金志峰《中国行政管理》（2014年第8期）

事业单位职员制是事业单位人事管理制度的一项重要内容。全面推进职员制改革，对于事业单位转换用人机制、拓宽管理人员发展空间、调动事业单位职员积极性、建设专业化管理队伍等都具有重要意义。本文通过综合运用多种研究方法，对事业单位职员制的试行试点状况开展了一系列调查和研究，重点总结实践中存在的困难与问题，在此基础上展开进一步探讨，提出了建立健全职员制的方案设想。

一、职员制试行（试点）中存在的困难与问题

综合课题组所做的文献研究、政策分析、访谈、座谈及问卷调查结果，事业单位职员制试行试点过程中所遇到的困难和问题集中反映在以下方面。

（一）职级设置过粗，且受限于单位行政级别，导致职员缺乏必要的晋升空间

按照《事业单位岗位设置管理试行办法》，事业单位管理岗位分为十个等级，即一至十级职员岗位。事业单位现行的部级正职到办事员依次分别对应管理岗位一到十级职员岗位。根据事业单位的规格、规模和隶属关系，按照干部人事管理权限设置事业单位各等级管理岗位的职员数量。调研情况反映，现行的这种职级设置存在两个问题：

1．职级数量偏少，级差偏大，职员晋升台阶过少

现行管理岗位设置在数量上偏少，在级差上偏大，职员难以通过适当频率的晋升获得持续的激励。在管理学上，晋升层级的数量和级差的大小与对组织成员的激励高度相关。一般来说，在较多的层级数量和较小的级差的组织内，成员晋升激励频度较高，但每次获得的激励强度较小；反之亦然。因此，层级和级差的设置应根据组织的性质和成员的特点，层级过多、级差过小和层级过少、级差过大都不合适。但事业单位管理岗位十个职级的设置显然数量偏少，级差偏大。关于职级数量设置，鉴于管理人员的“金字塔”结构，认为职员职级数量不宜过少，应考虑将职员职级向下延伸，以保证多数低职务的管理人员在考核合格的前提下，有一个不断晋升的机会。

2．职级与行政级别的一一对应关系限制了职员晋升空间

按照现行制度，一方面，职员职级与行政级别一一对应；另一方面，具体到一个单位，单位最高管理岗位级别受限于单位自身行政级别。因此，对于多数事业单位尤其是基层事业单位，其职员的职级上升空间受到非常大的限制，对于绝大多数职员来说，终其一生，职级晋升空间只有有限的几级台阶甚至一级台阶都没有。

（二）职员工资待遇偏低，与专业技术人员薪酬差距较大

目前，在事业单位内部实行专业技术、管理和工勤技能等三个相并列的工资等级体系。当全国统一的事业单位工资体系具体到一个特定的事业单位具体实施时，专业技术、管理和工勤技能岗位之间的工资相对比较关系构成了该单位内部的分配关系。从工资的内部公平性来说，一个组织内部各个岗位序列以及各个序列内部不同等级岗位之间工资的相对比较关系，对于该组织工资激励性具有较大影响。

1．职员与专业技术人员工资横向比较不平衡

历次事业单位工资制度改革，在不同程度上体现了向专业技术岗位倾斜的原则，专业技术岗位工资水平得到一定程度的提升。通过对专业技术人员岗位工资和管理人员岗位工资标准的比较可以发现，对于不同等级的事业单位，二者之间的对比存在着不同的效果（表1和表2）。如果该事业单位为部级或厅局级单位，那么从最高级管理人员到基层管理人员与各级专业技术人员的工资横向比较相对较为均衡。如果该单位为处级单位，其职员最高等级为五级，那么该单位正高级（一至四级）及副高五级专业技术人员岗位工资将高于最高管理人员岗位工资。单位行政级别越低，这种不平衡现象越为显著，尽管这些单位里高级专业技术岗位比例也相对较低。

在北京某部属高校的调研结果显示，管理岗有职级津贴，副科以上有职务津贴。副处以上与教师待遇基本相当，但副处以下则与教师待遇相差较大。目前事业单位在薪酬方面一般都本着“就高不就低”的原则，对于有专业职称的管理人员，将根据其行政级别定的工资和根据其职称定的工资相比，哪一种更高，则采取哪一种方式。但对于那些没有职称的中低层专职管理人员来说，其工资水平与专业技术人员的差距就很明显了。

表1  事业单位专业技术人员岗位工资标准     单位：元/月

资料来源：人事部、财政部《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》（国人部发〔2006〕56号）。

表2  事业单位管理人员岗位工资标准    单位：元/月

资料来源：人事部、财政部《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》（国人部发〔2006〕56号）。

2．晋升空间狭小加剧了职员与专业技术人员的工资差距

除工资上直接的差距之外，晋升空间问题又加剧这种差距。即使是在基层事业单位，专业技术人员也可以凭科研成果晋升职称，薪酬也随之提高，而职员则几乎没有晋升到中高级职员的可能。很多中低层管理岗位，责任很大，任务很重，要求的素质高，但与岗位相关的薪酬却很低。在岗位上升空间狭窄的情况下，待遇如果过度依赖于岗位，而没有其它辅助的薪酬激励措施，将在很大程度上影响专职行政人员的内部公平感和工作积极性。

（三）职员专业技术本位思想严重，“双肩挑”现象普遍，管理与专技岗位交流通道单向畅通

在很多事业单位，无论是专业技术人员还是管理人员，均存在较深的专业技术本位思想。这种思想最少引发了两个现象：一是“双肩挑”问题的普遍存在；二是管理岗位与专业技术岗位交流通道的单向畅通。

调研结果显示，专业技术人员转岗担任管理人员的大路是相对畅通的，但专业技术人员转管理岗位时，一般都不愿放弃自己的专业，而选择“双肩挑”的形式。其中原因是多样的，有晋升通道原因，有薪酬原因，有社会认可问题，有专业情感原因，有规避“沉没成本”原因，也有“留条后路”的考虑，等等。

与之形成鲜明对比的是，由专职管理人员向专业技术人员转岗的大门则基本封闭。专业壁垒是造成这种现象的重要原因。根据调研中对医院的访谈结果，医生职业对于专业基础、从业严格等有着严格的要求，其职业门槛非常高，即使有少数人能通过卫生部的资格考试，但由于缺乏专业背景和从业背景，被医院聘任到专业技术岗位依然极为困难。因此，对于一般管理人员尤其是非医学专业的管理人员来说，转入专业人员通道几无可能。然而专职管理人员却对专业技术身份孜孜以求，对评定职称趋之若鹜。不仅如此，专业技术职务人员聘任到职员岗位时，有机会担任较高领导职务或较高职级，而一些确实具备一定学术水平的职员应聘专业技术职务时则因为缺乏对应关系而不得不从较低专业技术职务干起。

这种状况使得职员，特别是一些学历高、年龄轻的职员产生了一种没有退路的感觉，在一定程度上限制了职员的发展空间，同时也影响了管理岗位对很多希望进入事业单位工作的毕业生的吸引力。

二、建立健全事业单位职员制度相关问题的思考

表面上看，职员制试行试点的实践中所存在诸多的问题纷繁无序，杂乱无章。我们必须透过纷繁复杂的表面现象，剖析这些问题背后的内在逻辑关系，找出问题的根源所在，再针对这些根源性问题，确定职员制的目标定位，做出完善职员制度的路径选择，构思建立健全职员制度的方案及建议

图1 职员制度系列问题逻辑关系图

（一）职员制度存在的系列问题内在逻辑关系思考

职员制所表现出来的这一系列问题，在逻辑关系上是有着因果和主次之分的。具体而言，这些问题可以分为表象性问题、症结性问题和根源性问题（图1）。

1．表象性问题（外在表现）

凡是职员在工作中所直接表现出来的有关岗位荣誉感、岗位忠诚度、工作积极性、职员队伍稳定性等问题，包括“双肩挑”现象，均属表象性问题。表象性问题是一种外在表露出来的现象，它有三个重要特征：一是能够在日常工作中通过对职员行为的观察而感知到；二是这些现象直接影响了单位的管理和工作绩效；三是如果不分析造成这些现象的深层次原因，仅针对这些现象，我们是无法提出改进完善措施的。

2．症结性问题（直接原因）

文献研究、专家访谈和实地调研的结果显示，职员的晋升空间小和薪酬待遇低这两个问题出现的频率均高于其它问题。从管理学的角度来看，薪酬激励和晋升激励都是职员激励的核心问题，它们直接会影响到职员的动机，进而影响到职员的态度和行为。由此可见，以上所有表象性问题，其症结均在于激励不足。而薪酬激励和晋升激励之间，也并非完全平行，而是有一定的因果关系，晋升空间的狭小会影响薪酬的增长。因此，就晋升和薪酬两个症结而言，薪酬问题更具核心和关键意义。与表象性问题有一定的相似度，如不继续探究深层根源，仅就症结性问题依然难以提出有效的改进措施。

3．根源性问题（深层原因）

继续追根溯源，我们发现，晋升问题和薪酬待遇问题分别有各自的主要根源。前述凡与职级设置有关的问题均直接影响到职员的晋升，这些问题包括：目前职员职级与行政级别一一对应、事业单位都有一定的行政级别、职员最高职级受限于单位行政级别等。而直接影响职员薪酬的是职员岗位工资标准与职级一一对应、绑定过紧，同时，相对于专业技术岗位而言，职员岗位工资标准偏低，间接因素是职员晋升空间小而影响到薪酬待遇的提高。这些都是职员制一系列问题的根源之所在，因此我们称之为根源性问题。总体而言，根源性问题直接导致症结性问题，而症结性问题又引发了表象性问题。与上述两类问题不同的是，针对根源性问题，我们就有可能有效地提出职员制度完善措施，设计出新的职员制度改进性方案。

（二）建立健全职员制度的路径选择

职员制度根源性问题找出来后，就可以有的放矢，对症下药，沿着这些根源性问题的脉络，有针对性地做出建立健全职员制度的路径选择了：

路径一：解决当前职员岗位工资标准与职员职级一一对应、绑定过紧的问题；

路径二：改变目前职员职级与行政级别一一对应的关系；

路径三：逐步取消事业单位行政级别；

路径四：将职员职级与单位行政级别脱钩。

职员制度的改进完善方案可以依据上述四个路径开展。

（三）职员制度建设的目标定位

通过上述研究，我们可以得出如下认识：所有针对根源性问题所采取的方案措施，都是为了解决职员的薪酬和晋升激励，而解决职员激励问题，就是为了使职员安心于本单位、本岗位的工作，努力钻研管理岗位业务知识，掌握管理岗位应具备的能力，同进还吸引了更多的优秀人才加入职员行列。这些目的如果达到，自然也就为建设一支稳定的、有必备素质的、专业化、职业化的职员队伍奠定了基础。因此，职员制度建设的目标应定位为“建设一支稳定的、有必备素质的、专业化、职业化的职员队伍”（并间接服务于事业单位改革的总体目标）。为建立健全职员制度所设计的改进方案和其他措施均应直接或间接服务于这一目标。

三、建立健全事业单位职员制度的方案设想

基于以上四个路径选择，本文构建出四套建立健全职员制度的方案设想。

（一）一（职）级两（职）阶，职级不变但职阶和工资待遇可升

按照现代工资管理理论，可以通过合理的工资幅度和重叠度设计使事业单位职员晋升空间保持在激励最优和成本可控相对平衡的范围内。具体来说，在岗位工资确定的基础上，合理扩大各级岗位工资对应的薪级工资等级数量，特别是低等级岗位的薪级工资向上扩大对应薪级工资级别数量。本套方案通过将中初级职级各划分为两个职阶，每一个职级的上阶可以达到上一职级下阶的工资待遇标准。这样就可以在不对职员和专业技术人员工资标准对应关系作大的变动的基础上，为提高职员待遇尤其是工作年限长但职级晋升不上或晋升慢的职员的待遇开辟了一条相对可行的路径，有利于提高对职员的薪酬激励，提升其工作积极性。

1．职级设置

针对中初级职员适用职级过少、多年无级可升、晋升激励严重不足的情况，充分参考调研中受访者提出的意向性建议，同时借鉴中国古代官员品级设置方法，建议在《事业单位岗位设置管理试行办法》十级职员岗位设置方式的基础上进行微调，对五级及五级以下职级实行“一级两阶”，即每级职级再分上、下两阶。“一级两阶”制兼具职位分类和品位分类的特点，“级”指的是岗位，一岗一级，“阶”则具有品位特点，是与人相关的，即与这一岗位上职员个体相关的。调整后的职员职级设置为：一级职员；二级职员；三级职员；四级职员；五级职员上；五级职员下；六级职员上；六级职员下；七级职员上；七级职员下；八级职员上；八级职员下；九级职员上；九级职员下；十级职员上；十级职员下（表3）。

2．职员待遇

改革目前职员待遇与职务紧密挂钩的做法，将政治待遇、工作待遇和经济待遇分开。与履行岗位职责直接相关的政治待遇、工作待遇等，由所聘岗位确定，而经济待遇则建议按以下方式进行调整，即：四级以上职员经济待遇按现行标准不变，五级及以下各级的下阶按现行该职级经济待遇标准执行，上阶按其上一职员下阶经济待遇标准执行，其中五级上按四级工资标准执行（表3）。

表3　一（职）级两（职）阶方案的职级、职阶及经济待遇

3．职员晋升

在新的职员职级设置下，职员晋升分为两类：

一类是职级晋升。职员晋升无论是委任、选任，还是竞争上岗和业绩晋升，都必须满足以下条件：一是任职基本条件。二是在下一级职员岗位最低工作年限。三是要通过考核，包括年度考核和聘期考核等。职级晋升时，本职级的下阶和上阶具有同等的机会，符合晋升条件的处于某一职级下阶的职员可以直接竞争上一级职员岗位，而不必先晋升到上阶之后再参加晋级。

另一类是职阶晋升。专业技术人员多数都有可能晋升到中高级专业技术岗位，从而实现工资待遇的提升，而职员就完全不同了。就一个层级组织而言，越高级的岗位其数量越稀少。因此，只有很少数的职员能被聘至高级岗位，多数职员的职业发展空间被限制在中低层级以下，职级得不到晋升，与之伴生的是经济待遇的止步不前。因此，建议在凭业绩和能力晋升职级的同时，开辟一条依年功、依资历晋升职阶的通道。在某级岗位下阶任职达一定年限，建议是任满三个聘期，而且近三个聘期考核连续为合格以上者，晋升到现职级的上阶，享受上一职级的经济待遇。

（二）在确定单位管理岗位最高等级时，在单位当前行政级别基础上适当上浮，将单位行政级别与管理岗位级别一一对应关系调整为一多对应关系

现行的行政级别与职员职级一一对应的关系严格限制了事业单位的最高职级，进而限制了职员职级的晋升空间。因此，在确定单位最高管理岗位级别时，在单位现在行政级别的基础上，适当往上对应，将现行的一一对应关系改为上下交叉的一多对应关系，即一级行政职务（级别）可以对应多级岗位等级，适当提升单位最高管理级别，拓展单位内职员职级上升空间（图2）。具体实施方法如下：

正科级以下单位最高管理岗位级别上行对应一到两级。晋升空间狭窄的问题在基层单位尤其突出，因此，对于正科级及以下单位，在确定单位最高管理岗位级别时，可以上浮一到两级，即一般可将正科级单位的最高管理岗位级别定为六级，对于规模较大、社会效益较高、社会影响较大、承担责任较重的单位，可往上浮动两级，即定为管理五级。副科级及以下的单位，依次类推。

副处到正厅级单位最高管理岗位级别上行对应一级。对于副处级到正厅级单位，在确定单位最高管理岗位级别时，可以上浮一级，即副处级单位的最高管理岗位级别可以上浮一级，定为五级；正处级单位可上浮到管理四级；副厅级单位可上浮到管理三级；正厅级单位可上浮到管理二级。

副部级以上单位仍保持现行与管理岗位级别一一对应的关系。按现行规定，副部级单位可以对应到管理二级。一则考虑到在现行的职员制度下，副部级及以上单位职员晋升空间已比较充裕；二则考虑到管理二级的岗位工资标已大大高于专业技术岗位的正高二级。因此，副部级以上单位在确定单位最高管理岗位级别时，仍执行现行的一一对应政策。

需要注意的是，本套方案仅适用于核定事业单位最高管理岗位级别时，以拓宽单位职员上升空间，而非针对事业单位所有的具体岗位。在确定单位最高管理岗位级别后，国家有关部门仍需根据事业单位的具体情况确定各级管理岗位的结构比例

（三）逐步取消事业单位行政级别，适度解除职级晋升“天花板”

此方案目的在于搬除当前事业单位职员职级上升的“天花板”——单位行政级别限制。取消事业单位行政级别是一个较为复杂的问题，需要通过在事业单位分类改革中综合改革逐步落实。事业单位管理岗位最高等级的确定需要进一步明确具体方式方法，应在“根据事业单位的规格、规模、隶属关系，按照干部人事管理有关规定和权限确定”的基本原则指导之下进行大胆深入探索。“事业单位的规格、规模、隶属关系”指明了事业单位管理岗位最高等级确定的基本依据，而“按照干部人事管理有关规定和权限确定”指明了这一工作的基本程序。在这一基本原则的指导下，需要进一步制定细化的方法和程序，对事业单位的性质、规模、地位作用、社会效益、社会影响、责任大小等指标进行综合评估。但具体如何衡量，各方面应占的权重是多少，这些都需要进一步的调查研究和思考，建立起一套科学的评价指标体系。

（四）建立独立的职员职级序列，摆脱行政级别的束缚

专业技术人员有自己独立的序列，做好自己的专业技术工作，就有可能进入更高的专业技术级别，不受限于或较少受限于所在单位的行政级别。而职员就完全不同了，即使资历、能力、工作业绩都很不错，但受限于单位行政级别，难以通过职级上升的方式来获得晋升和增长薪酬。因此，有必要建立一个独立的、不受限于单位行政级别的职员职级序列。

这个序列的建立首先需要构建一套独立的评价体系，其评价指标应包括所在岗位、职员资历、工作业绩、客户（受服务的单位内外部人员）满意度、工作知识和业务能力等，这些指标可以进一步细化出二级指标、三级指标，分别赋予不同的权重。由所在单位、主管部门及社会代表按照一定的比例组成职员职级评定委员会，依据评价指标体系对职员进行综合评价，根据评价结果决定职员职级的调整。

本方案力求将职员职级与行政级别脱钩，因此职级数量也就没有必要限定为10级。职级数量的设定要遵循三个原则：一是要使多数正常年龄参加工作、爱岗敬业、考核长期合格的职员终其一生职业生涯能够晋升到中级或高级职级；二是要保证以上合格职员基本上三到五年时间能得到一次晋升，以保持对职员的持续性激励；三是要便于与专业技术等级横向交流。

按照本套方案，将有更多的职员会晋升到中高职级，会不会因此而增加财政负担呢？这种担心是不必要的，有两个原因：一是当前事业单位“双肩挑”现象极为普遍，大批管理人员拿的是较高的专业技术工资，财政支出并不少。二是在新的职员职级序列下，职员晋升空间得以较大幅度拓展，职员的工作积极性、工作能力等将会得到提高，单位的整体效率得到提升，运行成本也会随之下降。

需要指出的是，这套方案的评价指标不局限于职员所在岗位，与现行职员制度的岗位管理思想有差异，有必要展开进一步的调研论证。也可以仿照专业技术人员评、聘分开的做法，职员职级评定仅是具有了被聘到相应岗位的资格，只有真正被聘用到某个岗位上，才可享受该岗位的待遇。

以上四套主方案之间的关系有两个特点：一是相互之间不仅不是非此即彼的排斥关系，而且还可以通过同时施行，获得综合效应。二是方案之间在可行性和有效性是有区别的，可行性方案由高到低分别是方案一、方案二、方案四和方案三，有效性则反之。近期可采用可行性高的方案，远期可采用有效性高的方案。

参考文献：

[1]  赵敏. 事业单位呼唤职员制度[J]. 中国人才, 1996(1)。

[2]  李建钟.事业单位取消行政级别问题研究[J]. 第一资源, 2012(1).

[3] 《事业单位岗位设置管理试行办法》实施意见（国人部发〔2006〕87号）。

基金项目：中国人事科学研究院2013年度课题“建立健全事业单位职员制度若干问题研究”（项目号：YJ2013-02）

（作者系中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室博士、助理研究员）

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