郝玉明

推进公务员分类管理是深化干部人事制度改革、完善公务员制度的重要任务和必然选择。7月14日，中央组织部、人社部、国家公务员局联合颁布下发了《专业技术类公务员管理规定（试行）》、《行政执法类公务员管理规定（试行）》，国家公务员分类改革正式启动实施。

深圳市公务员分类管理改革试点始于2008年，改革方案实施于2010年。试点改革的主要内容是在全市行政机关范围内划分了综合管理类、行政执法类和专业技术类三个职位类别，并按不同的职位类别实施公务员分类管理。作为全国公务员分类管理改革的试点，总揽深圳市5年来的改革实践，总结其分类管理主要做法和经验，对在国家层面推进公务员分类管理和其他省份开展分类管理具有重要参考和借鉴意义。

（一）分类管理改革基本做法

深圳市行政机关公务员分类改革，在遵循了《公务员法》和综合管理类公务员管理基本制度体系前提下，进行了行政执法类和专业技术类公务员分类“套转”，并按照各自类别进行招录、考核、晋升、培训等管理。分类管理主要做法如下：

1、划分行政执法类和专业技术类两个职位类别

深圳市针对行政执法类和专业技术类公务员职位特点，结合管理需要，进行了行政执法类和专业技术类公务员的职位类别划分。行政执法类实行执法单位整建制划转，即执法单位的非领导职务公务员全部划入行政执法类，对地税、交通、文化、环保、规划国土、劳动监察、市场监管、药品监管、卫生监督、城市管理、监狱劳教等部门进行了行政执法类公务员的分类套转；专业技术类则根据不同工作领域特点实行“一事一议”原则，对气象局的气象预报和气象信息两个职系进行了划类管理。

在纵向不同层级机关行政执法类公务员分类套转中，区级机关和街道执法类别划分基本做法大致相同，即区直属执法单位和街道综合执法队保留科（所、站、队）长（正科级）领导职务并按照综合管理类进行管理，将区直属科（所、站、队）的其余人员全部套转为执法类，街道综合执法队的其余人员全部套转为执法类，并且不做套转执法类人员的综合行政管理和执法工作内容上的区分。在市级直属执法机关套转范围上，有两种模式：一是整个系统套转；二是市局不套转，各分局、所套转。套转时，领导职务人员不套转，只套转非领导职务人员，部分机关保留所有领导职务，部分机关撤销副科级领导职务。

2、在职位类别划分基础上进行职组职系细分

深圳市在分类改革推进过程中，在进行行政执法类和专业技术类两个大的职位类别划分基础上，不断深化细化分类管理改革措施，在行政执法类进行了卫生监督职组的职系划分，在专业技术类进行了气象职组的职系划分。深圳市分别将卫生和计划生育委员会和气象局列为分类管理改革探索职组职系划分的试点单位，并在2015年分别出台了职组职系划分制度文件，进行了职组职系划分，建立了不同职系的职位说明书和业绩考核、能力测评体系。

在行政执法类下，卫生和计划生育委员会行政执法类公务员设置了卫生监督职组，细分为专业执法和执法支持两个职系。在专业执法职系中，分别设置了高级督导、督导、一级督察、二级督察、三级督察、四级督察、五级督察和助理督察八个执法职位（职务序列名称）；在执法支持职系中，分别设置了高级主任、主任、一级主管、二级主管、三级主管、四级主管和助理主管七个执法职位（职务序列名称）。

在专业技术类下，在气象局的专业技术类公务员中设置了气象职组，进一步细分了气象预报和气象信息两个职系。在气象预报职系中，分别设置了气象预报总主任、高级主任、主任、一级主管、二级主管、三级主管和助理7个专业技术职位（职务序列名称）；在气象信息职系中，分别设置了气象信息高级主任、主任、一级主管、二级主管、三级主管、助理6个职位（职务序列名称）。

3、设置职位分类管理的职位等级序列

按照职位分类的一般规律，包含横向的职组职系划分和纵向的职位等级设置两个方面：划分职位类别、进行职组和职系划分，属于职位的“横向”类别划分，是根据职位的行业和系统属性进行的职位分类；建立不同职系的职位之间在“纵向”的对应关系，还需要进行“纵向”的职位等级（或称“职等”、“职级”）设置。通过职位等级分别将多个职系的多个职位进行等级序列划分，对各自职系的职位（职务）序列建立相应的薪级标准，以统一的薪级体系衔接对应不同职系的纵向职位（职务）序列，即对不同职系的不同职位，建立统一的职位等级序列，赋予各个职位等级以固定的薪级或浮动的薪级区间，从而构建不同职系的职位与薪级体系。

深圳市公务员分类改革，在进行了“横向”的行政执法类和专业技术类的类别划分同时，进行了“纵向”的职位序列和薪级设定，从而建立职位分类管理基本框架体系。在行政执法类的职位序列设置上，由高到低建立了1-7级执法员序列，在七个职级之外增设了助理执法员和见习执法员两个职位序列，并明确规定了在不同职级的执法员之间，不存在上下级隶属关系。对一级、二级执法员分别按一定比例进行职数管理，三级执法员以下不设职数限制，主要依据个人年功和工作业绩晋升职级。

4、设计与职位分类相对应的薪级工资制度

深圳市在职位分类管理改革中，对行政执法类和专业技术类进行了横向的职组与职系划分和纵向的职位等级（即职级或职等）设置，与职级（职等）相对应，建立了薪级工资制度体系。首先是由低到高从1至68级分别设定68个薪级标准，然后将隶属于不同职位类别和职系中的各个职级与薪级建立了对应关系。以警察职务序列和执法员序列为例：将见习警员、初级警员、四级警员、三级警员、二级警员、一级警员、四级警长、三级警长、二级警长、一级警长、二级高级警长、一级高级警长共十二个警察职位序列与68个薪级建立宽幅对应关系，将见习执法员、助理执法员、七级执法员、六级执法员、五级执法员、四级执法员、三级执法员、二级执法员、一级执法员在与53个薪级建立宽幅对应关系同时，也与十二个警察职位序列建立了对应关系。比如：一级执法员对应于38-53薪级，在此薪级区间涵盖了二级警长（38-42薪级）和一级警长（43-52薪级）的全部薪级以及二级高级警长的最低薪级（53薪级）^[1]。

在薪级标准设定上，深圳市借鉴香港经验，按照综合平衡、与职级挂钩、简化工资构成的基本思路，将国家工资、特区津贴、工作性津贴、生活性补贴及改革性津贴等工资总额“打包”计入薪级工资标准。根据个人年功和工作业绩表现，经年度考核合格，可每年晋升薪级；当薪级达到该职级对应的最高薪级标准时，每年考核合格后，晋升0.5个薪级标准；职级晋升的，按照现有薪级标准就近就高套入新任职级对应薪级，并提高一个薪级。

在原有的综合管理类公务员往行政执法类公务员套转中，采取了按照“用工资找薪级，以薪级定职级”的原则进行套转。即按照行政执法类公务员分类管理办法和相应的职级、薪级水平，以现有的综合管理类公务员薪酬水平对应，就近就高套转进入相应的执法类公务员薪级，进而按照薪级对应的职级确定套转后的行政执法类公务员（执法员）职级。2015年，深圳市针对分类改革中的薪级工资与原有的公务员职务级别工资两套工资体系由于工资增长机制不同，所带来的不同时期从综合管理类套转行政执法类的职级高低不一致情况，将套转规则调整为按“职务层级+年限”确定套转后的行政执法类公务员（执法员）职级。

5、实行跨类交流的“底部打通”做法

深圳市秉承实现公务员队伍专业化、职业化发展基本目标导向，构建公务员分类管理、分途发展的多通道职业发展体系，对于不同类别公务员在职级和薪级对应关系的“平级交流”进行了规范，采取了综合管理类和行政执法类公务员跨类交流“底部打通”的做法。即非执法单位的综合管理类公务员进入行政执法类，不论原有的职务级别高低，一律套入执法员七级；执法员进入非执法单位的综合管理类，不论处于执法员的哪一职级，一律套入科员级。而对执法单位内部的执法员和综合管理类的领导职务之间的相互套转，则按照职务晋升管理办法进行，即执法员符合竞争执法单位或系统内综合管理类领导职务以及全市副处级以上领导职务选拔条件的，可以通过领导职务竞争选拔方式转任交流至综合管理类领导职务；执法单位的综合管理类领导职务公务员可以对应转任交流至相应的执法员级别。

6、与基于分类的招录、考核、晋升、培训管理同步推进

深圳市对行政执法类和专业技术类公务员分类管理分别建立了系统、完备的分类管理办法，以不同职系的《职位说明书》为载体，明确了基于分类管理的职位职责、任职资格、绩效标准以及公开招聘、晋升和转任交流条件等，建立了基于分类管理的公务员招录、考核、晋升、培训等一揽子“进、管、出”制度体系。

坚持实行综合管理类、行政执法类和专业技术类分类命题、分类招考，提高招录考试与职位特点相联系的针对性和匹配性。将笔试专业科目细分为12类，面试科目细分为9类。编制《深圳市公开招考公务员职位规范目录》，将行政综合、财务会计、信息化等职位划入“通用职位目录”，将各单位履行专业职能的职位划入“部门专业职位目录”，深圳市已出台5个通用职位目录和61个部门专业职位目录，并不断更新完善，细化招录资格条件。

积极探索实施基于分类管理的考核与晋升管理，将行政执法类公务员职级晋升与绩效考核挂钩。在执法员职级晋升的基本考核年度内，将考核作为晋升的基本资格条件，如果获得年度考核优秀，则可缩短一年获得执法员职级晋升，否则需要满足职级晋升的标准考核年限要求。此外，执法类公务员职级晋升还需要通过执法业务水平测试。

在实行分类管理后的公务员培训上，对综合管理类、行政执法类和专业技术类公务员区别设置培训内容。行政执法类公务员初任培训重点培训法律专业知识和办案文书制作等实操内容，对具有一定工作经验的执法员重点培训执法规范、危机处置等内容，对资深的高层级执法员重点培训组织协调、媒体应对、反腐警示案例等内容。对综合管理类区分领导与非领导、处级与科级进行培训，对专业技术类的培训则交由所在单位根据自身实际组织开展。

这些基于分类的精细化管理措施将公务员分类改革与整个公务员管理体系相联系，真正体现了职位分类在公务员招录、考核、晋升、培训管理中的基础支撑作用。

（二）分类管理改革经验借鉴

深圳市作为全国的公务员分类管理改革试点，经过五年的探索和实践，既有改革先行先试的成功经验，也有改革探索中面临的重点和难点问题，均值得在今后的分类改革中予以吸收和借鉴，主要包括以下几个方面：

1、职位分类改革的目的要明确

实行公务员分类管理，既是依据公务员法进行公务员管理的具体体现，也是对党的十七大和十八大相关要求的贯彻落实。这是实施分类管理改革的法律与制度依据。而究其根本，是在深化干部人事制度改革和完善公务员制度的基本前提下进行的公务员管理基础性改革创新，其改革的主要目的在于两个方面：一是顺应现代政府治理和新公共管理理念而进行的公共管理变革要求，通过公务员职位分类实现公共管理的专业化和职业化，不断提高政府公共服务与绩效管理水平；二是实现公务员队伍建设与管理的科学化和公平性，包括提高公务员队伍专业素质与能力，拓宽公务员职业发展通道，提高公务员科学管理水平并实现有效激励，避免按单一综合管理类进行管理所造成的忽视专业技术类和行政执法类等各类公务员行业和职业特点的制度不公问题等。

在明确公务员分类改革这一根本目的同时，应避免职位分类改革的盲目性和目标偏离。尽管实施分类改革有利于实现公务员的分途发展并畅通拓宽职业发展空间，并相应带来薪酬增长，但这并不是公务员分类改革的根本目的和唯一目标。过分强调通过分类管理改革来解决公务员职务晋升和薪酬增长，势必出现改革目标偏离、甚至异化的倾向。由于受机构规格和职数限制，导致公务员按照单一综合管理类进行管理所面临的职务与职级晋升空间受制约、基层公务员薪酬水平偏低和增长机制不完善等问题，则应通过建立普适性公务员职务与职级并行制度、建立公务员与社会薪酬调查比较机制等薪酬制度改革等公务员制度创新加以解决。

2、职位分类的范围界定要科学

实行公务员职位分类改革，核心问题有两个：一是“怎么分”，二是“怎么管”。而类别划分又是分类管理的前提和首要问题，也是分类管理面临的难点。必须坚持依据职位的性质与特点、工作职责内容以及任职资格要求等基本分类标准，科学进行行政执法类和专业技术类公务员范围划定。就当前公务员分类是从大一统的综合管理类中区别化类而言，类别划分标准不清晰或者模糊，势必造成分类改革中不同类别公务员横向攀比和“心理失衡”，也会出现公务员分类后希望转回原有类别等“倒车”现象，跨类交流主观需求过分强烈势必增加管理难度，对于制度的科学性和公平性构成威胁，也不利于持续推进公务员分类改革向前发展。

在行政执法类和专业技术类公务员类别划分范围确定上，还应注意掌握分类标准科学性和推动改革工作便利性的矛盾统一关系。既不能完全遵照科学标准而完全不顾改革的顺利开展，也不能过于注重分类工作实施的便利性，而忽视而分类范围的科学性。

3、需要建立与分类改革相配套的的各项管理制度

实施公务员分类改革，是公务员管理的一项系统性、复杂性改革创新，“牵一发而动全身”，改革实施后将会带来整个公务员管理体系的变革，需要基于职位分类建立相应的各项配套管理制度体系。

主要包括以下三个方面：一是建立健全公务员分类管理本身的配套制度，包括基于行政执法类和专业技术类大类划分的具体职组与职系划分办法、专业技术类公务员与行政执法类公务员任职资格管理办法、不同职系职务序列设置与职级管理办法、跨类交流条件与办法等，这是保证分类改革制度科学性与规范性的要求；二是改革完善与分类管理相配套的系统性公务员管理制度体系，包括不同类别、职系的公务员招录、考核、晋升、奖惩、培训、监督、辞职、辞退等一揽子公务员管理制度，这是建立基于分类改革的公务员精细化管理的要求；三是探索创新与分类管理配套的公务员薪酬制度体系，包括对现有的公务员工资制度体系进行分类细化、结合行政执法类公务员和专业技术类公务员不同职系和职位特点制定相应的岗位津贴补贴办法以及实施基于分类管理的绩效考核奖励工资办法等，这是建立基于分类改革的公务员薪酬激励机制的要求。

4、需要做好改革的组织、财政及理论的充分准备

职位分类改革作为源于工业社会时期科学管理理念指引下的管理方式，随着新公共管理运动的发展进入政府公共领域，政策性、理论性强；加之，在中国特色社会主义国家内推行此项改革，需要将分类改革的基本制度与理念引入和应用于党领导下的、包含7个大类的整个公务员队伍中，需要紧密结合中国国情，做好各项改革的充分准备。

主要包括以下几个方面：一是组织上的准备。改革推进需要破除固有的、习惯性思想认识和“墨守陈规”的阻力，需要各层级、各部门领导和公务员主管部门、组织人事部门的强力推动；二是财政上的准备。实行公务员分类改革，划分职位类别后，公务员管理实现精细化和专业化，管理分工更加清晰和细化，将会面临公务员编制和人员的增加，并相应需要公共部门人员经费支出增长，将会对财力保障改革实施提出要求；三是理论上的准备。分类管理作为我国公务员管理的改革创新，政策性、系统性、理论性强，从基本理念到制度设计、操作实施等各个方面，都要求从管理理论上和制度设计上加强学习领会。只有充分理解和领会分类管理的理论与制度，才能接纳分类改革，并投身参与改革，既不能完全照搬西方发达国家公务员分类管理制度，也不能忽略对已有的分类管理的科学理论与成熟制度的学习借鉴。可采取举办分类改革理论与政策研讨学习班、赴分类管理先进的国家和地区考察交流、向国内实行分类改革的试点地区学习等多种手段，奠定分类改革坚实的理论基础。（作者系中国人事科学研究院副研究员，刊载于《中国党政干部论坛》2016年第9期）