海外政府绩效评估指标体系比较研究

海外一些国家在长期的政府绩效评估实践和理论研究中，提出了各具特色的政府绩效评估指标体系，这对我国政府绩效评估指标体系研究具有一定的经验参考和理论借鉴价值。中国人事科学研究院“省级政府绩效评估指标体系研究”课题组对海外政府绩效评估实践和理论开展研究，选取美国、英国、加拿大、日本、澳大利亚和瑞士六个国家的政府绩效评估指标体系进行比较分析。研究发现：海外专家学者的指标体系设计研究与海外地方政府的指标体系设计实践，存在着巨大差异。专家学者对指标体系的设计大多偏重于定性指标的获取，指标的设计大多是宏观的、笼统的；而海外地方政府在实践中对指标的设计非常详细，且绝大部分为定量指标。

    一、不同国家学者关于政府绩效评估指标体系构建研究的特点

    (一)同一类指标可能出现在指标体系的不同层级中

    由于各国对指标体系的设计角度、评估重点不同，并且在指标体系层级的扩展上各国存在差别，因此，同类别的指标，在不同国家可能分布在不同的等级上。例如，消防类指标，英国学者将其归列为一级指标，而日本学者则在一级“安全”指标下的二级指标中，设计了此类指标。类似现象同样出现在如住宅类指标、教育类指标等指标设计中。

    (二)同类指标采用不同的名称表述

    各国学者对指标的描述用语不尽相同，对同一种类型的指标，往往采取不同类型的命名方式。例如财政类指标，其在各国学者的一级指标体系中居于不同的位置，且有着不同的名称或描述。

    英国的一级指标体系中，相关的财政类指标包含在一级指标“资源利用”下的5个二级指标中；美国学者所用的财政类一级指标为“财政管理”，且偏重于对财政的预算、政策等的管理和控制；日本学者的财政类指标蕴含在一级指标“政策推行”中，并且偏重于对财政的收取和使用方面的考察；瑞士的一级指标中，财政类指标有两个，分别为“公共财政”和“财政政策”；澳大利亚的财政类指标分散于所有的一级指标下，各个一级指标内都含有成本类的指标，分别而不是从总体上评估政府的财政情况；加拿大的一级财政指标为“财政管理和责任”，其考察重点放在了财政收入和成本上，并且突出责任因素。”

    (三)各国的指标体系都涵盖有经济、教育等基础指标

    各国学者都根据本国政治、经济、文化等特点，设计了符合该国实际情况的指标体系，可以说是各具特色，差别也很大，但是通过研究可以发现，各国对指标的基本分类都有不同程度的相似性，基础指标设计比较一致，如经济、教育等基本指标类别都被包括在内。

    (四)瑞士学者采取软指标和硬指标的分类方法

    瑞士学者设计的指标体系采取软指标和硬指标分类的方法。他们没有像其他学者那样，按照层级逐步展开，而是在一级指标下，分别设计了软指标和硬指标，二级指标全部分为软指标和硬指标，比如：在“财政政策”一级指标下，软指标包含“实际公司税、实际个人税、逃税”3个具体指标；硬指标包含“税收收入占GDP的百分比、公司税、个人收入税”等11个具体指标。

    (五)各国学者的三级指标体系设计存在差异

    首先在一级指标方面。各国对绩效评估的一级指标设计数量不多，且表述较为简洁。所考察的六个国家的学者所设计的指标体系，一级指标数目最多的是日本的11项指标；最少的是英国，只有资源利用、服务评价、对市政当局的评价3项指标；美国、瑞士和加拿大的学者所设计的一级指标均为5项。

    在二级指标方面。各国学者从不同视角设计二级指标。瑞士为软指标与硬指标分类法；英国学者在每个一级指标下，各设4到5个名称相对较为简单的二级指标；加拿大学者将二级指标作为具体指标，相比他国，其二级指标最为清晰和详实；美国学者的二级指标设计，比较注重对政府的行为和政策的考量；日本学者设计了范围适当、涵盖面广泛的二级指标体系，在共同的关注因素之外，还包括一些其他国家学者所忽视的指标，如振兴旅游、推进广泛交流、推进国际化等；澳大利亚学者所设计的二级指标用语较为专业化，并且设有其特有的如医院质量、治疗的恰当性、服务的可获得性等指标。

在三级指标方面，海外各国学者设计的三级指标不具有可比性。三级指标是具体指标，不仅数量远多于上两级指标，而且指标描述具体详实。由于各国国情不同，学者研究的评估重点、指标名称的表述、基本涵义都有较大的不同，很难进行对比分析。

    二、不同国家地方政府绩效评估实践中的指标体系的差异

    比较美国俄勒冈州、英国地方自治体、日本北九州市的政府绩效评估指标体系，发现他们之间存在一定区别和联系，具体情况如下。

    (一)一级指标总数较多，但各国差异较大

    海外地方政府实践的一级指标比较具体，指标总数也较多，最少的美国俄勒冈州的一级指标也有7个之多，英国地方自治体对一级指标的设计最为详实，共有17个一级指标，日本北九州市的一级指标数量居于二者之间，为9个。

    (二)同一类指标的指标层级、评估重点不同

    海外地方政府实践中，由于指标体系的设计角度不同，指标体系层级的扩展存在差别，同一个指标类别，可能分布在不同的等级上。如住宅类指标，英国地方自治体将其设计在一级指标层级内，而美国俄勒冈州和日本北九州市则把这一指标放在了二级指标层级内。

    各国同一类指标的评估重点不尽相同。比如对教育指标的评估，英、美两国的重点放在了教育的阶段性评估上，而日本则放在了教育设施的利用上。英国提出“教育服务提供”和“中等教育及第二阶段教育成果”两个具体指标，前者涵盖了小学及入学前的儿童教育，后者包括中等教育、成人教育、特殊教育等；美国俄勒冈州直接将“教育”作为一级指标，其下包含着3个二级指标：从幼稚园到12岁、中等教育以下、能力开发；日本北九州岛市将“教育”纳入“教育、文化领域”，强调教育设施的利用、高中的升学率及大学以上的教育情况。”

    (三)同一指标名称表述所包含的具体涵义有所不同

    海外地方政府实践的指标，尽管指标名称相同，但其包含的内容及具体涵义存在差别。如英国在一级指标“住宅的供给”下第一个二级指标为“住宅的分布与租金”，其所指的住宅为出租房屋，关注与租金、租赁有关的评估；美国俄勒冈州的住宅指标即“住宅”，其不仅包括出租房屋，也包括购买房屋，还特别考察了费用在收人中的比率；日本北九州市的指标名称和评估范围与美国俄勒冈州相同，但其分类更为清晰，不仅考察销售房屋的价格、面积等，而且将出租房屋中的公营房屋作为一个单独的三级指标列出。”“可以看出，各国政府都根据实际情况，从一定角度进行考察，赋予指标以特有内涵，在统一的指标范畴下确定评估重点。

    (四)指标体系层级设计各具特色，各国相同层级指标数目差别很大

    一级指标的层级内，英国对一级指标的设计最为具体，共有17个一级指标；而美国俄勒冈州的一级指标数目最少，为7个；日本北九州市的一级指标数量为9个。

    二级指标层级内，英国的二级指标最为详实丰富，对指标的描述也最为清晰；美国俄勒冈州的二级指标则比较简洁，不仅指标数目不多，而且指标的描述也很简单；日本北九州市的二级指标同美国俄勒冈州有所类似，语言较为简洁，部分一级指标下只有一个二级指标，这与英国自治体较为丰富的二级指标体系形成了鲜明对比。

    三级指标层级内，日本的三级指标体系最为丰富，而且用语明确，指标体系是四国中最为完整的一个；美国的三级指标数量最少，其较偏重于从宏观角度定性考察；澳大利亚的三级指标具有专业性强、具体详实、可测度性高等特点；英国的三级指标描述最为复杂，指标数目最多，部分指标还有更为详实的四级指标。

    (五)在各国的指标体系中排序或排名类别指标占有较大比重

    各国地方政府的三级指标体系中都包括有排序或排名指标，即地方与全国的比较，或是相关因素地方在全国所占的份额／比率。相比较，日本北九州市的三级指标数量最少，而且语言描述最为简洁；美国俄勒冈州的三级指标体系，是三个国家中，排名指标最多的；英国自治体的三级指标体系对数字和范围的设定最为清晰，与前两者相比，排序指标数量不多。

    (六)各国政府都有一些表现当地特色的指标

海外各国在政治、经济、文化等方面的差异突显在指标体系的设计上，即各国地方政府都提出了具有当地特色的指标。如注重公共厕所的卫生状况的英国地方自治体，将“公共厕所清洁度”作为一个三级指标提出；美国俄勒冈州将“携带武器的学生比率”放人指标体系，则与美国当地校园暴力枪杀层出不穷的实情分不开；日本北九州市将“每万人所拥有的铁道车站数目”作为衡量生活便利性的一个指标，这与日本的公共交通在日常生活中的重要作用紧密相关。

    三、海外学者研究与地方政府实践关于政府绩效评估指标体系的差异

   无论是海外学者还是地方政府，都比较清晰地设计了政府绩效评估指标体系，但其理论与实践存在一定的距离，具体表现在以下六个方面。

    (一)相对于学者的研究，海外地方政府实践的指标比较量化

    地方政府的指标设计可行性、可操作性较强，且绝大多数为定量指标；学者则往往从宏观角度进行衡量，只包含少量量化指标。从整体指标体系来看，无论是哪一层级的指标，地方政府实践中的指标都比较量化，特别是三级指标，往往采用非常清晰明确的量化指标，实际可测量性很高，这与学者研究有着极其明显的差异。

    (二)相对于学者的研究，海外地方政府实践的指标数量较多

    学者所设计的一级指标数目较少，表述较为简洁，名称也较为概括。地方政府实践的指标设计则较为详实，指标总数也较多，最少的美国俄勒冈州的一级指标也有7个之多。这一特征在英国非常明显，英国学者所设计的一级指标在六国中数目最少，而地方政府实践的一级指标数目在三个实践比较国中最多。这种情况不仅出现在一级指标设计中，在二级指标、三级指标中也存在类似现象。

    (三)相对于学者的研究，海外政府实践中含有地方特色指标

    海外政府绩效评估体系存在着巨大的差异性，都依当地情况提出了具有自身特色的指标。如英国地方自治体的“公共厕所清洁度”，美国俄勒冈州的“携带武器的学生比率”、“每1000名10-17岁女孩怀孕的比率”，日本北九州市的“每万人所拥有的铁道车站数目”等。

    (五)海外学者研究具有普适性，可应用在更广泛领域

    对比发现，海外学者研究大多针对整个国家的政府绩效进行评估，所设计的指标体系更为宏观，指标也以定性指标居多，概况性较强，他们不针对某一地区，而是从整体出发，强调指标的普适性。而地方政府在实践中设计的指标体系，大多是根据本地区特殊的政治、经济、文化、社会等因素，有针对性的提出指标层级，设定指标范围，并且较多应用定量指标，以利于实践中的操作和测量。

    (六)相对于学者的研究，海外地方政府实践注重排序或排名指标

海外地方政府在实践中，大都将地方相关因素在全国所占的份额／比率作为一个重要的评估依据纳入指标体系，所以各地都包含有排序或排名类指标。以美国俄勒冈州为例，其指标体系在三个国家中排名类指标最多，通过对一些重点领域的指标进行比较，以更好地评估政府绩效。而海外学者由于其研究视角的不同，很少出现此类指标。

    四、海外政府绩效评估指标体系与我国情况的比较

    我国虽然没有全面开展政府绩效评估，但在理论界，有些学者已进行了相关研究。一些地方政府也进行了一些政府绩效评估的探索，因地制宜形成了一系列政府绩效评估指标，并取得了一定的实践经验。本研究将我国湖南、辽宁等省级政府、南通等地市级政府的政府绩效评估指标体系，与海外的指标进行比较，得出以下分析结论。

    (一)海外比较重视财政政策、财政管理、税收收入等经济指标

    无论是海外学者还是海外地方政府，在衡量本国经济时，大多把重点放在财政方面，如财政政策、财政管理、税收收入等，而没有突出其他经济指标，甚至根本没有考察其他的经济指标。我国经济指标考察的重点、范畴、内容与海外都有很大不同，多数地方政府将发展作为第一要务，考核重

点是经济指标。

    (二)海外基础设施指标的设计更注重其便利性

    在基础设施指标上，我国存在的如“每万人拥有公交车数”、“移动电话普及率”、“互联网上网人数”、“电话普及率”这类指标，在海外几乎不存在。海外发达国家的基础设施基本已接近成熟完善，因此，无论是政府还是学者，在设计指标体系中，考察的不是基础设施建设或普及状况，而是基础设施的方便程度。

    (三)海外的安全指标更重视对消防指标的考察

    在安全指标上，由于海外各国已解决基本安全问题，因此各国将安全指标主要集中在消防上。而我国在安全指标的设计上，关注更多的是一些基本安全指标，如“刑事案件发案率”、“刑事案件侦破率”、“生产事故死亡人数”等，而没有将消防指标纳入指标体系。

    (四)海外的社会保障指标集中考察了老龄福利问题

    海外发达国家城市化水平较高，且近年来人口老龄化现象逐步加剧，城市生活改善和老年人护理保障等在社会保障指标中所占比重较大。基于我国城乡发展不平衡，城市化水平较低的基本国情，城镇和农村的指标在指标体系中占有较大比重，同时社会保障标准也仅停留在较低的水平上。

    (五)海外国家环境指标较为重视公园、绿地指标

    资源环境类指标，我国是从节能减排的角度出发，考察环境污染和资源节约，如工业废气排放总量、化学需氧量、二氧化硫排放量增长率、节能、节水和资源综合利用等重大项目数等。海外则大多从提高生活质量出发，重点放在环境改善上，如公园数目、公园面积、绿地面积等。

    (六)海外绩效评估指标体系中不存在科技指标

    我国设计了如专利申请受理数、专利申请授权数、科技成果及获奖数等科技类指标，而无论海外学者还是地方政府都没有类似的科技指标。海外对科技指标的考察，往往采取对科技项目进行评估的方式，如加拿大政府的加拿大联邦项目评估系统。

    (七)海外在文化指标上偏重对图书馆指标的考量

    无论是海外学者还是地方政府，在设计文化指标时，都将图书馆指标作为一个重要的方面进行考察，如图书馆的数量、人次、书目等。而我国文化指标则偏重于一些基本指标，特别是乡镇文化指标，如一村一月放电影数、乡镇综合文化站实现率、县村级文化馆等设施建设数等。

    (八)海外在卫生指标上更重视对医院效率的考核

    我国卫生指标较为注重对城乡医疗建设，如新型农村合作医疗试点惠及农民数、新型农村合作医疗覆盖率等等。而海外指标则集中在医院的效率和成本方面，如急诊病人等待的时间、门诊病人的治疗成本等等。

    本次所研究的海外国家均为发达国家，无论在经济发展水平、政治体制成熟程度，还是人民生活水平、社会发展程度方面，我国都与之存在一定的差距。海外的政府绩效评估指标体系虽已较为完备，但并不具有通用性，我国在构建政府绩效评估指标体系时，一方面对于海外经验，要着眼于参考和借鉴，不能照搬或直接套用；另一方面要因地制宜，科学设计，结合我国国情设计出具有中国特色的政府绩效评估指标体系。

来源：《中国行政管理》

作者：袁娟 王晓钰 郑小静 2009年第9期