党的十九大报告提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，要“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”。面向新的高质量发展要求，构建人才发展与高质量发展协同体系是新时代推动人才强国建设的一项战略性、基础性工作。

在高质量发展要求下，缺乏高精尖人才优势、人才发展优势，就不可能真正形成科技优势、产业优势，也难以形成高质量的现代化经济体系。推动经济社会高质量发展，要求具备引领、支撑高质量发展的核心人才资源，要求从重人才数量、规模和基本素质提升向重人才质量、水平、效能和国际竞争力增强转变。面对当前我国核心技术受制于人，科技创新落后经济发展需求的问题和尴尬，需要加快改革，形成适应新时代、新阶段发展要求的人才队伍建设和人才工作布局，为提升我国科技创新水平、产业竞争能力和国家综合实力奠定基础。
   一、面向高质量发展的人才工作领域相关问题与不足

近年来，通过一系列重点人才工作推动，我国人才队伍建设迈上了历史新台阶。在肯定我国人才发展取得巨大成就的同时，也要看到，当前人才资源开发还不能满足高质量发展的需求，人才制度和政策还不匹配高质量发展的目标，一些人才工作推动方式还不适应高质量发展的导向等问题仍不同程度地存在，即我国人才工作与高质量发展还存在一定的协同性偏差。主要表现在如下几个方面：

高精尖人才群体与大国地位不相匹配。当前我国战略科学家和高精尖人才群体匮乏，在国际科技界、文化界、产业界产生重要影响的世界级大师明显偏少，特别是像钱学森这样能够把握、规划和推动关键领域取得创新突破，或“先知先觉”带领人们占据科技创新制高点的战略科学家群体极为稀缺。在高精尖人才方面中国与世界主要科技强国还存在较为明显的差距。根据中国科协近期相关调查，63.0%的高校和54.8%的科研院所科技人员反映本单位缺少领军高层次人才。

产业骨干人才培养落后于经济发展需求。当前我国产业领域的高水平技术技能人才供给不足，难以匹配高质量发展和产业升级的需求。我国大学毕业生规模世界第一，但人才培养与产业需求间存在脱节问题，人力资源市场、就业市场人才供给“结构性”短缺严重。调研发现，面对高质量发展，地方人才结构性矛盾突出，学术研究、技术技能应用和现代服务业，都面临骨干人才不足的问题。此外，我国除一些少数明星民营企业和大型国有企业外，企业高水平研发人才集聚能力和储备水平不足也值得重视和关注。

东中西地区人才发展不平衡更加突出。当前，我国东部地区仍是人才高度密集区域，西部和东北地区人才总量占比偏少，且具有未来差距进一步拉大的趋势。根据有关数据统计，当前长三角地区人口总数占全国总人口的10%左右，而人才资源总量占到了全国人才资源总量的17.5%。根据人才贡献率指标测算，我国西部地区与东部地区差距明显，同时西部大多数省市人才贡献率也普遍低于全国平均水平。

专业人才评价体系不适应战略需求。在创新驱动战略深入实施背景下，传统的计划式、行政化、“数数量”的人才评价方式必须改变已经为广泛共识，但如何改革完善尚未形成一致认知，不唯学历、不唯资历、不唯年龄、不拘一格的人才选拔评价体系还未完全确立。另一方面，实质性、权威性专业组织建设不足，行业机构承接职业评价、人才评价的能力还偏弱。当前清理“四唯”人才评价时不我待，但如何“不唯”，很多用人单位尚处于徘徊和摸索之中。

“聚天下英才”的政策支撑体系尚不健全。当前针对海外人才，尤其是外籍高层次人才的引进、使用、激励和保障体系尚待健全，从短期到长期，再到永久居留和技术移民的完备接续机制还未形成。另外，世界顶尖高校应届生来华从业的通道还不畅通，在一些不涉及国家安全的行业和部门，外籍人才从业还存在准入门槛。对比中央要求，我国对海外高层次人才的引进和使用需要以更大力度解放思想、实施推进。

专业型事业单位人才管理体系滞后。总体上看，我国有相当大比例的优秀人才分布在体制内单位当中。据估计，我国事业单位专业技术人才的存量在2000万人以上，他们是国家创新发展的重要宝贵财富。但是，另一方面，在建立与现代大学、现代科研院所、现代公共卫生机构相适应的专业型事业单位人才管理制度方面进展滞后，人才创新活力激发不足，人才红利未得到充分释放。

科技人才创新激励仍需优化健全。相关调研显示，在高校、科研机构科研人员兼职、离岗创业，及行使对创新成果的处置权、使用权和收益权等方面，还存在审批程序复杂、缺乏明确操作和认定办法、缺失相关免责规定等问题，这导致科技人才及高校院所在推动科技人才成果转化方面踯躅观望、效果不佳。此外，国有企业对专业技术人才技术入股、人才入股等方面的制度落地还存在滞后问题。

市场配置人才的决定性作用发挥不足。符合市场经济要求的人才供给机制、价格机制、竞争机制和激励保障机制尚未建立健全；市场发现、市场认可、市场评价的机制尚有缺失；企业等用人主体在人才引进、培养与集聚中的主动性、能动性不强；区域人才市场分割较为严重，产业行业人才市场发展薄弱，政府人才服务机构亟需提质升级等。调研还发现，长三角区域内拥有上海、苏州、杭州、合肥、宁波等五大国家级人力资源产业园，但其功能定位高度相似、互补不足，没有体现出结合区域发展的总体统筹效果。

海外高层次人才引进工作尚需完善。改革开放以来，中国对高水平海外人才需求旺盛，国家以较大力度实施了高层次人才引进计划。围绕高质量发展发展的要求，可以看到当前国家引才计划主要分为创新类和创业类，而对与经济产业发展密切相关的工艺类、设计类、生产类、应用技术类等高端人才有所轻视或忽略。此外，人才引进后，还有“用得好”“留得住”及作用发挥问题，在这方面还需要开展系统性的环境建设和制度设计。

综合性人才政策推动统筹协调不够。近年来，各地各部门出台的人才创新创业激励政策量多面广、更新频繁，但一些人才政策系统性、精细化、落地性不足，在实际操作中存在着人才政策落实缺乏统筹协调，部分职能部门执行力不足，不同部门政策间相互打架掣肘等问题。课题组一项针对2000余家用人单位和9000余位各类人才的问卷调研表明，“政策碎片化，系统性不够强，衔接不够顺畅”“政策不够细致具体，可操作性不高”等问题反映突出。

重点人才发展体制机制改革还需深化。当前，我国使用计划思维管理人才的惯性仍然很大，习惯于用资金、项目、编制管人才，专业组织在推动人才发展中的角色缺位。从当前情况看，针对基于职业的人才开发基础性工作还比较薄弱。同时，影响人才创新发展的体制机制障碍依然存在，主要体现在当前人才评价、流动、使用、激励和服务等的制度、政策与各类人才发展的需求还存在偏差，人才法治建设滞后，教育、科技和人才工作在一定程度上存在脱节等。
  二、构建面向高质量发展的人才工作体系布局：重点与对策

把握好不同人才工作阶段的特点和重心，才能更好地解答人才资源与高质量发展的协同匹配问题。当前，我国发展战略也正在实现进阶，实施创新驱动发展战略、推动高质量发展，其目标直指民族复兴和建成世界强国。面向新时代的战略要求和实践需求，面向高质量发展，要在“人才活不活”“人才强不强” “人才新不新”“人才专不专”“人才优不优”上下功夫，在有效培养、配置、使用全球一流人才智力和创新创业资源方面达到世界一流水平。

建设引领高质量发展的高水平人才梯队。围绕推动原始性创新、颠覆性创新谋划科技人才发展重点任务，以产生国际一流原创性成果为导向，改革科研、成果和人才评价机制，保障资源投入能够流向最有创意的人，给连续做出高质量工作的人才以重点支持。突出“高精尖”人才质量和水平，建立国家高层次人才目录，实行动态清单式管理。推动建立“一流人才一流待遇”制度体系，创建“类海外”顶尖人才国际一流平台、“高精专尖”新型科研机构，更好的解决资助“人”与资助“事”的关系，为一流人才潜心研究提供突破性、专门化保障服务。支持高校、科研机构、企业与世界一流大学、研究机构和全球知名跨国企业开展合作，共建人才培养平台。

打造支撑高质量发展的产业人才开发体系。建立政府部门、产业企业、行业院校联动机制，推动行业人才需求、企业人才需求、院校人才培养信息发布与对接。支持领军企业与高校深度合作培养人才，推动建立校企课程共建联合育人体系，畅通产业高端人才到院校任职“旋转门”机制。深入推进国际教育开放合作，试点建立国际权威认证教育大平台，探索建立重点产业领域国际权威资质、职业资格等互认机制。

构建匹配高质量发展的重点人才分类评价机制。以推动高质量发展为核心，遵循科技创新和产业发展规律，突出职业共同体、专业共同体、领域共同体和科学共同体在人才评价中的作用，推动政府从“人才评价标准”转向“人才评价机制”建设，分层分类构建人才评价体系。完善基础研究人才国际一流、小同行评价体系，着重看标志性成果、实际贡献和科学价值，分领域、分赛道评价不同领域高精尖人才，完善竞争性和非竞争性领域分类人才评价体系。有力吸收处于科研技术生产一线的顶尖青年专家，参与到国家重大评议评价活动和项目中来。在高层次人才评价中引入人力资源服务机构、风险投资机构等市场化评价要素，探索授权领军企业、一流科研机构和行业协（学）会自主认定高层次人才，落实用人主体人才“最终评价权”。突出市场规律在评价人才中的基础性作用，推动领军、头部企业人才评价标准向行业、地区延伸覆盖。

扩大助推高质量发展的人才对外开放。坚持领域聚焦、需求导向、以用为本，探索更加精准、有效的引才聚才新方式。优化顶尖人才遴选、高端团队引进和后继跟踪服务体系，有力集聚一批重点领域急需紧缺的高层次人才和专门人才。支持外国人才参与国家科研任务，建设海外人才离岸创业基地，健全外国人才创新创业利益回报机制，完善外国人才表彰奖励制度，逐步完善留学生实习居留、工作居留和创新创业奖励制度。

强化引导高质量发展的创新创业人才激励。探索竞争性人才使用机制，重大科技攻关项目可面向市场遴选首席专家，实行首席专家负责制。建立完善以信任为前提、包容审慎的高层次人才管理机制，对人才引育投入绩效实行总体考核、中长期考核。改革科技、人才项目经费管理制度，扩大经费自主使用权，实行充分体现知识创新价值、符合科技创新规律的科研经费使用管理制度。强化知识产权保护，建立创新人才快速确权、维权援助新机制。大力推进新型科研机构发展，加快建设一批类型各异的国际化、市场化、高水平新型科研机构和成果转化机构。打通技能人才与专业技术人才职业发展立交桥。建立发达地区优秀人才到西部地区创新创业的特殊激励机制。

同步深化重点领域人才发展体制机制改革。对2016年中央文件《关于深化人才发展体制机制改革的意见》落实情况开展专项评估、巡视工作。分层分类深化推进行业专业人才培养、评价、使用和激励制度改革创新，建立专业人才培养与行业紧密对接体系。建立面向国际、面向市场、面向创新驱动的专业技术人才、技能人才和管理人才开发和使用制度。增加对一流和骨干人才向中西部地区、艰苦边远地区流动、服务的奖励激励举措，显著提高相关津贴和发展待遇激励水平，建立人才对口服务支持和相应晋级常态机制，专设西部地区人才支持计划项目。支持地方、行业和机构对标领域一流，开展人才体制机制改革创新，对成熟经验进行复制推广。

构建新时代人才引领高质量发展治理体系。完善党管人才工作格局，以市场化手段实现“党管人才”创新，进一步转变政府职能，发挥市场配置人才的决定性作用，合理划分政府、社会、市场的职责分工，根据政社分开、政事分开和管办分离要求，强化政府人才宏观管理、政策法规制定、公共服务、监督保障等工作职能，以更大力度推进人才发展法治化进程。充分发挥市场主体、行业联盟和社会组织推动人才发展的作用，大力培育各领域专业共同体组织，支持其逐步承担职业调查、标准制定、评价评估、业内交流等引导专业人才发展的重要职责。完善各级人才工作领导（协调）小组跨部门协同治理机制，健全人才工作统筹联动、协调推进与评估制度，推进人才信息共享、服务贯通和制度衔接。加强地方行业人才工作分类指导，研究解决推动人才资源与高质量发展协同中的系统性、局部性难点问题。进一步增强政府内部不同部门间，以及政府、市场和社会之间的横向治理协同能力建设，不同层级政府部门间人才政策落实的纵向治理协同能力建设。

人才工作实践证明，只有以更大力度培养、吸引、使用和激励一流创新创业人才，才能形成创新优势、产业优势和国家优势，赢得大国竞争主动权；只有建立推动高质量发展的人才体制机制和政策体系，才能突破资源约束、要素约束和禀赋约束，激发人才创新潜能和竞争活力、产生一流创新创业业绩，只有将人才工作的效益效果作为工作调整的出发点，才能促进人才链与创新链、产业链和经济链紧密结合，真正把创新驱动和高质量发展落到实处。人才越集聚、越发展、越有活力才能形成从人才强，到科技强、产业强、经济强、国家强的正向循环。