（中国人事科学研究院北京  100101）

    摘要：改进竞争性选拔干部方式，合理界定竞争性选拔适用范围，对有效地发挥干部选任制度功能、促进干部人事制度改革具有重要意义。应在科学把握竞争性选拔方式本质属性与特征基础下，正确处理常规选拔与竞争性选拔的关系，充分发挥党委、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的把关作用，以常规选拔为主渠道，以竞争性选拔作为补充方式，合理界定竞争性选拔方式的适用范围。根据选拔职位特点、候备人选情况和领导干部队伍建设需要，在“就地取材”不能满足的前提下，适度采用竞争性选拔方式。

    关键词：干部选拔方式范围

竞争性选拔干部方式，是起源于为改革“以人选人”、“少数人选人”以及“跑官要官”、“任人惟亲”等传统干部委任制弊端而实施的、以“公开选拔”、“竞争上岗”为主要方式的一种干部选拔任用制度。经过上个世纪80年代的探索、90年代的推广，2000年以来制度逐步形成，竞争性选拔干部方式在干部人事制度改革实践中发挥了重要作用。姜洁在2013年8月6日人民日报的文章指出，从2008年到2011年，全国公开选拔、竞争上岗的干部有32.8万人，较5年前增长56.2%。2011年各省区市通过公开选拔的厅处级干部，占提拔干部总数的30.7%，中央部委办达到46%。

与此同时，竞争性选拔干部方式经过引进考试制度（由笔试到面试）、增加民主程序（民主测评与民主推荐）、创新选拔测评方式（由履历分析到全程量化）、强化组织考察和注重日常绩效考核等发展过程，这既是对制度“缺陷”的修正过程，体现了制度制定者对制度本身的不断“反思”与“检阅”，也反映了制度在发展中所面临的问题，需要不断改进和完善竞争性选拔制度。随着干部选拔实践的不断发展，竞争性选拔方式还存在许多问题，集中体现于如何提高竞争性选拔科学化、民主化和制度化，包括过度强调分数、“唯分取人”而忽视工作业绩表现问题，专营各种考试而不安心工作所引发的公务员队伍稳定性问题，民主测评或民主推荐中“唯票取人”的民主化问题，以及竞争性选拔范围盲目扩大和绝对化问题等。改进竞争性选拔干部方式，首先要进一步明确其基本内涵，界定选拔的基本形式，科学界定竞争性选拔适用范围，这对于提高竞争性选拔干部方式的科学化和规范化水平以及促进干部人事制度改革具有重要意义。

    一、竞争性选拔干部方式基本界定

有关竞争性选拔的相关理论研究涵盖多个视角，回顾现有研究，基本观点可以概括如下：竞争性选拔干部方式是我国干部人事制度改革的重要内容，是新形势下干部选拔任用工作适应社会主义市场经济和民主政治发展的重大创新，是扩大干部工作民主，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权的一项重要举措。其核心在于通过竞争性考试、评价技术手段实现制度化选人用人，以克服传统的“一把手”或“少数人”选人的弊端，干部选任技术创新与体制机制创新是竞争性选拔的关键所在；在制度功能上应具有选拔功能、规范功能、导向功能和整合功能。

基于已有的研究，结合十八届三中全会精神要求，本研究认为，竞争性选拔干部方式是依照《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》实施的一种党政领导干部选拔任用制度，包括公开选拔、竞争上岗、公推公选、公推直选和公开遴选五种基本方式，以“公开选拔”、“竞争上岗”为主要方式，以选拔“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的“好干部”为目标，以“民主、公开、竞争、择优”为基本方针。从本质属性、基本目标、制度规定性三个方面进一步阐述和分析如下：

（一）竞争性选拔干部方式本质属性

从竞争性选拔的本质来看，“民主”与“科学”是竞争性选拔干部方式的两个基本属性，“民主”体现在选拔的价值理念上，“科学”体现在选拔的方法和程序上。从选拔的价值理念来看，竞争性选拔是促进实现人民民主和党内民主的尝试与创新，在选拔中实行民主测评或民主推荐。尽管从本质上来看，竞争性选拔中的民主还不能形成严格的“委托—代理”关系，但与传统的“伯乐相马”、“少数人选人”的封闭式选拔系统相比，这种选拔方式包含了民主的价值理念，体现了竞争性选拔的“价值理性”。从竞争性选拔的方法和程序来看，不论竞争上岗，还是公开选拔，一般都要包括公布空缺职位和报名资格条件，参加笔试和面试，通过民主测评或民主推荐，经过组织考察，最后由党委领导班子做出选拔决策等程序。尽管在实施步骤和程序中存在差异，但实质都是通过公开考试、竞争择优，以考试测评等技术手段克服传统选拔方式弊端，体现了竞争性选拔实施中的“工具理性”。

（二）竞争性选拔干部方式基本目标

党政干部选拔任用作为政府部门人才管理的重要工作，离不开人才“吸引、保持和激励”三大目标。要避免选拔吸引却留不住、留住却不能与岗位很好匹配并很好发挥作用的误区，有效实现竞争性选拔干部的制度功能。在选拔任用干部同时，还要对干部提供激励，提高工作努力程度，改善工作绩效，为完成政府机关公共管理职能提供人才保障。

按照党的十八届三中全会精神要求，竞争性选拔干部就是将符合好干部标准的、适合政府机关管理需要的党政人才选拔出来；能把党和人民需要的好干部选拔出来的方式，就是好方式。因此，在党的十八届三中全会精神指引下，贯彻公干部选拔“让优秀人才脱颖而出”、“不让老实人吃亏”的基本方针，提出竞争性选拔的具体目标：“选拔人才、公平导向、科学评价、群众拥护、公开透明、竞争择优”。

（三）竞争性选拔干部方式制度规定

“公开、民主、竞争、择优”的竞争性选拔干部方式，体现了传统干部选拔方式从机关本位向社会和公众本位转变，民主贯穿于选拔任用工作的全过程，竞争性选拔在制度属性上，糅合了推荐制、选举制和考试制，成为“制度集合体”。社会主义民主政治制度和党的民主集中制原则成为竞争性选拔干部方式的基本前提，《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》等国家法律和党内法规[①]成为竞争性选拔干部方式的基本制度依据。

《公务员法》规定了“公开、平等、竞争、择优”的公务员管理原则，并对在公务员职务升降管理中采用竞争性选拔方式予以规定。第45条规定：“厅局级正职以下公务员领导职务出现空缺时，可以通过竞争上岗或公开选拔的方式产生任职人选。”

除了公务员法从法律层面对公务员竞争性选拔予以规定外，党的十八大明确提出“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利”。这为今后一定时期内干部竞争性选拔工作指明了方向。2014年1月颁布施行的《党政领导干部选拔任用工作条例》对党政领导干部的竞争性选拔做出了最新规定。规定了“公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用方式之一”、“应当从实际出发，合理确定选拔职位、数量和范围”。将公开选拔、竞争上岗的适用范围具体规定为：“领导职位出现空缺且本地区本部门没有合适人选的，特别是需要补充紧缺专业人才的，可以进行公开选拔；领导职位出现空缺，本单位本系统符合资格条件人数较多且人选意见不易集中的，可以进行竞争上岗。”

      二、竞争性选拔具体方式比较

竞争性选拔干部在实践中存在多种方式。各地区、各部门展开了“混合投票”、“量化淘汰”、“两推一选”、“差额比选”、“差额直选”、“公推差选”、“公推竞选”、“公推直选”、“公推公选”等多种形式或名称的竞争性选拔，但是，在基本选拔形式和操作程序上大同小异，本质内涵也基本一致。概而言之，共有五种基本竞争性选拔方式：“公开选拔”和“竞争上岗”是《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的两种基本方式；“公推公选”和“公推直选”在干部竞争性选拔多年实践中应用广泛，是具有代表性的两种选拔方式；公务员公开遴选作为公务员转任交流的一种方式，近年来在实施的职务层次和范围上不断扩大，成为干部竞争性选拔的一种创新方式。这五种方式构成了干部竞争性选拔的基本形式。改进竞争性选拔干部方式，需要对这五种基本方式内涵、特点以及制度依据加以比较分析。

（一）公开选拔

是面向社会、公开招考党政领导干部的一种方式，其直接制度依据是《党政领导干部选拔任用工作条例》（2014年）和《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》（2004年）。其主要特点：1、选拔范围面向社会，不局限于公务员队伍内部；2、由各级机关党委组织部门负责组织实施；3、对于经选拔符合条件的非公务员身份的拟任职人选，直接调任国家机关任职，并转为公务员身份。

（二）竞争上岗

是在国家机关或系统内部按照人事管理权限实施的一种竞争性选拔方式，其直接制度依据是《公务员法》（2006年）和《党政机关竞争上岗工作暂行规定》（2004年）。其主要特点：1、选拔范围限定在本层级机关或系统内部；2、按照干部人事管理权限由选拔机关自行组织实施；3、参与竞争上岗的人员身份需为公务员身份或相当于国家机关副处级以上领导职务的非公务员。

（三）公推公选

是公开推荐、公开选拔党政领导干部的一种方式，起源于20世纪80年代的基层乡镇党政领导干部选拔实践。其直接制度依据是《党政领导干部选拔任用工作条例》（2014年）和《公开选拔党政领导干部暂行规定》（2004年）。其主要特点：1、强调公开性和透明度，及时通过媒体向社会发布实施的阶段性进展情况；2、由各级党委组织部门负责组织实施；3、以推荐为基础，选拔为核心，充分体现干部选拔任用的民主性。

（四）公推直选

是基层党组织实现党内民主的一种创新，起源于20世纪80年代初期农村家庭联产承包责任制改革后的村党支部书记选举。其直接制度依据是《党章》和党内有关文件报告，比如十六大、十七大和十八大报告等。其主要特点：1、主要是用于基层乡镇以下的党组织领导人选的产生，尤其是农村党支部书记及委员人选产生；2、体现基层人民群众对选择领导人选的推荐和选择权；3、在群众推荐之后进行党内直接选举，包括差额选举和等额选举。

（五）公开遴选

是地（市）级以上机关从下级机关公开择优选拔任用内设机构公务员，是公务员转任方式之一，2010年中央国家机关开始实施。其直接制度依据是《公务员公开遴选办法（试行）》（2013年）。其主要特点：1、在国家机关内部从基层机关选拔公务员的一种转任交流方式；2、目的为了改善上级机关的公务员队伍来源结构，提高具有基层工作经验公务员的比例构成，不以公务员职务晋升为目的；3、由遴选机关和相应的公务员主管部门共同实施。

综上所述，不同的干部选拔方式在基本内涵、制度依据和主要特点等方面各不相同。竞争上岗、公开选拔更加强调对党政领导干部的选拔，更加注重考试测评等科学方法的应用，属于在民主基础上更加注重科学性的干部选拔方式；公推公选、公推直选则更加适用于基层党组织人选的产生，更加注重人选产生的合法性，强调人民群众和普通党员的选举权，属于更加注重民主性的干部选拔方式；公开遴选则仅限于从地市以上机关从基层向上选拔公务员，属于公务员转任交流的一种方式，具有适用范围和群体上的独特性，注重采用科学的考试测评程序进行选拔，是对建立来源于基层的干部培养选拔链这一干部选拔工作方针的贯彻与落实。

    三、改进竞争性选拔干部方式适用范围

干部选拔的基本目标可以概括为“选好干部、用好干部”，把符合“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”标准的好干部选拔出来。在干部选拔任用的实践中，能够真正把好干部选拔出来并合理任用的方式，就是好方式。党的十八届三中全会提出了改进竞争性选拔干部方式的要求，2014年颁布实施新的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对实施公开选拔和竞争上岗提出了新的要求，即“合理确定选拔职位、数量和范围”。改进竞争性选拔干部方式，要正确处理常规选拔与竞争性选拔的关系，首先要明确竞争性选拔干部方式的适用范围，既不能盲目扩大竞争性选拔的实施范围，也不能够简单地采用一刀切的方式予以废止。

应在党的十八届三中全会精神指引下，贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》最新要求，坚持党管干部原则，充分发挥党委（党组）和组织部门在干部选拔任用中的把关作用，以常规选拔为主渠道，合理界定竞争性选拔方式的适用范围，以竞争性选拔作为必要的补充方式。应根据空缺职位情况、现有候备人选情况和领导干部队伍建设需要，在“就地取材”不能满足的前提下，适度采用竞争性选拔方式。

（一）综合运用多种干部选拔任用方式

我国干部选拔任用的方式包括选任制、委任制、考任制和聘任制，不同的干部任用方式对选拔方式的要求不同。常规选拔和竞争性选拔都是适用于委任制党政领导干部的方式，但在干部人事制度改革实践中，常规选拔是干部选拔的主渠道和基本方式，竞争性选拔是必要的补充和辅助手段。竞争性选拔通过一系列程序设定，形成了一种相对综合的选拔任用方式，但应综合运用常规选拔和竞争性选拔方式，根据选拔需要和职位特点适度选用竞争性选拔方式。选拔方式的多样性是由人才多样性决定的。在干部管理实践中，应综合考虑职位需要和干部特点，优化干部配备，提高“人职匹配”度。对于那些在工作中默默无闻、踏实肯干的“老黄牛”，则应侧重常规选拔方式，充分发挥组织和党委在干部选拔中的主导把关作用，避免“让老实人吃亏”。从而，盘活人才存量，形成人尽其才、才尽其用的良好局面。在竞争性选拔的对象来源范围上，应妥善处理从本部门、本系统内部选拔与从外部选拔的关系，在本部门、本系统内部有符合任职资格要求人选的，应优先“就地取材”。

（二）适于采用竞争性选拔方式的主要情形

在党的十八届三中全会关于“选拔好干部”目标指引下，在正确认识常规选拔和竞争性选拔二者关系的前提下，本研究认为，应根据干部选拔需要和选拔职位特点，适度采用竞争性选拔方式。主要包括以下几种情形：

一是机关内设机构内部缺乏合适人选、需要拓宽干部选拔任用视野范围的，包括选配紧缺专业人才和某些特定对象（年轻干部、女干部、党外干部、少数民族干部等）的结构性人才的，需要在打破机关内设机构限制或在整个垂直管理系统范围内开展竞争性选拔；

二是机关内设机构内部符合任职资格条件人选较多，考察筛选实现“好中选优”难度大或者难以获得任职人选的一致公认的公平性结果，需要借助科学的考试测评手段的，可以采用竞争性选拔方式；

三是领导班子集体换届或大批量、大规模领导干部任期届满，需要在整个机关内部或业务系统内部进行优化配置和干部交流的，可以采取竞争性选拔方式。

（三）限制采用竞争性选拔方式的主要情形

竞争性选拔在实践中要避免“绝对化”与“盲目扩大化”倾向，不能片面追求竞争性选拔的形式和“公众效应”，根据职位特殊需要还应该限制采用竞争性选拔方式。本研究认为，应限制采用竞争性选拔方式的三种主要情形如下：

一是对于保密性强、涉及国家安全等特殊岗位、党内关键性岗位（各级党委领导班子正职、组织纪检等核心岗位）和那些由于条件艰苦、鲜有自愿报名参与竞争性选拔的“冷门”岗位，不适合公开竞争或难以形成竞争的，不应采取竞争性选拔方式；

二是对于本级机关内设机构内部出现岗位空缺而又具有满足任职需要的合适人选的，在本级机关内设机构内部可以有效实现人职匹配的，应本着充分激励和提高效率原则，应按照常规选拔方式，优先考虑选拔任用本单位内部适岗人员，应限制采用公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔方式；

三是由于机构临时调整或应急管理需要，出现的临时性、少量空缺职位需要及时配备人员的，本着提高效率、降低成本的原则，也不应采用实施周期长、管理成本高的竞争性选拔方式。

此外，还应适度压缩竞争性选拔的实施范围和规模，坚决杜绝为了彰显政绩、达到吸引社会公众关注的“眼球效应”，而盲目在全国范围内实施公开选拔；按照《党政领导干部选拔任用工作条例》要求，禁止县以下机关超出本省（市、自治区）范围公开选拔科级领导职务干部。应对选拔不同职务层级党政干部的行政区域范围加以限制，选拔厅局级干部原则上限定在本部委、本省（市、自治区）范围内，选拔处级干部原则上限定在本司局、本地市范围内，选拔科级干部原则上限定在本处室、本县范围内。

（本文刊载于《中国劳动关系学院学报》2014年第6期）

主要参考文献：

[1]傅兴国.努力提高竞争性选拔公务员的科学化水平[J].中国党政干部论坛, 2011.9

[2]郭庆松.领导干部公开选拔：价值理性与工具理性的双重考量[J].国家行政学院学报, 2011.4

[3]胡宗仁.竞争性选拔制度的功能分析[J].江苏行政学院学报,2009.6

[4]姜洁.选拔干部不可‘唯分定人’[N].人民日报，2013.8

[5]牛伟宏.公开选拔领导干部考试科学化、制度化问题的思考[J].理论前沿,2006.6

[6]宋世明.竞争上岗的制度分析[J].行政论坛,2007.1

[7]吴瀚飞.论公开选拔领导干部制度的孕育产生及其历史条件[J].政治学研究，2003.2

[8]许晓平.竞争上岗：制度空间及走势展望[J].人民论坛,2011.3

[9]赵洪俊、刘晔华、吴翰飞.美国高级公务员选拔任用制度和考试测评方法[J].领导科学，2001.2

[10]中共四川省委组织部课题组.完善竞争性选拔干部方法和机制问题拓展研究[J].党建研究，2012.2