西蒙·格恩维德，彼特·瓦赫纳尔，弗里茨·凡德尔米尔*

【摘要】

对当前政府起源的兴趣，源自这样一种想法，即起源时的体制选择至少可以部分地解释目前政府的职能和问题。所谓的法国（或拿破仑）时代进行的体制改革，转移了人们对至少同等重要的(法国1789年革命前的)旧制度改革起源的注意。为了更加彻底地了解“现代”政府体制的起源，我们有必要更深入地对(法国1789年革命前的)旧制度时期进行研究。这与荷兰的情况高度相关。与流行的观点相反，在共和国时期，政府体制从两个权力中心（总督和三级会议）逐步发展形成了更为集权的体制。

要点

荷兰案例的重要性在于它强调：由于君主专制的缺位，更深层的机制朝中央集权治理（体制）的方向发展。

【关键词】中央与地方政府关系；分权；重新设计治理体制

引言：中央集权制和现代化

在最近的十年，在追溯组织和现代中央集权政府的起源和背景方面，已经出现很多的研究（Raadschelders,  1998; Raadschelders 和 Rutgers, 1996）。除了对内在历史的兴趣，相关的研究来源于这样一种观点：现代政府面临的许多问题是由其形成（时的状况）决定的。政府制度设置中的体制起源也是如此。组织形成时的形式和制度安排，构成了影响后期组织生命的支配性和决定性因素。简而言之，结合历史制度研究方法，最初的制度设计和背景起决定性作用(Peters,  1999; Krasner, 1984)。欧洲大陆当代政府的根源可以追溯到18和19世纪。所谓的荷兰法国时代或多或少可以看作是政治-管理发展的断代谷。这一分隔期被描述为所谓的“前-现代和近代”。更为特殊的是，所谓的“拿破仑体制”的出现，被认为是现代政府的兴起，其特点是高度政治-管理中央集权和中央政府部门居于突出地位(Van der Meer  和 Raadschelders, 1995)。这种现象需要修正。比如，国际行政科学学会（IIAS）工作组由旺德主编的关于“拿破仑体制对其他国家政体的影响”的研究是对这种要求的回应。强调法国（也称为拿破仑）对现代欧洲大陆政府的影响，转移了对(法国1789年革命前的)旧制度改革起源的注意力。改革者的思想和改革进程因而很容易被忽视和放弃（1995）。

上述对欧洲大陆所下的论断，同样适用于荷兰的情况。荷兰政府和社会的新开端，被认为是在荷兰共和国（1795）倒塌之后开始的。革命派（打着‘爱国者’的旗号）得到入侵的法国人的帮助，在随后的年代中实施基础性的改革（但有时是失败的）。这样，在那个时期，当前荷兰政府的形式已经被创造出来了。这一点在1813年荷兰王国中得到证实。在本文中我们的观点是，对事件的描述在很大程度上低估了其在共和国向中央集权政府发展过程中在思想概念上和改革效果上的影响。许多思想根源于更早的时期而且不仅仅是存在于（更激进的）共和国的反对者之中。瓦格纳亚尔曾经指出，几乎所有的共和国形成的理想类型的分权政体都包含更为集权的管理思想——从属于当时的政府权力集团：总督（奥兰治王室）和会议(Wagenaar,  2002: 95–112; Groenveld, 1996a, 1998)。在本文中我们认为，共和国时期的中央集权制度没有把自己局限于理论上，而是应用于实践，尽管它被深深的隐藏在法国时代的掩盖事件后面。为了对“现代”政府的起源做一个彻底的历史制度分析，我们应该对(法国1789年革命前的)旧制度时期进行研究。

鉴于其联邦和共和政体，荷兰在19世纪前的欧洲似乎显得与众不同。无论如何，涉及治理进程和结构的中央集权进程的出现，能够帮助我们发现在其它国家的相似进程中“隐藏的历史”是什么。尽管在其它欧洲国家，中央集权被赋予“君主专制”的概念，荷兰的特点是，由于君主专制的严重缺位，在其它国家中可能会出现的向中央集权（制度）治理发展的更深层机制却一直被隐藏着。

关于中央集权的概念，在公共行政和历史文献中仍然是含混不清的，有必要对其进行讨论。中央集权经常被认为是现代政府形成的衍生物或是先决条件。首先，中央集权与中央权力集中的增长有关，这样会减少权力的竞争。基于我们的目标，重要的是要注意到，关于中央集权的两个主流观点，在使用时经常会产生很多概念上的混乱。从权力理论的观点来说，政治科学的观点通常是含蓄的。权力来源的性质被认为对于能够使社会互动朝着相关决策中心所希望的方向变化的能力来说是次要的。比如，个人关系、知识、与决策中心的亲密度等等，被认为与合法权利具有同样的重要性。从合法性的观点来说，中央集权与任务的集中、主体的权力、责任和手段有关。它以权限、义务和责任等概念为主要内容。这里的“主体”可能是一个组织实体，也可能是一个人。从政治科学的观点和合法性概念，我们可以表达出中央集权的正式和非正式构成，尽管合法性观点经常强调的是正式构成。在本文中我们使用中央集权的定义，需要关于政治权力集中的来源于各种各样正式和非正式资源的正式和非正式观点。

本文的构成如下。首先，荷兰被认为是异于欧洲中央集权政府模式的分权模式。在这一部分，我们也会讨论其政府体制的主要特征。尽管正式的分权通常与共和国的宪法建设有关，但逐渐地很多当代思想认为为了保持制度的运行，中央集权具有必要性。通过分析由总督和会议构成的双重权力结构，对这些思想进行检验。我们将证明集权制拥护者的倾向来源于两个权力中心，这两个权力中心所作的努力是互相促进的。在分析中，我们将首先关注在总督统治时期集权制拥护者的趋势。我们会发现，改革所包含的思想和改革的努力，与由有抱负的专制君主统治的周边国家非常类似。然后我们将转向由会议占绝主导地位的年代。虽然有人通常认为，会议推动了直接针对分权的一项政策议程，我们发现，正是在这些时期政府的内部组织和对各政策领域的管理受到中央集权运动的强烈影响。中央集权归结为的三点:荷兰会议，三级会议，总督法院。

新君主，代议机构和荷兰的特例

到中世纪后期，欧洲政府的发展可以视为两条平行线。一是所谓“新君主”的兴起，努力向自己人的中央集权发展。二是代议机构的发展。新君主利用各种手段来重获对诸侯的权威。罗马法是一项重要的手段，它把君主描述为最高的立法者：‘元首决定之事具有法律效力——这使得君主具有法律的权力’。君主同时试图通过雇佣官僚与诸侯同事来加强自己的地位：训练有素的律师的变动和选择完全决定于君主。对军队也是同样的做法，由雇佣兵取代了封建势力。在这种情况下，君主成为由包括依赖于其的人在内的支持者组成的真实金字塔的尖端。同时，封建制度确实继续存在，诸侯仍然统治大量领土，比如在英国和法国；但贵族同时也会成为皇室支持系统的一部分，这个系统将逐渐取代旧的封建关系。在低地国家君主制的可行性是有限的。直到16世纪的上半世纪前，这些君主才成为某个君合国的一部分。勃艮第和哈布斯堡伯爵才通过一个被荷兰革命在北荷兰终止了的进程，真正为所有的低地国家创造了一个中央集权的官僚机构(c.  1560–1648)。

新君主制时刻面临着由于政府成本不断增加带来的财政困难。领土的收入很快就不足以支付这些成本。然而，不经过纳税人同意的课税是非法的。因此，君主不得不召开公民代表大会，要求他们交税。在组成低地国家的独立省中，议会以这种方式成立了，被称为‘会议’。作为这些“帮助”的报答，会议向君主要求特权，这些特权经常与参与权有关。通常君主认为这些特权会侵犯他们的权威而拒绝给予他们。这种现象在低地国家也同样发生，但与其它国家的情况不同，这里的会议设法获得了多数议会所渴望的决策权。在革命期间，荷兰会议在1572年夺取了政权。四年以后，由几乎全部低地国家的会议组成的联合会议，即“三级会议”，取得了面向全部省的决策权。这种情况在1581-88年进一步发展。在这期间，北方各省的会议首先废黜了他们的君主，然后，在徒劳无功地试图找到替代者失败之后，会议成为统治者。荷兰共和国在1588年以这种形式出现了，包括六个（很快变成七个）自治省，每个省由会议统治，而会议把昔日君主的权力转加到自己原有的权力上。在联邦一级共和国有七个省，他们以一种永久性的‘非-主权’外交会议进行合作，也称之为‘三级会议’。

革命开始之后，荷兰的省仍由会议统治，会议由来自18个具有选举投票权的市镇的下议院和贵族政治代表组组成。这18个具有选举投票权的市镇在某些方面与市政府类似，享有几乎完全的内部自治权。他们不是荷兰革命中具有特权的唯一主体。有更多的市镇和乡村有同样的内部独立性。荷兰会议每年聚集仅有四到八次。他们有一个执行委员会来处理事务，委员会下设两个独立的机构。一个机构管理荷兰北部，另外一个机构负责荷兰南部的发展强大和城市化。为了执行他们的决定，会议设立了一个由自己控制的小型官僚机构，其中最重要的组成部门包括两个高级法院、三个审计办公室，负责的公务员被称为行政长官。虽然所谓的“总督”有时处于与他权力竞争的位置，但在它的政治领导力之下，有时荷兰政体也能够被统一。总督原来是每个不同省的君主的接替者。这七个省在16世纪末期废黜了他们的统治者之后，省会议成为君主，总督的仍要行使一些职能，这些职能是统治者原来具有的，现在会议把这些职能赋予他们。总督从奥兰治-拿骚家族和拿骚-迪茨家族中招聘。在低地国家北部形成的资产阶级社会里，他们构成了唯一的高级阶层，能与外国的君主们平起平坐了。在共和国内部，他们被认为是君主之间产生紧张局势时的调解人或仲裁者。

中央集权主义思想和实践的产生

荷兰共和国产生于君主专制的世界，起初存在严重的合法性问题。因此，它需要发展一套政治理论来解答被博丁认为具有说服力的专制主义，并在其他的君主政体中创造轰动。根据凡·杰敦的观点，有两个博丁模式的替代模式在荷兰得到了发展：雨果·格劳秀斯的荷兰共和国模式和约翰内斯·阿尔特胡修斯的协商模式。他提到第三个替代模式，即由政治亚里士多德主义发展而来的主权国模式，仍然保留了德国路德教会的主要特点(Van  Gelderen, 2002: 35–50)。在这里并不是要对这些共和国的替代模式进行冗长的描述。我们要强调的是这样一个事实，即如同凡·德·克拉斯特所观察到的，荷兰专制主义模式形成于十七世纪下半段——适应共和国背景的独一无二的荷兰模式。“会议专制主义”理论的追随者强调这样一个事实，荷兰各省的主权只停留在一个点上，但——这是与博丁思想的重要不同之处——声称最高立法机关是一个政府机构而不是一个个体的国王(Van  de Klashorst, 1986)。这种专制主义成为行政长官支持者所持有的一种理论。从大概1650年开始，总督的追随者——荷兰的君主有时在两类会议官员之间从政治上被分割开来——遵从混合管理的思想，这一思想已经又由雨果·格劳秀斯发展而声名显赫。他们认为，荷兰政体中的主权并不只是停留在一个点上，更确切的是，该政体中的政府应该被理解为民主、贵族和王权的混合体，总督则作为其“君主”角色(Kossmann,  1987b: 117–26; Geyl, 1971; Kossmann, 1987a: 211–33; Van de Klashorst, 1986:  93–136; Van Gelderen, 2002: 42; Groenveld, 1967)。在本期刊前面发表的一篇文章中，瓦格纳亚尔说明了，类似早期德国经济学家作品的稚嫩的“普罗托官僚理论”是怎样附属于会议专制主义。他还说明了这样一种思想为什么从来没有真正流行起来。其中一个原因是，它是总督的附属（总督在十七世纪的最后一季取得胜利，尽管他们的霸权是行不通的）。另外一个原因是，声称荷兰的主权停留在一点上，并给实际上已经实施了类似的可能权力的机构草拟了蓝图，这不但远离行政现实，也和当时共和国政府典型的地方党派意识相冲突(Wagenaar,  2002)。

半个世纪以后，这样的思想尽管如此又重现了。这次它成为遵从于其的总督的支持者(Wagenaar,  2002)。后来的行政长官西蒙·凡·斯林兰特提出中央集权的必要性。在斯林兰特的观点中，三级会议、国务会议和总督都是最高权力的可接受的候选人。大部分斯林兰特的观点从来没有应用于实践，甚至于他当选行政长官之后也是如此。但他的一个崇拜者，康特·维莱姆·本廷克·凡·罗恩努力实现了斯林兰特的一些想法，并提出了自己的中央集权制度设想。本廷克——总督的忠实拥护者——使得中央集权理论真正站到了总督一边(Wagenaar,  2004)。

当其他省份不时认为总督统治会成为荷兰最高权力的代替者的时候，本廷克的思想就有了生长的肥沃土壤。本廷克描绘了总督委员会的设想，委员会下属五个‘部门’，它们将会对国家事务提出建议。委员会和五个部门由荷兰共和国大部分重要的政治家和管理者组成，他们不仅为政策制定做准备，而且还负责保证委员会的决定被现有的政府结构（会议和三级会议）接受和实施。委员会将领导“恩赐金字塔”，从总督法院到共和国地方各处。“恩赐金字塔”实际上已经出现(Gabri?s,  1990)，但因为早就有这方面的变化，即使没有本廷克的努力它也会象这样做。虽然他还努力提出了其他思想，后来在18世纪政治理论家也回到过这些思想，但这些设想并没有真正物化(Wagenaar,2004)。那么本廷克和他的前辈们推动荷兰政体中央集权化的努力没有成功吗？他们的努力对管理实践有影响吗？如果后者证明是真的，那么‘荷兰政体实际上一直是分权的’是假设的吗？或者是存在内部中央集权的力量？为了寻求这些问题的答案，我们将探讨中央集权制度已经指出的三点：总督法院、荷兰会议和三级会议。

中央集权主义者的行动：总督和都督

总督是少数倡导中央集权主义的官员中的一个。形式上，总督尽管是非常重要的一员，但他也仅仅是省级会议的一个服务员。通过所在办公室的职能，他被委派担任某一个省法院的院长，并行使宽恕权。他可以参加会议，不过没有投票权，他也可以参加三级会议的会议。实际上最重要的是具有西部省份中大多数市镇推选市政府的权力，在这过程中他将选出两名国务院成员。大多数省份的市镇不得不向他提交候选人名单，然后他从中选出政府人员。

这些能力形成了行使更广泛权力的基础。可以从市镇提交的列表中选择最喜欢的人，使他在许多市镇获得了的影响力。奥兰治家族的威廉在革命初始阶段担任过领导，是第一位总督继任者。莫里斯(1567–1625)和弗雷德里克·亨利(1584–1647) 利用这个机会在荷兰和格尔德兰省获得提名，但仍然在市镇提名的范围内。弗雷德里克·亨利的孙子弗雷德里克?亨利三世则更进一步，依靠市镇中控制提名过程的委托人，从而使他的很多朋友得到总督的聘用。当然，这仍不足以使总督能够让整个市镇按他的意志发展，但现在他能做的是依靠市镇政府内的政治集团来支持拥护他。1747年总督甚至获得给自己提名的城镇推荐候选人的权力。对投票市镇的控制使总督在省级会议（包括其上级）产生巨大的影响力。在这些组织中，政治集团所说的“派系”产生了。在这个进程中，总督扮演了重要的角色，尽管这很难发现，因为他们通常通过委托方进行运作。威廉三世在危机时期临时获得替换市镇政府人员的权力，那些有能力与外国的外交官进行谈判的人，他肯定会充分利用，不会再放弃他们(Groenveld,  1990; Janssen, 2005; Groenveld, 2007b)。当泽兰省、乌得勒支、欧芙艾瑟这些曾经被法国军队占领的省在1673-74年间获得自由之后，他还试图获得新的能力。他试图应用所谓的“政府规制”(regeringsreglementen)，以使自己取得和在荷兰一样的选举地方政要的权力。格尔德兰省甚至主动授予威廉伯爵的头衔，这使他成为共和国的君主，但在严重压力下他不得不放弃荷兰和泽兰省的头衔。不过他还是设法取得了五个省的世袭总督席位(Van  der Bijl, 1975, 1981; Streng, 1997; Hartog, 1976–1977; Wertheim-Gijse Weenink,  1977)。

1702年威廉死后，作为对前十年几乎帝王式的总督统治制度的逆反，荷兰和大多数的其他省在几乎半个世纪内没有总督，这一情形在威廉的父亲和前任去世后也曾经出现过。尽管如此，在法国入侵引起的政治危机中一位新的总督于1747年被任命了。威廉三世死后没有子女，他的继任者威廉四世只是他的一个远房亲戚，是弗里斯兰省总督家族的成员。他甚至获得比威廉三世更多的权力。他使三个省原来实施的政府规制重新生效，并设法使其延伸到弗里斯兰省和格罗宁根省两个北部的省。他同时获得了向市镇提名推荐候选人的正式权力。在七个省中，每一个省威廉四世都是总督，因而他也成为一个“最高总督”。接下来他使这些职权在母系和父系中都成为世袭制，从而正式地比其前任更象一个君主。在此环境下，本廷克试图把总督委员会制度化，旨在形成共和国政府结构的顶峰。就如同我们看到的，他的努力失败了，但这没有改变这样一个事实，即在18世纪后半期总督试图高度控制共和国政府(Gabri?s,  1990; Schutte, 1979)。

共和国形成于荷兰革命演变成国家冲突期间，这场冲突持续到1648年。因此，共和国被迫保留大规模的军队，并给军队提供费用。在革命之前，每个省有自己的军队，直接由其自己的“都督”指挥。在共和国中，军队办公室转而承担管理职能，尽管都督个人一般还具有很高的军衔。都督是省政府和军队之间联系的纽带。由于战争需要的各省之间的密切合作，因此由三级会议来制定军队政策。他们决定每年军队的规模，战役将在哪里进行，并且由他们通过国务院正式预算出必须的费用。由省都督来执行这些计划，三级会议定期进行审议。这样的结果是导致了一个新的期望，即希望有一个总都督来掌控所有的军队。1625年这一想法得以实现。弗雷德里克?亨利，在他哥哥的基础上成功地成为五个省的总督及荷兰的都督，同时成为会议的都督。这意味着，省都督的职能仍然存在，三级会议继续成为总司令，并向军队输送自己的代理人(Groenveld,  1984; De Bruin, 1991)。

都督隶属于总督的权威。实际上，以他们作为都督的能力，都督才是能给他们带来光荣胜利的人，这样的胜利不计其数。都督任命军人职位的权限是上尉。军队的能力是——如同上述市民所描绘的——都督/总督获得资助的根源，但其面对的客户是不同的。这次需要奥兰治家族亲王资助的不是市镇政府，而是荷兰和外国的贵族，他们依靠他来提供的军事费用。威廉三世甚至设法获得了军队事务最高决策者的位置，任命三级会议作为其在军队的代理人，这意味着他任命的是那些应该监督他的人(Groenveld,  1990; Vanden Honert, 1744)。他同时正式获得了向市镇提名推荐候选人的权力。

鉴于这些正式和非正式的权力，总督的社会地位得到了加强。在共和国，作为统治（法国现今）奥兰治地区的亲王，奥兰治家族是唯一真正的高级贵族。，如同他们的同时代人期望的那样，他们居于如此高的社会地位。在十七世纪，他们拥有了一个委员会，这是一个中型的德国亲王委员会，大约有250名朝臣，而总督还在不停的建宫殿。为了管理巨大的财产，奥兰治亲王拥有一个在他们控制之下的特殊的“部门委员会”，该委员会由朝臣——从威廉三世起——同时也是共和国的执政党精英成员组成，并且拥有自己的官僚机构。这也是为什么直接服务于总督的人员数量远远大于250个朝臣的原因：大约有2000人。难怪虽然在共和国总督从来没有取得亲王的位置，但总督却具有亲王的威信。然而委员会的使命远不止赋予总督类似君主的表象。在君主制中，委员会形成了总督和社会之间的联系纽带。奥兰治家族的威廉把一群亲近的心腹作为“思想库”来使用，这些人和他一起制定政策、起草文字，进行宣传和与三级会议一起审议。这种体制在十七世纪上半期变化甚微，但在十七世纪后半期威廉三世带来了重要的改变。与使用朝臣与社会显著人物加强联系不同，他邀请那些有权势的人在其委员会中履行职能。当威廉四世和威廉五世建立了正式的资助制度，总督中央集权达到了顶峰，尽管总督制度从来不会正式成为政府的一部分(Kooijmans,  2000; Gabri?s,  1990; M?rke, 1997; Janssen, 2005; Zandvliet, 2000; Keblusek and Zijlmans, 1997;  Slothouwer, 1945; Groenveld, 2007b)。

不过总督制和都督领导制仍具有重要性。难道这意味着，从总督权力建立向中央集权发展的运动在这个时期停职了吗？如同已经发生的，总督自己本身就是集权的，只不过模式不同而已。

集权制拥护者的行动：会议和三级会议

荷兰会议在1572年开始了政府行动。他们针对新获得的君主地位逐渐调整了工作方法。甚至于在革命之前，他们通常把出现在会议上的各种事情交给较小的委员会处理，该委员会由会议的成员组成且只在短期内存在。1572年以后，这个制度继续存在，并且更为集中。有事实表明，在1574年至1588年间，会议大约每年雇佣大约90个委员会，来处理行政、军队和财政事务。在17世纪中期，这一数字上升到110个。此外委员会的成员也增加了。在十七世纪后半期，重要的委员会有11个成员：10个“大城市”的代表和贵族的代表(Koopmans,  1990: 91–4, 199–202; Groenveld, 1996b; Van Maanen, 1986; Meiboom, 1990:  xiii–xxix; Koopmans, 1991: 200; Groenveld, 1984: 74–87; De Bruin, 1991:  158–60)。委员会的任务分派也发生了变化。总体上有三分之二的委员会是为准备或执行会议的决议而设立的。大多数执行行为由会议非常小的官僚机构来实施。少数委员会的任务是准备和执行决定。只有那些需要极度保密的事情——通常是军队或外交事务——这些委员会才被授权来做决定。第一个“秘密委员会”（‘secrete besognes’）在1576年结束了任务和权力(‘volkomen last  ende macht’)  (Groenveld, 1984: 75)。但这样的委员会，通常都是临时性的。直到1650年，出现了重大变化：一些委员会成为永久性的。在一个固定的主席的控制下——一般是贵族的代表或者是大城市的代表——这样的委员会专注于特定的政策领域。比如说，贵族担任内务部委员会主席的位置，哈勒姆市担任司法委员会的主席，莱顿担任教会事务委员会的主席(Groenveld,  1994: 288–9; Van Maanen, 1986; Meiboom, 1990: xiii–xxix)。与此进程无关的是执行委员会的设立以及面向三级会议的会议固定代表团的设立，这在很久以前就出现了。

不过，中央集权并不是仅仅在会议工作模式变化的过程中实现的；代表们与会议的社会关系的改变对其产生也起到了不可或缺的作用。组成共和国的七个省中，其会议都有不同的构成，但如同我们所注意到的，它们之间有不少相似之处。每个省会议都由国民的代表组成，通常是省贵族和市镇代表。在每个省中，市镇和贵族的数量及相关重要性的情况不同，其结构也不尽相同。自然地，非正式关系至少与正式结构一样重要。在这些非正式关系中，家族、附庸和派系至关重要。在十七世纪，亲戚和朋友在经济社会方面和政治方面具有极端重要性。君主和其他亲王，比如奥兰治亲王、商人和企业家，他们的行为不仅仅是个人行为。他们的个人声望是他们家族的一部分，某一个家庭成员的耻辱会牵连到整个家族。整个家族支持那些在经济或政治领域扮演重要角色的成员，比如通过承担他们的一些任务来减轻其负担，或为超过他们资金范围的政治、军事或经济行动提供支持。虽然朋友并没有必要成为一种关系，但有时有的关系被称为“朋友”。有些朋友属于同一个阶层，比如家族；其他朋友来自较低的社会阶层。后者构成了显赫家族或其某一家族成员的附庸，并通过为他们的资助人服务、或在调解公共服务中占有一定官职等途径来建立此类关系(Groenveld,  1988; Kooijmans, 2000; Janssen, 2005)。

所有这些连结紧密的社会关系，在市镇和国家的治理中发挥重要作用。关于这一点，19世纪六十年代的历史学家鲁达在地方层次上进行了研究。他指出，大多数人的意见并不是掌权人、市长和市议员这些政治家的根本准则。政治家集团相互竞争，以为自己或其他人争取更多的职责，推动政策的实施，比如在宗教领域。同样的现象还发生在国家层面，当然大多数是在贵族阶级。这些集团，其核心由少数朋友和亲戚组成，但尽管如此其仍具有一个表面特点，即所谓的“派系”（facties）。后来的研究表明，派系也在省会议中出现。来自不同市镇的政客聚集于省会议，发现他们中的一些人有着一致的利益、持相似的观点或者是可能面临同样的对手。在这种情况下，他们通常表现为愿意组合力量，有时甚至仅仅是暂时性的，但有时会持续多年，特别是当他们在发展过程中进行了联姻。通常在这样的情形下，他们群聚在一个坚实的核心周围：聚集在某个权力城市的代表派系周围——例如阿姆斯特丹的荷兰会议——或聚集在某个重要的行动家周围，比如西兰和荷兰的行政长官。虽然通常会议设置了保留代表，他们持独立意见并且能够起决定性作用，但派系通过密切合作来控制会议的决策过程(Roorda,  1961; Groenveld, 1990, 2000, 2004, 2006; Van der Bijl, 1981; Gabri?s,  1990; Aalbers, 1980)。

荷兰会议不仅在他们自己的工作方法上集权化，而且试图控制地方政府。先前由各个行政部门执行的大部分职能，被分派到市镇执行。这些做法在征税地区表现的尤为典型。由市镇向资金和不动产征收最重要的省直接税，他们则监督这种“普遍手段”的征集情况，直接税大部分都是承包的。然而，省会议通常依靠地方政府来实施政策和立法。通过在税收这样的重要政策领域实施集权，省会议企图通过他们自己的官僚机构和市民在一些方面建立联系；同时在其他方面他们仍然需要通过地方政府开展工作，但是他们已经把这些转到纯粹的会议部门进行。在当地政府在省税收征款和收集上还享有酌处权的方面，省会议现在至少试图插手获得关于地方政府正在做什么的真实及时的信息（Wagenaar,  2004; Fritschy, 2003）。这使得省会议在解决地方政府之间或地方政府内部争端的权力更具有长期性。

三级会议中的集权

在自己的省内，荷兰会议可以或多或少自主决定集权的程度。实际上，他们在共和国政府中扮演了核心的角色，但他们不得不认真对付其他六个省。不过，在三级会议这一层次上，集权是否出现？为回答这个问题，我们首先来看看三级会议委员会的情况。

与荷兰会议出现的令人瞩目的情况类似，在其之后，三级会议的工作方法在1576年得到发展，其政府机构的特点发生了变化。三级会议保留了自己的决策机构，仅是把执行职能分派给其他机构。他们自己的官僚机构——秘书处——规模太小，远远不能承担起自己的任务（Van Riemsdijk, 1885: 9–67; Smit, 1977: 380–2; Vries, 1981: 34–6;  Vries, 1978）。因此，必须在工作组织形式方面寻求解决办法。

由此，从1600年到1650年的50年之间，三级会议委员会的数量飞速增加（Groenveld,  1996a）。委员会的规模反映了工作任务量的增加。在十七世纪的上半期，只包含两、三个委员的委员会的数量减少了，但包含七个省的代表的委员会的数量呈现稳定增加的趋势。随着时间的过去，此类委员会承担了越来越多和越来越重的任务。如荷兰会议，具有政策制定职能的委员会，其影响范围远远高于那些只有执行职能的委员会。决策权力只赋予数量极少的秘密委员会。三级会议委员会聚集的成员一般属于三级会议内部的小集团，此外在财政和军事方面增加一些具有专业知识的管理者，比如首席司库。显然，这些事务的发展导致了永久委员会的产生。

1650年至1672年期间，委员会现象呈现出一种更加特殊的态势。在小的事务方面，临时委员会仍发挥他们的作用，但由八个代表组成的永久委员会逐渐出现在更多的政策领域。比如，出现了一个外事委员会，一个海事委员会，一个国防委员会，一个财政委员会和一个针对两个大商业公司的委员会（Van  Aitzema, 1669–1672: 148; Van Riemsdijk,1885: 21, 138; De Bruin, 1991: 240–1,  260–7; Groenveld, 1996a）。

1672年之后——威廉三世总督时期——工作方法出现更加固定的态势，尽管永久委员会的名称还未固定。委员从每年的一月份开始聘任，聘任完全按照具有影响力的奥兰治亲王喜欢的模式进行。所有这些委员会从登记员那里接到自己政策领域的信件，决定什么时候召开会议。事实上，正是他们在很大程度上构成了三级会议全体会议。威廉死后，这种工作方法得到巩固，不过对于21世纪的历史学家来说，还不可能对其情势有精确和准确的映像。永久委员会的精确数量随着时间流逝仍会发生一些变化。三级会议的会议录计算的总数是，1682年有15个，1710年有16个，1717年和1722年有18个。总数可能比实际情况要低，因为委员会以多个名称开展工作。在一月份的时候有还聘用了八个成员，但现在只有三级会议自己了。委员会的工作更加持续，原因是最重要的委员会养成了固定的会议时间：每个委员会在不同的日子召开会议，从早上9点到早上11点。接下来开始召开三级会议全体大会，在一小时内（以前是两个小时）快速通过由委员会预先安排好的方案(Aalbers,  1980: 160–5; Japikse, 1964: 100–4; De Bruin, 1991: 141–51, 176–80)。

1747年发生政治动乱，威廉四世掌权之后，这一制度最终形成了。会议录仍然提到这些委员会：外事委员会、财政委员会或军事委员会，但实际上一个中央委员会已经形成，其名称随着其当天所讨论的政策领域而不断变化。这样的政策领域被称为“部门”，但数量在后来的10年发生了变化。不过，他们在走廊时仍被称为“委员会”，每天在全体大会之前（有时是之后）预备决议。委员会通常由三级会议内部集团的人员组成，虽然其成员经常变化。事实上“委员会”当前已经成为三级会议中央大会。作出决议的正是三级会议中央大会。由永久外交国会全权决定共和国有关事务的情形发生了变化，三级会议现在正朝着这样的情形发展：议会内部形成了内阁；也是朝着“西敏寺模式政府”的方向发展。

在17世纪，贵族和贵族世家扩张到整个共和国。比如，荷兰贵族世家范·瓦森纳家族的成员和爱赛省的范·拉斯费尔德家族、格尔德兰省的本廷克家族联姻。西兰岛的范·图伊·范·塞罗斯凯尔克是乌得勒支的里德·范·阿默龙恩家族的亲戚(Brokken,  2000; Van der Bijl, 1975)。贵族但丁·范·博格豪特家族的成员服务于代尔夫特、豪达、莫尼肯达姆的议会(Schmidt,  1986)。更多的是，一些从很远的省来的议员在海牙买房子，在那里生活可以加强同其他省政治家的联系（Wijsenbeek-Olthuis,  1998）。在荷兰共和国，这一进程是派系加强的原因之一。类似的情况现在发生在三级会议。

每个省只有一个投票权，这是事实。但每张投票的背后，潜伏着严重的观点冲突，这些观点会从省内代表团向三级会议表示出来。代表团中的个人因而会从其他省持有类似想法的议员那里寻求观点支持。这样，派系形成的范围就不仅是单个省了。比如，1683-84年，由阿姆斯特丹和莱顿领导的一个荷兰派系，同时还包括多得莱赫特、代尔夫特、斯希丹、阿尔克马尔和恩克赫伊曾，同时与西兰岛的米德尔堡、弗里斯兰省和格罗宁根的大部分北方省合作，以此反对威廉三世总督的国际化政论。不过类似这样的省际派系经常是短命的，其构成变化很快，因此当然也不具备一个党的思想或一个精巧的组织结构，但在合作的省际层次，他们确实起到核心作用(Groenveld,  1990)。

三级会议永远不能象荷兰会议约束地方政府一样来控制各省。但他们采取其他的方式。三级会议能力范围包括共同防御、总体活动的财政事务和外交事务。在16世纪末期，三级会议曾协调共同的防御行动。在这些权力的基础上，如我们所见，他们发展成为陆军和海军的最高司令。在战争时期，每个冬天“军队使用”委员会都要开会。这个委员会决定——最机密的——下一个战季的军事目标。它制定的计划由国务议会来实施和管理执行。实施和管理海军事务是五个海军上将的任务之一。这个领域的军事专家和舰队负责操作执行。然而，通常设置了一个三级会议之外的秘密委员会来监督军队司令(Zwitzer,  1991: 25–38, 62–106; Van Nimwegen, 2006: 33–82, 253–301; Groenveld, 1984:  74–87)。

这些行动的财政资助是每个省的事情。省税收的一部分被用来做战争拨款。国务会议制定的预算包括整个战季的必需经费总额。这个总额按照固定的分布码被分派到各个省。国务会议还制定所有省全部军队的分配比例。预算和分配比例必须由三级会议通过。每个省在实际数额还没得出之前，就必须承诺这些方案。正是这些承诺，导致了到期欠账。不过每个省都明白不能轻而易举地逃避自己的责任，这使得三级会议具有比表面上看起来更强大的权力(Van  Deursen, 1975: 44–55)。

外事事务的发展趋势是三级会议防御事务权力的合理发展结果。在16世纪末期，各省意识这样一个事实，即在和哈普斯堡皇室的斗争中，都很希望能和外部力量结成会议。然而，对于所有会议来说，每个省的支持是非常有必要的。三级会议的行动逐渐扩展，直至和所有各种外部力量都取得联系。大约在1600年，各个省还有保持这种国际联系的权力，政治家可以代表自己的省签字。但在1609年，这种情况发生了变化。只有三级会议才可以签署协定。

1624年之后，共和国大使被从三级会议的代表中选出。在十七世纪下半期，各省在国际事务中按照自己的意愿行事变得完全没有可能(Groenveld,  1984: 66–74; Groenveld, 2007a)。从那时起，总督的外交行动也不被赞成，尽管当权的威廉三世通过亲戚和其他同朋友仍保持同外事法庭的联系(Roorda,  1984: 172–92)。但在这一时期之后，三级会议取得了一个未受到挑战的职位，即作为国际政策制定者，1780年阿姆斯特丹单独与美国革命者的联系成为一个声名狼籍的例外事件。三级会议同时是每个周一早上接见外国大使的主体。

独立于总督之外的行动，并不意味着分权，荷兰会议本身也还是集权体制：他们形成了一个复杂的委员会来集中决策。集中决策的第二个手段是由会议成员和其他所有层级的政府官员组成的人际决策网络。此外，会议企图专门通过税收制度，更紧密地控制地方政府。过去，三级会议的实际决策集中在所谓的“委员会”，降低了全体大会的作用。议会内部形成了内阁，朝“西敏寺模式政府”发展。

结论

在本文开头，我们提到欧洲大陆现代政府的形成阶段，通常被认为始于法国统治时代：大约是18世纪向19世纪发展时期。“拿破仑时代”之前的时期被认为是(法国1789年革命前的)旧制度瓦解时代。(法国1789年革命前的)旧制度的表现本身也足以表明这一点。有观点认为，新革命者思想起源的时间最多比革命变革者迅速被征募的时间点早一点点。如同我们在前面讨论的荷兰案例中所阐述的，这种说法必须认真调整。远在拿破仑时代之前，共和国形成的这种近乎理想型的分权政体就包含了更多集权实践和思路。比如，虽然本廷克或范·斯林格兰德的计划没有按所设想得到实现，但决策的中央集权化确实出现了，即使不是以理性广泛的途径而是以增量的途径。增量中央集权主义者的思想得到政府占支配地位行动者的支持和实践：总督、省长the  Estates及部分三级会议。

我们已经表明，总督的权力基础来源于不同的资源。首先和最重要的是，总督对正式文职人员和（以总司令的能力）军队雇佣有很大的决定权。这个雇佣的权力创造出巨大的依靠者和客户，因此总督个人具有核心权力，他同时也是总司令。此外，总督能享受到正式和非正式官员及市民给予的社会地位（逐步发展为半帝王式的）。最后，奥兰治家族的光环是荷兰市民——以及他们的一些“摄政者”——在困难的政治时期经常受到外部（军队）威胁时，寻求（有抱负的）总督庇护的原因，这也授予了总督广泛和集中的权力。

然而，总督地位也有缺点，首先是继承人问题。如果总督在继承人还没有产生或者继承人还未成年之前辞世，会议就会重新掌权。这些继承危机在荷兰省发生过四次，其他的省大部分也发生过类似事件。因此，荷兰共和国的很多国家曾10年没有总督，因为接替总督工作的会议能够巧妙地利用各种偶然因素。另一个缺点是：总督形式上从属于会议，但实际上太弱或太强的（太高压）的总督都会招致反对。

然而，与一般的观点不同，会议隐藏着朝集权发展的动向，在我们的考察下，这一趋势清晰地显露出来，即会议本身也发展为一个更集权的政府。重要手段和权力来源包括通过会议制度实现内部决策集权，利用人际决策网络和加强（税收）对地方政府的控制。三级会议中，也出现通过会议制度实现内部决策集权的现象，且在18世纪下半期几乎形成了内阁制度。不过，会议需要总督来实现集权的设想，总督的任用被更多特殊危机围绕。地方政府的附庸转向会议典型的排他主义的反面，这是只有关注危机形势的总督才能实现他们更长远的计划的原因。政府集权有两个权力中心支持，如同所认为的，两类机构采取的行动在相互强化。这两种对立性的发展，具有同时性，且因为他们互相反对，导致了这样一个结果。类似的现象在其他国家发生了吗？毕竟共和国不是把议会和君主元素结合起来的唯一早期近代欧洲政体。与通常的推导相反，这样的早期近代议会正可能是君主制之后集权的来源。为了检验这一假设，有必要对其他国家早期近代议会的集权角色进行研究。

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    来源：《国际行政科学评论》2010年第3辑

* 西蒙·格恩维德来自荷兰莱顿大学历史系；弗里茨·凡德尔米尔来自荷兰莱顿大学公共行政系；彼特·瓦赫纳尔来自荷兰阿姆斯特丹的自由大学公共行政和组织学系。

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