建立和完善农民的职业教育和培训体系；四是建立和完善农村实用人才的评价激励机制，着力造就一大批适应新农村建设各类人才；五是加强农村人力资源市场建设，加强对农村富余劳动力转移就业的公共服务；六是继续完善城市人才支持农村和农业的工作机制，调整和优化农村人才资源结构。

    (三)统筹城乡人力资源开发要加强政府的宏观调控

    推进统筹城乡人力资源开发一体化必须要以政府为主导，在发挥市场机制的基础上，通过体制改革，采用多种政府调控手段，促进统筹城乡人力资源开发一体化建设的进程。

    第一，营造有利于城乡劳动者流动和就业的制度与社会环境。长期以来，我国不仅存在城乡不平等的就业制度，还存在妨碍农村劳动者的自由迁徙和融入城市的社会环境。农村转移劳动者面临着就业歧视、户籍障碍、住房困难、劳动条件恶劣、子女就学难、缺少社会保障等诸多现实的不平等。国际上一些国家，通过制定济贫法和公共住房政策，对贫困的流民提供社会救济，为外来农村劳动力提供廉价住房等措施来帮助农村劳动者融入城市。在我国，如青岛市城阳农民工人力资源市场，投资建立了集交易大厅、农民工公寓、培训中心、餐厅和浴室等于一体的综合配套的服务设施，为农村劳动力转移建立了良好社会支持系统。这些举措为农村劳动者就业从形式公平走向实质公平提供了实在保障。因此，政府要对促进农村劳动力转移进行全方位、系统的制度设计。

    第二，加强农村转移劳动力流动的宏观调控。随着城市化和工业化的发展，农村劳动力向城镇转移的规模不断增大，处置不当也会出现许多负面影响。因此，政府必须积极采取必要的宏观调控措施。在这方面，国外有不少成功的经验。比如，法国政府为治理大城市的人口过度迁移和流人所带来的社会和环境问题，实施了领土整治计划和工业分散政策。又如，韩国20世纪60年代，面对农村居民向城市大规模移民，导致农村的衰败以及城市发展困境，不是采取行政命令限制农村人口的迁移，而是实施开发农村的新村运动，在农村创造就业机会，使流动到城市的农村劳动力有12％又回到了农村。

    第三，进一步完善城乡人才资源互动互补的机制。新农村建设需要一大批高素质的农村基层人才。目前，我国农村基层人才数量不足、结构失衡、能力素质不高，难以满足农村经济社会发展和农业现代化建设的需要。因此，必须要加强政府对农村人才资源开发的干预。一是要整合政策资源，将各部门支援农村的各类人才政策纳入到统一的整体规划中，加强协调、增强合力。二是要建立法制保障，将前期行之有效的人才调控政策上升到更高的立法层次，如制定人才支持法，将公职人员支持基层和农村的责任用法律形式固定下来。三是对基层农技服务和推广人员实施知识更新培训工程。四是完善激励机制，制定农村基层人才的工资倾斜政策，建立符合农村工作和农业科技特点的农村人才评价机制。五是建立政府引导、市场配置、项目对接、利益共享的城乡人才互动新机制。六是拓展农村人才的发展空间，定期选派农村基层公务员和专业技术人员进城培训深造，完善农村基层公务员和专业技术人员的向上选调机制，完善服务基层的大学生考录公务员的优惠政策等。

  (四)以区域统筹为基础，以点带面、逐步扩展

    我国幅员辽阔，各个地区的自然禀赋、产业结构等方面存在差异，经济发展水平差距悬殊，城市化率高低不同，由此决定了不同地区统筹城乡的起步和发展形态各具特色。各地区统筹城乡人力资源开发既具有共性，也存在差异，很难用一种模式来统一。以都市化现代农业为主导的地区，更注重培养造就一批适应都市化现代农业的各类人才；在沿海发达地区，促进农民市民化成为统筹城乡人力资源开发的重点；而经济欠发达的农业大省，促进农村富余劳动力向外转移，鼓励农民工回乡创业，通过强人带强村，带动村镇集体经济的发展是这些地区的重点工作。

    需要指出，我国实行按区域、城乡划分以及与多种福利捆绑的户籍制度。在属地化管理体制下，目前农村人口的转移只能在属地区域内实现身份的转变。因此，统筹城乡人力资源开发必然会受到地方政策法规的影响。这就决定了我国统筹人力资源开发一体化必然首先要以区域为基础，实现区域内的统筹。随着我国中西部开发战略的成功推进，这些地区自身吸纳劳动力就业的能力不断提高，外出转移就业的农民工会逐步有所减少，原来农民工输入地的发达省份可能会面临“用工荒”的问题。因此，发达地区会越来越重视跨区域的统筹城乡人力资源开发，以更为开放政策和更为优惠的措施吸引外地农民工。这样，以区域联合为标志的统筹城乡人力资源开发一体化的格局就会逐步形成。

    总之，我国的城乡二元结构是历史长期积累的结果，不可能在短时期内结束。统筹城乡人力资源开发一体化建设是一个长期的发展过程。因此，统筹城乡人力资源开发必须因地制宜，以区域统筹为基础，多元化发展，以点带面，逐步推进。

    （作者单位：中国人事科学研究院）

来源：《中国人才》2011（1）作者：陈力 熊缨 孙一平