编制管理属于行政管理范畴, 指对一切法定社会组织, 主要是社会公共部门内部的职能配置、机构设置、组织形式及工作人员的数量、结构等方面进行的管理。编制管理是一种计划配置公共机构与人力资源的行政手段,目的在于防止机构无序膨胀, 人员无限增加, 以精简、科学、合理的原则配置职能、设置机构和配备人员。在编制管理中, 通常按公共部门的不同性质又分为行政编制和事业编制, 事业单位属于事业编制序列。

自改革开放以来, 由于社会公共服务需求量不断扩大, 我国教科文卫等社会各项公共事业得到了蓬勃发展。但是, 由于事业单位人员编制管理严重滞后, 给人事制度改革带来了极大困难。目前, 不少地方的事业单位人员编制都是上世纪80—90 年代核定的, 许多单位人员编制数额核定多年不变, 加上未聘人员分流出口不畅, 为满足社会事业的不断发展, 事业单位被迫大量编外用人, 超编现象十分普遍。僵化的人员编制管理已经成为限制社会公共事业发展, 妨碍事业单位人事制度改革的深层次问题之一, 甚至在一定程度上影响到了社会就业公平和促进民生基本保障。

第一, 滞后的人员编制管理带来了事业单位工作人员新的身份歧视。一般而言,“编内” 人员享有体制内的一切基本保障和各种应有的待遇, 而“编外”人员却无法享受与“编内” 人员同等的基本保障和待遇 ,“编内”与“编外”已经成为事业单位工作人员的一种新的身份标志 ,“编内”人员意味着进入保险箱 ,“编外”人员意味着临时和流动 , 这对“编外” 人员就业造成了新的不公平。

第二, 滞后的人员编制管理对深入推进事业单位人事制度改革造成了极大困难。由于编制管理滞后, 改革中产生了许多问题和矛盾。在岗位设置方面, 如何解决工作所需的“编外 ”人员定岗, 已经成为设岗工作的一大难题；在人员聘用方面, 由于编制额的限制, 许多单位合理的人员招聘受到限制；在工资报酬上 ,“编内”与“编外”人员同岗不同酬的现象十分普遍, 有的同岗不同酬的差别达到了 1 倍甚至数倍, 内部职工福利待遇也有差异；在合同签订方面 ,“编外”人员合同签订极不规范, 甚至不予签订合同, 给规范用人, 保障劳动者合法权益带来很大困难；在职业发展方面, 有的单位对“编外”人员设置许多发展限制, 不考虑提职晋升和职称评定, 等等。这些问题已经严重妨碍了事业单位人事制度改革的顺利进行。

第三, 滞后的人员编制管理可能影响到事业单位社会养老保障制度的顺利实施, 引发新的社会不公平。目前, 事业单位工作人员社会养老保险制度改革试点正在启动。由于许多单位对编制内外人员实行区别管理和差别管理, 因此, 能否在养老保险政策上一视同仁, 将是一个不可忽视的会公平和基本民生问题。

面对如此困境, 事业单位人员制管理必须作出调整与改革, 以适应社会事业发展, 促进人事制度改，从而服务社会公共服务这个大事业。

当前, 加快推进现有事业单位人编制管理改革可以选择以下两个方案：

一是逐步取消事业单位人员编制管理制度。这是一个制度性的革命改革方案。这需要解放思想, 改变传思维模式, 对事业单位的财政供养制从以“养人为主”逐步变为以“养事为主”, 人员规模不与“编制”挂钩 , 而与“事业”挂钩。当然 , 这一方案改变巨大, 需要从全局进行统筹考虑。

二是改变传统编制管理方式； 立动态化的人员编制管理机制。这是一个在现有管理体制下的调整改革方案。这一方案要求编制主管部门抛弃原有僵化简单的编制管理手段, 充分考虑不同行业特点, 不同地区面积及社会经济发展水平, 不同层级服务人口等多种因素, 将其进行综合分析评估 , 并引进当代先进的数量统计模型和技术 , 综合科学地确定人员编制需求总量 , 并建立常态化的动态调节机制 , 适时调整和优化事业单位人力资源分布 , 使人员编制管理有利于而不是阻碍事业单位人事制度改革 , 促进社会公共事业发展。( 作者系中国人事科学研究院研究员)

    来源：《人事天地》2012年2月号