吴江  李志更

2009 年7月5日至11日，国际行政科学学会副主席戴光前率团参加了国际行政科学学会 2009年年会。大会的主题是“国家建设的历史与未来：公共行政在国家建设中的作用、公务员与公共资金”。与会代表重点就公共行政在国家建设与发展中的地位与作用、新形势下 公共行政面临的挑战、提高政府治理水平等问题进行了深入研讨。

推动国家建设与发展是公共行政改革的根本动力

公共行政改革与发展既有外部压力，也有内部压力。外部压力是经济社会的发展需要，更为关注政府职能定位与治理结构，这是公共行政改革的根本动因。与会代表认为在目前形势下，政府应在如下几个方面充分发挥作用：

代表并维护公共利益。公共利益是政府合法性的来源和发挥作用的理由与基础。国家及其政府的核心作用是以法治代替人治，而法律规则是相关主体之间达成共识的普遍行为规范和标准，是公共利益的体现。公众满意度是公共管理与公共服务有效性的重要标尺。

提供公共服务。提供公共服务是现代政府的重要职能，公共服务可分为基本公共服务和可选择性公共服务。基本公共服务具有均等化与均质化属性，不存在人群差异和种族差异。可选择性公共服务的范围非常广泛，政府是提供者之一，其角色是政策和规则的提供者，因而，政府是可选择性公共服务发展的导向者。

维护社会公平。维护社会公平是政府和公共部门的核心职责。维护社会公平主要体现为政府对弱势地区（区域）、弱势人群，甚至弱势行业和领域的生存与发展给予支持。对地区和行业的支持主要是通过特许、财政补贴、税收减免和贴息等方式进行，对公民的支持除了上述方式之外还有实物供应。

建设并维护发展环境。目前，各种危机频发，如恐怖袭击、环境恶化、金融风暴、公共安全事件等等，且影响广度和深度日益加强。建设并维护发展秩序和环境成为政府义不容辞的责任。在市场失灵时期政府必须集多种角色于一身重建市场，此时的政府是政策制定者、规制者，也是裁判者；在经济危机发生时期，政府必须尽最大努力使公民免受冲击；在克服经济危机影响时期即经济恢复时期，政府必须采取全面修复经济社会发展环境的一揽子措施。

更加全面有效地推进公共行政改革

完善治理结构。完善治理结构是提高治理水平的基本保证，与会专家对此提出了以下一些具体做法。一是努力实现多主体广泛参与。除了公共部门、私营部门、第二部门和公众外，其他国家、地区组织甚至是国际组织已经成为治理结构中的重要主体，有些改革只有各国通力合作才能实现改革目标。二是建立各主体之间规范有序的能量交换关系。在公共机构、私营部门、第三部门和公众之间建立起良好的合作伙伴关系。三是治理的适用范围日益发展。各国在政策制定、执行以及监督反馈等各环节，都在努力实现政治参与以及利益相关者与政府之间的互动。而在政策制定环节主要采取咨询方式，在执行与监督环节则主要采取事务外包方式。

加强政府绩效管理。一是对政府绩效的理解开始超越新公共管理范畴，公平、责任等具有公共属性的要素成为政府绩效评估的重要维度。二是关注提高政府绩效的途径与方法。三是关注政府绩效评估的操作性指标体系。四是关注绩效评估的技术方法。

改革公务员制度。一是完善考录制度和选拔制度，提高选人用人的开放性和竞争性，提高政府公务员的社会采用率，尤其是高级文官的社会采用率和专家进入政府的比例，强调更加注重吸收各类人才进入政府管理岗位。二是加强行为规范与监督。强化公务员的责任感和使命感，其重点是建立由绩效评估、审计以及基于此的激励与问责等规定为构成要素的公务员行为约束体系。三是加大激励与保障力度，以绩效评估为基础，推行绩效工资和业绩晋升制度。四是加强能力培养与开发，提高公务员培训的强制性、主动性与有效性。

对推进我国公共行政改革的启示

要进一步认识行政体制改革的外部动力。转型时期公共行政改革的重要特征之一，就是改革主要以外部压力为主要动力。包括人力资源和社会保障改革在内的行政改革应以适应国家建设与发展需要、体现国家建设与发展的需求为前提，真正厘清全面建设小康社会和实现科学发展对公共行政改革的具体要求，防止改革目标和原则虚化、改革与需求脱节甚至背离。如根据加强公共服务职能需要，应进一步强化政府公共服务机构设置、增加相关人员编制配置、进一步加快和深化事业单位改革。如根据加强社会公平体系建设需要进一步深化收入分配制度改革、强化社会保障功能。再如根据多元发展需求逐步弱化一体化的改革思路和管理模式，提高各地的改革热情与活力。

将提高政府能力作为行政改革的出发点与落脚点。解决不断增长的公共管理和公共服务需求与政府能力有限之间的矛盾，是现代公共行政改革的终极主题。提高政府能力是当前公共行政改革的重要动因和目标，尤其是包括我国在内的采取国家主导型发展模式的国家更是如此。鉴于政府本身能力的有限性，各国都将提升治理能力作为提高政府能力的途径和手段。在提升政府治理能力的过程中，各国普遍关注如下几个方面的问题：一是健全公民、企事业单位、社会组织的参与机制。准确把握民意，建立回应性政府；充分发挥专家及专业机构的决策支持作用，建立效能政府。二是大力推行政务公开，健全政府和管理、服务对象之间的信息获得平衡机制，建立透明政府。三是加强政府自身能力建设。以提高政府前瞻性与预见能力、 组织性与战略管理能力、反应性与适应能力为基础，提高政府权威性和制度能力，以整体制度优化为基础，提高公务员队伍的整体素质与竞争性，以加强绩效评估为基础，强化问责，建立责任政府。四是加强政策法规建设和制度建设，以建立管理与服务对象和政府自身的权限规则、行为规则体系为基础，实现规范管理，建立法治政府。

提高政府管理与服务的技术支持能力。在改革价值取向、整体设计基本明确之后关注改革的具体实施尤其是关注改革的科学性、规范性与可操作性，是当前公共行政改革的一个重要特征，也是保证改革目标不被虚化的一个重要手段。一是关注改革逻辑起点和基本路径的设计，明确改革切入点、步骤与发展过程实现改革的整体性与阶段性有机结合，有效实现改革由部分到全局的顺畅过渡。二是关注改革方案论证，尤其要关注改革的时机选择、动力与阻力分析及其应对措施的设计。三是关注相关指标体系、标准体系的制定和基本程序的设计，克服公共管理与服务的经验性，提高其规范化、标准化水平。四是关注流程再造，通过流程再造支持公共管理与服务的理念转变。五是关注推进电子政务，以工具和手段的标准化、 技能化，实现公共管理与服务行为的公平性与高效能。

作者单位：中国人事科学研究院

来源：中国人事报 2009-9-16 

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