徐维:论我国领导干部评价选拔制度的优势

发布日期:2023-03-01 来源:《中国领导科学》2023年第1期

摘 要:党管干部是我国领导干部评价选拔制度区别于外国相关制度的明显优势。我国几千年的文化积累和沉淀,让领导干部评价选拔制度具备深厚的基础。依据面临的实际情况适时调整,发展创新,不断自我完善,是我国领导干部评价选拔制度能够始终保持生命力的重要原因。未来,充分发挥制度优势,需要我们在党管干部的原则下,汲取历史经验,进一步完善制度设计,科学进行制度实施,最终实现制度的系统集成效应。

关键词:领导干部 评价选拔 制度优势

 

“国内外学者普遍将中国的干部选拔与培养之道视为理解中国发展奥秘的关键。”[1] 以贝淡宁为代表的学者认为,这种从上到下的一整套“选拔加选举”的制度,使得其干部选拔和晋升机制变得更为尚贤,有利于避免整体性的政策短视,完全可以和西方民主选举所发挥的制度功能相媲美,中国的迅速崛起与这种选贤任能的制度密不可分[2] 。毋庸置疑,我国领导干部评价选拔制度有着较为深厚的理论基础和丰富的实践经验,既有科学的顶层设计也有具体的操作规范,既根植于历史又着眼于未来,形成了鲜明的制度优势。那么,我国领导干部评价选拔制度究竟有何优势?这些优势具体体现在哪些方面?今后应该怎样充分发挥这些优势?本文拟对这些问题谈点认识。
        一、党管干部是我国领导干部评价选拔制度的最大优势

习近平总书记明确指出,“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。党管干部的实质就是坚持中国共产党对干部工作的领导。党管干部是我国人事管理的重要原则,也是我国领导干部评价选拔制度区别于外国的最显著特征和最明显优势。“1938年,毛泽东在党的六届六中全会上提出了党管干部的重要思想”[3] ,经过发展,党管干部的内容主要包括:“一是党制定干部工作的路线、方针、政策;二是各级党委管理和推荐重要干部;三是党指导干部人事制度改革;四是党加强对干部人事工作的宏观管理和检查监督。”[4] 

有学者认为,党管干部具有优势的主要原因在于:“第一,执政党在培养选拔任用管理干部时,干部本身不用被区分为某党某派,所有的干部都是党的干部,因此,干部的培养选拔任用管理具有稳定性;第二,中国共产党长期执政,干部不受政权更迭的影响,干部的培养选拔任用管理具有长期性。”[5] 

除此之外,本文认为党管干部具有优势的原因还包括:

第一,党管干部可以使领导干部选拔任用工作得到最大程度的重视。因为党历来高度重视选贤任能,始终把选人用人作为关系党和人民事业发展的关键性、根本性问题来抓。

第二,党管干部原则促使我国领导干部评价选拔的制度规范不断完善,从制度上减少领导干部评价选拔过程中的主观因素,平衡组织主导与顺应民意之间的关系,有效防止“一言堂”或泛民意化。目前,我国已形成《党政领导干部选拔任用工作条例》为主干,干部选任制度、干部考核评价制度、干部选任监督制度为配套的评价选拔政策体系,具体见表1。

 

第三,党管干部从组织上保证干部选拔评价的各项方针政策在全国范围内得到有效的贯彻和实施。党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,更好地统筹干部选拔评价工作和其他各方面工作,体制顺则人才聚,人才聚则事业兴。第四,党管干部有利于严把关口,各级党委在干部选拔工作的组织报名、公开推荐、资格审查、考试考察、差额票决、决定任用等各个环节进行规范和完善,实现程序正义和实体正义,干部经过组织上反复检测后才被选拔任用,有利于更好地肩负执政使命。
        二、根植历史是我国领导干部评价选拔制度的基础优势

我国领导干部评价选拔制度根植于古代官员人事管理制度之中,几千年的文化积累和沉淀,为形成坚持“五湖四海、任人唯贤”干部路线和“德才兼备、以德为先”用人标准的当代领导干部评价选拔制度奠定了坚实的基础。“我国党政领导干部的选拔任用制度充分汲取了古代传统贤能政治的精华,通过政治实践的不断创新试验和优化调适,形成了富有中国特色的干部选任制度。”[6] 

我国古代官员人事管理的制度实践积累了丰富的经验。例如,第一,察举制是我国古代官员评价选拔的重要制度,为确保察举的质量,实践中不断调整规范察举的对象、比例、方式等。为进一步解决察举者个人的情感及经验对官员评价选拔的主观影响,魏晋南北朝时期的九品中正制强调采用具备识人判人经验的专家来负责评价选拔以确保质量。尽管实践的结果未必实现制度初设的目的,但制度发展过程中出现的问题进一步推动了制度设计的完善。例如,隋唐及之后的科举制就是对荐举权集中于少数人且容易出现不公正情形的有效回应。

第二,我国古代人事行政法律制度规范记录了评价选拔制度的发展路径、利弊分析以及历史经验教训。例如,“在人事行政上,历来存在着任人唯亲与任人唯贤两条路线的斗争。一方面是家天下的皇权承袭制度,它只能任人唯亲;另一方面则是择贤而仕的官吏任用制度,通过荐举、考试而录用治国良才,以求得任人唯贤。这两条人事路线都用法律形式规范下来,相互制约,相互为用,形成中国封建社会人事行政法律制度的特征”[7] 

第三,我国古代关于选贤任能的有益建议为领导干部评价选拔制度的探索提供了参考。例如,早在西汉时董仲舒对选贤任官的相关政策性论述就被汉武帝采纳。其中一条就是“夫不素养士而欲求贤,譬犹不瑑玉而求文彩也”[8] 。意思是,不注意经常地培养士人就想得到德才兼备的贤者,就如同不对玉石进行雕琢就想要得到花纹装饰一样。同时,还提出“毋以日月为功、实试贤能为上,量材而授官,录德而定位”[9] 。也就是说,不要以年资作为功业标准,而要实际考察德才能力为上策,根据才能来任命官职,根据品德来确定爵位。这些建议都是我国探索领导干部竞争式选拔、培养式选拔的思想基础和有益参考。
        三、适时调整是我国领导干部评价选拔制度的发展优势

我国领导干部评价选拔制度依据面临的实际情况适时调整,不断自我完善,成为制度能够始终保持生命力的重要原因。纵观我国领导干部评价选拔制度的发展历史,每一次重大调整都是党直面现实中的问题,主动进行的一次自我改革。

“在新民主主义时期,‘选贤任能’的干部人事制度初具雏形并经历战火的淬炼而不断完善。这种将‘贤’与‘能’、‘德’与‘才’作为干部人事选拔任用导向的机制,使一批政治立场坚定、业务能力突出的将才、帅才得以任用。”[10] 新民主主义时期,党的四大提出“设立一有力的中央组织部”的要求。中央组织部的设立使零星的党员干部甄选考察,转变为由专门机构进行的系统化、规范化的选拔任用。同时,干部标准不断明确,党管干部的原则得以确立。社会主义革命和建设时期,干部管理体制的改革直面“国家干部”笼统集中管理,管得过多、统得过死造成干部人事管理制度僵化的问题,为科学系统考评干部的素质所作出分级分部归口管理改革。改革开放和社会主义现代化建设新时期,针对干部老龄化的问题,党的十一届六中全会明确,废除干部领导职务实际上存在的终身制,改变权力过分集中的状况,要求在坚持革命化的前提下逐步实现各级领导人员的年轻化、知识化和专业化。“身份‘终身制’、职称‘铁交椅’、分配‘大锅饭’被逐一打破,‘选贤任能’制度体系得到进一步改善。”[11] 除此以外,公务员制度的探索和发展与领导干部选拔任用相关制度纵横交织,互补互促。在这一阶段,为落实新世纪根据新变化作出的新要求,还进行了领导干部竞争性选拔的探索。

党的十八大以来,针对竞争性选拔在实践中出现的问题,党中央进一步规范竞争性选拔的适用情况和范围。例如,2019年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确要求,采用“公开选拔、竞争上岗”这两种方式,应满足“根据工作需要和实际情况,如确有必要”的条件,使得领导干部选拔任用工作进一步科学化。新时代“选贤任能”制度发展成为“以《中国共产党章程》为遵循,以《党政领导干部选拔任用工作条例》《中华人民共和国公务员法》及相关法律法规为依据,以‘信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁’为标准,以素质培养、知事识人、选拔任用、从严管理、正向激励等为体系的干部人事制度”[12] 
        四、发展创新是我国领导干部评价选拔制度的潜在优势

中国共产党对选贤任能经验的总结,进一步促进了领导干部评价选拔制度的发展,在总结经验的基础上不断发展创新是我国领导干部评价选拔制度的潜在优势。

一方面是理论创新,主要体现为马克思辩证唯物主义、历史唯物主义的观点与我国的领导干部评价选拔实践相结合。例如,坚持政治标准是我国领导干部评价选拔一以贯之的思想,但政治标准内涵的发展创新则充分体现了时代价值。新中国成立之后,毛泽东同志指出,“共产党的干部政策,应该是以能否坚决地执行党的路线,服从党的纪律……为标准”[13] 。此时政治标准的内涵主要包括执行党的路线和服从党的纪律。改革开放之初,邓小平同志强调,“中国的稳定,四个现代化的实现……要有真正坚持马克思主义、毛泽东思想和党性强的人来接班才能保证”[14] 。此时政治标准的内涵主要包括坚持马克思主义、毛泽东思想和党性强。党的十八大以来,习近平同志明确提出好干部的标准,要求坚持党管干部原则,坚持德才兼备、以德为先,坚持五湖四海、任人唯贤,坚持事业为上、公道正派,把好干部标准落到实处。此外,《党政领导干部选拔任用工作条例》修订时增加了“把政治标准放在首位”的内容,进一步突出强调党政人才评价标准中政治标准的首要地位,同时对政治标准也进行了详细表述。这些理论上的创新为完善我国人才评价选拔制度提供了重要的理论依据和发展方向。

另一方面是实践探索,各地在领导干部评价选拔的实践中尝试一些创新做法,解决了制度实施过程中的关键问题。例如,我国领导干部的评价选拔强调发扬民主、践行群众路线。各地着眼于进一步提高民主质量,在民主推荐方式以及民意体现方式方面进行了有益尝试。如安徽采取个人自荐、群众推荐和组织推荐相结合的方式,按照干部管理权限组织人员报名,并进行资格初审。同时,充分发挥民意在民主监督中的作用,以干部群众对报名人员的认可度确定参加笔试的资格。这些实践的经验进一步上升到党内法规的层面,体现在《党政领导干部选拔任用工作条例》修订当中,如改进民主推荐方式,将“个别谈话推荐”改为“谈话调研推荐”
        五、系统集成是我国领导干部评价选拔制度的发展方向

“制度在社会中的主要作用,是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。”[15] 我国领导干部评价选拔制度基于对领导干部的价值作出的科学合理判断,将领导干部匹配到更能发挥作用的位置,服务于国家发展。尽管制度内容在不同的发展时期侧重点有所变化,但制度服务于国家发展的功能定位一直不变。未来,我国领导干部评价选拔制度循其正常轨道不断完善,充分发挥制度优势,需要我们在党管干部的原则下,汲取历史经验,适时调整制度设计,科学进行制度实施,最终实现制度的系统集成效应。

第一,制度建设规范化是系统集成效应发挥的基础。一方面,各项制度的要求需要清晰明确。实践中的一些问题源于领导干部评价标准不够细化。例如,中央对干部评价选拔的“德”“才”都有明确要求且与时俱进,但实际操作中细化和量化跟进不够,往往在干部考察环节定性描述较多,且由于时间和条件限制更加难以深入、全面和准确,影响对干部的正确认知。另有一些问题则源于领导岗位职责不够明晰。例如,随着经济社会的发展和形势任务的变化,机构和职能都在不断调整,而相应的职务名称表修订没有跟上,岗位职责包括领导职责不够明晰给干部选拔带来困难。未来,需要健全党政领导干部职位标准体系,如“按行业、系统、部门分职位、分层次确定党政领导干部选拔任用标准”[16] ,包括基本条件标准、岗位标准和职务标准等。另一方面,各项制度之间需要配合协调。“作为干部人事制度之核心的《党政领导干部选拔任用工作条例》虽然进行了三次修订,但与之配套的制度体系尚不健全,交流制度、辞职制度、追责制度的建设依然相对落后,部分意见、办法之间相互重叠甚至相互冲突,使得制度之间未能形成良好的配合协调态势,有损制度体系整体功能的有效发挥。与此同时,党的干部选任制度体系与《国家公务员法》《选举法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律法规尚存在不协调、不一致之处。”[17] 未来,既需要强化与干部评价选拔制度相关的配套制度,包括宏观的干部评价选拔制度安排和具体的程序规范,还需要强化干部评价选拔制度与相关配套制度之间的协调配合,形成涵盖干部评价选拔全方位、全过程的完善的制度体系。

第二,制度设计科学化是系统集成效应发挥的关键。“近年来,干部选拔任用工作在民主化、制度化方面探索较多,但在科学化方面的研究相对滞后,科学化对民主化、制度化的引领、支撑和保障作用相对薄弱。例如,民意测验的呼声很高,但较为单一的操作方法难以保障预期目的的有效达成;基层组织在推进公开选拔工作中深受‘高分低能’现象的困扰。”[18] 未来,一方面要建立科学评估制度成效的机制,为制度设计科学化提供依据。理论上,领导干部评价选拔制度发展的成效,可以从制度是否实现了既定的目的、制度发展是否符合社会整体发展和自身建设的规律等维度来考察。探索建立制度运行情况的评估和反馈机制,对制度成效进行全面考察,基于考察的结果,结合制度运行的实际,及时进行制度的“立改废”调整,以确保制度设计与制度运行契合现实需要。另一方面要解放思想,为制度设计科学化提供更多可能。目前,我国领导干部评价选拔仍然存在重使用轻培养、重眼前轻长远等现象,仍然还存在一些错误思想的影响。例如,受“论资排辈”等传统思想的影响,不敢大胆选拔使用优秀年轻干部,考虑方方面面的关系,搞平衡照顾,严重阻碍了选拔渠道。有的甚至受错误的思想观念影响,目光短浅,没有从党的事业出发进行干部选拔使用,而是从私人关系或小群体利益出发进行干部选拔使用。未来,需要进一步解放思想,有意识地应用现代人力资源管理理论思考干部评价选拔制度,不断推动领导干部评价选拔制度的科学化。

制度实施精细化是系统集成效应发挥的保障。要发挥制度的系统集成效应,需要切实抓好制度的落实,提高制度执行力。“从干部选拔任用层面看,技术和制度是一种双向互动的关系,两者缺一不可。干部选拔任用制度离不开干部选拔任用方法技术,尤其在制度方向确定后,应将主要的着力点放在技术的不断完善而非制度的不断变化上。我们注意到,干部人事制度改革遇到困难,多数情况下并非制度设计而是程序、方法、步骤等技术原因造成的,如果能突破技术上的瓶颈,困难则会迎刃而解。”[19] 一方面,我国缺乏技术类型及标准的规范,缺乏由国家权威部门制定的具有战略性与全局性的技术体系框架。“纵观古今中外的实践,官员选拔任用技术的发展呈现出系统化、精细化和特色化的趋势,技术突破的难点集中在如何对政府部门及其所属成员的职责进行准确界定、如何提高人才测评技术的效度、如何扩大公民对官员选拔以及绩效评价的参与度、如何保证绩效评价方式与政府管理模式相适应、如何构建科学合理的绩效评价体系等问题上。”[20] 另一方面,我国缺乏考试测评、职位分析、资历分析等重要技术的支撑。目前的考试测评容易误导应试者热衷于走钻研考试技巧获得提拔机会的捷径。难以反映应试者的工作岗位能力素质和职位特点,无法全面衡量干部的考绩与实绩、口才与口碑、临场表现与一贯表现等。

未来,我们需要强化制度主体对制度初衷、制度目标等的理解,强化贯彻执行制度的主观意愿和能动性。加大制度执行的监督检查力度,随时掌握制度执行情况,及时发现和解决问题,确保制度执行不走样。一方面,借鉴运用外国成熟的相关技术。“例如,美国联邦政府设立了‘美国总统管理项目’,用于选拔优秀的、愿意致力于公共服务的、具备领导才能的硕士和博士研究生进入联邦政府工作……在选拔过程中,美国人事管理局主要采用评价中心技术,由擅长管理学和心理学的专家开发测评工具并担任选拔顾问,对候选者的领导胜任特征进行综合评价,内容包括适应性、领导力、问题解决、口头交流、书面表达、人际关系及团队技能等。”[21] 另一方面,建立健全干部岗位职责规范、人格心理评价体系、能力素质测评体系、胜任力体系等,科学比较干部的个人品德、综合素质、实践能力、工作业绩。

* “国家治理体系中的选贤任能制度优势与创新发展”重大项目子课题《中国人才评价选拔制度的优势与不足研究》(课题编号:20ZDA009)的阶段性成果。

 

注释:

[1][6][17]唐皇凤.新贤能政治:我国干部选拔制度的民主化与现代化[J].复旦学报(社会科学版),2016(4).

[2]贝淡宁,李杨眉.从“亚洲价值观”到“贤能政治”[J].文史哲,2013(3).

[3]王懂棋.怎样理解党管干部[N].学习时报,2020-06-22(2).

[4]季乃礼,张金城.培养式选拔:干部晋升的一种解释框架[J].行政论坛,2022,28(1).

[5]王连喜.论中国特色选贤任能制度的形成逻辑、运行机制与独特优势[J].探求,2021(4).

[7][8][9]彭勃,徐颂陶.中华人事行政法律大典[M].北京:中国人事出版社,1995:1,51,51.

[10][11][12]萧鸣政,应验.中国共产党“选贤任能”制度的百年进程[J].中国领导科学,2021(5).

[13]毛泽东选集:第2卷[M].北京:人民出版社,1991:527.

[14]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:193.

[15]张鸣起.学习十九大报告重要法治论述笔谈:推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治[J].中国法学,2017(6).

[16]中共重庆市委党校课题组.党政领导干部选拔任用科学化研究[J].探索,2014(1).

[18][19][20][21]方振邦,陈曦.党政领导干部选拔任用[M].北京:中国人民大学出版社,2019:140,141,143,142.