[摘要]：推行公务员职务与职级并行制度，是党的十八届三中全会确定的重大改革任务。近期公布的《公务员法修正案（征求意见稿）》，最大的变化之一是用职级替代了非领导职务，将职级与职务、级别共同作为公务员管理的基础。完善后续的相关配套机制建设，对进一步深化公务员制度改革具有重要意义。

[关键词]：职级制度；历程；配套机制

2018年11月，《公务员法修正案（征求意见稿）》（以下简称“意见稿”）公布。这是落实党的十八届三中全会确定的“推行公务员职务与职级并行制度”改革任务的重大举措，也是深入推进公务员分类改革、进一步完善我国公务员制度的需要。

一、我国公务员职级制度的演进历程

我国公务员职级制度从产生到拟上升为法律不是一蹴而就的，经历了探索、试点、制度优化、再试点和拟上升为法律规范的演进历程。

作为公务员提高待遇、拓宽晋升通道的重要途径，党的重要文件中多次提出要建立完善职务职级相结合的制度。2002年，党的十六大报告提出“完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”，这是在党的重要文件中首次提出职级制度。2008年，党的十七届四中全会提出“建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩”。《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出“完善干部职级晋升制度，探索依据德才表现和工作实绩晋升职级的相关政策。实行干部职级与待遇挂钩，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用”。2013年，党的十八届三中全会将“深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度”作为全面深化改革的重要任务之一。

2014年，在全国4个省4个县的县以下机关进行了县以下机关职务职级并行制度试点。在总结试点经验的基础上，2015年1月，中办、国办印发了《关于在县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》的通知(中办发〔2015〕4号)，其核心内容是在《公务员法》的框架下，在保持原有领导职务晋升通道不变的情况下，增加职级晋升的通道，来解决基层公务员晋升难、待遇低的问题。^[1]其中设置了科员级、副科级、正科级、副处级和正处级5个职级，建立了职级与级别之间的对应关系，构建了县以下机关公务员职级晋升序列，明确职级与职务是并行关系，二者共同构成公务员职业发展通道。县以下机关公务员职务职级并行制度实施以来，对在基层工作时间较长、职务长期得不到晋升的公务员发挥了较好的激励作用。但是，仍然存在实施范围较窄、职级晋升条件过于严格、制度设计偏离初衷、配套制度不尽完善等问题。^[2]

为进一步完善公务员制度，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，拓展公务员职级晋升通道，进一步调动广大公务员的积极性，经全国人大常委会授权，从2017年6月起在部分地区和部分在京中央机关开始试点公务员职务与职级并行制度试点工作，暂时调整适用《中华人民共和国公务员法》关于非领导职务管理的有关规定。经过一年多的实践，公务员职务与职级并行制度试点工作取得明显成效，已具备在全国范围推开的条件。2018年11月，意见稿的发布，使职级制度作为本次修法的重要内容之一进入公众视野。

二、修正案意见稿关于职级制度的相关规定

相对于现行公务员法，意见稿在指导思想、职务、职级及分类管理、从严管理干部、激励保障机制等方面都作出了相应修改。^[3]其中，在职级制度方面的修改内容包括：

第一，用职级序列替代非领导职务序列，将职级与职务、级别共同作为公务员管理的基础。相对于《公务员法》，意见稿最大的变化之一是用职级替代非领导职务，调整完善了公务员职务、职级以及分类管理等有关规定。意见稿把现行《公务员法》第三章章名“职务与级别”修改为“职务、职级与级别”，把“领导职务”“非领导职务”的设置调整为“领导职务”“职级”，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列。意见稿规定了职级设置原则，明确了领导职务、职级层次的划分，并在此基础上对职务、职级的任免、升降等有关条文进行了修订。

第二，在厅局级以下设置公务员职级层次，增加了职级层次。综合管理类公务员的职级层次分为四等十二级：一级巡视员、二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员。综合管理类以外其他职位类别公务员的职级序列，由国家另行规定。与现行非领导职务相比，意见稿中的职级名称基本上沿用了非领导职务的名称，但增加了四个职级层次。

第三，公务员的领导职务、职级都对应相应的级别，职务和职级之间可以相关转任、兼任。意见稿规定，公务员的级别根据所任领导职务、职级及其德才表现、工作实绩和资历确定，在同一领导职务、职级上，可以按照国家规定晋升级别。公务员的领导职务、职级与级别应当具有对应关系，由国家规定。根据工作需要和领导职务与职级的对应关系，公务员的领导职务和职级可以互相转任、兼任，符合规定资格条件的，可以晋升领导职务或者职级。

第四，公务员职级实行委任制和聘任制，职级晋升需经过严格的程序。意见稿规定，委任制公务员试用期满考核合格，职务、职级发生变化，以及其他情形需要任免职务、职级的，应当按照管理权限和规定的程序任免。在晋升职级方面，根据个人德才表现、工作实绩和任职资历，参考民主推荐或者民主测评结果确定人选，经公示后，按照管理权限审批。公务员在年度考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务或职级层次任职。

第五，职级是确定公务员工资及其他待遇的重要基础。意见稿规定，公务员的领导职务、职级与级别都是确定公务员工资及其他待遇的依据。公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同领导职务、职级、级别之间合理工资差距。将职级作为确定公务员工资及其他待遇的基础，体现了职级与待遇挂钩的制度设计初衷。

三、完善我国公务员职级制度的配套机制建设

党的十九大报告提出要建设高素质专业化干部队伍。职级制度的设立与建设高素质专业化干部队伍的要求相契合，为公务员职业发展开辟了新的晋升通道，有利于发挥职级的正向激励作用。意见稿中对职级层次的设置范围、职级与级别的对应关系、职级职数确定、职级晋升条件和资格、职级晋升程序以及职级晋升后待遇等都未作明确规定，后续出台的配套制度应围绕建设高素质专业化干部队伍为核心，完善相关机制建设。

第一，适当突破机构规格对职级层次设置的限制。意见稿规定，公务员职级在厅局级以下设置，职级层次设置范围与取消的综合管理类公务员非领导职务的设置范围相同，但对职级层次设置是否与原来的非领导职务一样严格受机构规格的限制，尚未明确。对照近年来公务员相关制度改革，《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》中明确乡镇机关设置主任科员、副主任科员非领导职务，已经突破了机构规格对非领导职务设置的限制；《关于在县以下机关建立公务员职务职级并行制度的意见》明确，县以下机关可以设置正处级，也已经突破了县以下机关机构规格对非领导职务设置的限制；《行政执法类公务员管理规定（暂行）》和《专业技术类公务员管理规定（暂行）》中一致明确：依照职能、行政编制和职位设置范围等制定本机关职位设置方案, 并确定职位的具体工作职责和任职资格条件。由此看出，在此不再强调机构规格的限制因素。 ^[4]据此，职级层次的设置也可适当突破机构规格的限制，以有效发挥职级激励功能。

第二，加大职级与级别的对应关系。意见稿规定，公务员领导职务、职级与级别的对应关系，由国家规定。级别的功能主要体现在两个方面：一是确定工资及其他待遇的依据，二是平衡比较各类职务序列的标尺。^[5]因此，确定职级与级别的对应关系，既要突出“一职数级、上下交叉”，又要体现向基层倾斜的导向。在《行政执法类公务员管理规定（暂行）》、《专业技术类公务员管理规定（暂行）》中，两个职位类别均设置了十一个职务层次，重新调整了职务与级别的对应关系，突出体现不同职位类别的特点。其中，行政执法类公务员设置十一个职务层次，级别从二十七级到十级；专业技术类公务员设置十一个职务层次，级别从二十六级到八级；综合管理类职级层次分为四等十二级，与行政执法类和专业技术类的职务层次大致相当。考虑到三个类别之间的大致平衡，职级与级别的对应关系可以从二十七级到九级，同时加大各职级层次与级别的交叉幅度。

第三，放宽职级职数的限制。职级职数的内容包括职级职数的设置依据、职级职数的管理方式和职级职数的比例。意见稿规定，各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。关于职级的职数设置依据、职数管理方式和不同职级层次的职数比例，尚未明确。在《行政执法类公务员管理规定（暂行）》、《专业技术类公务员管理规定（暂行）》中，职级职数的设置依据不同于非领导职务职数根据机构规格和领导职务确定的方式，而是“一般应当按照行政执法类（或专业技术类）公务员职位数量的一定比例核定，具体办法由中央公务员主管部门另行规定”。因此，考虑到三个类别公务员的职业发展应保持大体平衡，职级的职数设置也应突破机构规格和领导职务职数设置的规则限制，采用依据综合管理类公务员职位数量的一定比例核定。在职级职数管理方式上，上海和深圳在行政执法类公务员分类管理改革试点中均采用条件管理与职数控制相结合的方式。职级职数管理也可采取这一方式，对于较低职级如三级主任科员及以下实行条件管理，二级主任科员及以上实行条件管理和职数控制管理。职级越高，职数比例逐级减少。对于各职级层次职数的核定比例，应综合考虑机构设置、新旧制度衔接、公务员队伍结构的情况等因素进行具体测算。

第四，规范职级晋升的条件和资格。职级晋升的条件和资格，是对公务员职级晋升标准的规定，一般包括基本条件和资格条件。基本条件侧重于对公务员素质的基本要求，包括拟任职级的思想政治素质、能力水平、德才表现、工作实绩等。资格条件是对公务员资历提出的要求，主要包括文化程度、任职年限、考核情况、身体条件、培训情况等。意见稿明确，公务员晋升职级，根据个人德才表现、工作实绩和任职资历。参考上海和深圳行政执法类公务员分类管理改革试点中的做法，通常是对晋升职务所需的最低任职年限和任职期间考核要求进行统一规定，对于德才表现、专业能力水平和工作实绩则按照干部管理权限确定。至于职级晋升的任职年限，依据常识判断，以一个大学本科毕业生为例，22岁进入公务员队伍，55岁左右达到事业顶峰，在32年(扣除转正定级一年)中晋升11个职级，平均晋升一个职级时间约为3年。参考法官检察官等级的晋升年限、深圳市行政执法类公务员职级晋升年限以及事业单位职员晋升年限的一般规律：晋升较低职级所需年限较短，晋升较高职级所需年限较长，各职级晋升年限由低到高可设定为2-2-2-2-2-3-3-3-4-4-5。

第五，简化职级晋升程序。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现。职级晋升程序不同于领导干部选拔任用的程序，可简化职级晋升的程序，对于符合晋升职级条件的候选人，参考民主推荐或者民主测评结果确定人选，经公示后，按照管理权限审批。  

第六，强化职级在确定待遇方面的作用。意见稿规定，公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同领导职务、职级、级别之间的合理工资差距。职级制度设置的初衷是发挥职级的激励功能，实现职级与待遇挂钩。因此，应强化职级在确定工资待遇方面的作用。县以下机关公务员职级晋升后执行非领导职务的工资待遇，但是不包括医疗待遇和住房待遇，导致职级晋升对待遇改善较为有限。强化职级在确定待遇方面的作用，主要途径是一方面重新核定职级工资标准，体现工作实绩和资历的因素，合理确定不同职级之间的工资差距；另一方面加强职级与津贴补贴待遇挂钩力度，晋升职级后除了不执行领导职务的工作待遇和政治待遇外，应保障职级晋升后的生活待遇。