政府举办就业公共服务机构，帮助各类就业困难群体实现就业，是国际上的通行做法。在我国，随着市场经济的逐步成熟，就业公共服务供给体系的作用日益重要。而关于其配套措施的研究与探索也成为就业促进的推动力之一。

文◎魏艳春

随着就业促进法的实施,十七大的召开,以及人事工作五个着力点的确定发布,我国人才就业公共服务供给体系的建构已提到国家与职能部门的议事与实施日程，中央“十二五”规划建议也明确提出，完善保障和改善民生的制度安排，把促进就业放在经济社会发展优先位置。因此，构建人才就业公共服务供给体系的配套措施就显得尤为重要。

注重与国际社会接轨

目前，我国人才就业公共服务供给体系包括人事、劳动、教育三大系统，大都执行三种职能，即公益性收费的人事代理等社会化服务、公共性免费就业服务与私人性营利性就业服务。其中公益性收费的人事代理等项服务是人事系统就业服务供给体系的核心职能与业务项目，公共性免费就业服务项目则是其新开发的项目；而公共性免费就业服务是劳动系统的就业服务供给体系的基础性核心职能与业务项目，公益性收费的劳动保障事务代理项目则 是其拓展性服务延伸性功能。

而在完全市场经济社会，由于实行包括土地在内的财产私有制，国民可以自由地进行农民、工人、管理人员与企业家的身份转换，无需保留其相应身份再去从事其它职业。也就不需要像我国这样的基于保留干部身份或工人身份的人事代理与劳动保障事务代理服务（双重身份导致的人事代理等工作）。所以，完全市场经济社会国家的公共就业服务体系，比我国的相对简单，只需为所有劳动者与雇主提供单纯的就业服务。

2001年我国加入WTO后，国际经济一体化潮流对我国产生深刻影响。2004年我国颁布修订过的《宪法》，公开承认公民的私有财产权的合法性。2007年通过的《物权法》厘清了国家、集体、私人的物权界限，之后颁布的《劳动合同法》、《就业促进法》，欲建立起在劳动合同关系基础之上的免费向劳动者提供公共就业服务的供给体系。

随着我国经济体制的不断成熟和完善，为国民以单一劳动者身份提供公共就业服务的制度条件会逐步成熟，笔者认为，我国还应进一步建立向劳动者与用人单位提供双向免费就业服务的典型意义的狭义的公共就业服务供给体系，和只向用人单位提供特殊高质量收费就业服务的准公共服务供给体系。

注重管理体制与供给体制的建立

20世纪80年代～21世纪初，我国主要解决的是人才等跨体制流动的问题，所以需要建立横向的不同行政管理层级、不同行业相对封闭的人事、劳动保障代理机构。进入21世纪后，在市场经济条件下，我国解决的主要是人才等跨地域跨行业流动的问题，需要建立为劳动者自由选择职业所进行的自由流动服务的、打破地域与行业限制的全国统一的人才就业公共服务供给体系。

在《就业促进法》指导下，国家与就业相关部门应进一步整合我国已有的政府所属的人才服务机构、职业介绍机构、大学生就业指导中心等公共就业服务资源，逐步建立不同部门联合为全体劳动者提供就业服务的固定场所一站式服务平台或网络一站式服务平台。同时要进一步加强不同管理层级的公共就业服务机构的资源贯通能力，建立不同管理层级的公共就业服务机构的就业服务转接程序，实现就业服务的垂直管理。

注重信息系统的建立与完善

我国教育事业的发展为国民提供了各种受教育的机会，但由于禀赋不同，导致人们基本（正规）学历水平的差异，因而利用公共就业服务系统的技能也就有所不同，这就需要为他们提供不同的公共就业服务方式。对于学历较高且熟悉计算机技术的人群而言，互联网自助求职系统就是最好的就业服务供给体系。而对于学历较低且不熟悉计算机技术的人群，特别是年龄较大的就业困难群体而言，就需要由经验丰富的专业人士提供较全面的求职帮助服务，帮助他们掌握求职技巧。所以，一方面，要在公共就业服务机构建立以互联网技术为基础的公共就业服务信息系统，另一方面还要巩固传统的面对面的以专业人员提供服务为基础的公共就业服务系统，满足不同就业群体对公共就业服务的需求。

保证相应运行经费

人才就业服务项目的经费主要由财政拨款、失业保险基金、行政事业性收费及经营性收入组成。其一方面来源于一般税（与社会保障专项税相对应的税种）收入，另一方面来源于各种费的收入，使公共就业服务的经费处于不稳定供给状态，为了改变这种就业经费来源不稳定且多样化的状态，使促进就业的资金得到充分保障，在《就业促进法》中明确规定了公共就业服务经费来源于同级财政预算的就业专项资金，从法律层面上对就业经费的来源与支出进行了归口管理。但是《就业促进法》基于目前的行政管理层级仅对纯公共就业项目进行了经费来源的规定，不适应国际社会公共就业服务经费供给趋势。对此，笔者建议对以往各种收费项目与财政预算项目进行全国性的统筹考虑，颁布公共就业资金保障法，对纯公共就业项目与准公共就业项目的经费来源进行明确区分，纯公共就业项目的经费由开征就业社会保障税提供，准公共就业项目的经费由需要特殊服务的主体付费的方式获得解决。

建立基础性法律保证框架

目前我国虽然颁布了《宪法》、《物权法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等法律，建立了人才等公共就业服务供给体系的法律框架，但还缺乏以《劳动合同法》为基础的国民户籍法、国民社会保障法等建立公共就业服务垂直体系所必须的外部环境性法律，使我国目前的人才公共就业服务还只能停留在国务院建立全国促进就业工作协调机制与国务院劳动行政部门具体负责全国的促进就业工作的管理主体机制上。

在发达的市场经济国家，以劳动者自由流动为前提，大都建立起由一个主管部门统一领导与管理的公共就业服务体系，而为劳动者自由流动服务的公民自由迁徙的户籍制度与社会保险制度是建立这一体系的制度基础。

而我国现阶段，由于现行的行政管理体制对劳动者的就业（工作）流动的部门、地域管理的授权，不能形成整合部门与地域关系的由中央部门垂直管理的公共就业服务体系网络。所以，目前我国要解决人才就业公共服务体系资源分散的问题，就得超越目前行政管理体制的限制而进行宪政层面的思考，让宪法赋予本国公民自由迁徙权；然后进行以劳动合同关系为依据的因工作关系而进行户口迁徙的户籍制度改革，颁布户籍法；再后，进行以跨地区统筹的全国统筹为内容的社会保险、保障制度改革，颁布社会保险法，这样就可以使公共就业服务体系的运行得到强有力的支持与保证，更好地解决我国的人力资源配置问题。

注重以需求为导向

过去我国在倡导建立一个以需求为导向的人才公共就业服务体系时，忽略了对这一体系运营的制度环境研究。现在《就业促进法》把人才等公共就业服务体系置于在人大的决策、监督下运行，强调人大的职能；同时强调审计监督职能与司法职能的介入，形成完善市场经济条件下的公共服务供给体系（网络）运行的制度环境，这样我国就将会初步建立起实质意义上的以需求为导向的人才等公共就业服务供给体系。

第一，建立有效表达机制。公民的财力、基于公民的财力基础上的纳税制度及公民对纳税表达意见的渠道与能力是需求导向型的公共服务供给体系建立的基础。目前，我国公民的财力的法律保障机制已建立，基于公民的财力基础上的纳税制度也日益完善，就是缺乏公民对纳税表达意见的合法而正规的渠道。所以我国要建立与完善公民参与税收决策的民主决策机制，建立合法而正规的公民对纳税表达意见的渠道。这是我国建立以需求为导向的就业公共服务供给体系的基本前提。

第二，建立以需求为导向的公共就业服务供给体系的外部制度。国民对就业问题的表达权的确立及与对就业问题的决策权、实施监督权、权利保障权的确立是形成有效的以需求为导向的公共就业服务供给体系的基本前提之一。很多市场经济国家都建立了国民经由国会表达对就业问题看法与对相关问题的立法决策的机制，然后由依据相关的专项法律提供公共就业服务的行政机构或独立机构提供相关就业公共服务，由国家的独立于行政机构的审计机构（经济检察院）依法对公共就业服务机构的活动进行审计，检查公共就业服务机构提供公共服务的质量与效率，并面向全体国民公布审计结果。再后，由司法部门对公共就业服务机构的非法行为进行追究，维护国民享有公共就业服务的合法权益。同时独立的研究机构与民间的媒体可以独立发布相关新闻与研究成果，对公共就业服务机构进行独立的舆论监督，这样就迫使公共就业服务机构提供以需求为导向的公共就业服务。我国应结合国情，充分借鉴这些做法，逐步建立以需求为导向的公共就业服务体系的外部制度。

加强相关理论研究

在国际社会，关于公共就业服务的研究已有百年历史。在我国理论界对公共就业服务也有明确的定义。然而在执行与操作时却存在某些误区：

第一，在属于纯公共物品属性的免费就业公共服务提供方面，相关业务主管部门、操作部门与理论研究工作者对这一问题的认识还不太明确，忽略了对具有纯公共物品属性的公共就业服务的研究，对于那些属于免费性质的公共就业服务项目的出现，缺乏必要的理论与心理准备，对提供这些项目的运营条件未能向相关决策部门提出合理明确的职能要求，出现了政府所属人才服务机构的已有职能与人才公共就业服务工作任务的相互竞争与冲突问题，影响了各种项目的有效开展。

第二，劳动与人事系统对公共就业服务供给体系所提供的纯公共服务、准公共服务与个人服务的关系缺乏清晰的认识，对于国际社会惯行的由三种不同性质的机构来从事三种不同性质业务的做法未予采纳，造成了劳动与人事系统所属相关机构的混业经营状态，使公众不了解政府所属机构与民间相关机构的区别所在，无法对政府所属机构提供的公共就业服务持有合理预期，影响了公众对公共服务的支持、利用与信赖。

第三，对服务对象的认识与国际通则不一致。就服务对象而言，最初是城镇的登记失业者，后发展到国有企业下岗失业人员，再发展到农村进城转移就业人员与大学毕业生等。在《就业促进法》中把所有的劳动者都纳入了享受免费的公共就业服务对象的范畴之中。这是一个进步，但是与国际通则相比还有一定距离：在国际社会中最初的营利性的私人就业服务机构一般都是向雇主（用人单位）单向收费，对劳动者不收费，这样就容易出现私人就业服务机构与雇主合谋侵犯劳动者合法权益的强迫劳动与中间剥削问题。所以，为了实现劳动力市场的公平运行，各国就建立了对劳动者与雇主（用人单位）实行双向免费服务的公共就业服务机构。只是在进入服务经济时期，由于劳动者拥有强烈的权利意识，劳动者的权利保障法治机制也相当成熟的条件下，在公共就业服务机构向劳动者与雇主（用人单位）提供免费的基础性服务的基础上，才再建立起经济上完全与公共就业服务机构没有关系的对雇主（用人单位）实行单向收费，通过满足雇主（用人单位）对人才派遣、人事管理咨询等特殊需求而获得向人才提供免费服务的岗位空缺资源的公共就业服务的分支机构，对营利性的提供人才派遣、人事管理咨询等相关服务的新型的私人就业服务机构进行平抑与引导，实现相关人才市场的公平运作。这是一种基础性纯公共服务与特殊性准公共服务并存的双层性结构广义的公共就业服务供给体系。从国际社会就业服务的演变历程来看，我国目前所存在的公共就业服务制度与供给体系还称不上是能够保障人才市场公平运行的公共就业服务制度与供给体系，由于实行对劳动者的单向免费制度，能否对雇主（用人单位）的不良行为进行严格的管理就成为一个问号。

第四，关于公共就业服务体系经费来源与国际社会的认识不一致。在一些市场经济比较发达的国家，公共就业服务供给体系有明确的经费来源：免费性基础性公共就业服务作为纯公共物品，由向劳动者与用人单位征收的社会保障税来筹集资金；收费性特殊性准公共就业服务因是具有俱乐部物品性质的准公共物品，采取使用者付费原则，向有需要的用人单位单向收费。

我国《就业促进法》实质上只是解决了对劳动者提供免费服务的就业经费问题，而忽略了对用人单位的免费服务需求及对用人单位提供免费服务所带来的社会公平效益的计算。所以，在对用人单位提供服务的经费处理方式上采取了非营利性与营利性组织的经费的获取方式。笔者认为，在我国市场经济进一步成熟的基础上，应明确基础性免费公共就业服务的财政来源与非营利性、营利性就业服务经费来源的关系，使我国的公共就业服务的基础性服务真正具有基础性，公共就业服务的特殊性服务真正具有特殊性。

总之，关于公共就业服务供给体系理论问题的认识，关键还是对公共就业服务供给内容的属性的确认以及相应的付费机制的选择问题，所以，笔者建议进一步加强对公共物品理论的研究，并把其研究成果引进到公共就业服务供给体系，对我国构建与市场经济发展规律相一致的人才公共就业服务供给体系提供参考。

作者系人力资源与社会保障部中国人事科学研究院人力资源市场研究室副研究员

《中国卫生人才》2010．12